System handlu uprawnieniami do emisji zanieczyszczeń w Polsce*

Zeszyty
Naukowe nr 732
Akademii Ekonomicznej w Krakowie
2007
Justyna Dyduch
Katedra Polityki Przemysłowej i Ekologicznej
System handlu uprawnieniami
do emisji zanieczyszczeń w Polsce*
1. Wprowadzenie
W 1992 r. Organizacja Narodów Zjednoczonych powołała w Rio de Janeiro
Ramową Konwencję Narodów Zjednoczonych w sprawie Zmian Klimatu. Strony
Konwencji (ponad 150 krajów, m.in. Polska) zobowiązały się do redukcji emisji gazów cieplarnianych i stabilizacji emisji do 2000 r. na poziomie roku bazowego 1990 (dla Polski na poziomie 1988 r.). Następnie w 1997 r. podpisano protokół do Konwencji, zwany protokołem z Kioto, który wszedł w życie 16 lutego
2005 r. Protokół z Kioto zobowiązuje jego sygnatariuszy do ograniczenia emisji
gazów cieplarnianych do 2012 r. o określony procent w stosunku do roku bazowego. Przykładowo dla Polski wyznaczono wielkość redukcji w wysokości 6%
w stosunku do 1988 r., a dla Austrii 13% i Szwecji 4% w stosunku do 1990 r.
Instrumentami określonymi w protokole z Kioto służącymi ograniczeniu emisji
gazów cieplarnianych są: projekty wspólnych wdrożeń (Joint Implementation),
projekty mechanizmu rozwoju czystego (Clean Development Mechanism) oraz
międzynarodowy handel uprawnieniami do emisji zanieczyszczeń.
W celu wypełnienia zobowiązań wynikających z protokołu z Kioto w Unii
Europejskiej wdrożono wspólnotowy system uprawnień zbywalnych do emisji
dwutlenku węgla, który funkcjonuje od 1 stycznia 2005 r. Pierwsza faza działania
systemu przypada na okres od stycznia 2005 r. do grudnia 2007 r. Kolejne fazy
będą obejmować pięcioletnie okresy, z czego pierwszy przypada na lata 2008–
*
Artykuł został napisany na podstawie badań autorki przeprowadzonych dla potrzeb pracy:
Obciążenia ekologiczne a konkurencyjność przedsiębiorstw w Polsce, kier. J. Famielec, maszynopis,
Katedra Polityki Przemysłowej i Ekologicznej, AE w Krakowie, Kraków 2005.
732_buch.indb 35
1/16/08 2:01:14 PM
36
Justyna Dyduch
2012. Polska jako członek Unii Europejskiej jest zobowiązana do uczestnictwa
we wspólnotowym handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych. Handel tymi uprawnieniami pozwala na ograniczenie emisji w sposób opłacalny i ekonomicznie efektywny. Celem artykułu jest przedstawienie zasad funkcjonowania
systemu handlu uprawnieniami do emisji w Polsce w latach 2005–2007 i analiza
konsekwencji wdrożenia tego systemu dla przedsiębiorstw na podstawie regulacji
prawnych i pierwszych doświadczeń przedsiębiorstw w tym zakresie.
2. Istota handlu uprawnieniami do emisji zanieczyszczeń
System uprawnień zbywalnych do emisji zanieczyszczeń stanowi jeden z możliwych wariantów wykorzystania sztucznie tworzonych rynków dla potrzeb polityki ekologicznej. W przypadku handlu uprawnieniami do emisji podmioty
gospodarcze, których działalność wiąże się z powstawaniem określonego rodzaju
zanieczyszczenia, muszą uzyskać prawo do danej emisji. Prawo to jest przyznawane w postaci kwot emisji, czyli określonych ilości zanieczyszczeń, które mogą
być odprowadzane do środowiska. Zanieczyszczającego obowiązują takie same
ograniczenia emisji, jak w każdym innym programie kontroli zanieczyszczeń.
Jeśli przedsiębiorstwo emituje mniej zanieczyszczeń, niż przewiduje wydane
zezwolenie, może ono sprzedać różnicę pomiędzy dopuszczalnym a faktycznym
poziomem emisji innemu przedsiębiorstwu. Może również zachować tę rezerwę
dla siebie w celu wykorzystania w przyszłości. Handel uprawnieniami do emisji wymaga określenia przez instytucje ochrony środowiska dopuszczalnego
poziomu emisji przypadającej na jednostkę czasu. Uprawnienia do emisji mogą
być przedmiotem transakcji kupna-sprzedaży pomiędzy przedsiębiorstwami na
specjalnie do tego tworzonych rynkach (np. rynek dwutlenku węgla, rynek dwutlenku siarki).
Stworzenie rynku uprawnień do emisji zanieczyszczeń zaproponował w 1968 r.
kanadyjski ekonomista J.H. Dales. Handel uprawnieniami do emisji zanieczyszczeń zastosowano w praktyce na szerszą skalę po raz pierwszy w Stanach Zjednoczonych. Również w Polsce w latach 90. podjęto pilotażową próbę wykorzystania
tego instrumentu. Był to tzw. chorzowski klosz, czyli próba bilansowania emisji zanieczyszczeń powietrza atmosferycznego w Chorzowie na podstawie poro-
M. Burchard-Dziubińska, Ekonomiczne i etyczne aspekty handlu uprawnieniami do emisji
zanieczyszczeń [w:] Mechanizmy i uwarunkowania ekorozwoju. Interdyscyplinarna konferencja
naukowa, 14–16 listopada 1996, red. S. Wrzosek, t. 1, Politechnika Białostocka, Białystok, s. 284.
732_buch.indb 36
1/16/08 2:01:14 PM
System handlu uprawnieniami do emisji…
37
zumienia zawieranego przez huty żelaza, elektrociepłownię i inne zakłady z władzami miejskimi.
Istotną sprawą przy projektowaniu systemu handlu uprawnieniami do emisji
jest właściwe ustalenie wielkości emisji na danym obszarze, przewidzianej do rozdysponowania między zainteresowane podmioty gospodarcze. Zbyt mała wielkość
dopuszczalnej emisji może ograniczyć rozwój przedsiębiorstw (branży), natomiast
zbyt duża nie będzie stanowić zachęty do podejmowania działań mających na celu
redukcję emisji zanieczyszczeń przez przedsiębiorstwa. Zasadniczo istnieją trzy
metody alokacji uprawnień: sprzedaż na aukcji, nieodpłatne przyznanie uprawnień na podstawie historycznego poziomu emisji zanieczyszczenia lub na podstawie prognoz emisji (grandfathering), lub nieodpłatne przyznawanie uprawnień
na podstawie emisji na jednostkę produkcji (output-based).
System handlu uprawnieniami zachęca do poszukiwania i realizacji przedsięwzięć o niskich kosztach redukcji emisji oraz stymuluje redukcję zanieczyszczeń
w tych podmiotach, które czynią to najniższym kosztem. Emitenci o niższych
kosztach redukcji emisji będą zmniejszać emisję poniżej wielkości określonej
w ich pozwoleniu i sprzedawać niewykorzystane uprawnienia innym zanieczyszczającym (o wyższych kosztach redukcji). Dla nich z kolei nabycie dodatkowych
uprawnień jest korzystniejsze od redukowania emisji. Handel będzie odbywać się
dotąd, aż znikną różnice w kosztach końcowych redukcji emisji. Rynek uprawnień osiągnie wówczas równowagę przy cenie równej kosztowi marginalnemu dla
wszystkich źródeł emisji. W ten sposób handel uprawnieniami spełni warunek
minimalizacji kosztów społecznych osiągania określonego poziomu czystości środowiska. Zakładaną redukcję emisji przeprowadzą ci emitenci, którzy potrafią ją
osiągnąć najniższym kosztem.
Handel uprawnieniami zbywalnymi do emisji jest zgodny z zasadą „zanieczyszczający płaci”, która nakazuje, aby sprawca zanieczyszczenia ponosił finansową
odpowiedzialność za spowodowane szkody środowiskowe.
3. Wspólnotowy system handlu uprawnieniami do emisji
gazów cieplarnianych
Wspólnotowy system uprawnień zbywalnych do emisji gazów cieplarnianych na
obszarze Unii Europejskiej został ustanowiony na mocy dyrektywy 2003/87/WE
K. Górka, B. Poskrobko, W. Radecki, Ochrona środowiska. Problemy społeczne, ekonomiczne i prawne, PWE, Warszawa 1998, s. 124 oraz 2001, s. 137–138.
B. Fiedor (red.), S. Czaja, A. Graczyk, Z. Jakubczyk, Podstawy ekonomii środowiska i zasobów naturalnych, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2002, s. 312.
732_buch.indb 37
1/16/08 2:01:15 PM
38
Justyna Dyduch
z 13 października 2003 r. Dyrektywa ta nakłada obowiązek przygotowania przez
kraje UE planów alokacji uprawnień do emisji gazów cieplarnianych dla poszczególnych sektorów gospodarki i pojedynczych przedsiębiorstw. Krajowe plany alokacji uprawnień do emisji są następnie zatwierdzane przez Komisję Europejską
i, po akceptacji, przedsiębiorstwa z danego kraju mogą uczestniczyć w międzynarodowym handlu uprawnieniami do emisji. Wyznaczono dwa okresy alokacji
uprawnień, pierwszy na lata 2005–2007, drugi będzie obowiązywał od 2008 r.
do 2010 r.
W pierwszym okresie funkcjonowania wspólnotowy system handlu uprawnieniami (lata 2005–2007) obejmie jedynie emisje dwutlenku węgla z dużych
instalacji przemysłu energetycznego i ciepłowniczego oraz z wybranych, energochłonnych sektorów przemysłowych: instalacji spalania, rafinerii ropy naftowej,
pieców koksowniczych, instalacji do produkcji surówki żelaza i stali, instalacji do
produkcji klinkieru cementowego lub do produkcji wapna, instalacji do produkcji szkła, instalacji do produkcji wyrobów ceramicznych metodą wypalania oraz
zakładów przemysłowych służących produkcji papki drzewnej i papieru. Czynnikami decydującymi o włączeniu danego przedsiębiorstwa z wymienionych sektorów do systemu są: wielkość produkcji lub zdolność produkcyjna.
W późniejszym okresie wspólnotowy system handlu uprawnieniami zostanie rozszerzony o dwutlenek siarki oraz inne gazy cieplarniane (metan, podtlenek
azotu, fluoropochodne węglowodorów, perfluoropochodne związki węgla i sześciofluorek siarki).
Wspólnotowy system obejmuje ponad 12 tys. instalacji, które są odpowiedzialne za ok. 45% łącznych emisji dwutlenku węgla w Unii Europejskiej lub
za ok. 30% całkowitej, ogólnoświatowej wielkości emisji gazów cieplarnianych.
Jedno uprawnienie stanowi prawo do wyemitowania 1 tony dwutlenku węgla.
Zdecydowana część uprawnień jest przydzielana bezpłatnie przedsiębiorstwom, tj.
przynajmniej 95% podczas pierwszej fazy wdrożenia systemu oraz przynajmniej
90% w drugiej fazie obejmującej okres 2008–2012. Chociaż uprawnienia zostają
przydzielone jedynie przedsiębiorstwom objętym systemem, to również pozostałe
podmioty na rynku, takie m.in., jak osoby fizyczne, instytucje, organizacje pozarządowe będą mogły nabywać lub sprzedawać uprawnienia na rynku w taki sam
sposób jak przedsiębiorstwa.
Instalacje, które nie posiadają wystarczającej liczby uprawnień, tzn. pokrywającej wielkość emisji, będą musiały zapłacić karę za każdą przekraczającą limit
tonę dwutlenku węgla. W pierwszej fazie funkcjonowania systemu kara wynosi 40
euro za tonę, ale już w drugiej fazie wzrośnie do 100 euro za tonę. Ponadto pro
Dyrektywa 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r.
ustanawiająca program handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych na obszarze Wspólnoty i zmieniająca dyrektywę Rady 96/61/WE.
732_buch.indb 38
1/16/08 2:01:15 PM
System handlu uprawnieniami do emisji…
39
wadzący instalacje będą musieli również nabyć brakującą liczbę uprawnień na
rynku w kolejnym roku, a ich dane zostaną podane do publicznej wiadomości.
Rewizja wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji nastąpi w połowie 2006 r. Pozwoli ona na wprowadzenie ewentualnych korekt do systemu oraz
podjęcie decyzji o potrzebie objęcia jego zasięgiem innych sektorów, takich jak
produkcja chemikaliów, produkcja aluminium i transport, jak również włączenie
do niego większej liczby gazów cieplarnianych.
Uprawnienia nie mają formy materialnej, lecz stanowią jedynie zapis na kontach w elektronicznych rejestrach prowadzonych przez kraje członkowskie. System rejestrowy podobny jest do systemu bankowego, który zapisuje przepływ
środków pieniężnych na rachunkach, jednakże nie kontroluje warunków podpisywanych umów pomiędzy kupującymi i sprzedającymi. W ramach funkcjonowania wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami każde państwo członkowskie UE ustanawia i prowadzi jeden rejestr narodowy, który jest połączony
z wszystkimi pozostałymi rejestrami oraz z rejestrem centralnym. Rejestr centralny umożliwia zawieranie transakcji pomiędzy podmiotami z różnych państw
członkowskich oraz pozwala na automatyczną weryfikację wszystkich zawieranych w systemie transakcji w celu zapewnienia ich zgodności z odpowiednimi regulacjami prawnymi. Każdy podmiot, który chce uczestniczyć w handlu
uprawnieniami do emisji, musi posiadać konto w jednym z rejestrów narodowych. Ramy prawne wspólnotowego systemu uprawnień zbywalnych nie określają, jak i gdzie powinien odbywać się handel uprawnieniami. Przedsiębiorstwa
oraz pozostali uczestnicy rynku mogą zawierać transakcje bezpośrednio każdy
z każdym bądź za pośrednictwem brokera, giełdy lub innego rodzaju rynkowego
pośrednictwa.
Liczba giełd uczestniczących w rynku handlu uprawnieniami do emisji dwutlenku węgla lub deklarujących wzięcie w nim udziału w najbliższej przyszłości
stale się zwiększa. W ich ofercie znajduje się możliwość zawierania transakcji
na rynku terminowym oraz spot. Do giełd tych należą m.in.: Europejska Giełda
Energii w Lipsku, Giełda Powernext (Francja), Skandynawska Giełda Energii
Nord Pool, Europejska Giełda Klimatyczna powstała jako joint venture Giełdy
Klimatycznej w Chicago oraz Międzynarodowej Giełdy Paliw w Londynie. Na
ceny uprawnień CO2 na rynku może wpływać m.in. wysokość przyznanych przez
Komisję Europejską limitów w ramach krajowych planów alokacji uprawnień do
emisji, koszty redukcji emisji CO2 w przedsiębiorstwach, wzrost gospodarczy oraz
ceny jednostek redukcji emisji z projektów wspólnych wdrożeń i mechanizmów
rozwoju czystego.
732_buch.indb 39
www.emisje-co2.pl, 10.12.2005.
1/16/08 2:01:15 PM
40
Justyna Dyduch
4. Zasady polskich regulacji prawnych handlu
uprawnieniami do emisji zanieczyszczeń
Polska ratyfikowała protokół z Kioto 13 grudnia 2002 r., a jako członek Unii
Europejskiej ma również obowiązek uczestnictwa we wspólnotowym systemie
handlu uprawnieniami do emisji. W Polsce system handlu uprawnieniami do emisji został wprowadzony na mocy ustawy z dnia 22 grudnia 2004 r. o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji. System ten obejmuje dwa podsystemy:
– wspólnotowy system handlu uprawnieniami do emisji, którym są objęte gazy
cieplarniane, ustanowiony w ramach Wspólnoty Europejskiej w celu wypełnienia
zobowiązań określonych w protokole z Kioto,
– krajowy system handlu uprawnieniami do emisji, którym są objęte substancje
inne niż gazy cieplarniane (np. SO2, tlenki azotu i pyły), ustanowiony w Polsce
w celu ograniczenia emisji tych substancji.
Systemem handlu uprawnieniami do emisji administruje krajowy administrator
systemu handlu uprawnieniami do emisji, do którego zadań należy m.in.:
– prowadzenie tzw. krajowego rejestru uprawnień do emisji,
– prowadzenie bazy danych zawierającej informacje o instalacjach objętych systemem, niezbędne do opracowania krajowego planu rozdziału uprawnień do emisji,
– opracowywanie projektów krajowych planów rozdziału uprawnień do emisji,
– monitorowanie funkcjonowania systemu,
– opracowywanie materiałów informacyjnych oraz prowadzenie szkoleń dotyczących funkcjonowania systemu.
Minister środowiska na krajowego administratora wyznaczył w drodze rozporządzenia Instytut Ochrony Środowiska. W krajowym rejestrze uprawnień do
emisji (który jest jawny) gromadzone są informacje o przyznanych, sprzedanych,
przeniesionych i umorzonych uprawnieniach do emisji oraz wielkościach emisji
dopuszczalnej i emisji rzeczywistej. Krajowy plan rozdziału uprawnień do emisji
sporządza się oddzielnie dla krajowego i wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji. Krajowy plan dla wspólnotowego systemu jest przedkładany
Komisji Europejskiej oraz państwom członkowskim UE. Następnie Rada Ministrów, po uzyskaniu akceptacji Komisji Europejskiej, przyjmuje go w drodze rozporządzenia. W krajowym planie określa się:
– całkowitą liczbę uprawnień do emisji do rozdziału w okresie rozliczeniowym,
Ustawa z dnia 22 grudnia 2004 r. o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji, Dz.U. 2004, nr 281, poz. 2784.
Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 13 września 2005 r. w sprawie wyznaczenia
krajowego administratora systemu handlu uprawnienia do emisji, Dz.U. 2005, nr 186, poz. 1562
i 1563.
732_buch.indb 40
1/16/08 2:01:16 PM
System handlu uprawnieniami do emisji…
41
– całkowitą liczbę uprawnień do emisji dla poszczególnych rodzajów instalacji
objętych systemem,
– wykaz instalacji wraz z przyznaną dla nich liczbą uprawnień do emisji
w okresie rozliczeniowym lub w poszczególnych latach tego okresu,
– liczbę uprawnień do emisji, jakie w każdym roku okresu rozliczeniowego
będą stanowić krajową rezerwę uprawnień do emisji dla instalacji nowych lub
w związku z przejęciem produkcji likwidowanych instalacji.
W krajowym planie dla wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do
emisji określa się także:
– liczbę uprawnień do emisji, jakie w każdym roku okresu rozliczeniowego
będą stanowić krajową rezerwę uprawnień do emisji na projekty wspólnych wdrożeń i mechanizmu czystego rozwoju,
– liczbę jednostek poświadczonej redukcji emisji i jednostek redukcji emisji, które prowadzący instalacje może wykorzystać do rozliczenia rocznej emisji
gazów cieplarnianych.
Udział we wspólnotowym systemie jest obowiązkowy dla instalacji wyszczególnionych w rozporządzeniu Ministra Środowiska. W tabeli 1 przedstawiono
rodzaje tych instalacji. Instalacja objęta krajowym systemem handlu uprawnieniami do emisji (substancje inne niż gazy cieplarniane) może zostać czasowo
wykluczona z tego systemu na wniosek zainteresowanego przedsiębiorstwa, po
uzyskaniu zgody organu właściwego do wydania pozwolenia zintegrowanego lub
pozwolenia na wprowadzenie pyłów i gazów do powietrza.
Polskie przedsiębiorstwa objęte wspólnotowym systemem handlu uprawnieniami do emisji nie zaczęły jeszcze uczestniczyć w europejskim handlu tymi
uprawnieniami. Przyczyną tego jest fakt, że Komisja Europejska nie zaakceptowała wielkości uprawnień ujętych w pierwszym polskim krajowym planie rozdziału uprawnień do emisji i w marcu 2005 r. podjęła decyzję o zmniejszeniu
rocznego limitu emisji CO2 dla Polski z 286 do 239 mln ton. Powstało kilka wersji
poprawionego planu, które były zmieniane pod wpływem przedsiębiorstw uczestniczących w systemie. Ostateczna wersja rozdziału uprawnień między poszczególne przedsiębiorstwa, która czeka na zaakceptowanie przez Komisję Europejską,
została przyjęta w rozporządzeniu Rady Ministrów z 27 grudnia 2005 r. Ponadto
warunkiem uczestniczenia polskich przedsiębiorstw w obrocie na rynku europejRozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 września 2005 r. w sprawie rodzajów instalacji objętych wspólnotowym systemem handlu uprawnieniami do emisji na lata 2005–2007, Dz.U.
2005, nr 199, poz. 1645 i 1646.
Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 2005 r. w sprawie przyjęcia krajowego
planu rozdziału uprawnień do emisji dwutlenku węgla na lata 2005–2007 oraz wykazu instalacji
czasowo wykluczonych ze wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji w okresie od
dnia 1 stycznia 2005 r. do dnia 31 grudnia 2007 r., Dz.U. 2005, nr 264, poz. 2206.
732_buch.indb 41
1/16/08 2:01:16 PM
Justyna Dyduch
42
skim jest wprowadzenie tzw. rejestru narodowego połączonego z rejestrem centralnym UE, co miało nastąpić w drugim kwartale 2006 r.
Tabela 1. Rodzaje instalacji objętych wspólnotowym systemem handlu uprawnieniami
do emisji w Polsce w latach 2005–2007
Sektor
Przemysł energetyczny
Hutnictwo i przemysł metalurgiczny
Rodzaj instalacji
Wartości progowe
Instalacje do spalania paliw, z wyjątNominalna moc cieplna
kiem instalacji spalania odpadów
ponad 20 MW
niebezpiecznych i komunalnych
Rafinerie ropy naftowej
–
Piece koksownicze
–
Instalacje prażenia i spiekania rud
metali, w tym rudy siarczkowej
–
Instalacje do pierwotnego lub wtórZdolność produkcyjna
nego wytopu surówki żelaza lub stali
ponad 2,5 tony wytopu
surowej, w tym do ciągłego odlena godzinę
wania stali
Instalacje do produkcji klinkieru
Zdolność produkcyjna
cementowego w piecach obrotowych ponad 500 ton na dobę
Instalacje do produkcji wapna w pie- Piec o zdolności procach obrotowych
dukcyjnej ponad 50 ton
na dobę
Przemysł mineralny
Instalacje do produkcji szkła, w tym Zdolność produkcyjna
włókna szklanego
ponad 20 ton wytopu na
dobę
Instalacje do produkcji wyrobów
Zdolność produkcyjna
ceramicznych za pomocą wypalania ponad 75 ton na dobę lub
pojemność pieca przekraczająca 4 m3 i gęstość
ponad 300 kg wyrobu na
m3 pieca
Inne
Instalacje do produkcji masy włóknistej z drewna lub innych materiałów włóknistych
–
Instalacje do produkcji papieru i tek- Zdolność produkcyjna
tury
ponad 20 ton na dobę
Źródło: Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 września 2005 r. w sprawie rodzajów instalacji objętych wspólnotowym systemem handlu uprawnieniami do emisji na lata 2005–2007,
Dz.U. 2005, nr 199, poz. 1645 i 1646.
Zgodnie z krajowym planem rozdziału uprawnień trzyletni limit emisji dwutlenku węgla dla Polski wynosi 717 300 000 ton. Składa się na niego limit emisji
dla instalacji uczestniczących w systemie handlu uprawnieniami, limit dla insta-
732_buch.indb 42
1/16/08 2:01:17 PM
System handlu uprawnieniami do emisji…
43
lacji czasowo wykluczonych z systemu oraz limit rezerwowy. Liczbę uprawnień
do emisji CO2 na lata 2005–2007 dla poszczególnych rodzajów instalacji objętych
systemem przedstawiono w tabeli 2.
Tabela 2. Liczba przyznanych uprawnień do emisji dwutlenku węgla dla poszczególnych
rodzajów instalacji w Polsce na lata 2005–2007
Sektor
Przemysł energetyczny
Hutnictwo i przemysł
metalurgiczny
Przemysł mineralny
Inne
Razem
Rodzaj instalacji
Instalacje do spalania paliw z wyjątkiem instalacji spalania odpadów niebezpiecznych i komunalnych
Rafinerie ropy naftowej
Piece koksownicze
Instalacje prażenia i spiekania rud
metali, w tym rudy siarczkowej
Instalacje do pierwotnego lub wtórnego wytopu surówki żelaza lub stali
surowej, w tym do ciągłego odlewania stali
Instalacje do produkcji klinkieru
cementowego w piecach obrotowych
Instalacje do produkcji wapna w piecach obrotowych
Instalacje do produkcji szkła, w tym
włókna szklanego
Instalacje do produkcji wyrobów
ceramicznych za pomocą wypalania
Instalacje do produkcji masy włóknistej z drewna lub innych materiałów
włóknistych
Instalacje do produkcji papieru i tektury
Przydział uprawnień
ogółem (równoważnik
w%
w tonach)
597 324 300
83,7
10 113 300
11 950 800
1,4
1,7
–
–
40 642 200
5,7
33 979 200
4,8
8 606 400
1,2
5 804 100
0,8
4 468 800
0,6
–
–
867 300
0,1
713 756 400
100,0
Źródło: opracowanie własne na podstawie: Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia
2005 r. w sprawie przyjęcia krajowego planu rozdziału uprawnień do emisji dwutlenku węgla na
lata 2005–2007 oraz wykazu instalacji czasowo wykluczonych ze wspólnotowego systemu handlu
uprawnieniami do emisji w okresie od dnia 1 stycznia 2005 r. do dnia 31 grudnia 2007 r., Dz.U.
2005, nr 264, poz. 2206.
Roczna liczba uprawnień do emisji CO2 dla wyszczególnionych instalacji wynosi
237 918 800 (czyli 713 756 400 w latach 2005–2007). Zdecydowana większość alokowanych uprawnień (prawie 87%) przypada na sektor energetyczny.
732_buch.indb 43
1/16/08 2:01:17 PM
44
Justyna Dyduch
W krajowym planie rozdziału uprawnień zawarto również informacje dotyczące instalacji czasowo wykluczonych ze wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych. Określono maksymalne wielkości emisji, jakie użytkujący te instalacje mają do dyspozycji rocznie w pierwszym okresie
rozliczeniowym. Lista obejmuje 212 instalacji, których emisja stanowi mniej niż
0,15% puli, jaką w ramach systemu rozdzielono dla instalacji krajowych. Łącznie
na cały okres rozliczeniowy 2005–2007 instalacje czasowo wykluczone z systemu
mogą wyemitować 1 071 195 ton CO2.
Całkowita liczba uprawnień do emisji dwutlenku węgla na krajową rezerwę
w pierwszym okresie rozliczeniowym (2005–2007) wynosi 2 472 405 usprawnień
dla instalacji:
– nowych, nie ujętych w krajowym planie rozdziału uprawnień,
– ujętych w krajowym planie rozdziału uprawnień, w których dokonano zmiany
skutkującej zwiększeniem możliwości produkcyjnych,
– ujętych w krajowym planie rozdziału uprawnień, jeżeli przejmują produkcję
od instalacji nie objętych wspólnotowym systemem handlu uprawnieniami.
W Polsce kolejnym rodzajem zanieczyszczenia po dwutlenku węgla objętym
systemem handlu uprawnieniami do jego emisji będzie dwutlenek siarki. W październiku 2005 r. opracowano projekt krajowego planu rozdziału uprawnień do
emisji SO2, który został skonsultowany z zainteresowanymi przedsiębiorstwami.
5. Konsekwencje handlu uprawnieniami do emisji
zanieczyszczeń dla obciążeń finansowych przedsiębiorstw
Objęcie danego przedsiębiorstwa (dokładnie: instalacji produkcyjnych w przedsiębiorstwie) systemem handlu emisjami do zanieczyszczeń można traktować jako
pewien rodzaj obciążenia ekologicznego ze względu na fakt, że:
– udział w systemie handlu emisjami (krajowym lub wspólnotowym) jest obowiązkowy dla określonych instalacji,
– uczestnictwo w systemie wiąże się z koniecznością ponoszenia określonych
kosztów wynikających ze stosowania przepisów prawa (np. opłata za pierwszy
wpis do krajowego rejestru uprawnień, koszty prowadzenia pomiarów, ewidencji
i raportowania emisji, koszty weryfikacji rocznego raportu), jak również z „zarządzania emisjami” w przedsiębiorstwie (analiza kosztów redukcji emisji w przedsiębiorstwie i rynku uprawnień do emisji, działania na rynku uprawnień – zakup
lub sprzedaż),
– zbyt mała liczba przyznanych uprawnień do emisji CO2 (lub innych zanieczyszczeń) w stosunku do optymalnej wielkości produkcji przedsiębiorstwa
i w porównaniu z innymi podmiotami w tej samej branży obniża jego konkurencyjność.
732_buch.indb 44
1/16/08 2:01:18 PM
System handlu uprawnieniami do emisji…
45
Określona w krajowym planie rozdziału uprawnień liczba uprawnień do emisji CO2 (lub innych substancji) w znacznym stopniu decyduje o konkurencyjności
przedsiębiorstw. Podmioty, które otrzymają liczbę uprawnień przekraczającą ich
potrzeby, są w lepszej sytuacji od przedsiębiorstw z niewystarczającą liczbą uprawnień. Ponadto nadwyżkę uprawnień przedsiębiorstwo może sprzedać na rynku,
uzyskując dodatkowe przychody.
Według przewidywań Grupy BOT Górnictwo i Energetyka SA planowany dla
tego podmiotu przydział uprawnień może okazać się niewystarczający i w pierwszym okresie rozliczeniowym (lata 2005–2007), nawet przy bilansowaniu w ramach Grupy BOT, konieczne będzie dokupienie uprawnień do emisji w ilości ok.
1,5–2 mln ton CO2 rocznie10 lub ograniczenie produkcji. Grupa BOT planuje zakupić uprawnienia lub przenieść produkcję do droższych elektrowni dopiero w ostatnim roku rozliczeniowym, a w pierwszych dwóch latach korzystać tylko z przydzielonych uprawnień11.
Udział przedsiębiorstw w systemie obrotu uprawnieniami wiąże się z obowiązkiem:
– uzyskania zezwolenia upoważniającego prowadzącego instalację do uczestnictwa w systemie,
– uiszczenia opłaty w wysokości 450 zł za pierwszy wpis do krajowego rejestru uprawnień do emisji,
– ponoszenia opłat za przyznanie uprawnień do emisji,
– monitorowania procesu emisji oraz corocznego raportowania wielkości emisji,
– ponoszenia kar pieniężnych za brak uprawnień do emisji12.
Prowadzący instalację objętą systemem jest zobowiązany do uzyskania zezwolenia, które jest wydawane na jego wniosek przez organ właściwy do wydania
pozwolenia zintegrowanego lub pozwolenia na wprowadzania pyłów i gazów do
powietrza na okres 10 lat. Do jego otrzymania niezbędne jest m.in. zaakceptowanie procedury monitorowania wielkości emisji w przedsiębiorstwie. W zezwoleniu są również przyznawane uprawnienia do emisji dla instalacji nowych, nie
objętych krajowym planem rozdziału uprawnień do emisji. Prowadzący instalację objętą systemem jest zobowiązany do uiszczenia opłaty w wysokości 450 zł za
pierwszy wpis do krajowego rejestru uprawnień do emisji w okresie rozliczeniowym
na wyodrębniony rachunek bankowy Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska
i Gospodarki Wodnej. Przedsiębiorstwo, któremu przyznano uprawnienia do emisji
CO2, wnosi również opłatę na rachunek NFOSiGW w wysokości równej iloczynowi
10
11
Cena uprawnień na rynku w listopadzie 2005 r. kształtowała się na poziomie ok. 22 euro.
Zbyt mało do podziału, „Rzeczpospolita” 2005, nr 215, Dodatek Ekonomia – Środowisko.
Ustawa z dnia 22 grudnia 2004 r. o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji, Dz.U. 2004, nr 281, poz. 2784.
12
732_buch.indb 45
1/16/08 2:01:18 PM
46
Justyna Dyduch
liczby uprawnień do emisji przyznanych na pierwszy rok okresu rozliczeniowego
i obowiązującej w roku poprzednim jednostkowej stawki opłaty za wprowadzanie
tego gazu do powietrza. W przypadku innych substancji objętych uprawnieniami
do emisji stawkę opłaty za ich wprowadzanie do powietrza mnoży się razy tysiąc.
Przedsiębiorstwo w pierwszym okresie rozliczeniowym nie ponosi już opłat za
wprowadzanie tych zanieczyszczeń do powietrza. Przychody NFOŚiGW z tytułu
opłat za przyznanie uprawnień oraz z opłat za pierwszy wpis do krajowego rejestru uprawnień do emisji są przeznaczane na finansowanie funkcjonowania systemu
handlu uprawnieniami.
Przedsiębiorstwa uczestniczące w obrocie uprawnieniami do emisji są ponadto
zobowiązane do monitorowania wielkości emisji i rozliczania uprawnień. Rozliczania uprawnień dokonuje się na podstawie rocznego raportu, podlegającego weryfikacji przez uprawnionych audytorów lub wojewódzkich inspektorów ochrony
środowiska. Przedsiębiorstwa ponoszą koszty weryfikacji rocznego raportu. Po
zweryfikowaniu raport powinien zostać przedłożony przez przedsiębiorstwo organowi właściwemu do wydania zezwolenia oraz krajowemu administratorowi do
31 marca każdego roku. Na podstawie zweryfikowanego rocznego raportu liczba
uprawnień do emisji odpowiadająca rzeczywistej wielkości emisji z instalacji w danym roku ulega umorzeniu. Jeżeli emisja rzeczywista była większa niż emisja wynikająca z liczby posiadanych uprawnień, to przedsiębiorstwo może uzyskać zgodę na
pokrycie tej różnicy uprawnieniami przyznanymi przedsiębiorstwu na następny rok
okresu rozliczeniowego. Przedsiębiorstwo objęte wspólnotowym systemem handlu
uprawnieniami do emisji może wykorzystać do rozliczenia rocznej emisji gazów
cieplarnianych jednostki poświadczonej redukcji emisji (otrzymane w wyniku realizacji projektu mechanizmu czystego rozwoju) oraz od 1 stycznia 2008 r. jednostki
redukcji emisji (otrzymane w wyniki realizacji projektu wspólnych wdrożeń). Do
tego rozliczenia nie mogą być jednak wykorzystane jednostki otrzymane:
– z realizacji działań inwestycyjnych polegających na budowie obiektów jądrowych,
– w wyniku zmiany użytkowania ziemi,
– w wyniku zalesiania.
W przypadku stwierdzenia braku uprawnień do emisji w wyniku weryfikacji
rocznego raportu lub w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzającej brak
zezwolenia wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza karę pieniężną,
którą przedsiębiorstwo wnosi na wyodrębniony rachunek NFOŚiGW. Kara pieniężna wynosi równowartość w złotych polskich 40 euro w okresie 2005–2007
oraz 100 euro od 1 stycznia 2008 r. za brak jednego uprawnienia do emisji gazów
cieplarnianych. Górna jednostkowa stawka kary pieniężnej za brak jednego uprawnienia do emisji substancji objętej krajowym system handlu uprawnieniami do
emisji wynosi równowartość w złotych polskich 40 euro.
732_buch.indb 46
1/16/08 2:01:18 PM
System handlu uprawnieniami do emisji…
47
W przedsiębiorstwach objętych systemem handlu uprawnieniami zbywalnymi
mogą wystąpić różne problemy decyzyjne. Pierwszym z nich jest określenie, jak
rozłożyć w czasie (w okresie rozliczeniowym) otrzymane uprawnienia do emisji,
oraz w przypadku przedsiębiorstwa posiadającego tytuł prawny do kilku instalacji, jak podzielić uprawnienia między te instalacje. W przypadku zbyt małej
liczby posiadanych uprawnień w stosunku do potrzeb, przedsiębiorstwo może rozważyć zakup dodatkowych uprawnień na rynku, ograniczenie produkcji, zmianę
wykorzystywanego paliwa (np. węgla na gaz ziemny lub biomasę) lub podjęcie
innych działań mających na celu redukcję CO2 (np. inwestycje w nowe technologie). Możliwe jest również, że połączenie dwóch lub więcej powyższych rozwiązań okaże się najbardziej efektywną ekonomicznie decyzją dla funkcjonowania
przedsiębiorstwa. Jeżeli zaś przedsiębiorstwo posiada nadmiar uprawnień, to musi
ono dokonać wyboru między sprzedażą a zachowaniem ich dla własnych potrzeb
jako rezerwy na późniejszy okres. Redukcja emisji CO2 może polegać albo na
udoskonaleniu procesu produkcyjnego (poprawie sprawności wytwarzania), albo
na zainstalowaniu nowych technologii. Podstawą wyboru sposobu redukcji CO2
są odpowiednie analizy techniczno-ekonomiczne. Podjęcie decyzji o uczestniczeniu w transakcjach kupna lub sprzedaży uprawnień pociąga za sobą konieczność rozważenia innych kwestii (np. ile uprawnień, kiedy, na jakiej giełdzie kupić
bądź sprzedać, transakcje spot czy forward). Złożoność problemów decyzyjnych
w przedsiębiorstwie związanych z uprawnieniami do emisji zanieczyszczeń
wymaga zastosowania narzędzi informatycznych wspomagających podejmowanie
decyzji (co również wiąże się z ponoszeniem kosztów przez przedsiębiorstwo).
6. Podsumowanie
System handlu uprawnieniami do emisji zanieczyszczeń w Polsce został wprowadzony na mocy ustawy z dnia 22 grudnia 2004 r. o handlu uprawnieniami do
emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji. System ten obejmuje dwa podsystemy: wspólnotowy system handlu uprawnieniami do emisji, którym są objęte gazy cieplarniane, ustanowiony w ramach Wspólnoty Europejskiej
w celu wypełnienia zobowiązań z protokołu z Kioto, oraz krajowy system handlu uprawnieniami do emisji, obejmujący substancje inne niż gazy cieplarniane
(np. SO2, tlenki azotu i pyły), ustanowiony w Polsce w celu ograniczenia emisji
tych substancji. System handlu uprawnieniami jest nowym instrumentem ekonomicznym polityki ekologicznej. Jego ocena nie jest jeszcze możliwa ze względu
na krótki czas funkcjonowania. Wpływ systemu handlu uprawnieniami na sytuację finansową przedsiębiorstw w nim uczestniczących zależeć będzie od liczby
przyznanych uprawnień, planowanej wielkości produkcji, kosztów redukcji zanie-
732_buch.indb 47
1/16/08 2:01:18 PM
48
Justyna Dyduch
czyszczeń i cen uprawnień na rynku oraz od efektywności przyjętych przez przedsiębiorstwa strategii uczestnictwa w handlu uprawnieniami.
Literatura
Burchard-Dziubińska M., Ekonomiczne i etyczne aspekty handlu uprawnieniami do emisji zanieczyszczeń [w:] Mechanizmy i uwarunkowania ekorozwoju. Interdyscyplinarna
konferencja naukowa, 14–16 listopada, red. S. Wrzosek, t. 1, Politechnika Białostocka,
Białystok 1996.
Dyrektywa 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r.
ustanawiająca program handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych na obszarze Wspólnoty i zmieniająca dyrektywę Rady 96/61/WE.
Fiedor B. (red.), Czaja S., Graczyk A., Jakubczyk Z., Podstawy ekonomii środowiska i zasobów naturalnych, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2002.
Górka K., Poskrobko B., Radecki W., Ochrona środowiska. Problemy społeczne, ekonomiczne i prawne, PWE, Warszawa 1998.
Obciążenia ekologiczne a konkurencyjność przedsiębiorstw w Polsce, kier. J. Famielec,
maszynopis, Katedra Polityki Przemysłowej i Ekologicznej, AE w Krakowie, Kraków
2005.
Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 13 września 2005 r. w sprawie wyznaczenia
krajowego administratora systemu handlu uprawnienia do emisji, Dz.U. 2005, nr 186,
poz. 1562 i 1563.
Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 września 2005 r. w sprawie rodzajów
instalacji objętych wspólnotowym systemem handlu uprawnieniami do emisji na lata
2005–2007, Dz.U. 2005, nr 199, poz. 1645 i 1646.
Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 2005 r. w sprawie przyjęcia krajowego
planu rozdziału uprawnień do emisji dwutlenku węgla na lata 2005–2007 oraz wykazu
instalacji czasowo wykluczonych ze wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami
do emisji w okresie od dnia 1 stycznia 2005 r. do dnia 31 grudnia 2007 r., Dz.U. 2005,
nr 264, poz. 2206.
Ustawa z dnia 22 grudnia 2004 r. o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów
cieplarnianych i innych substancji, Dz.U. 2004, nr 281, poz. 2784.
Zbyt mało do podziału, „Rzeczpospolita” 2005, nr 215, Dodatek Ekonomia – Środowisko.
The Emission Permits Trading System in Poland
In this article, the author presents the rules for trade in the emission permits system
in Poland in 2005–07 and analyses the consequences to enterprises of implementing this
system based on a review of legal regulations and early experience of companies in this
area. The emission permit trade encourages the search for and implementation of projects
with low emission reduction costs and stimulates pollution reduction in those entities
that do it at the lowest cost. The emission permit trading system in Poland comprises
two sub-systems: the community system covering greenhouse gases, established under
the European Community in order to meet Kyoto Protocol obligations, and the national
system covering substances other than greenhouse gases (e.g., SO2, nitrogen oxides and
732_buch.indb 48
1/16/08 2:01:19 PM
System handlu uprawnieniami do emisji…
49
particulates), established in Poland to reduce emissions of these substances. Participation
in the system entails the need for enterprises to incur specified costs resulting from the
application of legal regulations as well as from “emissions management” within enterprises
(analysis of the costs of emission reductions in enterprises and on the market for emission
permits, and activities on the permits market – purchase or sale).
732_buch.indb 49
1/16/08 2:01:19 PM