Fundacje polityczne w Niemczech.

Marcin Waszak
Fundacje polityczne
w Niemczech.
Wybrane zagadnienia
Warszawa 2010
INSTYTUT SPRAW PUBLICZNYCH
PROGRAM PRAWA I INSTYTUCJI DEMOKRATYCZNYCH
Raport powstał w ramach projektu „Obserwatorium demokracji w Polsce” realizowanego
przez Instytut Spraw Publicznych przy wsparciu finansowym Open Society Institute.
Przedruk materiałów Instytutu Spraw Publicznych w całości lub częściowo możliwy jest
wyłącznie za zgodą Instytutu. Cytowanie oraz wykorzystywanie danych dozwolone jest z
podaniem źródła.
Wydawca:
Instytut Spraw Publicznych
00-031 Warszawa, ul. Szpitalna 5 lok. 22
tel. (48 22) 556 42 60
fax. (48 22) 556 42 62
e-mail: [email protected]
www.isp.org.pl
2
Fundacje polityczne, dostarczające partiom politycznym bazy eksperckiej,
wsparcia merytorycznego a niejednokrotnie wykorzystywane także jako instrumenty
tzw. soft power, stały się podmiotem kreowania polityki w wielu krajach. Należą do
organizacji dobrze znanych w Stanach Zjednoczonych, w Hiszpanii czy na
Węgrzech. Stosunkowo najdłuższą historią mogą się jednak pochwalić tego rodzaju
fundacje w Niemczech, z których pierwsza powstała już w 1925 r.
Zasady finansowania fundacji politycznych
Niemieckie fundacje polityczne finansowane są z funduszy publicznych a
wielkość dofinansowania zależy od wielkości reprezentacji partii politycznej w
Bundestagu. Na dzień dzisiejszy funkcjonuje w Niemczech sześć tego typu
organizacji:
SPD
Friedrich Ebert Foundation (FES) - od 1925 (zlikwidowana przez
nazistów, powróciła w 1947)
CDU
Konrad Adenauer Foundation (KAS), od 1964
FDP
Friedrich Naumann Foundation (FNS), od 1958
CSU
Hans Seidel Foundation (HSS), od 1967
Zieloni
The Heinrich Bőll Foundation (HBS), od 1997
PDS
Rosa Luxemburg Foundation, od 1999
Fundacje polityczne w 95 % finansowane są bezpośrednio z funduszy
publicznych i utrzymują ścisłe związki z ministerstwami i partiami politycznymi. Nie
odpowiadają zatem klasycznej definicji NGO, większość z nich to nie są de facto
nawet fundacje w sensie prawnym. Tylko Friedrich-Naumann-Stiftung można uznać
za „prawdziwą” fundację, inne posiadają status zarejestrowanych stowarzyszeń
(eingetragener Verein).1 Jak można się zatem domyślić, fundacje polityczne w
Niemczech nie posiadają żadnej jednolitej podstawy prawnej w rodzaju Ustawy o
1
D. Dakowska, German Political Foundations: Transnational party go-betweens in the process of EU
enlargement. w: W. Kaiser and P. Starie (eds.), Transnational European Union, London, Routledge, 2005, s. 2
3
fundacjach politycznych projektowanej w Polsce. Choć fundacje takie w świetle
prawa są niezależnymi bytami, określa się je jako związane z partiami, ponieważ
każda partia w parlamencie, która zdobyła co najmniej 5 % głosów w wyborach
powszechnych, otrzymuje dodatkowe środki na dotowanie takich fundacji. Od 1970
do 1990 r. fundusze przeznaczone na finansowanie fundacji politycznych wzrosły
ponad 7-krotnie (od 74 mln marek do 544 mln marek).2
Geneza i ewolucja fundacji politycznych w Niemczech
Zaraz po II wojnie światowej niemieckie fundacje polityczne nastawione były na
edukację polityczną obywateli we własnym kraju, co po dwunastu latach rządów
nazistów wydawało się czymś zupełnie zrozumiałym. Niemieckie fundacje polityczne
z czasem stawały się jednak aktorami transnarodowymi, z większą częstotliwością
angażującymi się w działalność zagraniczną. Pionierskie inicjatywy na tym polu
podjęła fundacja Eberta, która w 1957 spożytkowała pieniądze przyznane jej z
ministerstwa spraw zagranicznych Zachodnich Niemiec na rzecz współpracy z
antykomunistycznymi związkami zawodowymi w Ameryce Łacińskiej - ORIT. W 1961
powstało ministerstwo współpracy gospodarczej i rozwoju. Od 1962 r. ministerstwo to
kierowało fundusze na fundacje polityczne, które miały za zadanie wspierać projekty
dotyczące rozwoju państw, ze szczególnym uwzględnieniem misji edukacyjnej i
promocji społeczeństwa obywatelskiego. Fundacje otrzymywały też mniejsze granty
z ministerstwa spraw zagranicznych, zwłaszcza na rzecz międzynarodowej
aktywności w krajach uprzemysłowionych od roku 1978.3
W
Niemczech
zagraniczny
kierunek
„ekspansji”
fundacji
politycznych
warunkowała aliancka kontrola nad odbudową instytucji demokratycznych w tym
kraju. Z powodu opóźnień w ukonstytuowaniu się instytucji odpowiedzialnych za
dyplomację demokratycznych Niemiec, tuż po wojnie państwo to reprezentowane
2
P. D. Webb, D. M. Farrell, I. Holliday: Political parties in advanced industrial democracies, 2002
M. Pinto-Duschinsky: Foreign political aid: the German political foundations and their US counterparts,
“International Affairs” 1991, s. 34
3
4
było przez aktorów niepaństwowych (kompanie, charytatywne organizacje kościelne,
fundacje prywatne), którzy niejednokrotnie potrafili działać sprawniej aniżeli służby
dyplpmatyczne. Stąd specyfika fundacji politycznych kształtowana była w warunkach
państwa niemieckiego jako bytu pół-suwerennego. Fatalny wizerunek Niemiec w
omawianym okresie to kolejna okoliczność tłumacząca skłonność niemieckiego rządu
do delegowania odpowiedzialności i funduszy do prywatnych lub pół-publicznych
fundacji, które, nie występując formalnie w imieniu państwa, miały wszelkie szanse
szybciej spotkać się z dobrym przyjęciem i akceptacją za granicą. Tendencję tą
dodatkowo utrwalało na początku Zimnej Wojny w Europie napięcie w polityce
międzynarodowej powstałe między dwoma ideologicznymi blokami. Podczas gdy
niezręcznie było niemieckim dyplomatom angażować się otwarcie w tą konfrontację,
niemiecki
minister
spraw
zagranicznych
wykorzystywał
aktywność
fundacji
politycznych i sprzyjał ich licznym inicjatywom takim jak organizacja spotkań i
seminariów dla młodych naukowców, związkowców czy polityków z krajów
rozwijających się, dążących do ograniczania komunistycznych wpływów w tych
krajach. W ten sposób kształtu nabrała współpraca między fundacjami a państwem,
trwająca przez kolejne dekady.4
Fundacje a inne podmioty polityczne. Doświadczenia współpracy
Związki między fundacjami, ministerstwami i partiami politycznymi oparte są na
osobliwej wymianie zasobów. Jako że losy fundacji politycznych zależne są od losu
ich macierzystych partii, wszystkie z nich mają bliskie personalne i ideologiczne
powiązania z partiami politycznymi. Partie wywodzące się z Bundestagu gwarantują
im niezbędne finansowe wsparcie z publicznego budżetu, co z kolei zapewnia
fundacjom pewną dozę niezależności od możliwych nacisków ministerialnych.
Dlatego fundacje polityczne należy uznać za organizacje, które cieszą się
stosunkowo szeroką swobodą wyboru „podmiotów sponsorujących”.
4
D. Dakowska, op. cit., s. 2-3
5
Z perspektywy socjologicznej fundacje mogą być uważane za pośredników
między różnymi zinstytucjonalizowanymi polami. Za ilustrację tego stwierdzenia niech
posłuży sytuacja, kiedy zasoby partii są wykorzystywane w walce o dodatkowe
dotacje dla fundacji politycznych podczas głosowania nad budżetem federalnym, co
ma miejsce w Bundestagu. Fundusze dla fundacji rozdzielone zostają według
parytetu, tworzonego w oparciu o liczbę głosów uzyskanych przez związane z nimi
partie polityczne w ostatnich dwóch wyborach parlamentarnych. W rzeczywistości
parlamentarzyści każdej z partii wspierają ‘swoje’ fundacje w komisji budżetowej.
Chociaż koalicja wszystkich partii doprowadziła do zwiększenia funduszy w latach
70. XX w., (ta „samoobsługa” partii spotkała się wówczas z publiczną krytyką), one
także nie mogły uniknąć pewnych cięć związanych z kryzysem finansów w
Niemczech.5
Fundacje polityczne są prawnie odseparowane od niemieckich partii politycznych
i nie mogą przekazywać pieniędzy na partie. W rzeczywistości każda fundacja jest
ściśle związana z partią i jest zarządzana przez radę, w której zasiada część
partyjnego kierownictwa. Urzędujący prezes danej fundacji uznawany jest za osoby
wpływowe w każdej partii. Podobnie spora część zagranicznych organizacji
otrzymujących granty od niemieckich fundacji pozostaje formalnie niezależna, choć w
rzeczywistości mniej lub bardziej związana z partiami i związkami zawodowymi.
Oprócz silnej zależności do rządu federalnego (głównie pieniędzy pochodzących
z ministerstwa współpracy gospodarczej i rozwoju oraz ministerstwa spraw
zagranicznych na działalność fundacji poza granicami Niemiec), fundacje otrzymują
też prywatne środki i wpłaty pochodzące z budżetami landów.6 Według prawa
niemieckiego
samofinansowanie
się
partii
posiada
pierwszeństwo
przed
finansowaniem z budżetu państwa, publiczne granty nie mogą także przekraczać
całkowitej sumy dochodów, które partie osiągają samodzielnie.7 W artykułach 23a i
25 niemieckiej ustawy o partiach wymienia się podmioty, które mają zakaz
przekazywania darowizn partiom politycznym - wśród nich znajdują się m.in. fundacje
5
Ibidem, s. 3
M. Pinto-Duschinsky, s. 34-35
7
U. von Alemann, Party Finance, Party Donations and Corruption. The German Case. w: D. D. Porta and S.
Rose-Ackerman (eds.), Corrupt Exchanges: Empirical Themes in the Politics and the Political Economy of
Corruption, Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft, 2002, s. 114
6
6
polityczne i organizacje non-profit.8 Zabronione jest także dotowanie partii w
przypadku, gdy ma to na celu uzyskanie pewnych korzyści politycznych czy
ekonomicznych. W Niemczech nie określono limitu wielkości dopuszczalnych dotacji
przeznaczanych na partie, ograniczeniom podlegają jedynie dotacje pochodzące z
innych krajów.9 Między połową lat 50. a latami 80. duża część pieniędzy trafiających
do kas partyjnych wędrowała najpierw przez organizacje non-profit (staatsbürgerliche
vereinigung), bowiem wpłaty takie właściciele komercyjnych spółek mogli odliczać od
podatku, poza tym nie były one upublicznianie. Dopiero Federalny Sąd Konstytucyjny
ukrócił tą praktykę, uznając taki proceder za niezgodny z prawem.10
Kontrowersje w funkcjonowaniu fundacji politycznych
Oprócz pozytywnych opinii, na przestrzeni lat - wobec działalności fundacji
politycznych w Niemczech formułowano zarzuty.
Przede wszystkim wskazywano, że uchylanie się od obowiązków podatkowych
często towarzyszy działalności fundacji politycznych. Jedna z fundacji używała
środków fundacji (nie będących przedmiotem opodatkowania) dla wspierania partii
politycznej, której wpływy opodatkowaniu już podlegają. Z tego powodu fundacja ta
straciła swój uprzywilejowany status w latach 1978-1983.
Druga grupa zarzutów dotyczy ukrytego finansowania kampanii wyborczych pod
pozorem finansowania działań fundacji politycznych. Fakt istnienia wielomilionowego
funduszu jednej z fundacji politycznych - pochodzącego z wpłat biznesmenów,
rzekomo przeznaczonego na wspieranie demokracji w Hiszpanii, ujrzał światło
dzienne jako jedna z rewelacji towarzysząca „aferze Flicka” w połowie lat 80.,
jednego z najpoważniejszych skandali w historii RFN. Powszechne stały się wtedy
podejrzenia, iż część z tych pieniędzy zasiliła w istocie kampanijny fundusz jednej z
niemieckich partii politycznych.
8
Ibidem, s. 115-116
Ibidem, s. 116
10
Ibidem, s. 119
9
7
Bibliografia:
•
Ulrich von Alemann, Party Finance, Party Donations and Corruption. The
German Case in D. D. Porta and S. Rose-Ackerman (eds.), Corrupt
Exchanges: Empirical Themes in the Politics and the Political Economy of
Corruption, Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft, 2002
•
D. Dakowska, German Political Foundations: Transnational party go-betweens
in the process of EU enlargement, in: Wolfram Kaiser and Peter Starie (eds.),
Transnational European Union, London, Routledge, 2005
•
G. Langguth, The Scandal that Helped Merkel Become Chancellor
http://www.spiegel.de/international/germany/0,1518,640938,00.html, dostępny
28 V 2010
•
M. Pinto-Duschinsky, Foreign political aid: the German political foundations
and their US counterparts “International Affairs” 1991, s. 33-63
•
P. D. Webb, D. M. Farrell, I. Holliday, Political parties in advanced industrial
democracies, 2002
O autorze:
Marcin Waszak – politolog, absolwent Uniwersytetu Warszawskiego. Stypendysta
Uniwersytetu w Brighton. Współpracownik Instytutu Spraw Publicznych. Swoje
zainteresowania badawcze rozwija w kierunku dysfunkcji instytucji państwa i
demokracji partyjnej.
8