rozporządzenie 1049/2001

Rozporządzenie (WE) Nr 1049/2001
Parlamentu Europejskiego i Rady
z dnia 30 maja 2001 r.
w sprawie publicznego dostępu do dokumentów
Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji:
geneza i stan obecny
Łukasz Jachowicz
[email protected]
06/12/2003
1
Wstęp
30 maja 2001 roku – blisko rok po przedstawieniu projektu – Parlament Europejski i Rada
Europejska podpisały Rozporządzenie o numerze 1049/20011 . Reguluje on warunki dostępu do
dokumentów Parlamentu, Rady i Komisji Europejskiej. Jest on realizacją artykułu 255 TWE,
dającego obywatelom Unii prawo dostępu do dokumentów tych instytucji.
Do tego czasu obywatele państw unijnych mieli niewielkie prawa, gdy chcieli otrzymać jakiś
dokument. Jak pisze Tony Bunyan,2 w początkach istnienia Wspólnot, w dostępie do informacji
największą popularnością cieszyło się podejście dyplomatyczne – praktycznie każdy dokument
objęty był tajemnicą. Wielokrotnie toczyły się rozprawy przed Trybunałem Sprawiedliwości oraz
Sądem Pierwszej Instancji w sprawie nieudostępniania przez Unię dokumentów, których treść
nierzadko dotyczy wszystkich obywateli krajów wspólnotowych.
Poważne zmiany zostały wprowadzone dopiero przez traktat z Maastricht i później z Amsterdamu, gdzie – w związku ze wzrastającym w krajach europejskich deficytem demokracji – zaczęto
dążyć do zwiększenia przejrzystości procesu podejmowania decyzji.
Przejrzystość (transparency) oznacza możliwość dowiedzenia się, kto gdzie i kiedy podjął daną
decyzję. Z pełną przejrzystością nierozerwalnie związana jest otwartość (openess), czyli prawo
dostępu obywateli do dokumentów.
2
Rozporządzenie nr 1049/2001
Rozporządzenie nr 1049/2001 już we wstępie powołuje się na Traktat ustanawiający Unię Europejską, którego pierwszy artykuł mówi o tworzeniu coraz ściślejszego związku między narodami Europy, w którym decyzje podejmowane są z możliwie najwyższym poszanowaniem zasady otwartości
i jak najbliżej obywateli.3 Dlatego też omawiane Rozporządzenie dotyczy wszystkich (z niewielkimi
wyjątkami) dokumentów wytworzonych przez instytucje odpowiedzialne za podejmowanie decyzji
w EU – zarówno traktatowe, jak i uczestniczące w procesie na mocy uprawnień wydelegowanych
1 CELEX:
2 Secrecy
32001R1049
and openess in the EU – książka dostępna na stronach http://www.statewatch.org/, data dostępu:
6.12.2003
3 TUE, art. 1
1
przez instytucje wyższego rzędu. Polityce otwartości podlegają również dokumenty, które nie zostały w danej instytucji wytworzone, lecz zostały przekazane przez strony trzecie. Od tej polityki
również są wyjątki.
Wyjątki od ogólnej zasady służą ochronie interesu prywatnego i publicznego. Instytucjom europejskim zostawia się prawo chronienia swoich dokumentów tam, gdzie niezbędne jest zachowanie
ich w tajemnicy. Podobnie Państwa Członkowskie mają prawo zastrzeżenia dokumentu przekazywanego instytucji unijnej.
Aby zapobiec możliwości nadużyć przy utajnianiu dokumentów, zapewniono dwustopniową
procedurę uzyskiwania informacji. Po odmowie przekazania dokumentu można się zwrócić z prośbą
o ponowne rozpatrzenie wniosku, a w przypadku uzyskania mało satysfakcjonującej odpowiedzi
istnieje możliwość wniesienia odwołania do Rzecznika Praw Obywatelskich.
Rozporządzenie nie dotyczy wyłącznie uprawnień i metody uzyskiwania dostępu do dokumentów, lecz także nakazuje instytucjom europejskim prowadzenie otwartej polityki informacyjnej.
Muszą one zarówno informować opinię publiczną o wchodzących w życie postanowieniach, jak
i udostępniać pełen rejestr dokumentów.
Omawiane prawo dotyczy zarówno dokumentów stworzonych po jego wejściu w życie, jak i już
znajdujących się w archiwach instytucji wspólnotowych.
3
Wyjątki
Artykuł 4. Rozporządzenia określa wyjątki od zasady otwartości. Dotyczą one dokumentów, których ujawnienie naruszyłoby ochronę interesu publicznego (w odniesieniu do bezpieczeństwa publicznego, obrony, stosunków międzynarodowych oraz polityk ekonomicznych UE lub Państw
Członkowskich), prywatności osób fizycznych, interesów handlowych, postępowania sądowego oraz
celu kontroli, śledztwa lub audytu. W tych ostatnich przypadkach za ujawnieniem dokumentów
może przemawiać interes publiczny.
Można również ograniczyć dostęp do dokumentu sporządzonego przez daną instytucję do celów
wewnętrznych, a także otrzymanego przez tę instytucję i odnoszącego się do spraw, w których
nie została jeszcze podjęta decyzja, a ich ujawnienie mogłoby poważnie wpłynąć na proces jej
podejmowania.
Ostatnim wyjątkiem są zastrzeżenia państw, które są autorami danego dokumentu : mogą one
zażądać od instytucji unijnej, której został on przekazany, aby ta nie ujawniała jego treści bez
zgody tego państwa.
4
Procedura uzyskiwania dostępu do dokumentów
Procedurę uzyskiwania dostępu do dokumentów oraz odwoływania się od decyzji odmownych
regulują artykuły 6, 7 i 8.
Artykuł 6. mówi, że wniosek o udzielenie dostępu do dokumentu można złożyć w formie pisemnej (dopuszcza się formę elektroniczną) w dowolnym języku spośród wymienionych w art. 314
TWE. Wniosek musi konkretyzować, o jaki dokument chodzi wnioskodawcy – w przypadku, gdy
jest on mało precyzyjny, instytucja ma obowiązek poprosić wnioskodawcę o dokładniejsze sprecyzowanie prośby, a także pomóc mu w dokonaniu tego.
Na stronach niektórych instytucji istnieją gotowe formularze, za pomocą których można wnioskować o poszukiwane dokumenty. W sieci umieszczone są również rejestry dokumentów, dzięki
którym łatwo samodzielnie dotrzeć do poszukiwanego pisma (oczywiście, jeśli jest ono dostępne
w sieci).
Pisemne wnioski są rozpatrywane na bieżąco – instytucja ma 15 dni na udzielenie odpowiedzi. Jeśli będzie ona negatywna, wnioskodawca może w ciągu 15 dni od jej otrzymania poprosić
o ponowne rozpatrzenie jego prośby. Jeśli po raz kolejny instytucja odmówi dostępu do dokumentu, wnioskodawca ma prawo (zgodnie z art. 230 oraz 195 TWE) odwołać się do Rzecznika Praw
Obywatelskich.
2
W przypadku, gdy realizacja wniosku może zająć dłużej, niż czas przewidziany Rozporządzeniem, instytucja może go przedłużyć o kolejne 15 dni – oczywiście, uprzednio informując o tym
zainteresowanego.
Podobna procedura obowiązuje w przypadku dostępu do dokumentów oznaczonych klauzulą
poufności – tu jednak obowiązują ściślejsze regulacje mówiące o sposobie rozpatrywania wniosków
i udzielania na nie odpowiedzi. Artykuł 9 Rozporządzenia określa, że odpowiedzi na zapytania
o utajnione materiały mogą udzielać tylko osoby mające prawo zapoznania się z nimi, a same
dokumenty są ujawniane lub umieszczane w rejestrach tylko za zgodą instytucji, która je stworzyła.
Kiedy już wnioskodawca uzyska zezwolenie na dostęp do dokumentów, może je otrzymać w dogodnej dla siebie formie (art. 10), w tym elektronicznej, papierowej, na taśmie magnetofonowej
lub zapisanych alfabetem Braille’a. Bezpośredni dostęp do wersji elektronicznej jest bezpłatny,
w pozostałych przypadkach wnioskodawca może zostać obciążony kosztami stworzenia kopii.
5
Rejestry dokumentów
W celu ułatwienia zainteresowanym wyszukiwania konkretnych informacji, instytucje unijne zostały zobowiązane do stworzenia i publicznego udostępnienia rejestrów dokumentów. Zawierają
one numer referencyjny danego dokumentu, datę jego sporządzenia lub otrzymania, a także krótki
opis jego treści. W przypadku, gdy dany dokument jest poufny, osoba mająca prawo wglądu do
niego decyduje o umieszczeniu go w rejestrze za zgodą instytucji, która go wytworzyła.
6
Podsumowanie
Otwartość instytucji Unii Europejskiej to podstawa przejrzystości działania tego skomplikowanego organizmu polityczno-gospodarczego. Właśnie dlatego w Traktacie ustanawiającym Wspólnotę
Europejską pojawił się artykuł 255., dający prawo każdemu obywatelowi Unii prawo dostępu do
dokumentów. Prawo to jest realizowane przez Unię w coraz pełniejszy sposób – poza dostępem
do dokumentów udzielanym na prośbę zainteresowanego, w Internecie pojawiły się rejestry dokumentów4 , bazy danych zawierające ich pełną treść5 oraz systemy wyszukiwawcze.
Poza uruchomieniem tego typu serwisów, w myśl omawianego Rozporządzenia, instytucje unijne mają obowiązek informowania obywateli o prawach, które mają oni w związku z tym Rozporządzeniem. Z kolei na Państwa Członkowskie został nałożony zakaz przeszkadzania w realizowaniu
europejskiej polityki otwartości oraz nakaz pomocy w udzielaniu swoim obywatelom potrzebnych
informacji (art. 14 p. 2).
Pełnej kontroli nad działaniem systemu informacyjnego pomagają sprawozdania, które każda
instytucja ma obowiązek publikować raz w roku, a w których informuje, ile w minionym okresie
odnotowano przypadków odmowy dostępu do dokumentów i jakie były przyczyny odmowy. Utrudnia to urzędnikom nadużywanie prawa do odmowy udzielania informacji i pośrednio przyczynia
się do zmniejszania deficytu demokratycznego w społeczeństwach Państw Członkowskich.
4 Niestety, nie są one zawsze prawidłowo uzupełniane, na co zwrócił uwagę Parlamentowi Europejskiemu Tony
Bunyan ze statewatch.org
5 W tej chwili poniżej 50% unijnych dokumentów jest dostępnych w ten sposób – dane za statewatch.org
3
7
Najważniejsze miejsca w Internecie
http://honey.7thguard.net/stare/32001R1049.pdf – Rozporządzenie PE nr 1049/2001
http://www.statewatch.org/foi.htm – FOI in EU – access to documents and freedom of information
http://honey.7thGuard.net/stare/Ogonowska.pdf – Polityka informacyjna UE na progu XXI wieku, Anna Ogonowska
http://www.statewatch.org/secret/freeinfo/index.html – Secrecy and Openess in the European Union, Tony Bunyan
http://www.statewatch.org/news/2003/oct/deirdrec.pdf – Digital Government in the European Union: Freedom of Information Trumped by ”Internal Security”, Deirdre Curtin
http://www.europarl.eu.int/opengov/default en.htm – Citizens’ Portal – odnośniki do rejestru dokumentów PE, informacje na temat uzyskiwania dostępu do dokumentów
http://register.consilium.eu.int/defaultEN.htm –
Unii Europejskiej
Access to documents/Register, Rada
http://europa.eu.int/comm/secretariat general/sgc/acc doc/index en.htm EUROPA -Access
to Documents -Access to Commission internal Documents – dokumenty Komisji Europejskiej
Wszystkie adresy aktualne na dzień 01.01.2004.
4