Regionalizacja_wstepna wersja

Przygotowano w Sekcji Analiz Ekonomicznych Polityki Rolnej SAEPR / FAPA
FUNDACJA PROGRAMÓW POMOCY DLA ROLNICTWA
SEKCJA ANALIZ EKONOMICZNYCH POLITYKI ROLNEJ
ul. Wspólna 30, Pokój 338
tel. (+48 22) 623 10 01
00- 930 Warszawa
fax. (+48 22) 623 17 07
http://www.fapa.com.pl/saepr
e-mail: [email protected]
___________________________________________________________________________
REGIONALIZACJA SYSTEMU PŁATNOŚCI
JEDNOLITEJ W POLSCE
(WERSJA WSTĘPNA)
__________________________________________________________________________
WARSZAWA, KWIECIEŃ 2005 R.
© SAEPR / FAPA
1
Przygotowano w Sekcji Analiz Ekonomicznych Polityki Rolnej SAEPR / FAPA
Regionalizacja Systemu Płatności Jednolitej w Polsce
Najpóźniej w 2009 r. Polska musi wprowadzić System Płatności Jednolitej (SPJ). Odejście od
Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) będzie się wiązało z szeregiem zmian w sposobie
naliczania płatności bezpośrednich takich jak: podzielenie kraju na regiony, wprowadzenie
obowiązku odłogowania i spełnienia wymagań związanych z zasadą cross-compliance,
powstanie Narodowej Rezerwy uprawnień do płatności (ang. entitlements) oraz zmiana
systemu wypłat w przypadku niektórych upraw.
Niniejsza praca analizuje problemy związane z przyszłą regionalizacją Polski i prezentuje
możliwe do przyjęcia kryteria podziału regionalnego.
Podstawa prawna
Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. mówi o regionalnym
przydzielaniu pułapu krajowego oraz regionalizacji mechanizmu płatności jednolitej.
Głównym motywem regionalizacji w krajach UE-15 jest obecnie stosowane różnicowanie
płatności w zależności od plonu referencyjnego zbóż, czyli elementu w głównej mierze
decydującego o wysokości płatności bezpośrednich. Licząc stawki płatności w
poszczególnych regionach, kraje Piętnastki opierają się na wysokości kopert regionalnych,
uzależnionych od wysokości plonów referencyjnych i ilości premii zwierzęcych. Można więc
powiedzieć, że regionalizacja jest instrumentem złagodzenia efektów reformy WPR w
krajach, gdzie istnieje duże zróżnicowanie plonów referencyjnych.
Rozporządzenie Rady (WE) nr 583/2004 z dnia 22 marca 2004 r. zmieniające rozporządzenie
nr 1782/2003 mówi o regionalizacji SPJ także w nowych krajach członkowskich.
„Nowe państwa członkowskie stosują mechanizm jednolitych płatności na poziomie regionalnym.” (art.
71c, ust. 1)
„Nowe państwa członkowskie zdefiniują regiony zgodnie z obiektywnymi kryteriami.” (art. 71c, ust 2).
Przewiduje się zastosowanie obiektywnych kryteriów przy podziale pułapu krajowego między
regionami.
„Każde nowe państwo członkowskie dzieli pułap [...] między regiony zgodnie z obiektywnymi
kryteriami.” (art. 71c, ust. 3)
Wydaje się, że w Polsce, gdzie w pierwszych latach członkostwa w UE jest stosowany system
Jednolitej Płatności Obszarowej (SAPS) i wypłacana jest jedna stawka na terenie całego
kraju, nie ma zastosowania argument regionalnego różnicowania, który w rozumieniu
rozporządzenia Rady 1782/2003 ma być oparty na różnicach w płatnościach historycznych.
Analiza ww. rozporządzeń prowadzi do wniosku, że nie narzucają one różnicowania stawek
płatności w ramach schematu regionalnego jako warunku koniecznego. Wydaje się, że
dopuszczalna jest realokacja środków między kopertami regionalnymi tak, aby stosowana
była jedna stawka płatności na obszarze całego kraju.
Możliwość zastosowania jednej stawki na obszarze całego kraju wymaga jednak
potwierdzenia. Wyjaśnienia wymaga też kwestia wymogu podziału na regiony w przypadku
zastosowania jednej stawki płatności w całym kraju.
Definicja regionu i kryteria podziału
Zgodnie ze wskazówkami Komisji Europejskiej regiony powinny być definiowane biorąc pod
uwagę takie kryteria jak:
! podział administracyjny (konstytucyjne granice jednostek terytorialnych);
© SAEPR / FAPA
2
Przygotowano w Sekcji Analiz Ekonomicznych Polityki Rolnej SAEPR / FAPA
! warunki środowiskowe (np. ONW1/ poza ONW).
Komisja Europejska nie uzna regionów, które nie mają określonego terytorium lub są
wydzielone w oparciu o kierunki produkcji rolniczej. Wyklucza to możliwość potraktowania
jako dwóch oddzielnych regionów wszystkich krajowych gruntów ornych i wszystkich
krajowych użytków zielonych.
Według ww. rozporządzeń rolnicy, których gospodarstwa znajdują się w danym regionie,
otrzymują uprawnienia, których wartość jednostkową oblicza się dzieląc pułap regionalny
przez liczbę kwalifikowanych hektarów ustalonych na poziomie regionalnym. Liczba
uprawnień na rolnika musi być równa liczbie hektarów, które rolnik deklaruje w odniesieniu
do pierwszego roku stosowania mechanizmu jednolitej płatności, z wyjątkiem przypadku
działania siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności w rozumieniu art. 40. O ile nie
postanowiono inaczej, uprawnienia do płatności na hektar nie ulegają zmianie.
Rozporządzenie Rady (WE) nr 583/2004 wskazuje, że małe kraje mogą być potraktowane
jako jeden region.
„Nowe państwa członkowskie posiadające mniej niż trzy miliony kwalifikowalnych hektarów mogą
zostać uznane za jeden region.” (art. 71c, ust. 2)
Regionalizacja płatności w innych krajach UE
Ze względu na powierzchnię użytków rolnych jako jeden region potraktowano Danię (2,68
mln ha UR2), Luksemburg (0,13 mln ha UR) oraz brytyjską Irlandię Północną (1,07 mln ha
UR). Kraje te stosują mieszany stały system3 podziału płatności.
W oparciu o plony zbóż na 5 regionów podzielono Szwecję (3,07 mln ha UR). Plony jako
kryterium podziału kraju na 3 regiony zostanie prawdopodobnie przyjęty w Finlandii (2,2 mln
ha UR).
W systemie przyjętym w Niemczech (17,15 mln ha UR) podział oparto na landach z tym, że
Berlin zaliczono do Brandenburgii, Bremę do Dolnej Saksonii, zaś Hamburg do SzlezwikuHolsztynu. System ten, podobnie jak w przypadku Szwecji i Finlandii, odzwierciedla
zróżnicowanie plonów referencyjnych w poszczególnych jednostkach administracyjnych
Niemiec (tabela 1).
Tabela 1. Plony referencyjne w poszczególnych landach niemieckich wg planu regionalizacji
zastosowanego w 1993 r.
Landy
Schleswig-Holstein
Hamburg
Niedersachsen
Bremen
Nordrhein-Westfalen
Hesse
Rheinland- Pfalz
Baden – Wurttemberg
Bayern
Plony (t/ha)
6,81
6,01
5,33
5,34
5,81
5,50
4,78
5,48
5,94
1
Obszary o Niekorzystnych Warunkach Gospodarowania
Użytki Rolne
3
System mieszany jest kombinacją płatności historycznej i uproszczonej płatności obszarowej
2
© SAEPR / FAPA
3
Przygotowano w Sekcji Analiz Ekonomicznych Polityki Rolnej SAEPR / FAPA
Saarland
Berlin
Brandenburg
Mecklenburg-Vorpommern
Sachsen
Sachsen- Anhalt
Thuringen
4,38
4,52
4,54
5,45
6,23
6,14
6,13
Źródło: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 2316/1999 z dn. 22 października 1999 r.
W sumie Niemcy podzielono na 13 regionów; w każdym jest stosowana inna stawka
płatności. Wdrożenie zreformowanej WPR będzie prowadziło do nieznacznej redystrybucji
środków pomiędzy regionami.
Regiony otrzymają 65% płatności bezpośrednich w oparciu o czynnik historyczny, natomiast
pozostałe 35% środków będzie dzielone pomiędzy regiony w oparciu o powierzchnię
użytków rolnych. Będą obowiązywały różne dopłaty do gruntów ornych i łąk. W latach 2010–
2013 płatności będą ujednolicane, co będzie prowadzić do stopniowego przejścia na jednolitą
płatność obszarową. Od 2013 r. będzie obowiązywała jedna stawka na ha zarówno dla
gruntów ornych i pastwisk stałych.
Podział w oparciu o warunki gospodarowania (dawne ONW) zastosowano w Anglii (9,1 mln
ha UR), gdzie wydzielono 3 regiony: region o szczególnie niekorzystnych warunkach na
obszarze torfowisk, region o szczególnie niekorzystnych warunkach poza torfowiskami oraz
region zaliczany do warunków normalnych. Początkowo planowano wydzielić jedynie dwa
regiony: region o szczególnie niekorzystnych warunkach gospodarowania i region poza tymi
obszarami. Jednak później uznano, że taki podział nie odzwierciedla dużych różnic w obrębie
obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania i postanowiono wydzielić dodatkową
strefę torfowisk. Anglia planuje stopniowe zmniejszenie udziału w tym systemie płatności
historycznej aż do całkowitego przejścia na jednolitą płatność obszarową.
Warianty regionalizacji w Polsce
Wybór kryteriów ewentualnego regionalnego różnicowania stawek w Polsce (16,9 mln ha
UR) powinien być przedmiotem szerokiej dyskusji. Kryterium plonów referencyjnych,
stosowany w większości krajów UE, wydaje się być najbardziej czytelnym w regionalnym
różnicowaniu stawek. Jednak w Polsce różnicowanie plonów w zależności od regionu oraz
powrót do powiązania dopłat z produkcją nie znajduje uzasadnienia.
W obecnie funkcjonującym systemie SAPS w Polsce za plon referencyjny przyjęty został
plon referencyjny zbóż bez różnicowania na regiony w wysokości 3,00 t/ha. Jest to plon
wyliczony na podstawie okresu referencyjnego 1986/87-1990/91. Regionalne zróżnicowanie
plonów, które mogłoby być przyjęte jako kryterium podziału kraju do systemu płatności
regionalnych przedstawia rysunek 1.
Najwyższe plony zbóż są notowane w regionach obejmujących województwa: opolskie i
dolnośląskie oraz wielkopolskie, kujawsko-pomorskie i zachodnio-pomorskie. Natomiast
najniższe plony zostały zarejestrowane w regionie obejmującym województwa łódzkie,
mazowieckie, podlaskie i świętokrzyskie. Zastosowanie odpowiednich współczynników
przeliczeniowych (województwo/kraj) może ułatwić przeliczenie stawek regionalnych
płatności bezpośrednich w poszczególnych województwach.
© SAEPR / FAPA
4
Przygotowano w Sekcji Analiz Ekonomicznych Polityki Rolnej SAEPR / FAPA
Rys. 1. Średnie plony zbóż w Polsce wg województw w latach 1986-1990 w t/ha
3,0
2,9
3,3
2,9
3,2
3,0
2,4
3,4
2,5
2,8
3,8
2,7
4,0
3,2
2,9
2,8
Tabela 2. Plony zbóż wg województw w latach 1986-1990 oraz współczynniki
przeliczeniowe
Województwa
© SAEPR / FAPA
Średnie plony w
Współczynnik
latach 1986-1990 przeliczeniowy
(t/ha)
województwo/kraj
Polska
3,0
1,00
Dolnośląskie
3,8
1,27
Kujawsko-pomorskie
3,2
1,07
Lubelskie
2,8
0,93
Lubuskie
3,0
1,00
Łódzkie
2,5
0,83
Małopolskie
2,9
0,97
Mazowieckie
2,4
0,80
Opolskie
4,0
1,33
Podkarpackie
2,8
0,93
Podlaskie
2,9
0,97
Pomorskie
3,0
1,00
Śląskie
3,2
1,07
5
Przygotowano w Sekcji Analiz Ekonomicznych Polityki Rolnej SAEPR / FAPA
Województwa
Średnie plony w
Współczynnik
latach 1986-1990 przeliczeniowy
(t/ha)
województwo/kraj
Świętokrzyskie
2,7
0,90
Warmińsko-mazurskie
2,9
0,97
Wielkopolskie
3,4
1,13
Zachodniopomorskie
3,3
1,10
Źródło: GUS
Z punktu widzenia ułatwienia zarządzania i administrowania celowe wydaje się stworzenie
większych regionów w oparciu o istniejący podział administracyjny drogą grupowania
województw o zbliżonych plonach zbóż. Grupowanie województw wg współczynników
(tabela 2) powyżej i poniżej średniej krajowej daje podział kraju na dwa regiony: zachodni (I)
i wschodni (II).
Rys. 2. Przykład podziału kraju na regiony w oparciu o średnie plony zbóż
w latach 1986-1990
Bardziej szczegółowe grupowanie prowadzi do wydzielenia regionów rolniczych, które w
dużym stopniu pokrywają się z mapą regionów wyznaczonych w IERiGŻ4 oraz do celów
polskiego FADN. Jest to zrozumiałe, ponieważ plony zbóż były w tych podziałach przyjęte
jako jeden z kryteriów podziału.
4
Józwiak W., Niewęgłowska G., Świetlik J., Krasowicz S., Mateńko K., Okularczyk S.: Pomiar wielkości
ekonomicznej gospodarstw rolniczych. Zagadnienia Ekonomiki Rolnej nr 2-3, 1998
© SAEPR / FAPA
6
Przygotowano w Sekcji Analiz Ekonomicznych Polityki Rolnej SAEPR / FAPA
Obecnie istnieje kilka wariantów podziału kraju na regiony rolnicze. Wszystkie są oparte
głównie na wskaźnikach produkcyjnych. Ich zaletą jest nieduża ilość regionów (4), zwartość
geograficzna, zgodność z podziałem administracyjnym (województwa odpowiadające NTS25)
oraz regionalne różnice w średnim poziomie dochodów rolników. Należy jednak stwierdzić,
że podział taki odzwierciedla poziom produkcji z pewnym uogólnieniem (duże różnice
występują na poziomie gmin) oraz oznacza powrót do płatności powiązanych z produkcją.
Zróżnicowanie na regiony rolnicze zostało opracowane w IERiGŻ. Dla wyodrębnienia
regionów rolniczych wykorzystano metodę rzeczoznawcy. Została ona oparta o wyniki badań
Instytutów: Uprawy, Nawożenia i Gleboznawstwa, Zootechniki oraz Ekonomiki Rolnictwa i
Gospodarki Żywnościowej. U podstaw wykorzystanej metody legło przekonanie, że za
podstawę wyodrębnienia regionów należy przyjąć:
! podział administracyjny kraju na województwa;
! rozmiary (przeciętne) produkcji rolniczej przeliczone na 1 gospodarstwo w każdym z
województw; wielkość ta bowiem jednoznacznie określa kwoty tzw. nadwyżek
bezpośrednich;
! zwartość terytorialną wyodrębnionych regionów, która dopuszcza w ich ramach
pewne zróżnicowanie wartości cech przyjętych za podstawę podziału.
Przeprowadzone badania w ramach tej metody doprowadziły do wyodrębnienia czterech
regionów rolniczych. Są one jednolite z punktu widzenia kwot nadwyżek bezpośrednich i
stanowią dobrą podstawę do wydzielania odpowiadających im współczynników tzw.
Standardowej Nadwyżki Bezpośredniej (SGM6). Ideą przewodnią zastosowanego podziału
było wydzielenie regionów, w których produktywność rolnictwa, liczona wielkościami
standardowej nadwyżki bezpośredniej jest najbardziej jednorodna. Przyjęcie za podstawę
takiej zasady porządkującej jest rezultatem stosowania identycznej miary w krajach UE, która
jest tam używana do charakterystyki rozmiarów działalności produkcyjnej poszczególnych
gospodarstw, produkcyjnego nastawienia oraz dysponowanego potencjału ekonomicznego.
Mapy przedstawione na rysunku 2 wykazują, iż granice wyodrębnionych homogenicznych
pod względem przyrodniczo-ekonomicznym regionów przebiegają wzdłuż granic
administracyjnych nowych województw, co ułatwia identyfikację analizowanych obszarów.
7
Podział na regiony opracowany do celów FADN różni się od podziału IERiGŻ jedynie
8
umiejscowieniem dwóch województw: lubuskiego i świętokrzyskiego (rys. 3). Dla
wyłonienia jednorodnych regionów rolniczych dla potrzeb określenia SGM posłużono się 7
parametrami statystycznymi opisującymi czynniki wyznaczające efekty produkcyjne
gospodarstw rolnych. Linie podziału dla wyznaczenia 4 regionów przebiegają wzdłuż linii
wyznaczających granice rejonów NTS 2, czyli województw i każdy z regionów obejmuje po
4 rejony NTS 2 (po 4 województwa).
5
Rozporządzenie Rady Ministrów z dn. 13 lipca 2000 r. w sprawie wprowadzenia Nomenklatury Jednostek
Terytorialnych do Celów Statystycznych (NTS). Dz.U. 2000, nr 58, poz. 685
6
ang. Standard Gross Margin
7
Ang. Farm Accountancy Data Network, pol. Sieć Danych Rachunkowości Gospodarstw Rolnych
8
Plan wyboru próby gospodarstw rolnych polskiego FADN. IERiGŻ, Warszawa 2004
© SAEPR / FAPA
7
Przygotowano w Sekcji Analiz Ekonomicznych Polityki Rolnej SAEPR / FAPA
Rys. 3. Mapa podziału na regiony wg IERiGŻ (po lewej) oraz do celów polskiego FADN
pomorskie
warmińsko-mazurskie
zachodniopomorskie
podlaskie
kujawsko-pomorskie
mazowieckie
wielkopolskie
lubuskie
łódzkie
lubelskie
dolnośląskie
opolskie
śląskie
785
świętokrzyskie
małopolskie
podkarpackie
790
795
800
Źródła: IERiGŻ, Instytut Ochrony Środowiska
Niżej przedstawiamy krótką charakterystykę wydzielonych regionów9.
Region I Północny (Pomorze i Mazury)10
Gospodarstwa są tu jak na warunki polskie wyjątkowo duże; ich średnia wielkość w 2002 r. była ok. 4-krotnie
większa w porównaniu np. do analogicznej wielkości z Regionem IV - Południowym. Intensywność produkcji
jest niska. Największy w kraju jest też udział gospodarstw charakteryzujących się dużą skalą produkcji
zwierzęcej. Region charakteryzuje się najwyższą obsadą krów mlecznych i wysoką obsadą trzody chlewnej w
gospodarstwie.
Region II Środkowo-Zachodni (Wielkopolska i Śląsk)
Gospodarstwa są tu większe (o około 44%) niż średnio w kraju, a produkcja prowadzona jest w sposób bardzo
intensywny. O tym ostatnim świadczy najwyższe w kraju zużycie nawozów mineralnych, najwyższe plony zbóż
oraz wydajność mleczna krów. Dzięki temu drugi co do obszaru użytków rolnych region rolniczy zajmuje
pierwsze miejsce pod względem rozmiarów produkcji towarowej. Region ten plasuje się na pierwszym miejscu
pod względem obsady trzody chlewnej w gospodarstwie.
Korzystne efekty gospodarowania w tym regionie nie wynikają z faktu dostatecznie dużej skali produkcji, czy
też korzystnych warunków przyrodniczych. Są one w dużym stopniu efektem wysokiego poziomu kwalifikacji
formalnych użytkowników gospodarstw rolniczych. W regionie dobrze rozwija się typowa produkcja roślinna i
chów zwierząt, głównie trzody. W tych warunkach pracochłonna i dochodowa, ale bardziej ryzykowana
produkcja ogrodnicza, przestaje być konkurencyjna. Region liczy się jedynie w produkcji warzyw.
Region III Środkowo-Wschodni (Mazowsze i Podlasie)
Jest to największy pod względem obszarowym region. Znalazło się w nim pięć województw obejmujących 38%
użytków rolnych kraju. Średnia wielkość gospodarstwa jest zbliżona do średniej krajowej. Niska jest natomiast
intensywność produkcji rolniczej. Region charakteryzuje się dużą obsadą inwentarza żywego, głównie bydła,
ale w zdecydowanej większości gospodarstw stada są mało liczne, co obniża uzyskiwane jednostkowe efekty
ekonomiczne. Występuje natomiast duża koncentracja chowu trzody chlewnej.
Na tle tej ogólnej charakterystyki trzeba wskazać, że są tu obszary o bardzo intensywnej produkcji. Znalazły się
tu największe rejony towarowej produkcji owoców i warzyw.
Region IV Południowy (Małopolska i Podgórze)
9
Liro A., Dobrzyńska N., Klisowska A., Niewęgłowska G. Ocena Potrzeb Związanych z Tworzeniem
Optymalnych Warunków dla Ochrony i Zrównoważonego Użytkowania Różnorodności Biologicznej.
Priorytet 5. Bodźce ekonomiczne i społeczne. Instytut Ochrony Środowiska 2003
10
Nazwy podane w nawiasie dotyczy podziału do polskiego FADN
© SAEPR / FAPA
8
Przygotowano w Sekcji Analiz Ekonomicznych Polityki Rolnej SAEPR / FAPA
Najmniejszy w kraju pod względem obszaru użytków rolnych. Gleby dobrej jakości, mimo niekorzystnego
agroklimatu oraz fizjografii pozwalają uzyskiwać wysokie plony. Region wyróżnia się największym w kraju
rozdrobnieniem agrarnym i bardzo niską intensywnością produkcji. Uzyskiwane efekty produkcyjne są zatem
niskie. Obsada zwierząt jest najwyższa w kraju, ale produkcja zwierzęca prowadzona jest na bardzo małą skalę,
co w połączeniu z niską intensywnością produkcji ogranicza uzyskiwanie dostatecznie dużej efektywności
produkcji.
Warunki produkcyjne sprzyjają rozwojowi produkcji owoców i warzyw. Małe obszarowo gospodarstwa są
jednak dużym ograniczeniem dla rozwoju produkcji jabłek. Sprzyjają natomiast rozwojowi produkcji owoców
jagodowych oraz warzyw.
Następnym wariantem może być wydzielenie regionów w oparciu o warunki
gospodarowania na różnych obszarach. W Polsce w ramach ONW11 wyróżniono obszary:
Obszar górski - gdzie produkcja rolna jest utrudniona ze względu na niekorzystne warunki
klimatyczne i ukształtowanie terenu. Do obszarów górskich zalicza się gminy, w których
ponad połowa użytków rolnych znajduje się na wysokości powyżej 500 m n.p.m.
Strefa nizinna I i II - gdzie występują ograniczenia produktywności rolnictwa związane z
niską jakością gleb, niekorzystnymi warunkami klimatycznymi, niekorzystnymi warunkami
wodnymi, niesprzyjającą rzeźbą terenu oraz niskim wskaźnikiem demograficznym i
znacznym udziałem ludności związanej z rolnictwem.
Rys. 4. Mapa zasięgu obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania
Źródło: Plan Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006, załącznik C, MRiRW,
lipiec 2004 r.
Obszary ze specyficznymi utrudnieniami - obejmują gminy rejonów podgórskich, w których
występują złożone problemy strukturalne, a jednocześnie posiadają one duże znaczenie dla
rozwoju turystyki oraz obręby geodezyjne w strefie podgórskiej.
Rozkład obszarów ONW na mapie Polski przedstawia rys. 4. System zgodny z definicją
obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania oznaczałby podział kraju na 2
11
Obszary o niekorzystnych warunkach gospodarowania
© SAEPR / FAPA
9
Przygotowano w Sekcji Analiz Ekonomicznych Polityki Rolnej SAEPR / FAPA
regiony: ONW i obszary poza ONW. Obecnie do ONW zakwalifikowano ok. 55% wszystkich
użytków rolnych.
Wartym rozważenia jest bardziej szczegółowy podział na: 1) ONW nizinne I; 2) ONW
nizinne II; 3) ONW górskie i ze specyficznymi utrudnieniami; 4) obszary poza ONW.
Zaletą podziału na obszary ONW i poza ONW jest wyraźne zróżnicowanie regionów na
podstawie obiektywnych kryteriów na poziomie gmin.
Rolnicy na obszarach ONW otrzymywaliby dodatkowe wsparcie z funduszy na rozwój
obszarów wiejskich. W rezultacie taki podział pozwoliłby uniknąć faworyzacji rolników
gospodarujących w lepszych warunkach.
Poważną wadą takiego podziału jest brak zwartości takich regionów, które nie pokrywają się
z granicami administracyjnymi kraju. Może to utrudniać administrowanie i zarządzanie.
Logicznym uzasadnieniem dla ewentualnego różnicowania stawek mogłyby być regionalne
różnice w kosztach, jakie będą ponoszone przez rolników w związku koniecznością
realizacji instrumentu cross-compliance. Wynikające z tego kryteria są spójne z logiką
reformy WPR, której celem jest oddzielenie płatności od produkcji.
Tabela 3. Działania związane z realizacją cross-compliance na poziomie gospodarstw
Działania
Pozycje ponoszonych kosztów
1. Ochrona dzikiego ptactwa
* sposoby ochrony nie są jeszcze sprecyzowane
2. Ograniczenie zanieczyszczenia wód i gleb
niektórymi substancjami niebezpiecznymi
* budowa szamb, oczyszczalni ścieków, podłączenie
do kanalizacji
3. Ochrona gleby w przypadku
wykorzystania osadów ściekowych w
rolnictwie
* ograniczenie w wykorzystaniu osadów ściekowych
4. Ochrona wód przed zanieczyszczeniami
powodowanymi przez azotany
pochodzenia rolniczego
* montaż urządzeń do przechowywania nawozów
organicznych
* montaż płyt obornikowych
5. Ochrona siedlisk przyrodniczych oraz
dzikiej fauny i flory
* utrzymanie różnorodności biologicznej poprzez
ekstensywne wykorzystanie gruntów, płodozmian,
utrzymanie mokradeł, zakładanie śródpolnych
pasów zadrzewień, ugorowania i odłogowania
* uchronienie przed zniszczeniem wartości
krajobrazu
6. Identyfikacja i rejestracja zwierząt
* kolczykowanie zwierząt
7. Zapobieganie i zwalczanie BSE,
pryszczycy, choroby pęcherzykowej świń,
choroby niebieskiego języka i innych
chorób zakaźnych
* realizacja programów bioprewencji (dezynfekcja,
bariery sanitarne itd.)
8. Zapewnienie bezpieczeństwa żywności
* zapewnienie odpowiednich warunków produkcji,
transportu i przechowywania produktów rolnych,
HACCP
9. Minimalne warunki utrzymania zwierząt
gospodarskich
* modernizacja oświetlenia
* modernizacja wentylacji
* korekta obsady zwierząt
© SAEPR / FAPA
10
Przygotowano w Sekcji Analiz Ekonomicznych Polityki Rolnej SAEPR / FAPA
Działania
Pozycje ponoszonych kosztów
* zapewnienie dobrostanu zwierząt (odpowiednie
wyposażenie ferm, żywienie itd.)
Źródło: SAEPR/FAPA
Koszty działań związanych z realizacją cross-compliane na poziomie gospodarstw (pozycje
kosztów przedstawia tab. 3) będą się różnić m.in. w zależności od:
! kierunku produkcji (większe koszty dostosowania przy produkcji zwierzęcej);
! intensywności i koncentracji produkcji (obsada zwierząt na gospodarstwo);
! warunków przyrodniczych (rzeźba terenu, lasy, obszary chronione).
Jednak wybór wskaźników statystycznych, które mogłyby odzwierciedlać różnice w
wysokości ponoszonych kosztów realizacji instrumentu cross-compliance w wymiarze
regionalnym, może być bardzo trudny. Poza tym wskaźniki takie będą w dużym stopniu
odzwierciedlać skalę i intensywność produkcji rolniczej, a więc znów pośrednio prowadzić do
powiązania z produkcją.
Dodatkowo nawet w przypadku teoretycznego uzasadnienia takiego systemu różnicowania
stawek regionalnych, bardzo trudne będzie przekonanie o słuszności uzyskanych wyników w
debacie publicznej. O trudnościach w tym zakresie może świadczyć przebieg debaty na temat
ONW i różnicowania jego stawek.
Należy się też spodziewać, że większa część kosztów związana z realizacją instrumentu crosscompliance będzie poniesiona jeszcze przed wejściem SPJ.
Podsumowanie
1. Najpóźniej do 2009 r. Polska musi wprowadzić System Płatności Jednolitej (SPJ),
przewidujący m.in. podział kraju na regiony zgodnie z obiektywnymi kryteriami.
2. Rozporządzenie Rady (WE) nr 583/2004 oraz 1782/2003 nie narzucają różnicowania
stawek płatności w ramach schematu regionalnego jako warunku koniecznego. Możliwość
zastosowania jednej stawki na obszarze całego kraju wymaga jednak potwierdzenia.
3. Głównym motywem regionalizacji w krajach UE-15 jest obecnie stosowane różnicowanie
płatności w zależności od plonu referencyjnego zbóż. Można powiedzieć, że
regionalizacja jest instrumentem złagodzenia efektów reformy WPR w krajach, gdzie
istnieje duże zróżnicowanie plonów referencyjnych.
4. W oparciu o dane wysokości plonów referencyjnych w poszczególnych województwach
można łatwo podzielić kraj na dwa lub więcej regionów. Różnicowanie stawek w tym
przypadku byłoby technicznie proste i czytelne.
5. Jednak w Polsce, gdzie w ramach systemu SAPS jest obecnie stosowana jedna stawka na
terenie całego kraju, powrót do powiązania dopłat z produkcją byłby raczej
kontrowersyjny. Nie można go też uzasadnić rzekomą koniecznością poprawy warunków
konkurencji na jednolitym rynku, ponieważ zasadą systemu SPJ jest całkowite oddzielenie
płatności od produkcji. W podobnym kierunku zmierzają także negocjacje w ramach
WTO.
© SAEPR / FAPA
11
Przygotowano w Sekcji Analiz Ekonomicznych Polityki Rolnej SAEPR / FAPA
6. Regionalizacja w oparciu o regiony ONW pozwala na wyraźne zróżnicowanie regionów
na podstawie obiektywnych kryteriów na poziomie gmin. Poważną wadą takiego podziału
jest brak zwartości takich regionów, co mogłoby utrudniać administrowanie i zarządzanie.
7. Logicznym uzasadnieniem dla ewentualnego różnicowania stawek mogłyby być
regionalne różnice w kosztach, jakie będą ponoszone przez rolników w związku
koniecznością realizacji instrumentu cross-compliance. Pozostaną one bowiem niedługo
jedyną legitymizacją płatności bezpośredniej oddzielonej od produkcji. Jednak wybór
wskaźników statystycznych, które mogłyby odzwierciedlać różnice w wysokości
ponoszonych kosztów w wymiarze regionalnym, może być bardzo trudny.
8. Niezależnie od sposobu wyodrębnienia regionów, kluczowe znaczenie ma kwestia
różnicowania stawek płatności. Wymaga ona szerszej dyskusji, najlepiej na forum debaty
publicznej.
© SAEPR / FAPA
12