wspólnotę obywateli

ZARZĄDZANIE W SAMORZĄDZIE
TERYTORIALNYM
Model zarządzania terytorialnego
Prof. UJ, dr hab. Aleksander Noworól
4
Pojęcie organizacji
• Organizacja
▫ dwie lub więcej osób
▫ współpraca w ramach określonej struktury
stosunków
▫ osiąganie określonego celu lub zbioru celów
• Organizowanie
▫ proces
▫ doprowadzenie dwóch lub więcej osób do współpracy w ramach określonej struktury stosunków
aby osiągnąć określony cel lub zbiór celów
5
ORGANIZACJA TERYTORIALNA
• podstawowy obszar działania organizacji terytorialnej
stanowi jednostkę podziału terytorialnego,
stworzoną w celu wykonywania administracji publicznej
(warunek przestrzenny i prawny);
• zespół osób tworzących organizację terytorialną stanowi
wspólnotę obywateli zamieszkujących określone
terytorium (warunek społeczny i polityczny);
• podstawą działania wspólnoty terytorialnej jest
struktura stosunków, wynikających z aktów
prawnych, określających system wewnętrznych i
zewnętrznych uwarunkowań rozwoju i funkcjonowania
(warunek prawno-ekonomiczny, a zarazem – zarządczy).
6
Elementy charakteryzujące
organizację terytorialną
• określone granicami administracyjnymi środowisko przestrzenne tworzy „podsystem
technologiczny” organizacji terytorialnej, na który składają się zasoby geograficzne i
przyrodnicze oraz infrastruktura społeczna i techniczna
• zamieszkująca jednostkę terytorialną wspólnota ludzi może być rozpatrywana :
▫ jako kapitał ludzki – mieszkańcy stanowiący fundament „podsystemu psychospołecznego”
▫ jako – właśnie – „wspólnota”, czyli grupa charakteryzująca się określonym kapitałem
społecznym – mieszkańcy tworzą „podsystem celów i wartości”
• system wewnętrznych i zewnętrznych uwarunkowań rozwoju i funkcjonowania
jednostki terytorialnej również może być rozpatrywany :
▫ jako „podsystem struktury”, która to struktura zbudowana jest na prawach i obowiązkach
obywatelskich, gwarantowanych osobowością prawną, a pośrednio – na godzeniu spraw
środowiskowo-przestrzennych z potrzebami społecznymi
▫ jako „podsystem zarządzania” organizacji terytorialnej, który zapewnia sprawne, skuteczne i
zgodne z prawem relacje pomiędzy władzą polityczną, administracją publiczną oraz
społeczeństwem
7
Atrybuty organizacji terytorialnej
• własne, określone ściśle terytorium,
• osobowość prawna, jako wyraz
podmiotowości wspólnoty terytorialnej,
• demokratycznie wybierane władze, jako
podstawa systemu zarządzania,
• budżet (a w nim – dochody własne) i własny
majątek, jako instrumenty zarządzania,
• zadania publiczne, jako realizacja potrzeb
wspólnoty przez procesy animowane przez
władze polityczne oraz administrację publiczną
8
DEFINICJE ZARZĄDZANIA
• Układ działań regulujących funkcjonowanie danej
organizacji, zgodnie z wytyczonymi celami (Penc)
• Formułowanie celu działania, planowanie, czyli
organizowanie toku czynności, pozyskiwanie i
rozmieszczanie potrzebnych zasobów (ludzkich i
rzeczowych), czyli organizowanie struktur oraz
kontrolowanie realizacji celów (Zieleniewski)
• Ustawiczny proces tworzenia reguł ładu w danym
układzie w postaci norm, planów, instrukcji i innych
jeszcze dokumentów
• Sterowanie zewnętrznymi i wewnętrznymi systemami
organizacji oraz kierowanie jej strukturami dla
osiągnięcia określonych celów
9
Proces zarządzania
• Planowanie
▫ Formułowanie celów, w relacji do pozyskanych zasobów i
środków,
▫ Analizy i diagnozy
▫ Formułowanie strategii
• Organizowanie – porządkowanie i przydzielanie pracy
▫ dostosowanie struktury organizacji
▫ dobieranie obsady
• Realizacja celów – kierowanie i wykonywanie zadań,
przewodzenie
• Kontrolowanie – monitoring efektów w stosunku do
zamierzeń,
▫ Ustalanie norm i pomiar efektywności
▫ działania korygujące
10
Sprawność i skuteczność (P.Drucker)
• Sprawność – umiejętność robienia rzeczy we
właściwy sposób
▫ Kierownik osiąga wyniki współmierne do
nakładów
▫ Umiejętność minimalizowania kosztów nakładów
zużytych na osiągnięcie celu
• Skuteczność – umiejętność wyboru właściwych
celów
• Żaden stopień sprawności nie
zrównoważy braku skuteczności
11
DEFINICJA ZARZĄDZANIA
TERYTORIALNEGO
• Zarządzanie terytorialne (zarządzanie
organizacjami terytorialnymi) – to
zawiadywanie zewnętrznymi i wewnętrznymi
systemami organizacji oraz kierowanie jej
strukturami dla osiągnięcia określonych przez
zarządzającego celów
• Władza polityczna jest podmiotem
zarządzającym organizacją terytorialną
12
ZARZĄDZANIE TERYTORIALNE
• Zarządzanie – aktywność o charakterze
sprawczym
• W procesie zarządzania - potrzebne co
najmniej dwie osoby, tworzące razem
namiastkę organizacji :
▫ zarządzający – sterujący
▫ zarządzany – sterowany
• Dwa ujęcia:
▫ cele kreowane przez zarządzającego –
organizacje o uproszczonej strukturze i
funkcji społecznej
▫ złożona organizacja winna
realizować cele obu stron
• Tylko struktury realizujące cele
wszystkich członków organizacji, zdolne
są do efektywnego i społecznie
korzystnego działania, a zatem do
osiągania ekonomicznie i społecznie
wartościowych wyników
13
SYSTEM RZĄDZENIA wg Peristerasa i Tsekosa
14
POWIĄZANIA PODMIOTÓW W SYSTEMIE
SPRAWOWANIA WŁADZY
• Społeczeństwo wybiera (legitymizuje) władzę
polityczną kierując do niej swoje oczekiwania i
potrzeby
• Władza polityczna formułuje prawo określające
sposób działania organizacji terytorialnych
• Administracja świadczy usługi na rzecz
społeczeństwa, w szczególności na rzecz
przedsiębiorców i organizacji obywatelskich
15
TRZY KOMPONENTY MODELU
• Realizacja potrzeb wspólnoty - celem
sprawowania władzy, a więc i zarządzania
terytorialnego
• Style zawiadywania procesami rozwoju i
funkcjonowania jednostek terytorialnych
• Rodzaje powoływanych do życia instytucji
(struktur organizacyjnych)
16
CELE ZARZĄDZANIA TERYTORIALNEGO
I SPRAWOWANIA WŁADZY PUBLICZNEJ
• Cele społeczne i polityczne – zaspokojenie
uświadomionych potrzeb mieszkańców
• Cele gospodarcze (zasilanie) – tworzenie siły
napędowej funkcjonowania organizacji
terytorialnych
• Cele środowiskowe – gospodarowanie
przestrzenią: środowiskiem naturalnym i
kulturowym jednostek terytorialnych
17
FUNKCJE WŁADZY PUBLICZNEJ
•
•
•
•
•
•
Aktywacyjne: plany, strategie
Regulacyjne: stanowienie prawa
Dystrybucyjne: finansowanie zadań
Policyjne: przestrzeganie prawa
Zarządcze: gospodarowanie
Usługowe: dostarczanie usług
18
STYLE REALIZACJI CELÓW PUBLICZNYCH
• Kierunek sterowania
▫ (między autorytaryzmem [totalitaryzmem] a systemem
konsultacyjno-partycypacyjnym [demokratycznym
państwem prawa])
• Zakres sterowania
▫ (między przestrzeganiem przepisów a zarządzaniem
strategicznym)
• Stopień jawności sterowania
▫ (między systemem koterii a społeczeństwem
współodpowiedzialności)
• Postawa pracowników administracji
▫ (między biurokracją a służbą publiczną)
• Zasilanie sterowania
▫ (między finansowaniem z podatków a systemami
uwzględniającymi efektywność działania)
19
KIERUNEK STEROWANIA
Autorytaryzm – demiurgiczny totalitaryzm
• z góry na dół
• władza ma swe źródło w
boskości, mądrości i
doświadczeniu i jako taka
jest nieusuwalna i nieomylna
• wódz – demiurg zarządza
ludem w sposób
scentralizowany
• cele mogą być osiągnięte
przez podporządkowanie się
„demiurgowi”, który wie
wszystko najlepiej
• społeczeństwo bierne i
podporządkowane
Ja – władca - demiurg
Administracja - biurokracja
Ludzie – tłum
20
KIERUNEK STEROWANIA
System konsultacyjno-partycypacyjny
Demokratyczne państwo prawa
• z dołu do góry
• społeczeństwo obywatelskie ludzi
świadomych swych praw i
obowiązków i
współodpowiedzialnych za sprawy
publiczne
• instrumenty demokratyczne wyboru
władz
• samorząd terytorialny i zawodowy
• społeczeństwo jest wymagające, ale
i aktywne
21
ZAKRES STEROWANIA
„pod dyktatem przepisu”
• ograniczanie się władz do
ścisłego przestrzegania litery
prawa i realizowania
wyłącznie zadań nakazanych
przepisami
• sterowanie procesami
ograniczone do
„administrowania”
organizacją terytorialną
ZAKRES STEROWANIA
Zarządzanie strategiczne
• pełny, cyklicznie
powtarzany zestaw działań
określających cele, zasoby,
plany, ich realizację oraz
monitoring efektów
• W zarządzaniu
strategicznym osiowym
pojęciem są cele, a nie
litera przepisu
22
23
STOPIEŃ JAWNOŚCI STEROWANIA
System koterii władzy
• informowanie jako wydawanie
poleceń i obwieszczanie
konsekwencji decyzji władz
• działania władzy –
niezrozumiałe dla społeczeństwa
• komunikacja społeczna –
propagandą
24
STOPIEŃ JAWNOŚCI STEROWANIA
Społeczeństwo współodpowiedzialności
• społeczeństwo, informowane o
sprawach publicznych, śledzi efekty
wyborczych decyzji
• świadomy skutków swoich decyzji
obywatel ma poczucie uczestnictwa
w życiu społecznym
• informacja pozwala: oceniać
sytuację społ. – polityczną i
gospodarczą, skuteczność działania
władz
• informacja pomaga w wyborze przez
obywatela formy zaangażowania się
w sprawy publiczne w przyszłości
• informatyzacja administracji
publicznej
25
POSTAWY PRACOWNIKÓW ADMINISTRACJI
Postawa biurokratyczna
• urzędnicy za cel nadrzędny
działalności uznają
przestrzeganie przepisów, a
nie załatwianie
poszczególnych spraw
• pojawienie się okoliczności
nieprzewidzianych
przepisem nie pozwala na
szybkie dostosowania
działań do nowych
warunków
• zapewnienie bezpieczeństwa
i poczucia władzy
pracowników aparatu
26
POSTAWY PRACOWNIKÓW ADMINISTRACJI
Służba publiczna
• ukierunkowanie na interes
publiczny
• przejrzystość podejmowanych
decyzji i działań
• rozgraniczenie sfery
publicznej od prywatnej
• rozróżnienie sfery politycznej
od urzędniczej
• indywidualna
odpowiedzialność za
podejmowane decyzje
ZASILANIE STEROWANIA
Finansowanie scentralizowane
• wysokie podatki pozwalają
władzom na swobodne
ukierunkowanie zarządzania
• zaspokajanie zbiorowych potrzeb
w drodze świadczenia usług
powszechnie dostępnych
wyklucza dążenie do zysku
• przez wydatki budżetowe będący
przy władzy politycy pośrednio
„kupują” głosy wyborców
• menedżer administracji
publicznej dąży „za wszelką cenę”
do wydania, przyznanych mu w
budżecie, środków
27
28
Finansowanie zdecentralizowane
(uwzględniające efektywność)
• redukcja podatków
• maksymalny proces
urynkowienia usług publicznych
• zwiększanie zakresu usług
odpłatnych – wzmocnienie
podmiotowości społeczeństwa
• przeniesienie na obywatela
części ciężaru odpowiedzialności
za to, na co środki są kierowane
• koszty usług powinny zostać
przynajmniej pokryte
przychodami
29
Instytucje realizacji celów publicznych
– ASPEKTY
• Zasięg przestrzenny organizacji terytorialnej
i związane z tym zadania
• Pozycja obywatela wobec systemu
zarządzania terytorialnego:
▫ udział we władzach
▫ subsydiarność
• Kontrola majątku i finansów publicznych
oraz związane z tym formy prawno – finansowe
prowadzenia działalności lub wykonywania
usług
30
ZASIĘG TERYTORIALNY
• Fizyczny wymiar jednostki terytorialnej odnosi się
do:
▫ przestrzeni wyznaczonej granicami administracyjnymi
▫ ludzi, tworzących określoną wspólnotę
• W zarządzaniu terytorialnym kluczowe jest
powiązanie zakresu przestrzennego
wyodrębnionej jednostki z zadaniami, które
zostały jej przypisane
• Relacja pomiędzy skalą terytorialną a celami
publicznymi wynika z tzw. „wielkości krytycznej”
(parametru, przy przekroczeniu którego powstaje
nowa jakość, wymagająca odrębnych instrumentów
zarządzania)
31
ZASIĘG TERYTORIALNY
• Skala globalna
• Skala kontynentalna
• Skala państwa narodowego /
federalnego
• Skala regionalna
(województwo)
• Skala lokalna (powiat,
gmina)
• Skala sublokalna (dzielnica)
32
POZIOMY ZARZĄDZANIA
• Poziom globalny:
▫
▫
▫
▫
globalny przepływ pieniądza
przepływ informacji
zagadnienia środowiskowe
walka z terroryzmem i ponadnarodowa kontrola uzbrojenia
• Poziom kontynentalny:
▫ polityka gospodarcza
▫ polityka ekologiczna
• Państwo:
▫ zapewnienie ciągłości kultury narodowej
▫ system prawa, reprezentujący normy moralne i społeczne
▫ polityka gospodarcza
• Poziom regionalny:
▫ polityka rozwoju gospodarczego i konkurencyjności
▫ polityka ekologiczna – ochrona przyrody
▫ zagospodarowanie przestrzenne
• Poziom lokalny i sublokalny:
▫ usługi publiczne
▫ zagospodarowanie przestrzenne
33
UDZIAŁ BEZPOŚREDNI OBYWATELI
• Udział bezpośredni zmierza do:
▫ lepszej podstawy dla efektywnego
wdrażania polityki władz,
▫ wzrostu zaufania publicznego,
▫ wzmacniania demokracji,
▫ wzmocnienia przejrzystości
działania władz i jej
odpowiedzialności,
▫ zapewnienia, że oczekiwania
społeczne będę rozważane przez
władze,
▫ określenia akceptowanych form
pomocy publicznej w sytuacjach tego
wymagających.
• Udział bezpośredni obywateli
▫
▫
▫
▫
referendum, jako instytucja
partie polityczne
organizacje pozarządowe
struktury tymczasowe
34
STRUKTURY TYMCZASOWE
• Sesje konsultacyjne, związane z rozwojem gospodarczym i
przestrzennym, np. sesje strategiczne, prezentacje w różnych
gremiach dokumentów planistycznych; ze strony społeczeństwa
uczestniczą osoby o wysokim prestiżu społecznym,
profesjonaliści, eksperci, tzw. „lokalne autorytety”;
• Grupy robocze powoływane dla rozwiązywania
specyficznych, złożonych kwestii, związanych z
funkcjonowaniem organizacji terytorialnej, najczęściej w
sytuacjach konfliktowych lub kryzysowych; ze strony
społeczeństwa uczestniczą zaproszeni profesjonaliści, a także
reprezentanci grup zainteresowanych mieszkańców;
• Otwarte panele dyskusyjne, poprzez które władza realizuje
proces dialogu społecznego; do udziału w takich spotkaniach z
przedstawicielami władz winien być zaproszony każdy z
zainteresowanych członków wspólnoty, na co organizatorzy
spotkań winni być odpowiednio przygotowani, poprzez system
informowania oraz tryb przeprowadzenia panelu.
35
UDZIAŁ POŚREDNI OBYWATELI
• Organy przedstawicielskie
• Sposób wyłaniania
organów:
▫ bezpośredni
▫ pośredni
• Sposoby liczenia głosów
wyborców
▫ większościowy
▫ proporcjonalny
36
POMOCNICZOŚĆ WŁADZY
• Zasada pomocniczości (subsydiarności) władzy
polega na założeniu, że wszystkie sprawy
publiczne winny być załatwiane
▫ jak najbliżej obywatela,
▫ na poziomie, który pozwoli ogarnąć ich złożoność i
wzajemne relacje
• Z pomocniczością wiąże się decentralizacja
władzy, czyli przesunięcie decyzji na najniższy
poziom, na którym dana sprawa może być
skutecznie zarządzana
• Idea samorządności terytorialnej wynika z zasady
pomocniczości
37
POMOCNICZOŚĆ WŁADZY
Pomocniczość określa
kompetencje
poszczególnych poziomów
zarządzania
• Poziom kontynentalny (np. Unia
Europejska)
• Władza państwowa (Rzeczpospolita
Polska)
• Władza samorządowa
▫ Poziom regionalny (województwo)
▫ Poziom lokalny (powiat)
▫ Poziom lokalny (gmina)
38
DECENTRALIZACJA
• Istota pomocniczości (subsydiarności) tkwi w
decentralizacji rządzenia
• Stabilizacja procesu zarządzania terytorialnego
• W przypadku błędu:
▫ w systemie scentralizowanym wadliwe
rozwiązanie obejmuje cały system zarządzania, a
korekta jest długotrwała i kosztowna
▫ w warunkach decentralizacji błędne rozwiązania
mają mniejszy zasięg, a mechanizmy regulacyjne
pozwalają na szybką i skuteczną korektę
39
ZARZĄDZANIE FINANSAMI
• Dobór instytucji, który pozwoli
jednocześnie i w możliwe skuteczny
sposób:
▫ pozyskiwać środki,
▫ wydawać środki publiczne, w relacji do
celów sterowania organizacją terytorialną,
▫ zapewniać usługi na najwyższym możliwie
poziomie,
▫ wykorzystać wspólny majątek organizacji
terytorialnej dla rozwoju i funkcjonowania.
• Osiowym pojęciem w odniesieniu do
opisywanej problematyki jest
efektywność wydatkowania środków
publicznych w odniesieniu do zadań
związanych z zarządzaniem
terytorialnym.
Matryca analityczna organizacji terytorialnej
Analizowany aspekt
Kierunek sterowania
„Zła praktyka”
Styl eksploatatorsko autokratyczny (totalitarny)
…
…
40
„Dobra praktyka”
Styl autokratyczno konsultatywny
Styl partycypatywny (w pełni
demokratyczny)
Zakres sterowania
Litera przepisu (literalna realizacja
zadań nakazanych przez
prawo)
Zarządzanie strategiczne
bez konsultacji
społecznej
Zarządzanie strategiczne, zarządzanie
menedżerskie
Stopień jawności
sterowania
Brak jawności (obwieszczanie
decyzji i propaganda)
Władza hermetyczna, ale
funkcjonujące wolne
media
Pełna jawność decyzji (społeczeństwo
współodpowiedzialności)
Postawy wykonawców
sterowania
Biurokracja (nadrzędne: interes i
władza urzędnika)
Biurokracja "weberowska"
Służba publiczna (nadrzędny interes
publiczny)
Sposób zasilania
systemu
sterowania
Centralizacja (pełna kontrola
gospodarki przez władze )
Decentralizacja przy
maksymalnej
fiskalizacji
Decentralizacja (kontraktowanie usług i
zadań w warunkach konkurencji)
Uczestnictwo
publiczne w
zarządzaniu
Uczestnictwo „reglamentowane”
(nomenklatura, system
monopartyjny)
Struktury zarządzania
majątkiem i
finansami
Gospodarka budżetowa
(państwowa własność
struktur gospodarczych)
Demokracja
„plebiscytarna”
Gospodarka budżetowa
struktur
komunalnych
Udział bezpośredni (system wielopartyjny,
organizacje pozarządowe,
wolontariat, partycypacja publiczna
w zarządzaniu, działanie poprzez
sieci – networking)
Dezagregacja i zróżnicowanie struktur
(budżet – komercjalizacja –
partnerstwo publiczno-prywatne –
prywatyzacja)
41