UCHWAŁA Nr 0102-123/15 KOLEGIUM REGIONALNEJ IZBY

UCHWAŁA Nr 0102-123/15
KOLEGIUM REGIONALNEJ IZBY OBRACHUNKOWEJ
w Olsztynie
z dnia 15 kwietnia 2015 roku
w sprawie badania zgodności z prawem Uchwały Nr V/50/15 Rady Miejskiej w Morągu z dnia 17 lutego 2015 r. w sprawie zmiany Uchwały Nr XXXIII/534/09 Rady
Miejskiej w Morągu z dnia 25 czerwca 2009 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania
i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół podstawowych, gimnazjów, przedszkoli
oraz innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych na terenie Gminy
Morąg.
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie w składzie:
Przewodniczący:
Członkowie:
Iwona Bendorf-Bundorf
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
Mirosław Czerny
Janusz Facon
Bogdan Gaber
Anna Michalak
Krzysztof Mościbrocki - referent
Zenona Nowak
Bogumił Pliszka
Ireneusz Rek
Halina Stanny
na podstawie art. 18 ust. l pkt l w związku z art. 11 ust. l pkt 4 ustawy z dnia 7 października
1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. póz. 1113 ze
zm.) oraz art. 91 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity
Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.)
uchwala, co następuje:
Stwierdza się nieważność Uchwały Nr V/50/15 Rady Miejskiej w Morągu z dnia 17
lutego 2015 r. w sprawie w sprawie zmiany Uchwały Nr XXXIII/534/09 Rady
Miejskiej w Morągu z dnia 25 czerwca 2009 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania
i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół podstawowych, gimnazjów, przedszkoli
oraz innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych na terenie Gminy
Morąg.
UZASADNIENIE
Rada Miejska w Morągu w dniu 17 lutego 2015 r. podjęła Uchwałę Nr V/50/15
w sprawie w sprawie zmiany Uchwały Nr XXXIII/534/09 Rady Miejskiej w Morągu z
dnia 25 czerwca 2009 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji
dla niepublicznych szkół podstawowych, gimnazjów, przedszkoli oraz innych form
wychowania przedszkolnego prowadzonych na terenie Gminy Morąg. W dniu 24
marca 2015 r. powyższa uchwała wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w
Olsztynie, celem zbadania jej postanowień pod względem zgodności z prawem.
Pismem z dnia 30 marca 2015 r. zawiadomiono Gminę Morąg, iż uchwała ta
będzie rozpatrywana na posiedzeniu Kolegium Regionalnej Iżby Obrachunkowej w
Olsztynie w dniu 15 kwietnia 2015 r.
Zgodnie z art. 18 ust. 3 cyt. ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, w
posiedzeniu kolegium ma prawo uczestniczyć przedstawiciel podmiotu, którego
sprawa
jest
rozpatrywana.
Uczestniczący
w
posiedzeniu
Kolegium
Izby
przedstawiciele Gminy Morąg tj. Naczelnik Wydziału Oświaty Urzędu Miejskiego w
Morągu Pan Marek Siudak oraz pełnomocnik Gminy Morąg Pan Tomasz Szałkowski
wyjaśniając zapisy uchwały stwierdzili, że:
- podstawą przyjęcia zapisów był m. in. art. 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o
zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r.,
poz. 827) oraz art. 90 ust. 2b i ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie
oświaty (j.t. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.),
- ponadto, inne są wydatki w przedszkolach a inne - mniejsze w - oddziałach
przedszkolnych w szkołach podstawowych, dodatkowo bazowano na wyjaśnieniach
Ministerstwa Edukacji Narodowej dotyczących dotowania oddziałów przedszkolnych
w szkołach podstawowych zamieszczonych pod adresem http: //men.gov.pl/zycieszkoly/wychowanie-przedszkolne/dotacja-przedszkolna/okreslanie-podstawy
do-
ustalenia-poziomu-dotacji-dla-przedszkoli-oraz-oddzialow-przedszkolnych-wszkolach podstawowych-zarowno-niepublicznych-jak-i-publicznych-prowadzonychprzez-inne-podmioty-niz-jed.html.
Stosownie
do
art.
18
ust.
l
pkt
l
ustawy
o
regionalnych
izbach
obrachunkowych. Orzekanie o nieważności uchwał i zarządzeń, w sprawach
wymienionych w art. 11 ust. 1 w/w ustawy, zastrzeżono dla kolegium regionalnej
izby obrachunkowe;. Przepis art. 11 ust. l pkt 4 ustawy o regionalnych izbach
obrachunkowych
stanowi,
że
właściwość
rzeczowa
regionalnych
izb
obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy
jednostek samorządu terytorialnego w sprawach zasad i zakresu przyznawania
dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego.
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie (dalej: Kolegium Izby)
badając przedmiotową uchwałę stwierdziło, co następuje:
Przepis art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty stanowi, że dotacje dla
niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej
niż 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w
przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym, że na ucznia
niepełnosprawnego
w
niepełnosprawnego
ucznia
oświatowej
subwencji
wysokości
nie
niższej
przedszkola
ogólnej
i
niż
oddziału
otrzymywanej
kwota
przewidziana
przedszkolnego
przez
jednostkę
w
na
części
samorządu
terytorialnego. W myśl art. 90 ust. 2d ustawy systemie oświaty osoba prowadząca
wychowanie przedszkolne w formach, o których mowa w przepisach wydanych na
podstawie art. 14a ust. 7, otrzymuje na każdego ucznia objętego tą formą
wychowania przedszkolnego dotację z budżetu gminy w wysokości nie niższej niż 40
% wydatków bieżących ponoszonych na jednego ucznia w przedszkolu publicznym
prowadzonym przez gminę, z tym, że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie
niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału
przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę.
Stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy
o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 827) do
dnia 31 sierpnia 2015 r. dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na
każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy
wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na
jednego
ucznia,
pomniejszonych
o
opłaty
za
korzystanie
z
wychowania
przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu, gminy, z tym, że
na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na
niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej
otrzymywanej przez gminę. Art. 14 ust. 3 tej ustawy stanowi, że do dnia 31 sierpnia
2015 r. osoba prowadząca wychowanie przedszkolne w formach, o których mowa w
przepisach wydanych na podstawie art. 14a ust. 7 ustawy o systemie oświaty,
otrzymuje na każdego ucznia objętego tą formą wychowania przedszkolnego dotację
z budżetu gminy w wysokości nie niższej niż 40% wydatków bieżących ponoszonych
na
jednego
ucznia
w
przedszkolu
publicznym
prowadzonym
przez
gminę,
pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za
wyżywienie,
stanowiące
niepełnosprawnego
w
dochody
wysokości
budżetu
nie
gminy,
niższej
niż
z
tym,
kwota
że
na
ucznia
przewidziana
na
niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej
otrzymywanej przez gminę.
W myśl art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, organ stanowiący jednostki
samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i
zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności
podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku
o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób
rozliczenia dotacji.
Przepis art. 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie
oświaty oraz niektórych innych ustaw stanowi, że „Do dnia 31 sierpnia 2016 r.
przepisy art. 3 pkt 22, art. 6 ust. 2a, art. 14 ust. 1, 4b, 4c, 5-5i i 8, art. 14a ust. 4a,
art. 14d ust. 4 i 6, art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 79a, art. 80 ust. 2, 2a, 2e i 3d ustawy
zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, art. 80 ust. 3e-3g i 4
ustawy zmienianej w art. 1, art. 90 ust. 1b, 1d-1f, 1h-1k, 1m-1o, 2b, 2c, 2g i 3d
ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, art. 90 ust. 3e3g i 4 ustawy zmienianej w art. 1, art. 7 ust. 4 pkt 3, art. 12, art. 13, art. 14 ust. 1 i
2 oraz art. 15 stosuje się także odpowiednio do oddziałów przedszkolnych w
szkołach podstawowych”.
W § l ww. uchwały Rada Miejska w Morągu postanowiła, że „Dotacja udzielona
oddziałowi przedszkolnemu w niepublicznej szkole podstawowej przysługuje na
każdego ucznia tego oddziału przedszkolnego w wysokości 75% ustalonych w
budżecie gminy wydatków bieżących ponoszonych w oddziałach przedszkolnych w
szkołach podstawowych prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego
ucznia, z tym, że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości równej kwocie
przewidzianej na niepełnosprawnego ucznia oddziału przedszkolnego w części
oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę."
Zdaniem Kolegium Izby Rady Miejska w Morągu naruszyła prawo tj. art. 90
ust. 4 ustawy o systemie oświaty w stopniu istotnym, uzasadniającym stwierdzenie
nieważności w całości ww. uchwały.
W przepisie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty ustawodawca przekazał
organom
stanowiącym
jednostek
samorządu
terytorialnego
kompetencję
do
ustalenia trybu udzielania i rozliczania m.in. dotacji, o których mowa w art.90
ust.2b. Z przywołanej regulacji prawnej wynika, że organy jednostek samorządu
terytorialnego
upoważnione
zostały
jedynie
do
uszczegóławiania
zasad
przyznawania dotacji, poprzez określanie w sposób techniczny przekazywania i
rozliczania dotacji. Natomiast uchwała nie może modyfikować ustawowych zasad
udzielania tych dotacji. Cytowany przepis nie nadaje uprawnienia organom
stanowiącym rady gminy do wskazania w uchwale dodatkowych kryteriów, czy też
zmiany zasad obliczania wysokości dotacji. Organ stanowiący rady gminy ustala
tryb udzielania i rozliczania dotacji w formie uchwały, której przepisy powinny być
zgodne z regulacją ustawową, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Według
utrwalonej
linii
orzecznictwa
Trybunału
Konstytucyjnego,
upoważnienie ustawowe podlega zawsze ścisłej, literalnej wykładni; domniemywanie
objęcia upoważnieniem materii w nim niewymienionych w drodze np. wykładni
celowościowej nie może zasadniczo wchodzić w rachubę (orzeczenie TK z 5 listopada
1986r., U5/86).
Natomiast z uwagi na zakres delegacji ustawowej zawartej w art. 90 ust. 4
ustawy o systemie oświaty organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ma
upoważnienie do ustalenia w drodze uchwały - trybu udzielania i rozliczania dotacji
oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Nie jest zaś
uprawniony do ustalenia samych podstaw obliczania dotacji. Podstawy te
uwzględnia tylko przy określeniu - w drodze uchwały - trybu udzielania i rozliczania
dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania.
W ramach podstawy obliczenia dotacji punktem wyjścia dla jednostki
samorządu
terytorialnego
minimalną
odpowiednio
–jest
dla:
regulacja
ustawowa
niepublicznych
szkół
wyznaczająca
o
uprawnieniach
stawkę
szkół
publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki
(ust. 2a), niepublicznych przedszkoli (ust. 2b), niepublicznych form wychowania
przedszkolnego (ust. 2d), niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych,
w których nie jest realizowany obowiązek szkolny ani obowiązek nauki (ust. 3) .
Ustawodawca
w
ten
sposób
zdecydował
o
podziale
stawek
na
kategorie,
odpowiednio połączone z wyodrębnionymi typami placówek oświatowych.
Odnosząc
się
do
wyjaśnień
Przedstawicieli
Gminy
Morąg
dotyczących
zastosowania przepisów art. 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o
systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw, to zdaniem Kolegium Izby,
stosownie do ww. przepisu ustawy nowelizującej - do dnia 31 sierpnia 2016 r.
przepisy m.in. art. 90 ust. 2b i ust. 4 ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu
nadanym
niniejszą
ustawą
stosuje
się
także
odpowiednio
do
oddziałów
przedszkolnych w szkołach podstawowych.
Zdaniem Kolegium Izby przepis art. 6 ww. ustawy należy rozumieć w ten
sposób, że cała jego zawartość normatywna będzie miała zastosowanie także do
oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych. Oznacza to, że
w odniesieniu do oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych przepis ten
należy odczytać w następujący sposób: oddziały przedszkolne w niepublicznych
szkołach podstawowych otrzymują na każdego ucznia z budżetu gminy dotację w
wysokości
75%
wydatków
bieżącym
ponoszonych
na
przedszkolach publicznych prowadzonych przez gminę (…).
jednego
ucznia
w
Ustawodawca
prawnie
zrównał
oddziały
przedszkolne
w
szkołach
podstawowych z przedszkolami, a zatem na ucznia oddziału przedszkolnego dotacja
powinna być kalkulowana tak jak na ucznia przedszkola. Wychowanie przedszkolne
według ustawy o systemie oświaty jest realizowane alternatywnie w przedszkolach,
innych formach wychowania przedszkolnego oraz gdy chodzi o dzieci podlegające
obowiązkowemu
rocznemu
przygotowaniu
przedszkolnemu,
w
oddziałach
przedszkolnych w szkołach podstawowych dopóki nie nastąpi ich planowane
przekształcenie w przedszkola (stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 1 z dnia 13 czerwca
2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustawy, z
dniem 1 września 2016r. oddział przedszkolny lub oddziały przedszkolne w szkole
podstawowej
stają
się
przedszkolem).
Trudno
się
zgodzić,
aby
racjonalny
ustawodawca - przewidując realizację dotowanego zadania publicznego w kilku
alternatywnych formach – zmierzał do dotowania ich na różnym poziomie i według
różnych zasad.
Odnosząc się do wyjaśnień
Przedstawicieli Gminy Morąg,
w
których
powoływano treść wyjaśnienia Ministerstwa Edukacji Narodowej dotyczącego
dotowania oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych, to zdaniem
Kolegium Izby treść wyjaśnienia uniemożliwia polemikę, gdyż wyjaśnienie to nie
została poparte żadnymi argumentami, ale jest tylko wnioskiem - poglądem.
W piśmiennictwie do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej
nieważności, zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających
kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy
prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa
materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących
procedury podejmowania uchwał (Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad
działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).
Na szczególną uwagę zasługuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w
Warszawie z dnia 15 stycznia 1997 r.: „Do działalności organów samorządu
terytorialnego w sferze zobowiązań publicznoprawnych nie stosuje się zasady, „co
nie jest zakazane jest dozwolone", lecz regułę "dozwolone jest tylko to, co prawo
wyraźnie przewiduje" ” (sygn. akt. III SA 534/96, M.Podat. 1997/12/374).
Jednocześnie normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły.
Zakazane jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych, co
podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 czerwca 2000 r. (K25/99,
OTK2000/5/141). Biorąc pod uwagę, iż zgodnie z ukształtowaną linią orzeczniczą
sądów
administracyjnych,
do
rodzajów
naruszeń
przepisów
skutkujących
nieważnością uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego (lub jej części)
zaliczyć
należy
naruszenie:
przepisów
wyznaczających
kompetencję
do
podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa
ustrojowego, przepisów, prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz
przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (np. wyrok NSA z 11
lutego 1998 r. sygn. II SA/Wr 1459/97).
Biorąc powyższe pod uwagę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w
Olsztynie postanowiło, jak w sentencji.
Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega publikacji w Dzienniku
Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego.
Na niniejszą uchwałę Kolegium RIO w Olsztynie przysługuje prawo wniesienia skargi
do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w terminie 30 dni od daty jej
otrzymania, za pośrednictwem tutejszej Izby.