Wystąpienie Rzecznika Praw Dziecka

Stanowisko Rzecznika Praw Dziecka
do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy
(Druk nr 164)
Naturalnym środowiskiem rozwoju i dobra dziecka jest rodzina. Z tego
względu powinna być ona otoczona niezbędną ochroną i wsparciem. Stosowanie
środków interwencji państwa we władzę rodzicielską, prowadzących do
odebrania dziecka rodzicom, powinno mieć miejsce w ostateczności, dopiero po
zastosowaniu i wykorzystaniu innych, mniej dotkliwych dla dziecka i rodziny
środków
lub
jedynie
wtedy,
gdy
dobro
dziecka
wymaga
podjęcia
zdecydowanych i niezwłocznych działań.
Chciałbym podkreślić, że ochrona prawa dziecka do wychowania
w rodzinie naturalnej jest jednym z priorytetów działalności Rzecznika Praw
Dziecka. Umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej jest najdalej idącą
ingerencją państwa w życie rodziny i powoduje diametralną zmianę w sytuacji
małoletniego. Z tego względu podjęcie takiej decyzji wymaga szczegółowego
badania wszystkich okoliczności sprawy, z uwzględnieniem najwyższego
nakazu, jakim jest dobro i interes dziecka. Piecza zastępcza, jako środek
tymczasowej pomocy rodzinie, powinna być stosowana tylko wtedy, gdy inne
działania nie dały pożądanego skutku lub, gdy ze względu na okoliczności, tj.
zagrożenie zdrowia i życia dziecka, zachodzi potrzeba niezwłocznego odebrania
dziecka z rodziny.
Zasada proporcjonalności pieczy zastępczej została wprowadzona do
Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ustawą z dnia 9 czerwca 2011 r.
o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w pracach nad którą
Rzecznik Praw Dziecka aktywnie uczestniczył. Ustawa zawiera cały katalog
narzędzi, których stosowanie ma przyczyniać się do ograniczania pozbawiania
dzieci możliwości wzrastania w naturalnych warunkach rodziny biologicznej,
podkreślając jednocześnie nadrzędność prawa do wychowania w rodzinie
naturalnej. Wsparcie rodziny jest możliwe za zgodą rodziny i przy aktywnym
1
jej udziale. Realizowane jest przede wszystkim w formie pracy z rodziną
dotkniętą dysfunkcją. Zasadnicze znaczenie mają tu praca asystenta rodziny,
rodziny wspierające i placówki wsparcia dziennego. Obowiązek wspierania
rodziny
przewidziany
ustawą
spoczywa
na
jednostkach
samorządu
terytorialnego, oraz na organach administracji rządowej, choć niektóre ze
wskazanych ustawą środków wsparcia może także zastosować sąd (art. 109 § 2
pkt 1 k.r.o.). Obowiązujący przepis art. 1123 k.r.o. dopuszcza także możliwość
umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej w wypadkach nagłych.
Od czasu wprowadzenia do systemu prawa przepisu art. 1123 k.r.o.
upłynęły 4 lata. Wydaje się, że to wystarczający okres, aby dokonać analizy
praktyki orzeczniczej sądów w tym zakresie.
Z przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, norm konstytucyjnych
oraz Konwencji o prawach dziecka wynika zasada pomocniczości państwa,
uwzgledniająca poszanowanie podmiotowości i autonomii życia rodzinnego
oraz że stosowanie środków ingerencji we władzę rodzicielską, skutkujących
odebraniem dziecka rodzicom, może mieć miejsce tylko po wykorzystaniu
innych, mniej dolegliwych środków lub wtedy, gdy dobro dziecka wymaga
podjęcia
zdecydowanych
i
natychmiastowych
działań.
Dlatego
przy
wprowadzaniu przepisu art. 1123 k.r.o. w brzmieniu nadanym ustawą
o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej wydawało się, że nie jest
konieczne wyrażenie tej zasady expressis verbis w przepisie, że wystarczające
będzie pozostawienie swobody sądom poprzez właściwą interpretację
obowiązujących przepisów.
W wielu sprawach, w których wpłynęła sygnalizacja do Biura Rzecznika
Praw Dziecka lub nagłośnionych przez media, w ramach ustawowych
kompetencji, Rzecznik Praw Dziecka inicjował postępowania przed sądem,
a także przystępował do postępowań już toczących się. Z analizy tych spraw
wynika, że niektóre decyzje o umieszczeniu dziecka poza rodziną naturalną,
mimo szerokiego wachlarza czynności jakie można podjąć na rzecz
2
zabezpieczenia prawa dziecka do wychowania w rodzinie, były przedwczesne,
wskazują tym samym na obserwowaną tendencję do stosowania rozwiązań
łatwiejszych
przed
trudniejszymi.
Skutkuje
to
prawdopodobieństwem
wyrządzenia krzywdy przede wszystkim dzieciom, a w niektórych przypadkach
także ich rodzicom.
Niewątpliwie
udzielnie
skutecznej
pomocy
rodzinie
wiąże
się
z określonymi trudnościami, jednak właściwą pomocą udzielaną dziecku przez
instytucje opiekuńcze powinno być skoncentrowanie działań na usprawnieniu tej
sfery funkcjonowania rodziny, która nie pozwala na prawidłowe wypełnianie
obowiązków opiekuńczych wobec dzieci.
Chciałbym podkreślić, że trafność rozstrzygnięcia sądu opiekuńczego
o odebraniu dziecka z rodziny i umieszczeniu w pieczy zastępczej zależy nie
tylko od przepisów prawa, ale i od doświadczenia życiowego i zawodowego
sędziego, wypracowania przez niego dobrych relacji z osobami i instytucjami
działającymi na rzecz rodzin. Brak zaufania do partnerów społecznych, a także
występujący czasami po stronie sędziów brak fachowej wiedzy psychologicznej,
pedagogicznej, socjalnej czy też medycznej sprawiają, że podejmowane decyzje
nie zawsze uwzględniają dobro dziecka.
Proponowana nowelizacja art. 1123 k.r.o., co do zasady, nie
zmienia
istniejącego
stanu
prawnego.
Jest
doprecyzowaniem
i zabezpieczeniem właściwego kierunku wykładni istniejących norm
prawnych w praktyce orzeczniczej sądów.
Na przychylność – w ocenie Rzecznika Praw Dziecka - zasługuje także
użycie przez projektodawcę warunku „poważnego zagrożenia dobra dziecka”
w przypadku
konieczności
niezwłocznego
zapewnienia
dziecku
pieczy
zastępczej, a także uzupełnienie obowiązującego przepisu o formy ingerencji
państwa we władzę rodzicielską, przewidziane w art. 109 § 2 pkt 1-4 k.r.o.,
poprzez wyrażenie expressis verbis konieczności wyczerpania możliwości,
3
z jakich sąd opiekuńczy powinien skorzystać, zanim zdecyduje o umieszczeniu
dziecka w pieczy zastępczej.
Odnosząc się do projektowanego § 2 art. 1123 k.r.o. chciałbym zaznaczyć,
że z prowadzonych w Biurze Rzecznika Praw Dziecka spraw wynika,
iż problemy materialne rodziny bywają jednym z elementów decydujących
o konieczności odseparowania dziecka od rodziców biologicznych. Nie mogę
potwierdzić jednak, żeby ubóstwo było jedyną przesłanką ingerencji sądu
we władzę rodzicielską.
Także z informacji o wynikach kontroli Najwyższej Izby Kontroli
„Działania organów administracji publicznej e sytuacji zagrożenia odebrania
dzieci rodzicom” z listopada 2015 r. (Nr ewid. 45/2015/P/15/075/LKI) wynika,
że udzielana przez ośrodki pomocy społecznej pomoc często okazywała się
nieskuteczna, co powodowało odebranie – zgodnie z decyzją sądu – dzieci
z rodzin biologicznych i umieszczenie ich w pieczy zastępczej. Wpływ na taki
stan miało, m.in. zbyt późne identyfikowanie rodzin, wieloproblemowość
i niechęć współpracy rodzin dysfunkcyjnych z ośrodkami, nieobejmowanie
pomocą przez asystenta rodziny i wykonywanie pracy z tymi rodzinami przez
pracowników
socjalnych,
którzy
jednocześnie
współpracowali
z kilkudziesięcioma innymi rodzinami z różnego rodzaju problemami, a także
zbyt mała liczba placówek wsparcia dziennego oraz brak rodzin wspierających.
Przyczynami umieszczania dzieci w pieczy zastępczej z powodu niewłaściwego
wypełniania
przez
rodziców
funkcji
opiekuńczo-wychowawczych
było
najczęściej uzależnienie od alkoholu jednego lub obojga rodziców (62%
zbadanych przez NIK spraw), bezrobocie (24% zbadanych spraw), problemy
zdrowotne (20% zbadanych spraw), ubóstwo (15% zbadanych spraw) i przemoc
w rodzinie (11% zbadanych spraw), przy czym te negatywne zjawiska
kumulowały się.
4
Rzecznik Praw Dziecka po zbadaniu 33 postępowań wskazanych przez
NIK, w wyniku których dzieci umieszczone zostały w pieczy zastępczej, nie
stwierdził nieprawidłowości w prowadzeniu tych postępowań. W analizowanych
przez Rzecznika Praw Dziecka sprawach do najczęściej występujących
w rodzinie problemów lub czynników skutkujących koniecznością ingerencji
sądu w rodzinę należały: choroba alkoholowa rodziców (52% analizowanych
przypadków); zaniedbania opiekuńczo-wychowawcze, w tym zdrowotne
i higieniczne (39% analizowanych przypadków); przemoc, w tym przemoc
fizyczna, psychiczna i seksualna (36% analizowanych przypadków), trudna
sytuacja
materialna
rodziny
(21%
analizowanych
przypadków);
brak
odpowiedniego nadzoru ze strony rodziców (18% analizowanych przypadków);
zaburzenia
psychiczne
rodziców
(12%
analizowanych
przypadków)
i pozostawienie dziecka pod opieką innego członka rodziny lub w szpitalu (27%
analizowanych przypadków). Wymaga podkreślenia, że wymienione problemy
i czynniki nie występowały samodzielnie. W 88% zbadanych przypadków
wspólnie występowały co najmniej trzy z podanych problemów, a w 36%
zbadanych przypadków – co najmniej pięć z podanych problemów. Rzecznik
Praw Dziecka nie stwierdził przypadków, aby okolicznością główną lub
wyłączną, skutkującą wydaniem orzeczenia o umieszczeniu dziecka
w pieczy zastępczej była trudna sytuacja materialna rodziny.
Przypadków odebrania dziecka rodzicom i umieszczenia w pieczy
zastępczej z powodu ubóstwa rodziny nie można jednak wykluczyć.
Oczywistym jest fakt, że w sytuacjach zagrożenia życia bądź zdrowia
dziecka umieszczenie w pieczy zastępczej jest środkiem koniecznym do
zabezpieczenia dobra dziecka, jednak, w przekonaniu Rzecznika Praw Dziecka,
nie można utożsamiać sytuacji finansowej rodziny z bezpośrednim zagrożeniem
dla sytuacji opiekuńczo – wychowawczej dziecka. Z całą stanowczością należy
podkreślić, że czasowa niewydolność wychowawcza rodziców, spowodowana
niezaradnością finansową i ubóstwem rodziny, nie może skutkować decyzją
5
o odebraniu dziecka rodzicom. Zakaz umieszczania w pieczy zastępczej
wyłącznie z powodu ubóstwa jest gwarancją, że dzieci nie będą odbierane
rodzicom ze względu na złą sytuację materialną rodziny. Przepis ten postrzegam
także jako dodatkowe zabezpieczenie dobra dzieci z rodzin uboższych, rodzi
bowiem obowiązek państwa udzielania rodzinie pomocy dla usunięcia takiego
stanu i poprawy jej statusu materialnego.
6