Prawo pracy a kryzys gospodarczy

JAKUB STELINA
Prawo pracy a kryzys gospodarczy
1. Od ponad roku doświadczamy poważnego kryzysu gospodarczego o zasięgu globalnym, oddziałującego na wiele sfer naszego życia.
Niepokojące zjawiska przybrały skalę, która nie pozwala państwom dotkniętym kryzysem na obojętne przyglądanie się rozwojowi wydarzeń,
lecz zmusza je do aktywnego włączania się w działania o charakterze zaradczym i prewencyjnym. Jednym z przedsiębranych instrumentów jest
wprowadzanie nowych regulacji prawnych, które obejmują wiele różnych dziedzin życia społecznego.
Wydaje się, iż kryzys gospodarczy zapoczątkowany w 2008 r. wywiera szczególnie dotkliwy wpływ na poziom życia ludności i rynek pracy. Ograniczenie popytu na dobra i usługi powoduje spadek obrotów,
który w konsekwencji prowadzi do restrukturyzacji zatrudnienia i do
zwalniania pracowników, zasilających i tak już liczną grupę osób pozostających bez pracy. Dlatego wśród podejmowanych środków prawnych
ważne miejsce zajmują te, których bezpośrednim celem jest ochrona
rynku pracy, w tym zachowanie miejsc pracy i wspieranie osób tracących zatrudnienie.
Katalog stosowanych rozwiązań jest znaczny i zróżnicowany pod
względem charakteru prawnego. Obok bowiem środków zamykających
się w obrębie tradycyjnie ujmowanego prawa pracy, często mamy do
czynienia z działaniami z obszaru szeroko rozumianego prawa socjalnego i polityki socjalnej. Pewne działania zaradcze podjęto także w Polsce.
Pod koniec 2008 r. rząd ogłosił program antykryzysowy, którego celem
miało być stworzenie rozwiązań prawnych i instytucjonalnych zapobiegających wystąpieniu niekorzystnych zjawisk wywołanych trudną i pogarszającą się sytuacją gospodarczą kraju lub też łagodzenie skutków
już zaistniałych zdarzeń. Program antykryzysowy miał charakter wielopłaszczyznowy i obejmował - oprócz instrumentów ściśle finansowych
(np. dopłat do kredytów hipotecznych) - także liczne działania w dziedzinie polityki społecznej i prawa pracy. Temu ostatniemu celowi służyć
miał tzw. pakiet antykryzysowy, który początkowo został wypracowany w
ramach dialogu autonomicznego między głównymi partnerami społecz-
PAŃSTWO i PRAWO 3/2010
5
nymi, a następnie stał się podstawą do uchwalenia rozwiązań normatywnych w postaci ustawy z 1 VII 2009 o łagodzeniu skutków kryzysu ekonomicznego dla pracowników i przedsiębiorców1. Akt ten wszedł w życie z
dniem 22 VIII 2009 i jest powszechnie określany mianem „ustawy antykryzysowej”.
Ustawa, o której mowa, zasługuje na szczególną uwagę z kilku powodów. Przede wszystkim dotyczy zagadnień mających kluczowe znaczenie z punktu widzenia polityki społecznej państwa. Regulacje prawne
zawarte w ustawie obejmują zarówno zagadnienia z prawa pracy, jak i
prawa socjalnego, przy czym charakterystyczne jest funkcjonalne powiązanie środków prawnych należących do obu tych obszarów normatywnych. Ustawodawca, z jednej strony, daje pracodawcom pewne instrumenty, które uelastyczniają wybrane instytucje prawa pracy, z drugiej
zaś - wspomaga za pomocą funduszy publicznych utrzymanie miejsc pracy oraz rekompensuje pogorszenie sytuacji prawnej osób zatrudnionych.
W konsekwencji ustawa antykryzysowa wprowadziła do polskiego prawa
pracy wiele rozwiązań normatywnych ingerujących w model tradycyjnego stosunku pracy. Stąd analiza regulacji antykryzysowych wymaga oceny nie tylko z punktu widzenia ich efektywności, ale i wpływu na kształt
relacji prawnych łączących pracowników i pracodawców. Czasowy charakter ustawy antykryzysowej każe też zastanowić się, które z doraźnych
rozwiązań można wkomponować na stałe do polskiego prawa pracy.
Omawianej ustawie warto przyjrzeć się z jeszcze jednego powodu.
Jak już wspomniano, formalnie jej uchwalenie było wynikiem uzgodnień
poczynionych w ramach dialogu autonomicznego. Postulaty wypracowane przez partnerów społecznych zostały przekazane rządowi z sugestią wdrożenia procesu legislacyjnego i nadania im mocy normatywnej.
Działania polegające na nadawaniu mocy powszechnie obowiązującej
uzgodnieniom poczynionym w toku dialogu społecznego nie należą do
częstych, mimo że mają chlubną tradycję w polskim porządku prawnym
(dość wspomnieć tu o porozumieniach sierpniowych z 1980 r. czy pakcie
o przedsiębiorstwie państwowym z 1993 r.). Tym bardziej więc warto odnotować kolejny przykład tego typu praktyki.
2. Rozważania rozpocznę od ostatniej spośród wymienionych kwestii. W obliczu narastającego kryzysu reprezentatywne organizacje
związkowe i organizacje pracodawców podjęły negocjacje, zakończone podpisaniem w dniu 13 III 2009 „Pakietu Działań Antykryzysowych,
przyjętego w dialogu autonomicznym partnerów społecznych reprezentowanych w trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych”.
Pakiet podpisały wszystkie organizacje reprezentatywne będące członkami Komisji Trójstronnej. Jego treść obejmowała 13 postulatów z zakresu
1 Dz.U.
6
nr 125, poz. 1035.
PAŃSTWO i PRAWO 3/2010
polityki społecznej i gospodarczej, mających na celu wsparcie przedsiębiorców, którzy znajdują się w trudnej sytuacji w wyniku globalnego
kryzysu gospodarczego, i uchronienie w ten sposób pracowników przed
zwolnieniami z pracy. Postulaty dotyczyły trzech grup zagadnień: obszaru wynagrodzeń i świadczeń socjalnych (5 postulatów), obszaru rynku
pracy i stosunków pracy (6 postulatów) oraz obszaru polityki gospodarczej (2 postulaty).
Natychmiast po podpisaniu postulaty zostały przekazane rządowi z sugestią pilnego podjęcia rozmów w Komisji Trójstronnej w celu
wspólnego wypracowania rozwiązań. Rząd przedstawił swoje propozycje, które poddano dyskusji w dniu 27 III 2009, a ostatecznie uzgodniono
na posiedzeniu Prezydium Komisji Trójstronnej dnia 15 V 2009. Doprecyzowano przy tym, iż rozwiązania normatywne będą miały charakter
czasowy oraz że warunkiem uzyskania wsparcia finansowego będzie występowanie przejściowych trudności finansowych pracodawców. Można więc przyjąć, że uchwalona w dniu 1 VII 2009 ustawa antykryzysowa jest - przynajmniej formalnie - wyrazem wypracowanego uprzednio
przez partnerów społecznych kompromisu. Mamy tu do czynienia z klasycznym przykładem wykorzystania instrumentów dialogu społecznego
(autonomicznego) w tworzeniu norm prawnych powszechnie obowiązujących. Wydaje się, iż ocena przyjętego trybu prawodawczego wymaga odniesienia się do dwóch kwestii. Pierwsza z nich ma walor ogólny i
dotyczy koncepcji polityki tworzenia prawa w państwach demokratycznych. Kwestia druga jest zaś związana z koniecznością respektowania
wymogów prawa Unii Europejskiej w przypadku stanowienia reguł ograniczających ustalone standardy. Niekiedy bowiem przyjęcie rozwiązań
szczegółowych o określonej treści jest uzależnione od uprzedniego wyczerpania trybu uzgodnień z partnerami społecznymi. Taka sytuacja ma
miejsce w odniesieniu do niektórych zawartych w ustawie antykryzysowej regulacji z zakresu czasu pracy.
3. W teorii prawa wyróżnia się dwa podstawowe rodzaje tworzenia
prawa: stanowienie i umowę2 lub - stosując inną konwencję terminologiczną - model władczy i negocjacyjny3. Negocjacyjny (umowny) tryb
tworzenia prawa prowadzi często do wykształcenia się tzw. prawa autonomicznego, a więc w istocie jest tzw. samostanowieniem prawa.
W polskim prawie pracy istnieją podstawy tworzenia prawa autonomicznego, i to zarówno w Konstytucji RP, jak i w ustawodawstwie
2 S. Wronkowska [w:] A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński: Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1994, s. 170 i n. Przedstawione formy tworzenia prawa (stanowienie i umowę) określa się mianem „pisanych źródeł prawa”, przeciwstawiając je „niepisanym źródłom prawa”, tzn. kształtowaniu się prawa zwyczajowego i precedensowi
prawotwórczemu.
3 E. Kustra: Polityczne problemy tworzenia prawa, Toruń 1994, s. 13 i n.
PAŃSTWO i PRAWO 3/2010
7
zwykłym. Głównym narzędziem omawianego procesu są układy zbiorowe pracy i inne porozumienia zbiorowe. Jednak wobec słabości układów
zbiorowych pracy oraz nieposiadania przez partnerów społecznych innych kompetencji prawotwórczych, można stwierdzić, iż autonomiczne
prawo pracy nie jest rozwinięte, w przeciwieństwie do niektórych innych
państw, zwłaszcza tych o ugruntowanej tradycji rokowań zbiorowych.
Dlatego w Polsce większe faktyczne znaczenie mogą mieć pośrednie mechanizmy wpływania na treść obowiązującego prawa, w szczególności
w postaci mniej lub bardziej sformalizowanych działań o charakterze
przedlegislacyjnym, np. obligatoryjnych konsultacji z partnerami społecznymi4. W przypadku ustawy antykryzysowej mamy do czynienia z
dalej idącym wpływem partnerów społecznych, gdyż ich wspólna wola
dała impuls do wdrożenia procedury ustawodawczej. Wydaje się, iż obecnie w Polsce jest to chyba jedyny sposób zbliżony do negocjacyjnego stanowienia prawa pracy, mogący mieć szerokie zastosowanie. Choć nie mamy tu, oczywiście, do czynienia z tworzeniem prawa autonomicznego, to
jednak wszystkie pozytywne wartości, jakie prawo to ze sobą niesie, są w
tym przypadku zachowane. W teorii prawa tego typu zjawiska określa się
mianem mieszanego, władczo-negocjacyjnego trybu tworzenia prawa5.
Dalej idące środki oddziaływania partnerów społecznych na proces prawodawczy występują w Unii Europejskiej. Przepisy art. 138 i 139
TWE, a obecnie art. 154 i 155 TFUE (w brzmieniu nadanym Traktatem z
Lizbony), sankcjonują udział europejskich partnerów społecznych w tworzeniu wspólnotowego prawa pracy, w czym upatrywać należy realizację
zasady subsydiarności. Środkiem służącym temu celowi są ponadnarodowe (europejskie) układy zbiorowe pracy, zawierane przez europejskich
partnerów społecznych, których reprezentatywność została uznana przez
Komisję Europejską6. Wynegocjowany europejski układ zbiorowy, jako tzw. porozumienie ramowe, uzyskuje charakter powszechnego źródła
prawa wspólnotowego na mocy dyrektywy Rady7.
4 Zob. art. 19-20 ustawy z 23 V 1991 o związkach zawodowych (tekst jedn. Dz.U. nr
79/2001, poz. 854 ze zm.) i art. 16-162 ustawy z 23 V 1991 o organizacjach pracodawców
(Dz.U. nr 55, poz. 235 ze zm.).
5 E. Kustra, jw., s. 16.
6 Są nimi obecnie: Europejska Konfederacja Związków Zawodowych (European Trade Union Confederation - ETUC), Europejska Unia Konfederacji Pracodawców Przemysłowych (Union of Industrial Employers’ Confederations of Europe - UNICE), Europejskie Centrum Przedsiębiorstw Publicznych (Centre Européen des Enterprises Publiques
- CEEP).
7 L. Mitrus: Wpływ regulacji wspólnotowych na polskie prawo pracy, Kraków 2006,
s. 69. Omawiana ścieżka prawodawcza nie była zbyt często wykorzystana. Dotychczas zawarto jedynie kilka porozumień ramowych o zasięgu powszechnym i branżowym. Dotyczyły one: urlopu rodzicielskiego, zatrudnienia na niepełnym etacie, na czas określony,
czasu pracy marynarzy, personelu pokładowego w lotnictwie cywilnym, transportu kolejowego i telepracy. Spośród wymienionych jedynie porozumieniu w sprawie telepracy nie
nadano powszechnej mocy wiążącej w drodze dyrektywy Rady.
8
PAŃSTWO i PRAWO 3/2010
Negocjacyjny i mieszany tryb stanowienia prawa dają liczne korzyści. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na pewne wartości o charakterze ogólnosystemowym. W doktrynie wskazuje się na ograniczenia,
jakie system negocjacyjny stwarza dla destrukcyjnej instrumentalizacji
prawa. Z istoty konsensualności wynika, iż w procesie tworzenia norm
prawnych wymagane jest uprzednie uzgodnienie stanowisk przez wartościowanie sprzecznych na ogół interesów. W ten sposób ulega zatarciu
różnica między prawodawcą a adresatem norm prawnych8. Upowszechnienie negocjacyjnych trybów prawotwórczych jest czasami postrzegane
jako kolejny stopień ewolucji systemów prawnych9, charakteryzujących
się: otwartością na potrzeby i dążenia społeczne, zastąpieniem przymusu samoograniczającymi się zobowiązaniami, celowościowym uzasadnianiem decyzji prawnych10.
Poza wspomnianymi zaletami warto wskazać, iż bezpośredni bądź
nawet pośredni udział adresatów norm prawnych w ich stanowieniu
wzmacnia efektywność i społeczną akceptację regulacji prawnych. Ma
to szczególne znaczenie zwłaszcza tam, gdzie - jak w przypadku ustawy
antykryzysowej - chodzi o rozwiązania budzące kontrowersje społeczne.
Warto jednak zwrócić uwagę na mankamenty związane z zastosowanym
trybem przedlegislacyjnym, poprzedzającym uchwalenie ustawy antykryzysowej. Jak wcześniej stwierdzono, mamy tu do czynienia z pośrednim mechanizmem wpływu partnerów społecznych na treść regulacji
prawnych. Wynegocjowany kompromis, w postaci pakietu antykryzysowego, stał się jedynie siłą sprawczą inicjującą proces prawodawczy.
Oczywiście, ustawodawca polski nie jest w jakikolwiek sposób ograniczony treścią wynegocjowanego kompromisu. Właściwie to, czy i na ile ostatecznie przyjęte rozwiązania prawne będą odpowiadały temu kompromisowi, zależy od wielu czynników, przede wszystkim od woli politycznej
głównych sił parlamentarnych. W analizowanym przypadku dodatkowe
trudności wynikały także z tego, że w pakiecie zawarto postanowienia o
bardzo ogólnym charakterze i często nieprecyzyjnej treści.
Z tych względów po uchwaleniu ustawy antykryzysowej pojawiły się
ze strony związków zawodowych głosy, iż różni się ona znacząco od wynegocjowanego kompromisu i że tylko część założeń z przyjętego pakietu została
w niej zrealizowana. W szczególności zastrzeżenia strony związkowej budziły: objęcie zakresem nowych regulacji ogółu przedsiębiorców, niezależnie od ich kondycji ekonomicznej, poziom finansowy ochrony w przypadku
8 E.
Kustra, jw., s. 21.
Nonet, P. Selznick: Law and Society in Transition. Toward Responsive Law, New
York 1978, s. 29 (podaję za: E. Kustra, jw., s. 34 i n.). Zdaniem autorów, zmiany zachodzące w systemach prawnych układają się w kolejne etapy rozwojowe, które odpowiadają
idealizacyjnym typom prawa: represyjnego, autonomicznego i - najbardziej dojrzałego responsywnego.
10 E. Kustra, jw., s. 47.
9 P.
PAŃSTWO i PRAWO 3/2010
9
przestoju ekonomicznego czy obniżonego wymiaru czasu pracy, a także - co
szczególnie istotne - przyjęte rozwiązanie w zakresie umów terminowych.
Zamiast więc bronić nowych rozwiązań prawnych, związki zawodowe przyjęły pozycję atakującą, deprecjonując w ten sposób największą wartość wynikającą z włączenia strony społecznej w proces prawodawczy.
4. Pozostając w tym nurcie rozważań, warto zastanowić się nad jeszcze jedną kwestią. Chodzi mianowicie o to, iż ustawa antykryzysowa zawiera pewne regulacje, które stanowią odstępstwo od standardów wynikających z prawa wspólnotowego. W szczególności uwaga ta dotyczy dopuszczalności przedłużania okresów rozliczeniowych czasu pracy. Przepisy
kodeksu pracy - w ślad za unormowaniami dyrektywy 2003/88/WE z 4 XI
2003 dotyczącej niektórych aspektów organizacji czasu pracy - zezwalają
na stosowanie maksymalnych okresów rozliczeniowych wynoszących, co
do zasady, 4 miesiące. Tymczasem ustawa antykryzysowa stwarza możliwość ich wydłużania nawet do 12 miesięcy.
Zabieg taki jest generalnie dopuszczalny w świetle dyrektywy, jednak po spełnieniu warunków sformułowanych w jej art. 19 ust. 2. W polskiej
wersji językowej przepis ten stanowi, iż „Państwa Członkowskie mają prawo wyboru, z zastrzeżeniem zgodności z zasadami ogólnymi odnoszącymi
się do ochrony bezpieczeństwa i zdrowia pracowników, zezwolenia, z przyczyn obiektywnych lub technicznych lub przyczyn dotyczących organizacji
pracy, na układy zbiorowe lub porozumienia zawierane między partnerami
społecznymi w celu ustanowienia okresów rozliczeniowych w żadnym przypadku nieprzekraczających 12 miesięcy”. Jak widać, ustanowienie 12-miesięcznych okresów rozliczeniowych jest możliwe jedynie w drodze dialogu
społecznego. Środkami właściwymi są tu układy zbiorowe pracy lub porozumienia zawierane przez partnerów społecznych (collective agreements or
agreements concluded between the two sides of industry).
Regulacja ta wywołuje wątpliwości interpretacyjne. W doktrynie
wyrażono pogląd, iż cytowany przepis dyrektywy można rozumieć na
dwa sposoby, przyjmując: a) że stanowi on samodzielną i wystarczającą
podstawę do przedłużania przez partnerów społecznych okresów rozliczeniowych w drodze porozumień zbiorowych; b) że konieczne dla takiego działania jest jednak szczegółowe upoważnienie w ustawie implementującej dyrektywę 2003/88/WE. Pierwsza interpretacja uznaje autonomię
partnerów społecznych i służy uelastycznieniu prawa pracy. Mimo tych
zalet, Z. Hajn przyjmuje za właściwy drugi sposób rozumienia przepisów
dyrektywy, powołując się głównie na jej charakter jako aktu pośrednio
wpływającego na regulacje stosunków społecznych, zasadę uprzywilejowania pracownika i kwestie związane z odpowiedzialnością państwa za
prawidłową transpozycję prawa wspólnotowego11.
11 10
Z. Hajn: Specyficzne problemy stosowania europejskiego prawa pracy, EPS nr
PAŃSTWO i PRAWO 3/2010
Jednak na tle ustawy antykryzysowej większe znaczenie może mieć
drugi problem, który wyłania się w związku z prawem partnerów społecznych do odstępstw od niektórych postanowień dyrektywy. Generalnie odstępstwa takie mogą być poczynione w układach zbiorowych pracy
lub innych porozumieniach zbiorowych. Jednak główna trudność polega
na tym, iż w prawie wspólnotowym pojęcie „partnerów społecznych” na
gruncie dyrektyw nie zostało, choćby w minimalny sposób, zdefiniowane,
stąd - jak można sądzić - prawodawca europejski honoruje w tym względzie zwyczaje i praktykę poszczególnych państw członkowskich. W tym
stanie rzeczy rozstrzygnięcie, jakie podmioty można uznać za partnerów
społecznych w świetle dyrektywy 2003/88/WE, należy do prawodawcy
krajowego, który w swych decyzjach jest chyba ograniczony koniecznością respektowania pewnych minimalnych standardów reprezentacji
pracowników i pracodawców.
W ustawie antykryzysowej zgoda na przedłużenie okresów rozliczeniowych może być udzielona przez związki zawodowe (w układzie
albo porozumieniu zbiorowym) lub - w przypadku, gdy u danego przedsiębiorcy nie działają zakładowe organizacje związkowe - przez przedstawicieli pracowników, wyłonionych w trybie przyjętym u tego przedsiębiorcy. Oczywiście, nie ma wątpliwości, iż związki zawodowe, w tym
ich struktury zakładowe, są podmiotami uprawnionymi do wyrażania
w imieniu pracowników zgody na odstępstwo od regulacji zawartych w
dyrektywie i implementujących ją przepisach prawa krajowego. Więcej
problemów stwarza w tym kontekście przedstawicielstwo pracownicze
wyłaniane w trybie przyjętym u danego przedsiębiorcy, mające dość niejasny status prawny.
W doktrynie wyrażane są poglądy, w myśl których przedstawicielstwem takim mogą być rady pracowników; przy całej złożoności ich statusu istotnie mogą one pełnić taką rolę12. Stwierdzenie to nie załatwia
jednak problemu, gdyż, po pierwsze, w literaturze można spotkać także
poglądy odmienne13, co powoduje, iż nie mamy do czynienia z jednolitym
i utrwalonym stanowiskiem nauki prawa, zaś po drugie - rada pracowników jest instytucją fakultatywną, a u części przedsiębiorców w ogóle nieprzewidzianą. Wobec tego w pewnej części przypadków może okazać się,
iż zgodę na przedłużenie okresów rozliczeniowych u danego pracodawcy
wyrazi podmiot, który nie ma rzeczywistej legitymacji do wyrażania woli
pracowników. Często przedstawiciel pracowników może być całkowicie
zależny od pracodawcy, nie tylko dlatego, że brak jest określenia trybu
jego wyłaniania, ale także ze względu na to, że nie ma on żadnych gwa8/2006, s. 9.
12 K.W. Baran: Ogólna charakterystyka ustawodawstwa antykryzysowego na tle funkcji prawa pracy, PiZS nr 9/2009, s. 19; J. Stelina, M. Zieleniecki: Ustawa antykryzysowa,
PiZS nr 10/2009, s. 2 i n.
13 A. Sobczyk: Przedłużone okresy rozliczeniowe czasu pracy, PiZS nr 10/2009, s. 13.
PAŃSTWO i PRAWO 3/2010
11
rancji ochronnych, zbliżonych do tych, które są udziałem przedstawicieli związkowych. Czy zatem w opisywanych sytuacjach można przyjąć,
że spełniono warunki określone w dyrektywie, od których uzależnione
jest derogowanie niektórych jej postanowień, a w szczególności wymóg
uzgodnienia przez partnerów społecznych? Wątpliwości co do tego wydają się w pełni uzasadnione.
Powstaje zatem pytanie, czy przyjęte w ustawie antykryzysowej
rozwiązanie dopuszczające możliwość wydłużania okresów rozliczeniowych może być częściowo zakwestionowane ze wskazanych powodów, a
w konsekwencji, czy u przedsiębiorców, u których nie działają organizacje związkowe, należałoby rozwiązanie to odrzucić. Wydaje się, iż teza taka, mimo zgłoszonych zastrzeżeń, nie zasługiwałaby na akceptację.
Podstawowym argumentem przemawiającym przeciwko niej byłby właśnie przedlegislacyjny tryb uzgodnień niektórych zawartych w ustawie
antykryzysowej postanowień. Postulat wydłużenia okresów rozliczeniowych został wprost zapisany w wynegocjowanym pakiecie antykryzysowym z 13 III 2009. Co prawda, w doktrynie kwestionuje się możliwość
zawierania układów czy porozumień, które mogłyby być w Polsce środkiem uelastyczniania dyrektyw unijnych14, jednak w przypadku ustawy
antykryzysowej mamy w istocie do czynienia ze zgodą na odstąpienie od
sztywnych czteromiesięcznych okresów rozliczeniowych wyrażoną w porozumieniu ogólnokrajowych partnerów społecznych, którzy legitymują
się reprezentatywnością sensu largissimo. Wspomniany pakiet, wprost
przewidujący wprowadzenie dłuższych okresów rozliczeniowych, mógłby zatem pełnić - moim zdaniem - kluczową rolę przy ocenie zgodności z
prawem wspólnotowym niektórych postanowień ustawy antykryzysowej.
5. Ustawa antykryzysowa stanowi odpowiedź państwa na wyzwania, jakie w dziedzinie zatrudnienia postawił globalny kryzys gospodarczy. Dlatego jej rozwiązania lokują się w sferze szeroko pojętej polityki
społecznej państwa, natomiast użyte instrumentarium prawne należy
przede wszystkim do prawa pracy oraz prawa zabezpieczenia społecznego. Ustawodawca wprowadził regulacje dotyczące: a) uelastycznienia
niektórych konstrukcji czasu pracy i organizacji pracy (wydłużanie okresu rozliczeniowego, ustalanie indywidualnego rozkładu czasu pracy, obniżanie wymiaru czasu pracy); b) ograniczenia - a właściwie modyfikacji - zasad stosowania umów na czas określony; c) zakazu wypowiedzenia
stosunku pracy z przyczyn niedotyczących pracownika; d) tzw. przestoju
ekonomicznego; e) przyznawania, wypłat i zwrotu świadczeń finansowanych z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (w tym na
wypadek tzw. przestoju ekonomicznego i obniżenia wymiaru czasu pracy); f) przyznawania, wypłaty i zwrotu środków na dofinansowanie kosz14 L.
12
Florek: Ustawa i umowa w prawie pracy, Warszawa 2010, s. 47.
PAŃSTWO i PRAWO 3/2010
tów szkoleń i studiów podyplomowych pracowników oraz na wypłatę stypendiów finansowanych ze środków Funduszu Pracy.
Przedmiotem niniejszego opracowania nie jest dogmatyczna analiza rozwiązań prawnych zawartych w ustawie antykryzysowej. Opracowania o takim charakterze, mimo krótkiego czasu dzielącego nas od jej wejścia życie, dość szybko pojawiły się zarówno w prasie codziennej, jak i w
literaturze naukowej. Wiele problemów, które sprawiają nowe regulacje,
zostało już w doktrynie odnotowanych, a niekiedy też rozstrzygniętych.
Stąd warto pokusić się o kilka uwag o ogólniejszym charakterze związanych zarówno z regulacjami antykryzysowymi, jak i polityką społeczną
państwa podejmowaną w sytuacjach występowania na dużą skalę niekorzystnych zjawisk gospodarczych.
6. Na pierwszy plan przy analizowaniu ustawy antykryzysowej wysuwają się dwie kwestie: jej czasowy charakter oraz zawężenie zakresu
podmiotowego jedynie do przedsiębiorców.
W art. 33 ustawa stanowi, iż pomocy finansowej z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i z Funduszu Pracy udziela się do
dnia 31 XII 2011. Podobnie, przedłużenie okresu rozliczeniowego czasu
pracy, indywidualny rozkład czasu pracy pracownika, obniżony wymiar
czasu pracy oraz ograniczenia w zatrudnianiu pracownika na podstawie
umów o pracę na czas określony obowiązują nie dłużej niż do 31 XII 2011.
Również do tego czasu możliwe jest objęcie pracownika przestojem ekonomicznym. Nadaje to regulacjom antykryzysowym walor rozwiązań nadzwyczajnych, które powinny ustąpić do ustalonej daty.
Przesądzenie o czasowym charakterze ustawy antykryzysowej zasługuje na aprobatę, zawiera ona bowiem część rozwiązań, które mogą
budzić obawy z punktu widzenia realizacji naturalnej dla prawa pracy
funkcji ochronnej. Ich akceptacja społeczna mogła więc nastąpić tylko
pod warunkiem nadania im nadzwyczajnego charakteru i ograniczenia
temporalnego zakresu obowiązywania. Przyjęcie stałej regulacji wymagałoby zresztą poczynienia zmian w kodeksie pracy. Jak można sądzić,
przełom 2011 i 2012 r. to spodziewany koniec lub wyraźne osłabienie
skutków globalnego kryzysu gospodarczego. W razie konieczności dalszego utrzymywania regulacji specjalnej, lepsze będzie przedłużenie jej
mocy obowiązującej i ewentualnie dokonanie niezbędnych korekt, aniżeli planowanie z góry nadmiernie długiego okresu obowiązywania ustawy.
Nie stoi to na przeszkodzie, by okres najbliższych kilkunastu miesięcy
wykorzystać do oceny poszczególnych rozwiązań pod kątem nadania im
stałego charakteru. Nie wszystkie bowiem przepisy ustawy antykryzysowej budzą kontrowersje.
W ustawie dokonano podwójnej dyferencjacji statusu pracodawców. Po pierwsze, jako źródło prawa pracy różnicuje ona podmioty zatrudniające na przedsiębiorców oraz pozostałych pracodawców, swym
PAŃSTWO i PRAWO 3/2010
13
zakresem normowania obejmując tylko pierwszych. Ustawa nie tworzy
przy tym własnej definicji przedsiębiorcy, lecz posługuje się aparaturą
pojęciową zapożyczoną od ustawodawstwa gospodarczego15. Po drugie,
zakres podmiotowy ustawy doznaje dalszej dyferencjacji - na przedsiębiorców i przedsiębiorców w przejściowych trudnościach finansowych przy czym jedynie w odniesieniu do tych drugich jej unormowania mają
zastosowanie w całości, natomiast do przedsiębiorców niespełniających
warunków uznania ich za „pozostających w przejściowych trudnościach
finansowych” odnoszą się tylko wybrane, wyraźnie wskazane przepisy.
Takie ukształtowanie zakresu podmiotowego ustawy antykryzysowej wymaga oceny jej zgodności z konstytucyjną zasadą równości. Z jednej strony, można przyjąć, że założenie wyjściowe, w myśl którego skutkami kryzysu gospodarczego mogą być dotknięci wyłącznie pracodawcy
prowadzący działalność gospodarczą, jest błędne, a przyjęta regulacja
w sposób nieuzasadniony uprzywilejowuje te podmioty względem pozostałych pracodawców (choćby z uwagi na dostęp do wsparcia z funduszy
publicznych). Z drugiej strony, nie można zamykać oczu na to, że jednak
to przede wszystkim przedsiębiorców skutki kryzysu dotknęły najdotkliwiej, a główny ciężar walki z kryzysem spadł na barki pracowników. Stąd
zawężenie zakresu podmiotowego ustawy antykryzysowej należy ocenić
pozytywnie, tym bardziej że tylko na takie rozwiązanie zgodzili się partnerzy społeczni reprezentujący pracowników. Zastosowane kryterium
różnicowania pracodawców i przedsiębiorców ma zatem charakter relewantny i nie prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady równości.
7. Oczywiście, nadrzędnym celem ustawy antykryzysowej jest, jak
wynika choćby z jej tytułu, łagodzenie skutków kryzysu ekonomicznego
dla pracowników i pracodawców będących przedsiębiorcami. Wachlarz
środków prawnych jest stosunkowo bogaty, a dużą zaletą - przynajmniej
w płaszczyźnie modelowej - nowych regulacji jest to, iż łączą one rozwiązania z zakresu prawa pracy i regulacji o charakterze finansowo-socjalnym. Pracodawcy (przedsiębiorcy) uzyskali instrumenty prawne, dzięki
którym mogą uelastycznić niektóre z klasycznych regulacji prawa pracy,
zwłaszcza z obszaru czasu pracy i dyspozycyjności pracowniczej (przedłużanie okresów rozliczeniowych, indywidualne rozkłady czasu pracy,
obniżenie wymiaru zatrudnienia, przestój ekonomiczny). Dzięki temu
mogą łatwiej przystosowywać się do dynamicznych warunków prowadzenia działalności. Działaniom tym towarzyszy jednak obniżenie standardów ochronnych, a więc w istocie pogorszenie sytuacji osób zatrudnionych. Pracownicy godzą się na to w imię zachowania miejsc pracy.
Dlatego ustawodawca przewidział także, w ograniczonym jednak zakre15 Por.
art. 4 ustawy z 2 VII 2004 o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn.
Dz.U. nr 155/2007, poz. 1095 ze zm.).
14
PAŃSTWO i PRAWO 3/2010
sie, możliwość rekompensowania, ze środków publicznych, utraconych
przez pracowników zarobków.
Owo krzyżowanie instrumentów o różnorodnym charakterze w
ustawie antykryzysowej upodabnia jej unormowania do mechanizmów
tzw. flexicurity. Idea ta wiąże się ze zmianą tradycyjnego paradygmatu
ochrony zatrudnienia: w miejsce ochrony indywidualnej, odnoszonej do
relacji pracownik–pracodawca, postuluje się zabezpieczenie sytuacji pracownika jako jednego z podmiotów uczestniczących w rynku pracy pojmowanym całościowo. Dochodzi tu do przesunięcia akcentów z bezpieczeństwa miejsca pracy ku bezpieczeństwu na rynku pracy. Mechanizmy
ochrony przed zwolnieniem zostają osłabione na rzecz systemu wsparcia
dla osoby tracącej pracę. Wsparcie to polega na tym, że w okresie nieaktywności zawodowej i poszukiwania nowej pracy bezrobotny otrzymuje
zarówno bieżącą pomoc finansową (na relatywnie wysokim poziomie),
jak i profesjonalną pomoc w celu znalezienia nowego zatrudnienia. Systemy takie łączą w sobie elastyczność i bezpieczeństwo (stąd nazwa pochodząca od słów flexibility i security).
Podobieństw idei flexicurity i rozwiązań z ustawy antykryzysowej
nie ma jednak wiele. Co prawda, w obu przypadkach mamy do czynienia z jednoczesnym wykorzystywaniem narzędzi z obszaru prawa pracy
i szeroko pojmowanego prawa socjalnego, które składają się na pewien
system powiązanych ze sobą komponentów. Podczas gdy jednak celem
rozwiązań z zakresu flexicurity jest ochrona rynku pracy jako takiego, w
ustawie antykryzysowej chodzi przede wszystkim o indywidualne wsparcie dla poszczególnych przedsiębiorców i zatrudnianych przez nich pracowników, a w konsekwencji o ochronę konkretnych miejsc pracy. Flexicurity to zespół środków ochronnych o charakterze systemowym, ściśle
ze sobą powiązanych, tworzących funkcjonalną całość, natomiast ustawa
antykryzysowa dostarcza rozwiązań zindywidualizowanych do konkretnych przedsiębiorców, którzy mogą z nich korzystać w sposób selektywny. Warto w końcu zwrócić uwagę, iż rozwiązania antykryzysowe o charakterze socjalnym, związane z subsydiowaniem wynagrodzeń pracowników, praktycznie nie funkcjonują. Do tej pory, z uwagi na skomplikowane
procedury i wyjątkowo rygorystyczne przesłanki ubiegania się o pomoc
tego typu, skorzystał z niej jedynie znikomy odsetek przedsiębiorców16.
8. Okolicznością wartą szczególnego podkreślenia jest rola instrumentów dialogu społecznego w realizacji postanowień ustawy antykryzysowej, i to nie tylko dlatego, że impulsem do jej uchwalenia było porozumienie zawarte między głównymi partnerami społecznymi. Przede
wszystkim ustawodawca przewidział zróżnicowane mechanizmy stoso16 Nie sprawdziły się rządowe programy antykryzysowe, „Dziennik - Gazeta Prawna”
z 12 XI 2009.
PAŃSTWO i PRAWO 3/2010
15
wania rozwiązań antykryzysowych, w tym - w odniesieniu do niektórych
z nich - wymóg uzyskania zgody załogi zakładu pracy17. Zgodę wyraża przedstawicielstwo pracownicze bądź w układzie zbiorowym pracy,
bądź w specjalnie w tym celu przewidzianym porozumieniu zbiorowym.
Istotne znaczenie ma to, że rolę reprezentantów załogi pełnią zakładowe
organizacje związkowe, a w ich braku - przedstawicielstwo pozazwiązkowe. Negocjacje w omawianej materii prowadzą pracodawca i wszystkie zakładowe organizacje związkowe, przy czym jeżeli nie jest możliwe
uzgodnienie treści porozumienia ze wszystkimi zakładowymi organizacjami związkowymi, przedsiębiorca uzgadnia treść porozumienia z organizacjami związkowymi reprezentatywnymi w rozumieniu art. 24125a k.p.
Jeżeli natomiast u danego przedsiębiorcy nie działają zakładowe organizacje związkowe, proponowane rozwiązania antykryzysowe wprowadza
się w porozumieniu z przedstawicielami pracowników wyłonionymi w
trybie przyjętym u tego przedsiębiorcy.
9. Globalny kryzys gospodarczy zmusił państwa do podjęcia wielu działań prewencyjnych i naprawczych, wśród których znalazły się też
inicjatywy legislacyjne. Polityka prawa została więc ściśle sprzężona z
polityką gospodarczą i społeczną państwa, a prawo zostało wykorzystane jako jeden z instrumentów interwencyjnych. Jest to zjawisko zupełnie
naturalne. Jak bowiem wiadomo, związki między prawem (w znaczeniu
materialnym, tj. zbiorem dyrektyw określających powinności jednostek)
a uwarunkowaniami społecznymi i gospodarczymi są liczne i różnorodne. System prawny jest jednym z ważnych elementów systemu społecznego - czynnikiem, który nie tylko kształtuje otaczające go realia, ale też
pozostaje pod przemożnym wpływem okoliczności, w których funkcjonuje. Z perspektywy prawoznawstwa szczególnie istotne wydaje się dostrzeżenie owych wzajemnych związków zarówno w płaszczyźnie kształtowania treści norm prawnych i sposobu ich interpretacji (stosowania),
jak i wpływu na postawy społecznej akceptacji obowiązujących rozwiązań normatywnych.
Obecnie można zresztą odnotować rosnącą rolę prawa jako narzędzia kształtowania rzeczywistości społecznej. W zglobalizowanym świecie, wbrew wcześniejszym oczekiwaniom, raczej obserwujemy zwiększanie omnipotencji państwa, rozumianej nie jako wszechwładza struktur państwowych, co raczej ich wszechodpowiedzialność za zachodzące
w społeczeństwie procesy. Odbywa się to niekiedy ze szkodą dla jakości
systemu prawnego. Państwa oraz inne organizacje polityczne o charakterze między- i ponadnarodowym traktują często prawo w sposób instrumentalny i bezrefleksyjny. Norma prawna staje się swoistym supernarzę17 Zgoda jest wymagana w odniesieniu do przedłużania okresów rozliczeniowych
(art. 9), indywidualnych rozkładów czasu pracy (art. 10) i obniżania wymiaru czasu
pracy (art. 12).
16
PAŃSTWO i PRAWO 3/2010
dziem rozwiązywania wszelkich problemów społecznych, a niekiedy nawet - co jest szczególnie niepokojące - fetyszem, za pomocą którego świat
polityki problemy te „rozwiązuje”.
W pewnej dysharmonii z omawianymi zależnościami pozostaje rozwój myśli i doktryny prawniczej. Właściwie prawnicy zaczynają dostrzegać związki między prawem a warunkami ekonomicznymi w sytuacjach
nadzwyczajnych, takich choćby jak globalny kryzys gospodarczy. Dzieje
się tak dlatego, że norma prawna jest postrzegana jako jeden z instrumentów oddziaływania państwa na gospodarkę. Prawo jest regulatorem
stosunków społecznych związanych z obrotem gospodarczym, określa
granice dozwolonego czynienia użytku z przysługujących jednostkom
wolności i praw. Jednakże częstym niedostatkiem publikacji z zakresu
niektórych dziedzin prawoznawstwa, a szczególnie dogmatyk prawniczych, jest prawie całkowite pomijanie problematyki ekonomicznej i gospodarczej. W jurysprudencji kontynentalnej przeważa nadal tradycyjne
- z reguły pozytywistyczne - podejście do badania prawa i zjawisk prawnych. W większym stopniu metodologia ekonomiczna jest wykorzystywana w doktrynie i judykaturze amerykańskiej, przesyconej swoistym
pragmatyzmem i utylitarnym spojrzeniem na prawo, w szczególności w
ramach tzw. ekonomicznej analizy prawa (szkoły metodologicznej korzystającej z szerokiego instrumentarium nauk ekonomicznych). Dużą
zaletą ekonomicznej analizy prawa jest to, że w ocenie skutków stanowionych regulacji prawnych pozwala ona na ograniczenie roli czynników
subiektywnych (intuicji) na rzecz bardziej racjonalnych i dających większą pewność instrumentów, opartych na teoretycznych analizach matematycznych i na metodach empirycznych18. Jednocześnie należy zdawać
sobie sprawę z pewnych niebezpieczeństw wynikających z postrzegania
zjawisk prawnych wyłącznie przez pryzmat czynników ekonomicznych.
Uwaga ta dotyczy zwłaszcza prawa pracy, które ma na względzie nie tylko cele gospodarcze, ale przede wszystkim społeczne19.
Celem niniejszego opracowania nie jest analiza wszystkich zależności zachodzących między światem zjawisk prawnych a ich otoczeniem,
zwłaszcza warunkami gospodarczymi. Nawet zawężenie pola badawczego do jednego tylko działu prawa, jakim jest prawo pracy, wymagałoby
podjęcia działań analitycznych zakrojonych na szeroką skalę, których
efekty z pewnością można byłoby zaprezentować w obszernej monografii. W tym miejscu chciałbym skoncentrować się właściwie tylko na próbie ogólnej oceny polityki antykryzysowej państwa w dziedzinie prawa
pracy i prawa socjalnego.
Kryzys, jako zjawisko cykliczne i zupełnie naturalne w gospodarce rynkowej, uruchamia zawsze pewne reakcje, które z reguły przybie18 Szerzej
19 W.
zob. R. Cooper, T. Ulen: Ekonomiczna analiza prawa, Warszawa 2009, s. 4 i n.
Sanetra: Warunki skuteczności prawa pracy, PiP nr 9/1986, s. 35.
PAŃSTWO i PRAWO 3/2010
17
rają postać interwencji państwowej o charakterze ekstraordynaryjnym.
Oczywiście, natężenie tych działań, ich skala i rodzaje przedsiębranych
środków są różne w poszczególnych państwach, ale wydaje się, iż możemy wskazać tu pewne standardowe typy zachowań. Doświadczenia polskie i zagraniczne wynikające z obecnego kryzysu, lecz także kryzysów
z lat ubiegłych, dowodzą, iż w obszarze prawa pracy podejmowane działania ograniczają się w zasadzie do uelastycznienia rozwiązań prawnych
(głównie z zakresu czasu pracy, trwałości zatrudnienia, poziomu świadczeń). Często towarzyszą temu działania wspierające, finansowane ze
środków publicznych, ukierunkowane na utrzymanie miejsc pracy lub
wspomaganie osób tracących zatrudnienie. Z taką sytuacją mieliśmy do
czynienia w Polsce na początku nowego tysiąclecia, gdzie dramatyczna
kondycja rynku pracy (sięgający ok. 20% poziom bezrobocia) spowodowała podjęcie licznych działań legislacyjnych liberalizujących dotychczasowy model prawa pracy20. Podobna sytuacja miała miejsce np. w
Niemczech kilka lat temu, kiedy nastąpiła radykalna zmiana kierunku
polityki społecznej, spowodowana kryzysem rynku pracy i porażką rządowej polityki gospodarczej21. W ramach rządowego programu reform
„Agenda 2010” zawarto założenia, w myśl których należy nie tylko ograniczyć (zracjonalizować) pomoc socjalną, ale także zliberalizować niektóre konstrukcje prawa pracy (np. osłabienie zasady uprzywilejowania
pracownika oraz wzmocnienie statusu regulacji zakładowych kosztem
rokowań sektorowych)22.
Wszystko wskazuje na to, iż działania o podobnym charakterze występują także obecnie. Ustawa antykryzysowa realizuje, co do zasady,
dwojakiego rodzaju środki prawne: uelastycznia pewne konstrukcje z zakresu czasu pracy i trwałości zatrudnienia, a przy tym wspiera ze środków publicznych utrzymanie zagrożonych miejsc pracy. Można zatem w
pewnym uproszczeniu stwierdzić, iż doraźne regulacje antykryzysowe
cechuje przede wszystkim osłabienie naturalnej dla prawa pracy funkcji
ochronnej, a wzmocnienie funkcji organizacyjnej i pośrednio także funkcji promocyjnej23. Ustąpienie zaś niekorzystnych zjawisk gospodarczych
i poprawa koniunktury spowodują powrót do stanu poprzedniego, a więc
uchylenie regulacji szczególnych i przywrócenie, w mniejszym lub większym zakresie, wcześniejszych mechanizmów ochronnych. Mamy tu
więc do czynienia ze swoistą sinusoidą uprawnień i obowiązków stron
stosunku pracy, gdzie stopień wychylenia łuków funkcji trygonometrycznej (natężenie deregulacji i uelastycznienia prawa pracy) zależy od skali
20 Chodzi
tu głównie o ustawę z 26 VII 2002 o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz o
zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 135, poz. 1146).
21 R. Bispinck [w:] Collective Bargaining in Europe 2003/2004, red. R. Janssen, B. Galgóczi, Brussels 2004, s. 129.
22 J. Werand, F.J. Dell: Das neue Arbeitsrecht, Baden-Baden 2005, s. 64 i n.
23 K.W. Baran, jw., s. 21.
18
PAŃSTWO i PRAWO 3/2010
kryzysu, a długość grzbietów funkcji (czas obowiązywania regulacji specjalnych) zależy od czasu koniunktury i dekoniunktury gospodarczej.
Wydaje się, iż należałoby zwrócić uwagę przynajmniej na dwie
kwestie. Po pierwsze - jak już wskazano - wiele wskazuje na to, iż część
socjalna rozwiązań antykryzysowych zawisła w próżni i nie jest wykorzystywana w praktyce. Powoduje to zachwianie proporcji i przerzucenie ciężaru łagodzenia społecznych skutków kryzysu właściwie wyłącznie na regulacje prawa pracy związane z uelastycznieniem czasu pracy i
trwałością zatrudnienia. Stan taki zasługuje na krytykę, gdyż oznacza, iż
kosztami interwencji kryzysowej obarczono głównie osoby zatrudnione.
Po drugie, warto zastanowić się nad ogólną koncepcją antykryzysowej
polityki społecznej państwa. Z pewnością odpowiada ona na zapotrzebowanie ze strony biznesu, oczekującego od państwa realnej pomocy w
trudnych czasach dekoniunktury. Jednocześnie trudno nie dostrzec, że
mamy tu do czynienia z zaburzeniem równowagi w stosunkach społecznych, wynikającym z nieprawidłowej alokacji systemu wsparcia państwowego. Osłabienie ochrony ma bowiem miejsce wtedy, kiedy jest ona
najbardziej pracownikom potrzebna, a więc gdy praca staje się towarem
deficytowym i wyraźnie słabnie zbiorowa ochrona zatrudnienia wynikająca z prawa autonomicznego obowiązującego w zakładach pracy (w postaci uchylania lub zawieszania układów zbiorowych pracy). Być może
należałoby odwrócić kierunki polityki społecznej, a więc deregulować i
uelastyczniać prawo pracy, ale także prawo socjalne, w okresie prosperity, a zaostrzać system ochrony i zwiększać efektywność transferów
socjalnych w czasach kryzysu. Środki zaoszczędzone w ten sposób dzięki racjonalnej polityce społecznej w latach koniunktury można byłoby z
większym pożytkiem wykorzystać w okresie zwiększonych potrzeb. Problem ten wymaga jednak osobnych studiów, które przekraczają ramy i
formułę niniejszego opracowania.
PAŃSTWO i PRAWO 3/2010
19