Dialog obywatelski – refleksja po OFIP

Marcin Dadel (Centrum Inicjatyw Obywatelskich/Ogólnopolska Federacja Organizacji Pozarządowych)
Dialog obywatelski – refleksja po OFIP
Zdając sobie sprawę z wielości wątków, z jakimi wiąŜę się debata o sposobie i jakości prowadzenia
dialogu obywatelskiego w Polsce, w niniejszym tekście chcę skupić się na jednym z obszarów –
angaŜowania do niego zinstytucjonalizowanych form społeczeństwa obywatelskiego – organizacji
pozarządowych.
Kilka poniŜszych myśli to efekt własnych doświadczeń oraz dyskusji podczas panelu
zorganizowanego w trakcie IV OFIP przez Ogólnopolską Federację Organizacji Pozarządowych oraz
Instytut Spraw Publicznych.
Wprowadzenie
Dialog obywatelski - wykraczając poza tradycyjny dialog społeczny prowadzony między stroną
rządową, pracodawcami i związkami zawodowymi – powinien włączać w dyskusje jak najszersze
grono obywateli, włącznie z ich organizacjami. Przełomem w podejściu do prowadzenia dialogu
obywatelskiego były czasy lewicowych rządów, a przede wszystkim działania ówczesnego
wicepremiera Jerzego Hausnera. W tych czasach wydane zostały rządowe publikacje przybliŜające
znaczenie oraz moŜliwe sposoby prowadzenia dialogu obywatelskiego. Zasadniczym krokiem w
tworzeniu instytucji dialogu obywatelskiego było powołanie Rady Działalności PoŜytku Publicznego,
która dzięki swej kompozycji miał być platformą porozumienia między rządem, samorządem a
organizacjami pozarządowymi. Jak się okazuje proponowany układ działania Rady, a przede
wszystkim jej umocowanie i kompetencje, nie dają pełnych moŜliwości do działania, a często są wręcz
ograniczające (polecam raporty z działania Rady publikowane i dystrybuowane podczas panelu przez
Instytut Spraw Publicznych).
Drugim obszarem budowania relacji opartych o dialog obywatelski są fundusze unijne. I nie
chodzi o ilość euro, jakie wpływają do Polski, ale o sposób wydatkowania środków europejskich.
KaŜdy program operacyjny obudowany jest siecią instytucji odpowiedzialnych za ich realizację. W
kaŜdym z tych programów działają komitety monitorujące (wcześniej takŜe komitety sterujące), w
których ustawowa kompozycja wymaga obecności przedstawicieli wszystkich szczebli władz, jak
równieŜ przedstawicieli społeczno-gospodarczych, w tym organizacji pozarządowych. Biorąc pod
uwagę zakres interwencji funduszy europejskich w Polsce stwierdzić moŜna, Ŝe zakres tematyczny
toczących się podczas komitetów dyskusji jest niezwykle szeroki – od inwestycji lokalnych, przez
regionalne do ogólnopolskich, od infrastruktury, przez edukację do spraw społecznych. Jednak i w tym
przypadku z rzeczywistym dialogiem obywatelskim pojawia się problem.
Dialog czy monolog?
Banalnym jest stwierdzenie, Ŝe do dialogu potrzeba co najmniej dwóch stron. Znamienne są tu słowa,
które podczas panelu wypowiedziała osoba z widowni – iŜ w Polsce częściej mamy do czynienia z
monologiem, a nie dialogiem obywatelskim. Kwestią do rozwaŜenia pozostaje nadawca owego
monologu. Problem moŜna znaleźć bowiem po obydwu – zawęŜając, jak pisałem na wstępie –
stronach dialogu.
Biorąc pod uwagę dotychczasowe doświadczenia wydaje się, Ŝe strona publiczna wyraŜa
daleko idącą chęć prowadzenia dialogu w dwóch przypadkach: kryzysu lub konfliktu społecznego albo
wtedy, gdy musi.
Po stronie organizacji pozarządowych mamy do czynienia z kilkoma problemami:
reprezentantów i ich merytorycznego przygotowania, moŜliwością oddelegowywania reprezentantów
oraz przedkładaniem interesu indywidualnego nad interes środowiska.
Monolog strony publicznej
Obydwie strony nie są bez winy we wzmacnianiu owego monologu. Co oznacza, Ŝe strona publiczna
dostrzega walor dialogu obywatelskiego w dwóch wyŜej podanych przypadkach? Z moŜliwym
konfliktem społecznym mamy do czynienia w sytuacjach, gdy ujawniane są potrzeby lub zasadnicze
róŜnice u pewnych grup społecznych. Władza obawiając się konfliktu lub stojąc w jego obliczu sama
zwraca się do strony społecznej o wypracowanie kompromisu. Znamienny jest tu przykład Białego
Szczytu po falach protestów środowisk medycznych. Ale i z samej historii sektora znamy przykłady
organizowania takich „poŜarniczych” form dialogu – np. w ramach Inicjatywy Wspólnotowej Equal
powstała specjalna grupa, która w trybie roboczym rozwiązywać miała najtrudniejsze przeszkody we
wdraŜaniu programu wartego kilkaset milionów euro, czy teŜ próby porozumienia w sprawie realizacji
Funduszu Inicjatyw Obywatelskich. Takie działania rozwiązują być moŜe bieŜące problemy, ale nie
budują kultury wzajemnej debaty i konieczności prowadzenia dialogu permanentnie, tak by wszelkie
moŜliwości wybuchu konfliktów przynajmniej ograniczać. Musi zatem zaistnieć groźna sytuacja, by
partnerów publicznych niejako zmusić do zajęcia miejsca przy stole dialogu.
Druga przyczyna, dzięki której strona publiczna siada do stołu z partnerami społecznymi, to
przymus. Przymus wynikający z prawa. Konsekwencje takiego przymusu, jak przez powiększające
szkło, obserwowaliśmy w pracach Rady Działalności PoŜytku Publicznego II kadencji za czasów
rządów koalicji PiS-Samoobrona-LPR. Mimo odbywających się posiedzeń Rady Ŝaden dialog nie był
prowadzony, a wszelkie postulaty strony społecznej były albo przemilczane przez stronę publiczną,
albo zbijane – często nie mającymi nic wspólnego z rzeczywistością – argumentami. W pełni objawił
się tu brak kultury prowadzenia dialogu, a realizowanie zapisów ustawowych stało dla strony
publicznej złem koniecznym, zupełnie dla nikogo bezowocnym.
Przykłady takiego bezowocnego przymusu znaleźć moŜna takŜe w działaniach komitetów
tworzonych przy okazji unijnych funduszy. Często reprezentanci strony społecznej ich działalność
kwitowali krótko – fikcja. Chodzi przede wszystkim o komitety sterujące, które funkcjonowały w
poprzednim okresie programowania. To one opiniowały listy rankingowe projektów otrzymujących
dofinansowanie, ich zatwierdzenie przez zarządy województw było często formalnością. Jednak owa
rekomendacja bardzo rzadko odbywała się w kulturze dialogu, częściej dzięki nieformalnym koalicjom
zawieranym między członkami komitetów.
Znamienne jest to, Ŝe w nowym okresie programowania nie ma juŜ komitetów sterujących, a
istniejące komitety monitorujące nie posiadają juŜ tej kompetencji.
Monolog strony obywatelskiej
Po stronie organizacji pozarządowych kluczowe problemy pojawiają się juŜ przy wskazywaniu
reprezentantów do uczestnictwa w tych ciałach. Pomijam nierozstrzygniętą dotychczas kwestię
sposobu wyłaniania tak zwanej reprezentacji sektora, czy charakteru jaki powinna mieć Rada
Działalności PoŜytku Publicznego (ekspercki, czy reprezentatywny), chodzi o merytoryczną jakość
reprezentantów oraz kłopoty, z jakimi takie wskazanie niesie dla organizacji macierzystej.
Nie ma bowiem nic gorszego, jak próba prowadzenia dialogu z milczącą większością. Znane
są - i wcale nie wyjątkowe przypadki - gdy uczestnictwo w ciałach dialogu obywatelskiego
przedstawicieli organizacji ogranicza się wyłącznie do obecności podczas posiedzeń (a czasem nawet
i bez tego) – bez zabierania głosu w jakiejkolwiek dyskusji. Taka milcząca postawa, jak moŜna się
spodziewać, faktycznie monologizuje dialog. I trudno tłumaczyć to brakiem interesujących dyskusji.
Pojawia się natomiast pytanie o kompetencje delegatów do pełnienia funkcji reprezentacji strony
społecznej.
Drugą istotną kwestią są konsekwencje uczestnictwa osób z organizacji w ciałach dialogu
obywatelskiego. Jasne jest, Ŝe pełne zaangaŜowanie zabiera czas. I zabiera go przede wszystkim
organizacji, z której dana osoba jest „wyciągana”. Praca tak w Radzie PoŜytku Publicznego, jak i w
komitetach to nie tylko posiedzenia, ale takŜe praca pomiędzy nimi. To dziesiątki dokumentów, z
jakimi trzeba się zapoznać i przeanalizować. A często osoby pełniące funkcję reprezentantów
stanowią takŜe kluczowe funkcje w samych organizacjach.
W kontekście ogólnej słabości instytucjonalnej sektora pozarządowego „wyciąganie” osób do
pełnienia swojej misji poza organizacją moŜe być trudne dla niej samej, a jednocześnie ograniczające
dla działania tych osób.
I ostatni problem, na jaki warto zwrócić uwagę, to kwestia przedkładania interesu
indywidualnego organizacji, jaką dana osoba reprezentuje, nad interes całego środowiska. Nieraz
podczas posiedzeń Rady PoŜytku czy komitetów, w których brałem udział, dochodziło do sytuacji, w
których pojedyncze osoby uaktywniały się tylko wówczas, gdy jakaś sprawa dotyczyła bezpośrednio
ich organizacji. I nierzadko zdarzało się, Ŝe forsowane były rozwiązania, które niekoniecznie są
zgodne z interesem ogółu, lecz odpowiadają na potrzeby jednostkowych instytucji. W ogólnym
trendzie widoczne było to, gdy po rozpatrywaniu list rankingowych znacząco spadała frekwencja
podczas posiedzeń, często uniemoŜliwiająca pracę danego ciała ze względu na brak quorum.
Trzeba cierpliwie czekać
Podsumowując podkreślę jeszcze raz, Ŝe problemy w prowadzeniu dialogu obywatelskiego leŜą nie
tylko po stronie sektora publicznego. RównieŜ strona obywatelska nie jest w pełni do niego
przygotowana. To co wydaje się istotne – to znalezienie prawnych ram dla prowadzenia dialogu
obywatelskiego, a przede wszystkim określenie katalogu spraw, które bez odpowiedniej konsultacji ze
stroną społeczną nie mogą zostać zrealizowane przez stronę publiczną. Odpowiednie umocowanie
dialogu obywatelskiego powinno nastąpić podobnie, jak w przypadku dialogu społecznego (obecnie
dialog obywatelski przypisany jest do ministra ds. zabezpieczenia społecznego, a dialog społeczny –
to wola obecnie rządzących, a nie rozwiązanie systemowe – do wicepremiera, ministra właściwego ds.
gospodarki). Kompetencje ciał dialogu obywatelskiego powinny zostać uwzględnione zarówno na
poziomie krajowym, jak i lokalnym, gdyŜ wiele spraw bezpośrednio „obywatelskich” rozgrywa się w
gminach i powiatach.
Z drugiej strony znaczącemu wsparciu ulec powinien sposób reprezentacji strony społecznej.
Chyba czas juŜ zainwestować w osoby, które niejako zawodowo zajmują się reprezentowaniem
interesów strony społecznej, a przynajmniej dysponują odpowiednim zapleczem instytucjonalnym
pozwalającym im pełnić taką rolę.
Wydaje się, Ŝe dobre czasy dialogu obywatelskiego dopiero przed nami. Trudno wyobrazić
sobie nowoczesne państwo, które w obliczu wyzwań teraźniejszego i przyszłego świata zamyka się na
wiedzę, doświadczenie i potrzeby swoich obywateli i ich organizacji. Pozostaje być cierpliwym i
konsekwentnym w domaganiu się o prowadzenie dialogu lepszej jakości.
***
O Autorze:
Marcin Dadel – członek Rady Działalności PoŜytku Publicznego i Komitetu Monitorującego
Szwajcarsko-Polski Program Współpracy. W latach 2005-2008 był Prezesem Ogólnopolskiej Federacji
Organizacji Pozarządowych (OFOP). Był lub jest równieŜ członkiem wielu organizacji i ciał
działających na rzecz sektora: Rady Funduszu ProBonus, Rady Programowej Kampanii Informacyjnej
na rzecz 1% „Dobry podatek", Zarządu Sieci Wspierania Organizacji Pozarządowych SPLOT,
Komitetu Organizacyjnego IV Ogólnopolskiego Forum Inicjatyw Pozarządowych, Komitetu
Monitorującego Inicjatywy Wspólnotowej Equal; pełni funkcję Prezesa Słupskiego Centrum
Wspomagania Organizacji Pozarządowych. Jest autorem kilkunastu publikacji dotyczących bieŜącej
problematyki trzeciego sektora.
Ogólnopolska Federacja Organizacji Pozarządowych jest jedynym w Polsce
ponadbranŜowym zrzeszeniem NGO, skupiającym 80 organizacji z całej Polski,
niezaleŜnie od ich zasięgu działania, wielkości i przedmiotu działalności. PoniewaŜ
członkami stowarzyszenia są m.in. regionalne i branŜowe związki stowarzyszeń, na
poziomie podstawowym, tj. uwzględniającym członków naszych organizacji
członkowskich, jest to kilkaset organizacji i ponad 1 mln osób.
OFOP jest niezaleŜną i stabilną platformą dyskusji, uzgadniania i upowszechniania
stanowisk szerokiego grona organizacji pozarządowych.
Ogólnopolska Federacja Organizacji
Pozarządowych
tel. (22) 828 91 28, wew. 135, 154
fax. (22) 828 91 29
e-mail: [email protected]
www.ofop.engo.pl
ul. Szpitalna 5/5
00-031 Warszawa
Tekst powstał w ramach projektu „Monitoring działalności pozarządowych
członków Komitetów Monitorujących w okresie programowania 2007-2013”,
finansowanego z grantu z Fundacji im. Stefana Batorego ze środków
Programu „Działania StraŜnicze” oraz
w ramach finansowania ze środków Programu „Wspieranie organizacji
Pozarządowych 2008 – ścieŜka EURO-NGO+” Polsko-Amerykańskiej
Fundacji Wolności.