UCHWAŁA NR KI-411/93/15 Kolegium Regionalnej Izby

UCHWAŁA NR KI-411/93/15
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej
w Krakowie
z dnia 25 marca 2015 r.
znak sprawy: KI-43-138/37/15
Kolegium Izby działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 8 marca
1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.) i art. 11
ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach
obrachunkowych (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1113 z późn. zm.) oraz na zasadzie
art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
(t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.)
p o s t a na w i a
wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności uchwały NR V/47/2015 Rady
Miejskiej w Chełmku z dnia 10 marca 2015 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu
udzielania dotacji celowej na realizację zadania polegającego na modernizacji
źródeł ciepła w budownictwie indywidualnym należącym do osób fizycznych,
realizowanej w ramach „Programu Ograniczenia Niskiej Emisji w Gminie
Chełmek”.
UZASADNIENIE
Uchwała NR V/47/2015 Rady Miejskiej w Chełmku z dnia 10 marca 2015 r. wpłynęła
do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie, Zespół Zamiejscowy w Oświęcimiu
w dniu 16 marca 2015 r.
Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 oraz art. 18 ust. 2 pkt 15
ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594
z późn. zm.) oraz art. 400a ust. 1 pkt 21 i art. 403 ust. 4, 5 i 6 ustawy z dnia
27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1232
z późn. zm.).
Zgodnie z § 1 ww. Uchwały, Rada Miejska w Chełmku postanowiła przyjąć
Regulamin udzielania dotacji celowej na realizację zadania z zakresu ochrony
powietrza polegającego na modernizacji źródeł ciepła w budownictwie
indywidualnym należącym do osób fizycznych, realizowanego w ramach „Programu
Ograniczenia Niskiej Emisji w Gminie Chełmek” (zwanego dalej Programem),
przyjętego Uchwałą nr XL/375/2014 Rady Miejskiej w Chełmku z dnia 28 sierpnia
2014 r., ze środków Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki
Wodnej w Krakowie, w brzmieniu stanowiącym załącznik do niniejszej uchwały.
Badając zgodność z prawem przedmiotowej uchwały, Kolegium Regionalnej Izby
Obrachunkowej w Krakowie zwróciło uwagę na następujące kwestie.
Z analizy treści niniejszej uchwały wynika min., że Inwestor (osoba fizyczna
posiadająca tytuł prawny do nieruchomości położonej na terenie Gminy Chełmek)
upoważnia, wybranego przez Urząd Miejski w Chełmku, Operatora (Bieruńską
Fundację Inicjatyw Gospodarczych, posiadającą wszelkie upoważnienia
i pełnomocnictwa Gminy do realizacji Programu, działającą w wyniku umowy
zawartej z Gminą) do zawarcia w swoim imieniu umowy z Wykonawcą (firmą
instalacyjną zarejestrowaną u Operatora, a wybraną przez Inwestora), której
przedmiotem jest dostawa i montaż nowego źródła ciepła (vide: § 1 ust. 4 i ust. 6-7, §
5 ust. 9 lit. a Załącznika Nr 1 do uchwały). Z powyższego wynika, że umowę zawiera
Operator (działający jednocześnie w imieniu Gminy i Inwestora) z Wykonawcą.
Warunkiem niezbędnym przystąpienia do działania jest wpłacenie przez Inwestora na
rachunek bankowy Operatora i we wskazanym przez niego terminie, wkładu
własnego, wynikającego z zatwierdzonego przez Wykonawcę kosztorysu modernizacji
kotłowni (vide: § 7 ust. 1 lit. i oraz ust. 2 lit. c Załącznika Nr 1 do uchwały).
Za dostawę nowego źródła ciepła i całość wykonanych robót kwalifikowanych
Wykonawca wystawia fakturę na Inwestora i zgodnie z umową przekazuje ją
Operatorowi. Operator dostarcza Gminie oryginał faktury w celu dokonania
rozliczenia i wypłaty Inwestorowi należnej części dotacji, w kasie banku (vide: § 7 ust.
2 lit. f Załącznika Nr 1 do uchwały). Po skompletowaniu przez Operatora
dokumentacji niezbędnej do ostatecznego rozliczenia przez Gminę Programu
z Wojewódzkim Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej
w Krakowie, oryginał faktury zostanie zwrócony Inwestorowi. (vide: § 7 ust. 1 lit. t
oraz ust. 2 lit. h Załącznika Nr 1 do uchwały). Koszty dotyczące obsługi Programu
będą pokryte ze środków Gminy Chełmek (vide: § 8 ust. 4 Załącznika Nr 1).
Zgodnie z art. 403 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska
finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej, o którym mowa w ust. 1 i 2
może polegać na udzielaniu dotacji celowej z budżetu gminy lub powiatu na
finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji:
1) podmiotów niezaliczanych do sektora finansów publicznych, w szczególności:
a) osób fizycznych,
b) wspólnot mieszkaniowych,
c) osób prawnych,
d) przedsiębiorców.
2) jednostek sektora finansów publicznych będących gminnymi lub powiatowymi
osobami prawnymi.
Zapisami badanej uchwały Rada Miejska w Chełmku scedowała kompetencje Gminy
związane z przedmiotem niniejszej uchwały na odrębny podmiot, tj. Bieruńską
Fundację Inicjatyw Społecznych, do czego Gmina nie była uprawniona. Rada Gminy
na podstawie przepisu art. 403 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, była
uprawniona wyłącznie do określenia zasad udzielania dotacji celowej podmiotom
z ust. 4, określenia trybu postępowania w sprawie udzielenia tej dotacji oraz sposobu
jej rozliczenia. Zapisy przedmiotowej uchwały winny zatem dotyczyć wyłącznie
udzielającego dotacji – Gminy Chełmek i beneficjentów tej dotacji to jest osób
fizycznych i tylko w zakresie określonym w przepisie art. 403 ust. 5 ustawy Prawo
ochrony środowiska.
Należy zauważyć, iż § 2 „Program”, § 3 „Warunki dopuszczenia źródła ciepła
węglowego do Programu”, § 4 „Warunki uczestnictwa Wykonawcy w Programie”, § 8
„Warunki finansowania Programu”, § 9 „Odstąpienie od Programu” w zderzeniu
z zapisem w § 1 ust. 2 Załącznika Nr 1 do badanej uchwały, gdzie Program
zdefiniowano, jako „Program Ograniczenia Niskiej Emisji na terenie Gminy Chełmek
– etap I” – świadczą o wykroczeniu Rady Miejskiej w Chełmku poza delegację
ustawową wynikającą z art. 403 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska. Regulacje
te odnoszą się bowiem nie do regulaminu udzielania dotacji, ale do zasad
funkcjonowania „Programu Ograniczenia Niskiej Emisji na terenie Gminy Chełmek”.
Niezależnie od powyższego Kolegium Izby zwraca uwagę na następujące
nieprawidłowości:
1. W § 4 ust. 1, 2 i 3 Załącznika Nr 1 do badanej uchwały, Rada Miejska w Chełmku
określiła warunki uczestnictwa Wykonawcy w Programie. Kolegium Izby wskazuje,
iż z przepisu art. 403 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska nie wynikają dla
organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego kompetencje do ustalania
postanowień, w tym nakładania obowiązków dla podmiotów nie będących adresatami
tej uchwały, a więc takich którzy nie ubiegają się o dotację na modernizację źródeł
ciepła. Zatem zapisy powyższe wykraczają poza kompetencje Rady Miejskiej z art.
403 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska i art. 7 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483).
2. W § 5 ust. 5 pkt b, d, f Załącznika Nr 1 do badanej uchwały, Rada Miejska
w Chełmku postanowiła, że „Przystępując do Programu Inwestor oświadcza, że:
- budynek został zgłoszony do użytkowania zgodnie z przepisami prawa budowlanego,
- nie został zobowiązany żadnym prawnym dokumentem (projektem, decyzją, itp.) do
zamontowania ekologicznego źródła ciepła,
- wszelkie zobowiązania finansowe w stosunku do Gminy Chełmek są uregulowane
na bieżąco i nie toczy się wobec Inwestora żadne postępowanie egzekucyjne”.
Postanowienia te wykraczają - w ocenie Kolegium Izby - poza delegację ustawową
określoną art. 403 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym zasady
udzielania dotacji celowej, obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do
finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji
i sposób jej rozliczania określa odpowiednio rada gminy albo rada powiatu w drodze
uchwały. Rada nie może uzależniać przyznania dotacji od spełnienia warunków
niezwiązanych z przedmiotem i celem na jaki ma być przyznana dotacja, tj. na
dofinansowanie zadań z zakresu ochrony powietrza. Zdaniem Kolegium Izby
dokumenty wymagane przy złożeniu wniosku o przyznanie dotacji winny służyć
potwierdzeniu spełnienia warunków do realizacji zadania inwestycyjnego jakim jest
wymiana starego źródła ciepła na nowe źródło ciepła w budynkach mieszkalnych
jednorodzinnych położonych na terenie Gminy Chełmek przez ubiegającego się
o dotację, a takimi dokumentami nie są oświadczenia, o których wyżej mowa. Należy
nadto zauważyć, iż zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach
publicznych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm.), prawo realizacji zadań
finansowanych ze środków publicznych przysługuje ogółowi podmiotów, chyba że
odrębne ustawy stanowią inaczej.
3. W § 5 ust. 8 pkt b, c i d Załącznika Nr 1 do przedmiotowej uchwały, Rada Miejska
w Chełmku postanowiła, że po wykonaniu wymiany źródeł ciepła Inwestor
zobowiązuje się do:
- użytkowania zgodnie z instrukcją nowego źródła ciepła przez 5 lat od daty odbioru
końcowego po wymianie kotła,
- spełnienia warunków gwarancji źródła ciepła,
- zapewnienia dostępu do kotłowni celem sprawdzenia prawidłowości użytkowania
nowego źródła ciepła w wymienionym okresie kontroli uprawnionych
przedstawicieli Gminy.
W ocenie Kolegium Izby ww. zapisy, wypełniające w rzeczywistości cechy kontroli
wykraczają poza uprawnienia Rady Miejskiej wynikające z art. 403 ust. 5 ustawy
Prawo ochrony środowiska. W przepisie tym ustawodawca nie przyznał bowiem
Radzie kompetencji do stanowienia norm prawa miejscowego, dotyczących kontroli
przedmiotu sfinansowanego z dotacji. Kolegium nie kwestionuje możliwości
stwierdzenia faktu realizacji inwestycji sfinansowanej z dotacji, przed jej
rozliczeniem, albowiem cechą właściwą każdej dotacji jest jej rozliczenie. Czynność ta
powinna obejmować udokumentowanie przed organem udzielającym dotacji faktu
poniesienia wydatków związanych z tego rodzaju dotacją. Jednak regulacje
o możliwości wstępu do kotłowni przez okres pięciu lat od daty odbioru końcowego
po wymianie kotła, celem sprawdzenia i udokumentowania funkcjonowania
przedmiotu dotacji, należy potraktować jako wykroczenie poza kompetencje
normotwórcze Rady Miejskiej wynikające z art. 403 ust. 5 ustawy Prawo ochrony
środowiska. Każda kontrola administracyjna w stosunku do podmiotu
niepodlegającego organowi kontrolującemu, wymaga bowiem wyraźnego
upoważnienia ustawowego.
4. W § 5 ust. 10 Załącznika Nr 1 do rozpatrywanej uchwały, Rada Miejska w Chełmku
postanowiła, że: „Inwestor wyraża zgodę na przetwarzanie swoich danych osobowych
wyłącznie dla potrzeb realizacji Programu zgodnie z Ustawą z dnia 29.08.1997 r.
o ochronie danych osobowych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1182)”. Z kolei
w Załączniku Nr 2 do badanej uchwały, stanowiącym wzór wniosku o udzielenie
dotacji z Programu Ograniczania Niskiej Emisji na terenie Gminy Chełmek, Inwestor
zobowiązany jest złożyć oświadczenie o następującej treści:
- „wyrażam zgodę na przetwarzanie moich danych osobowych przez Gminę Chełmek
oraz przez Bieruńską Fundację Inicjatyw Gospodarczych, ul. Turystyczna 1, 43-155
Bieruń, tj. Operatora w/w Programu”,
- „zostałem/zostałam poinformowany/ poinformowana, że dane osobowe gromadzone
są wyłącznie na potrzeby w/w Programu, tj. w celu realizacji Programu oraz jego
monitoringu i ewaluacji.”
Powyższe zapisy stanowią - w ocenie Kolegium Izby - naruszenie art. 403 ust. 5
ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29
sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1182 z późn.
zm.). Wymóg oświadczenia dotyczącego zgody na przetwarzanie danych osobowych
nie znajduje oparcia w podstawie prawnej badanej uchwały. W art. 23 ust. 1 ustawy
o ochronie danych osobowych wymieniono przesłanki legalności przetwarzania
danych osobowych, a art. 23 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy wskazuje zgodę jako przesłankę
zgodności z prawem przetwarzania danych osobowych. Zgoda jest jednak jednym
z możliwych, ale nie jedynym warunkiem legalizującym przetwarzanie danych.
Jak wynika z art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych przetwarzanie
danych osobowych jest dopuszczalne, gdy jest to niezbędne do zrealizowania
uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Tym samym
zobowiązanie Inwestora do wyrażenia zgody na przetwarzanie danych osobowych czy
informacji o gromadzeniu jego danych osobowych, jest zbędne i wykracza poza zakres
kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do
kształtowania zawartości uchwały z art. 403 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska.
Stanowisko takie wyraził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
w wyroku z dnia 12 maja 2014 r., sygn. akt. II SA/Kr 458/14 oraz w wyroku z dnia 11
października 2013 r., sygn. akt. II SA/Kr 682/13.
Z uwagi na fakt, iż zapisy badanej uchwały w znacznej części jej treści wykraczają
poza kompetencje art. 403 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, Kolegium Izby
postanowiło wszcząć postępowanie o stwierdzenie jej nieważności w całości.
Jednocześnie Kolegium Izby informuje, że posiedzenie w sprawie przedmiotowej
uchwały odbędzie się w dniu 8 kwietnia 2015 r. o godzinie 10:50 w siedzibie
Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie, przy ulicy Kraszewskiego 36.
W posiedzeniu ma prawo uczestniczyć upoważniony przedstawiciel podmiotu,
którego uchwała jest rozpatrywana.
Przewodniczący Kolegium
Janusz Kot /-/