pokaż - BIP RIO w Krakowie

UCHWAŁA NR KI-411/454/15
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej
w Krakowie
z dnia 16 grudnia 2015 r.
znak sprawy: KI-43-163/77/15
Kolegium Izby działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 8 marca
1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 z późn. zm.)
i art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach
obrachunkowych (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1113 z późn. zm.) oraz na zasadzie
art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
(t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.)
p os t a na wi a
wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XVIII/183/2015
Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 26 listopada 2015 r. w sprawie trybu
udzielania i rozliczania dotacji, trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania
i wykorzystania dotacji udzielonej dla publicznych i niepublicznych przedszkoli,
innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek prowadzonych
na terenie Gminy Miasta Tarnowa oraz terminu i sposobu rozliczenia dotacji
w części postanowień:

§ 2 pkt 4 uchwały,

§ 2 pkt 6 uchwały w zakresie słów: „…i słuchaczy kursów”,

§ 3 pkt 11 uchwały,

§ 5 ust. 2 uchwały w zakresie słów: „…oraz wnioskowaną na dany miesiąc
kwotę części dotacji…” oraz odpowiednio załącznika Nr 2 w części III
pkt 1 i 2 w zakresie słów: „stąd (i) wnoszę o udzielenie dotacji na ten
miesiąc w wysokości”,

§ 7 uchwały,

§ 8 ust. 5 i ust. 6 uchwały,

Załącznika Nr 3 do uchwały w części III zestawienia tabelarycznego
lp. 2 w zakresie słów: „… nie stanowiące wydatków inwestycyjnych…”.
UZASADNIENIE
Uchwała Nr XVIII/183/2015 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 26 listopada
2015 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji, trybu i zakresu kontroli
prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji udzielonej dla publicznych
i niepublicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół
i placówek prowadzonych na terenie Gminy Miasta Tarnowa oraz terminu i sposobu
rozliczenia, wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie, Zespołu
Zamiejscowego w Tarnowie w dniu 3 grudnia 2015 r..
W podstawie prawnej uchwały Nr XVIII/183/2015 Rada Miejska w Tarnowie
powołała się na przepisy art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r.
o systemie oświaty (t. j.: Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.).
W toku czynności nadzorczych związanych z badaniem przedmiotowej
uchwały pod względem jej legalności, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej
w Krakowie ustaliło, iż w § 2 pkt 4 uchwały Rada Miejska w Tarnowie zdefiniowała
pojęcie rachunku bankowego szkoły, przez który należy rozumieć: „…rachunek
bankowy, który służy wyłącznie do dokonywania operacji finansowych związanych
z prowadzeniem szkoły”. Zdaniem Kolegium Izby za niedopuszczalne należy uznać
modyfikowanie w uchwałach organów stanowiących jednostek samorządu
terytorialnego regulacji ustawowych, poprzez nakładanie na dotowane jednostki
dodatkowych obowiązków, od spełnienia których zależy uzyskanie dotacji. Za takie
uregulowanie, które nakłada na podmiot dodatkowy warunek nieznajdujący oparcia
w przepisach prawa, należy uznać § 2 pkt 4 przedmiotowej uchwały, obligujący
jednostkę dotowaną do posiadania rachunku bankowego, który służy wyłącznie
do dokonywania operacji finansowych związanych z prowadzeniem szkoły. Zgodnie
art. 80 ust. 3c oraz art. 90 ust. 3c ustawy, dotacje są przekazywane na rachunek
bankowy szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, placówki lub
zespołu szkół lub placówek w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego
miesiąca, z tym że za grudzień jest przekazywana w terminie do dnia 15 grudnia.
Z przepisu tego nie wynika, że ma to być rachunek bankowy prowadzony wyłącznie
do obsługi dotowanej jednostki. Powyższe stanowisko ugruntowane zostało w szeregu
orzeczeń sądów administracyjnych m.in. w wyroku Naczelnego Sądu
Administracyjnego z dnia 3 marca 2015 r. ( sygn. akt.: II GSK 2450/13).
W § 2 pkt 6 uchwały Rada Miejska zdefiniowała pojęcie uczeń, przez którego
należy rozumieć: „…także wychowanków i słuchaczy kursów”. Powyższą regulację
należy rozpatrywać w kontekście zapisów z § 2 pkt 11 uchwały, gdzie Rada Miejska
postanowiła: „Publicznym i niepublicznym szkołom ponadgimnazjalnym prowadzącym
kwalifikacyjne kursy zawodowe, w wysokości stanowiącej iloczyn kwoty przewidzianej
w części oświatowej subwencji ogólnej dla Gminy Miasta Tarnowa na jednego
słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego i liczby słuchaczy kursów w danej
szkole, którzy zdali egzamin potwierdzający kwalifikacje w zawodzie w zakresie danej
kwalifikacji”. Podstawę prawną do udzielenia z budżetu powiatu dotacji dla
publicznych i niepublicznych szkół prowadzących kwalifikacyjne kursy zawodowe
stanowią odpowiednio przepisy art. 80 ust. 8 i art. 90 ust. 8 ustawy o systemie oświaty.
Z kolei art. 80 ust. 8a i art. 90 ust. 8a ustawy o systemie oświaty stanowią,
iż wysokość dotacji, o której mowa w ust. 8, określa organ stanowiący jednostki
samorządu terytorialnego. Powyższemu odpowiada zapis § 3 pkt 11 przedmiotowej
uchwały Rady Miejskiej w Tarnowie, jednakże przez jego wkomponowanie do treści
całego tekstu aktu prawnego, jego kontekstowe odczytanie z pozostałymi zapisami
uchwały, mogłoby prowadzić do nieuprawnionych wniosków, że z woli Rady
Miejskiej do dotacji na kwalifikacyjne kursy zawodowe, określone w art. 80 ust. 8 i 8a
oraz art. 90 ust. 8 i 8a ustawy o systemie oświaty, miałyby znajdować zastosowanie
postanowienia odnoszące się do rozliczania i kontroli. Kolegium Izby wskazuje,
iż zgodnie z brzmieniem art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty,
przewidziana tam uchwała prawa miejscowego nie obejmuje swoją regulacją dotacji
na kwalifikacyjne kursy zawodowe z art. 80 ust. 8 i art. 90 ust. 8 ustawy, stąd też
zawarcie w przedmiotowej uchwale wyżej wskazanych postanowień jest
nieuprawnione.
W § 5 ust. 2 uchwały Rada Miejska postanowiła iż: „Do dnia 5 każdego
miesiąca organ prowadzący składa do Prezydenta Miasta Tarnowa, wniosek
zawierający informację o liczbie uczniów oraz wnioskowaną na dany miesiąc kwotę
części dotacji- według wzoru stanowiącego załącznik nr 2 do niniejszej uchwały”.
Zdaniem Kolegium Izby, zobowiązanie przedmiotową uchwałą dotowanych
podmiotów do złożenia informacji miesięcznej o liczbie uczniów według stanu na 1
dzień miesiąca, wskazanie terminu jej złożenia, nie narusza granic upoważnienia
zawartego w ustawie, ani też samej ustawy, gdyż wysokość dotacji (przekazywanej
miesięcznie) uzależniona jest od rzeczywistej liczby uczniów. Natomiast cedowanie
przez Radę Miejską na dotowaną jednostkę obowiązku obliczenia i wskazania
wysokości należnej jej miesięcznej dotacji jest nieuprawnione i wykracza poza
delegację ustawową z art. 80 ust.4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Zdaniem
Kolegium Izby, złożenie przez prowadzącego publiczne i niepubliczne jednostki
systemu oświaty wniosku oraz wskazanie wymaganych danych, co do faktycznej
liczby dzieci uczęszczających do tych jednostek, skutkuje dla organu wykonawczego
Miasta Tarnowa obowiązkiem obliczenia należnej dotacji i wypłacenia jej osobie
uprawnionej.
W § 7 uchwały Rada Miejska postanowiła, iż: „1. W odniesieniu do podmiotów,
dla których wysokość kwoty dotacji uzależniona jest od wysokości ustalonych
w budżecie Gminy Miasta Tarnowa wydatków bieżących ponoszonych
na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez Gminę
Miasta Tarnowa, w terminie do 31 marca roku następującego po roku udzielenia
dotacji dokonuje się weryfikacji wysokości kwoty udzielonej dotacji. 2. Ustalona w
trakcie weryfikacji o której mowa w ust. 1, kwota zobowiązania Gminy Miasta
Tarnowa z tytułu wyrównania dotacji należnej za poprzedni rok budżetowy
przekazywana jest na rachunek bankowy szkoły w terminie do 30 kwietnia
następującego po roku udzielenia dotacji”. Powyższe postanowienia uchwały zostały
uchwalone z wykroczeniem poza zakres delegacji ustawowej do stanowienia aktów
prawa miejscowego z art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty.
Co więcej, określony w nim sposób waloryzacji dotacji, gdyby go stosować
w praktyce, nie uwzględniałby zmiany kwot wydatków bieżących „przewidzianych”
w publicznych przedszkolach i publicznych szkołach prowadzonych przez Gminę
Miasta Tarnowa. Zapis jest również niewłaściwy w kontekście ustawowo określonego
sposobu obliczania wysokości dotacji dla publicznych i niepublicznych innych form
wychowania przedszkolnego.
W § 8 ust. 5 i 6 postanowiono cyt: „5. Kwotę dotacji przekazanej tytułem
wyrównania, o którym mowa w § 7 ust. 2 niniejszej uchwały należy rozliczyć
wydatkami roku którego dotacja dotyczyła, pod warunkiem, że wydatki te nie były
przedmiotem rozliczenia dotacji odpowiednio za rok ubiegły lub za lata wcześniejsze
w których się należała. 6. Rozliczenia kwoty dotacji, o której mowa w ust. 5 należy
dokonać w terminie 30 dni od dnia otrzymania tego wyrównania”. Odnosząc się
do powyższego zapisu uchwały, Kolegium Izby uznało, iż jeśli w roku poprzednim lub
w latach ubiegłych przekazano beneficjentowi dotację oświatową w zaniżonej kwocie,
co może stwierdzić organ udzielający dotację (jak również wynik orzeczenia sądu),
to wypłacana (dopłacana) kwota zachowuje cechy dotacji oświatowej w rozumieniu
art. 131 i art. 218 w związku z art. 126 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach
publicznych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm.). Kwota dotacji otrzymana
przez beneficjenta ma właściwe jej „przeznaczenie” i wykorzystanie określone
odpowiednio w art. 80 ust. 3d i art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty oraz podlega
szczególnym zasadom jej rozliczenia w rozumieniu art. 126 i art. 131 ustawy
o finansach publicznych. Względy powyższe powodują, że w uchwałach z art. 80 ust.
4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z delegacją ustawową,
w zakresie powyższych dopłat zasadne jest określić: rodzaj danych służących
rozliczeniu wykorzystania dopłaty do otrzymanej dotacji oraz określić sposób jej
rozliczenia. Ponadto, należy wskazać, iż w sytuacji nie poniesienia wydatków
w kwocie wyższej niż przekazana (w zaniżonej kwocie) dotacja w danym roku,
beneficjent dotacji nie będzie miał możliwości rozliczenia dopłaty (kwoty
wyrównania), co w konsekwencji skutkować będzie koniecznością zwrotu dopłaconej
dotacji w myśl postanowień § 8 ust. 7 uchwały.
W załączniku nr 3 do uchwały w części III w ramach informacji
o wykorzystaniu dotacji wyszczególniono grupy wydatków podlegających rozliczeniu,
tj.: wynagrodzenia oraz pochodne od wynagrodzeń, inne wydatki nie stanowiące
wydatków inwestycyjnych przeznaczonych na realizację zadań z zakresu kształcenia,
wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Określenie „wydatki nie
stanowiące wydatków inwestycyjnych” może być powodem nieprawidłowego uznania,
że dotacji nie można przeznaczyć na wydatki inwestycyjne. Z przepisów art. 80 ust. 3d
i art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, uwzględniając ich zmianę obowiązującą
od 1 stycznia 2014 roku wynika, że dotacje, których uchwała dotyczy
są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy
wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania
i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Wymienione w wyżej wskazanych przepisach
cele, na jakie może być wykorzystana dotacja wskazują na możliwość przeznaczenia
dotacji również na wydatki inwestycyjne. Określenie zatem w formularzu „wydatki nie
stanowiące wydatków inwestycyjnych” narusza przepisy art. 80 ust. 3d oraz art. 90
ust. 3d ustawy o systemie oświaty.
W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami, które stanowią istotne
naruszenie przepisów prawa – Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej
w Krakowie postanowiło wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności uchwały
Nr XVIII/183/2015 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 26 listopada 2015 r. w części
określonej w sentencji niniejszej uchwały.
Ponadto, Kolegium Izby zauważa iż, w § 8 ust. 3 uchwały, Rada Miejska
wskazała, że w rozliczeniu należy wskazać między innymi kompletny wykaz
dokumentów księgowych obrazujących wydatki objęte dotacją. W ocenie Kolegium
Izby, użyte sformułowanie „między innymi” narusza zasadę określoności prawa
wywodzoną z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.
(Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.). Według orzecznictwa Trybunału
Konstytucyjnego jasność przepisu oznacza jego klarowność i zrozumiałość dla
adresatów, którzy mają prawo oczekiwać od racjonalnego prawodawcy (w tym
przypadku Rady Miejskiej) tworzenia norm prawnych nie budzących wątpliwości co
do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw (w rozpatrywanej sprawie
obowiązku rozliczenia dotacji).
Jednocześnie Kolegium informuje, że posiedzenie w sprawie przedmiotowej
uchwały odbędzie się w dniu 30 grudnia 2015r. o godzinie 11:30 w siedzibie
Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie, przy ulicy Kraszewskiego 36.
W posiedzeniu ma prawo uczestniczyć upoważniony przedstawiciel podmiotu,
którego uchwała jest rozpatrywana.
Przewodniczący Kolegium
Janusz Kot /-/