Wytyczne UNHCR w kwestii alternatywy ucieczki wewnętrznej lub

Obieg
OGÓLNY
HCR/GIP/03/04
23 lipca 2003
Język oryginału: ANGIELSKI
WYTYCZNE W SPRAWIE OCHRONY MIĘDZYNARODOWEJ:
„Ucieczka wewnętrzna lub relokacja” w kontekście Artykułu 1A(2) Konwencji z roku 1951
1
i/lub Protokołu z roku 1967 dotyczących Statusu Uchodźców
Biuro Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców (UNHCR) opracowało
niniejsze wytyczne działając w zakresie swojego mandatu w jego brzmnieniu zawartym
w Statucie Biura Wysokiego Komisarza do Spraw Uchodźców oraz w artykule 35 Konwencji
dotyczącej Statusu Uchodźców z roku 1951 oraz w Protokole do niej z roku 1967. Wytyczne te
stanowią uzupełnienie wydanego przez UNHCR Podręcznika: Zasady i tryb ustalania statusu
uchodźcy zgodnie z Konwencją dotyczącą statusu uchodźcy z 1951 r. oraz Protokołem
2
dodatkowym do niej z 1967 r. (1979, nowe wydanie: Genewa, styczeń 1992) . Zastępują one
pisemne stanowisko UNHCR Relokacja wewnętrzna jako racjonalna alternatywa dla ubiegania
się o status uchodźcy - (tzw. „ Możliwość Ucieczki Wewnętrznej” lub „Zasada Relokacji”)
(Genewa, luty 1999) (tłum. aut.). Niniejsze rekomendacje są, między innymi, efektem Drugiej
Rundy Globalnych Konsultacji w sprawie Ochrony Miedzynarodowej, w ramach której kwestia ta
była dyskutowana podczas spotkania ekspertów w San Remo, we Włoszech, we wrześniu 2001
roku. Celem niniejszych wytycznych jest ugruntowanie odpowiednich standardów i praktyk w
zakresie problematyki uchodźców wewnętrznych (internally displaced persons - IDPs), w świetle
aktualnej praktyki związanej z tym zagadnieniem przyjętej w poszczególnych PaństwachStronach.
Niniejsze wytyczne pomyślane zostały jako zestaw wskazówek dotyczących interpretacji
prawnych aspektów zjawiska ucieczki wewnętrznej lub relokacji, przeznaczonych dla władz,
prawników, organów decyzyjnych oraz przedstawicieli sądownictwa, jak również dla personelu
UNHCR bezpośrednio prowadzącego postępowania o nadanie statusu uchodźcy.
I. WPROWADZENIE
1.
Możliwość ucieczki wewnętrznej lub relokacji jest rozwiązaniem coraz częściej
branym pod uwagę przez organy decyzyjne przyznające status uchodźcy. Do
chwili obecnej nie zostało wypracowane żadne konsekwentne stanowisko wobec
tego zjawiska, w związku z czym praktyki w tym zakresie są różnorodne, zarówno
w obrębie danych systemów krajowych, jak i na poziomie międzynarodowym.
Z uwagi na różnice stanowisk, opracowane zostały niniejsze wytyczne oferujące
1
Oryginał dostępny w jęz. angielskim Guidelines On International Protection: “Internal Flight or Relocation
Alternative” within the Context of Article 1A(2) of the 1951 Convention and/or 1967 Protocol relating to the
Status of Refugees na http://www.unhcr.org/publ/PUBL/3f28d5cd4.pdf [przyp. tłum.]
2
II polskie wydanie Warszawa 2007 [przyp.tłum.]
1
wskazanym wyżej organom decyzyjnym bardziej usystematyzowane podejście do
analizy tego aspektu udzielania statusu uchodźcy.
2.
Pojęcie ucieczki wewnętrznej lub relokacji nie jest niezależną zasadą prawa
uchodźczego, nie należy go również rozpatrywać w oderwaniu od innych
okoliczności danej sprawy. Uchodźcą w rozumieniu zapisów Konwencji jest osoba,
która spełnia kryteria zawarte w Artykule 1A(2) Konwencji z 1951 roku i/lub
Protokołu z roku 1967 dotyczacych statusu uchodźców (zwanych dalej „Konwencją
z roku 1951”). Kryteria te nalezy interpretować w duchu liberalnym i humanitarnym,
zgodnie z ich oryginalnym brzmieniem, w świetle przedmiotu i celu Konwencji z
roku 1951. Nie ma w nich wprawdzie odniesienia do pojęć ucieczki wewnętrznej
lub relokacji, ale pytanie czy wnioskodawca ma możliwość skorzystania z tych
rozwiązań może jednak pojawić się w trakcie rozpatrywania wniosku o nadanie
statusu uchodźcy.
3.
Wykształciły się dwa podejścia do problemu ucieczki wewnętrznej lub relokacji
w oparciu o definicję uchodźcy. Pierwsze z tych podejść odwołuje się do fragmentu
definicji mówiącego o „uzasadnionej obawie przed prześladowaniem”, drugie do
fragmentu mówiącego o tym, że uchodźcy „nie są w stanie lub (...) nie chcą
skorzystać z ochrony tego kraju”, w którym byli prześladowani. Podejścia te nie
wykluczają się wzajemnie, ponieważ we wspomnianej definicji zawarty jest
całościowy test (spełnienia przez daną osobę przesłanek nadania statusu
uchodźcy) składający się z powiązanych ze sobą elementów. Sposób, w jaki te
elementy wiążą się ze sobą, i waga przywiązywana do każdego z nich, są
3
określane indywidualnie dla każdego przypadku.
4.
Przepisy prawa międzynarodowego nie obligują jednostek znajdujących się
w niebezpieczeństwie do wyczerpania wszystkich możliwości relokacji na
terytorium swojego kraju, zanim będą one mogły ubiegać się o status uchodźcy;
innymi słowy, uchodźstwo nie jest traktowane jako ostateczność. Nie należy się
zatem odwoływać do pojęcia ucieczki wewnętrznej lub relokacji w sytuacjach,
kiedy mogłoby to podważyć zapisy z zakresu praw człowieka, które są podstawą
systemu ochrony międzynarodowej, mianowicie prawo do opuszczenia swojego
kraju, prawo do ubiegania się o status uchodźcy i do ochrony przez zawracaniem
(refoulement). Dodatkowo, ponieważ pojęcie to może pojawić się jedynie
w kontekście oceny wszystkich za i przeciw dotyczących indywidualnego wniosku,
nie może być używane w celu uniemożliwienia dostępu do proceudry o nadanie
statusu uchodźcy. W przypadku rozważania ucieczki wewnętrznej lub możliwości
relokacji należy również wziąć pod uwagę osobiste okoliczności, w jakich znajduje
się dana jednostka i warunki panujące w kraju, dla którego rozważana jest
4
ucieczka wewnętrzna lub możliwość relokacji.
5.
Kwestia ucieczki wewnętrznej lub możliwości relokacji nie dotyczy uchodźców
w rozumieniu definicji zawartej w Artykule I(2) Konwencji Organizacji Jedności
Afrykańskiej (OAU) z 1969 roku dotyczącej specyficznych aspektów uchodźstwa
w Afryce. Artykuł I(2) podaje następującą definicję uchodźcy: „każda osoba, która z
powodu zewnętrznej agresji, okupacji, obcej dominacji lub wydarzeń poważnie
zakłócających porządek publiczny w części lub na całym terytorium kraju,
z którego pochodzi lub którego obywatelstwo posiada, została zmuszona do
3
Zobacz także: UNHCR, „Interpretacja Artykułu 1 Konwencji z roku 1951 dotyczącej Statusu Uchodźców”,
Genewa, kwiecień 2001 (zwane dalej UNHCR, „Interpretacja Artykułu 1”), akapit 12
4
Ibid., akapity 35-37. (przyp. 1)
2
opuszczenia miejsca swojego stałego pobytu i poszukiwania schronienia w innym
5
kraju.”
II. ANALIZA MERYTORYCZNA
A. Część całościowej oceny wniosku o nadanie statusu uchodźcy
6.
Konwencja z roku 1951 nie wymaga, ani nawet nie sugeruje, że obawa przed
prześladowaniem musi zawsze dotyczyć terytorium całego kraju, z którego
6
pochodzi uchodźca. Pojęcie ucieczki wewnętrznej lub możliwości relokacji odnosi
się zatem do konkretnego obszaru tego kraju, w którym nie istnieje ryzyko
zaistnienia uzasadnionej obawy przed prześladowaniem i gdzie, wziąwszy pod
uwagę okoliczności danej sprawy, dana jednostka mogłaby osiedlić się i prowadzić
7
normalne życie. Co za tym idzie, jeśli w danym przypadku wchodzi w grę
możliwość ucieczki wewnętrznej lub możliwość relokacji, powinien zostać
wskazany obszar kraju spełniający powyższe wymogi, a wnioskodawcy należy
zapewnić czas na ustosunkowanie się do tej możliwości.
7.
W kontekście całościowej oceny wniosku o nadanie statusu uchodźcy, w sytuacji w
której istnieje uzasadniona obawa przed prześladowaniem z któregoś z powodów
wymienionych w Konwencji, na pewnym obszarze kraju pochodzenia, decyzja
dotycząca możliwości ucieczki wewnętrznej lub relokacji wymaga przeprowadzenia
dwóch rodzajów analiz w oparciu o poniższe zestawy pytań:
I.
Analiza stosowności zastosowania rozwiązania ucieczki wewnętrznej lub
możliwości relokacji
a) Czy wnioskodawca ma możliwość dostania się na obszar relokacji bezpiecznie,
legalnie i bez większych trudności? Jeśli którykolwiek z tych warunków nie jest
spełniony, ucieczka wewnętrzna lub relokacja nie wchodzą w takim przypadku
w grę.
b) Czy wnioskodawca prześladowany jest przez organy państwowe? Zakłada się,
że organy państwowe działają na całym terytorium danego kraju. Jeśli istnieje
obawa przed prześladowaniami właśnie z ich strony, to z założenia odrzuca się
rozwiązanie ucieczki wewnętrznej lub relokacji.
c) Czy wnioskodawca prześladowany jest przez podmiot inny niż organy
państwowe? Jeśli istnieje ryzyko, że podmiot inny niż organy państwowe będzie
prześladować wnioskodawcę również na obszarze relokacji, wtedy obszar ten
nie będzie rozważany w kontekście ucieczki wewnętrznej lub relokacji.
Stwierdzenie istnienia takiego ryzyka zależy od tego, czy prześladowca będzie w
stanie udać się w ślad za wnioskodawcą do obszaru relokacji i czy dostępna jest
tam ochrona przed niebezpieczeństwem, którego obawia się wnioskodawca.
5
Kursywa dodana. Deklaracja z Kartageny z 1984 roku również bezpośrednio nawiązuje do Artykułu I(2)
Konwencji Organizacji Jedności Afrykańskiej (OAU) z 1969 roku dotyczącej specyficznych aspektów
uchodźstwa w Afryce.
6
Podręcznik: Zasady i tryb ustalania statusu uchodźcy zgodnie z Konwencją dotyczącą statusu uchodźcy
z 1951 r. oraz Protokołem dodatkowym do niej z 1967 r. (1979, nowe wydanie, Genewa, styczen 1992),
(zwany dalej Podręcznikiem UNHCR), akapit 91.
7
Więcej o kwestiach dotyczących ciężaru dowodu w stwierdzaniu tych faktów w części III. A poniżej.
3
d) Czy wnioskodawca będzie narażony na prześladowanie lub doznanie innej
poważnej krzywdy po relokacji? Podpunkt ten obejmuje pierwotne i nowe formy
prześladowań oraz inne poważne krzywdy, których wnioskodawca może doznać
na obszarze relokacji.
II.
Analiza racjonalności zastosowania rozwiązania ucieczki wewnętrznej lub
możliwości relokacji
a) Czy wnioskodawca będzie mógł prowadzić względnie normalne życie na
obszarze relokacji, bez napotykania nadmiernych trudności? Jeśli odpowiedź na
to pytanie jest negatywna, to nieracjonalne byłoby oczekiwanie, że
wnioskodawca się tam przeniesie.
Zakres oceny
8.
Decyzja odnośnie tego czy proponowane miejsce ucieczki wewnętrznej lub
relokacji jest w danym przypadku odpowiednim rozwiązaniem, wymaga oceny na
przestrzeni czasu, przy wzięciu pod uwagę nie tylko okoliczności, w których
powstała obawa przed prześladowaniem i które popchnęły wnioskodawcę do
ucieczki z obszaru dotychczasowego pobytu, ale również tego czy proponowane
miejsce relokacji oferuje sensowną alternatywę na przyszłość. Taka wybiegająca
w przyszłość ocena jest o tyle ważna, że choć odrzucenie wniosku o nadanie
statusu uchodźcy nie pociąga za sobą żadnych automatycznych konsekwencji, to
często jego wynikiem jest przymusowy powrót do kraju pochodzenia.
B. Analiza stosowności
możliwości relokacji
9.
zastosowania
rozwiązania
ucieczki
wewnętrznej
lub
Pytania wymienione w punkcie 7. można poddać dalszej analizie:
Czy możliwe jest by wnioskodwca dostał się na obszar relokacji bezpiecznie, legalnie i bez
większych trudności?
10.
Obszar, na drodze do którego znajdują się przeszkody, których nie można byłoby
stosunkowo łatwo pokonać, nie jest odpowiednim miejscem ucieczki wewnętrznej
lub relokacji. Wnioskodawca nie może, na przykład, napotykać niebezpieczeństw
fizycznych w drodze do takiego obszaru, takich jak pola minowe, walki
wewnętrzne, przesuwający się front wojenny, rozboje lub różne formy
prześladowań czy wykorzystywania.
11.
Jeśli w drodze do proponowanego obszaru relokacji wnioskodawca musiałby
przedostać się przez obszar, na którym był prześladowany, to taki obszar nie jest
odpowiednim miejscem ucieczki wewnętrznej lub relokacji.
12.
Dotarcie do proponowanego obszaru musi być również legalne, tj. wnioskodawca
musi mieć możliwość legalnej podróży i wjazdu do tego miejsca, a także prawo do
legalnego pobytu w nim. Niepewny status prawny może stworzyć presję
przemieszczenia się na obszary niebezpieczne, zwłaszcza jeśli wnioskodawca
prześladowany jest przez organy państwowe lub podmioty inne niż organy
państwowe, które kontrolują lokalne lotnisko.
4
Czy wnioskodawca prześladowany jest przez organy państwowe?
13.
Możliwość relokacji wewnętrznej należy rozważać jedynie, jeśli obawa przed
prześladowaniem dotyczy wyłącznie wybranego obszaru kraju, poza którym
wnioskodawcy nie może spotkać niebezpieczeństwo, którego się obawia.
Praktycznie rzecz biorąc, wyklucza to przypadki w których wnioskodawca
prześladowany jest przez organy państwowe lub jeśli do prześladowań takich
dochodzi za ich przyzwoleniem. Określenie organów państwowych obejmuje
również oficjalne partie polityczne w krajach o systemie jednopartyjnym, jako że
8
zakłada się, że sprawują one władze na terytorium całego kraju. W takich
okolicznościach wnioskodawcy grożą prześladowania na terenie całego kraju,
chyba że jest jasno sprecyzowane, że ryzyko prześladowań pochodzi ze strony
takich organów państwowych, których władza organiczona jest wyłącznie do
konkretnego obszaru geograficznego lub w przypadku jeśli organy państwowe
9
kontrolują jedynie pewne obszary kraju.
14.
Jeśli ryzyko prześladowań pochodzi ze strony władz i organów lokalnych lub
regionalnych, relokacja rzadko będzie uznawana za potencjalne rozwiązanie,
ponieważ można założyć, że źródłem władzy organów lokalnych i regionalnych są
organy szczebla centralnego. Relokację można rozważać tylko w wypadku, jeśli
istnieją jasne dowody na to, że władze dopuszczające się prześladowań nie mają
żadnych wpływów poza obszarem im podlegającym i że istnieją szczególne
okoliczności uzasadniające brak przeciwdziałania przez rząd centralny lokalnie
wyrządzanym krzywdom.
Czy wnioskodawca prześladowany jest przez podmiot inny niż organy państwowe?
15.
Jeśli wnioskodawca obawia się prześladowań ze strony podmiotu innego niż
organy państwowe, należy ocenić, jakie są motywy danego prześladowcy, czy ma
on możliwość dosięgnięcia wnioskodawcy na proponowanym obszarze relokacji,
oraz jaka ochrona oferowana jest tam wnioskodawcy przez władze centralne. Jeśli
chodzi o kwestię ochrony zapewnianej przez państwo, ostatni punkt oceny
zawierać powinien ewaluację możliwości i chęci organów państwowych w zakresie
ochrony wnioskodawcy przed niebezpieczeństwem, którego się obawia. Władze
centralne mogły, na przykład, utracić rzeczywistą kontrolę nad terytorium kraju, a
co za tym idzie, mogą nie być w stanie zapewnić wnioskodawcy należytej ochrony.
Akty prawne i mechanizmy dostępne wnioskodawcy w zakresie otrzymania
ochrony od organów państwowych mogą świadczyć o chęci udzielenia mu ochrony
przez państwo, ale o ile nie zostaną one istotnie zastosowane, same w sobie nie
stanowią dowodu na dostępność ochrony. Przy przeprowadzaniu tej oceny istotne
będą również dowody świadczące o niemożności lub niechęci organów
państwowych co do udzielenia wnioskodawcy ochrony. Można założyć, że jeśli
państwo nie ma możliwości lub nie wyraża chęci udzielenia wnioskodawcy ochrony
na danym obszarze kraju, to może nie być w stanie lub nie chcieć rozszerzyć tej
ochrony na inne jego obszary. Może to mieć szczególne znaczenie w sprawach
8
Więcej w dokumentach: Wnioski Podsumowujące - Ochrona Wenętrzna/Relokacja/Alternatywa Ucieczki,
Globalne Konsultacje w sprawie Ochrony Międzynarodowej, Okrągły Stół Ekspercki, San Remo, 6-8
września 2001 (zwanym dalej Wnioskami Podsumowującymi - Ochrona Wenętrzna/Relokacja/Alternatywa
Ucieczki), punkt 2; UNHCR, „Interpretacja Artykułu 1”, punkty 12-13.
9
Więcej w punktach 16, 17 i 27 niniejszych Wytycznych.
5
związanych z prześladowaniami w sferze przemocy seksualnej i związanymi z
płcią.
16.
Nie wszystkie formy dostępnej ochrony są równoznaczne z ochroną oferowaną
przez państwo. Na przykład, jeśli dany obszar jest pod kontrolą organizacji
międzynarodowej, wnioskodawcy nie należy odmawiać statusu uchodźcy jedynie
na podstawie założenia, że będzie on chroniony przez tę organizację. Istotne
znaczenie mają indywidualne okoliczności każdej sprawy. Obowiązuje generalna
zasada, że nie należy stawiać znaku równości pomiędzy organizacją
międzynarodową sprawującą tymczasową kontrolę administracyjną i terytorialną
nad jakimś obszarem a ochroną oferowaną przez państwo. Zgodnie z zapisami
prawa międzynarodowego, organizacje międzynarodowe nie mają cech państwa.
17.
Podobnie, nie należy sądzić, że wnioskodawca będzie chroniony przez lokalny
klan lub milicję na obszarze, na którym nie są one uznaną władzą i/lub nad którym
sprawują być może jedynie tymczasową kontrolę. Ochrona musi mieć trwały
i skuteczny charakter, tj. mają ją zapewniać zorganizowane i stabilne władze
sprawujące pełną kontrolę nad danym terytorium i ludnością go zamieszkującą.
Czy wnioskodawca będzie narażony na prześladowanie lub doznanie innej poważnej
krzywdy po relokacji?
18.
Nie wystarczy po prostu stwierdzić, że pierwotny prześladowca nie jest jeszcze
obecny na proponowanym obszarze relokacji. Powinny istnieć raczej powody ku
temu, by sądzić, że jego zasięg pozostanie lokalny i nie dosięgnie obszaru
relokacji wewnętrznej.
19.
Nie można wymagać od wnioskodawcy, by ukrywał swoje przekonania polityczne
czy religijne, lub inne wyróżniające go cechy, by uniknąć prześladowań w miejscu
ucieczki wewnętrznej lub relokacji, które musi być czymś więcej aniżeli tylko
„bezpiecznym portem ” z dala od obszaru pochodzenia.
20.
Co więcej, nie można oczekiwać od osoby, która obawia się prześladowań
z powodów wymienionych w Konwencji z roku 1951, by przeniosła się na obszar,
na którym grozi jej jakieś inne poważne niebezpieczeństwo. Jeśli wnioskodawca
byłby tam na takie niebezpieczeństwo narażony, włączając przypadki zagrożenia
życia, bezpieczeństwa, wolności czy zdrowia, lub przypadki poważnej
10
dyskryminacji , nie należy brać pod uwagę ucieczki wewnętrznej lub relokacji, bez
względu na to, czy istnieje jakiekolwiek odniesienie do powodów wymienionych
11
w Konwencji.
Przy ocenie innych niezpieczeństw należy więc także wziąć pod
uwagę poważne zagrożenia uzasadniające udzielenie subsydiarnych form
12
ochrony.
21.
Miejscem ucieczki wewnętrznej lub relokacji nie może być również obszar, na
którym panujące warunki mogłyby zmusić wnioskodawcę do powrotu do miejsca, w
którym był prześladowany, lub przeniesienia się do innej części kraju, w której
istnieje ryzyko prześladowań lub inne poważne niebezpieczeństwo.
10
Więcej w Podręczniku UNHCR, punkty 51-52
Bardziej ogólne prawo niezawracania do kraju, w którym istnieje ryzyko bycia torturowanym lub nieludzko
traktowanym, jest wymienione bezpośrednio lub wynika z interpretacji międzynarodowych instrumentów
praw człowieka. Najbardziej znaczące z nich to artykuł 3 Konwencji w sprawie zakazu stosowania tortur
oraz innego okrutnego, nieludzkiego lub poniżającego traktowania albo karania.
12
Więcej w dokumentach ONZ EC/50/SC/CRP.18, 9 czerwca 2000 i EC/GC/01/18, 4 września 2001.
11
6
C. Analiza racjonalności zastosowania rozwiązania ucieczki wewnętrznej lub relokacji
22.
Oprócz faktu, że na obszarze ucieczki wewnętrznej lub relokacji nie istnieje ryzyko
prześladowań, perspektywa przeniesienia się tam musi być dla wnioskodawcy
racjonalna pod każdym względem. Ten test „racjonalności” (reasonableness test)
włączony został do wielu porządków prawnych Zamiennie stosuje się również
określenia testu „nadmiernych trudności” lub „rozsądnej ochrony”.
23.
„Test racjonalności” jest użytecznym narzędziem prawnym, które choć nie wywodzi
się bezpośrednio z języka Konwencji z roku 1951, okazało się na tyle elastyczne,
by korzystać z niego przy próbie odpowiedzi na pytanie, czy biorąc pod uwagę
wszystkie okoliczności, byłoby dla wnioskodwacy racjonalną perspektywą
przeniesienie się na proponowany obszar, by pokonać uzasadniony strach przed
prześladowaniem. Nie jest to analiza oparta o to, co powinna w takiej sytuacji
zrobić hipotetyczna „racjonalna osoba”. Pytanie brzmi: jakie rozwiązanie jest
racjonalne zarówno pod względem subiektywnym, jak i obiektywnym biorąc pod
uwagę sytuację danego wnioskodawcy, a także warunki w proponowanym miejscu
ucieczki wewnętrznej lub relokacji.
Czy wnioskodawca będzie mógł prowadzić względnie normalne życie na obszarze
relokacji, bez napotykania nadmiernych trudności?
24.
Odpowiadając na to pytanie, należy ocenić osobiste uwarunkowania
wnioskodawcy, prześladowania, jakich doznał w przeszłości, oraz warunki
bezpieczeństwa, stan poszanowania praw człowieka i możliwości utrzymania się
na proponowanym obszarze.
Uwarunkowania osobiste
25.
Oceniając czy relokacja na proponowany obszar nie wiązałaby się z nadmiernymi
trudnościami, a co za tym idzie była rozwiązaniem nieracjonalnym, należy zawsze
wziąć pod uwagę osobiste uwarunkowania wnioskodawcy. Znaczenie mają tu takie
czynniki jak wiek, płeć, stan zdrowia, inwalidztwo/niepełnosprawność, sytuacja
rodzinna, uwarunkowania społeczne, etniczne, kulturalne i religijne, potencjał
adaptacyjny, umiejętności językowe, wykształcenie oraz doświadczenie i
perspektywy zawodowe, historia prześladowań, a także ich psychologiczne efekty.
Brak powiązań etnicznych i kulturowych na obszarze relokacji może w
szczególności doprowadzić do izolacji jednostek w społecznościach, w których
bliskie powiązania tego typu mają silny wpływ na życie codzienne. Istnieją również
czynniki, które same w sobie nie wykluczają możliwości relokacji, natomiast
wywołują taki skutek występując łącznie. W zależności od indywidualnych
okoliczności, czynniki zapewniające wnioskodawcy komfort
materialnym i
psychicznym, takie jak obecność członków rodziny lub występowanie innych
bliskich powiązań społecznych, mogą okazać się ważniejsze od innych.
Historia prześladowań
26.
Trauma psychologiczna będąca wynikiem prześladowań z przeszłości może być
istotnym czynnikiem przy ocenie racjonalności relokacji wnioskodawcy na wybrany
7
obszar. Przedstawienie opinii psychologa świadczącej o prawdopodobieństwie
pogłębienia się traumy psychologicznej na proponowanym obszarze relokacji
przemawia przeciwko uznaniu jej za racjonalne rozwiązanie. Prawodawstwo
niektórych krajów uznaje sam fakt bycia prześladowanym w przeszłości za
wystarczający powód do odrzucenia rozwiązania relokacji wewnętrznej.
Bezpieczeństwo
27.
Wnioskodawca musi być w miejscu relokacji bezpieczny, przy czym
bezpieczeństwo to ma mieć charakter trwały i długofalowy. W większości
przypadków, kraje objęte konfliktami zbrojnymi nie są bezpiecznym miejscem
relokacji, zwłaszcza biorąc pod uwagę przesuwające się fronty wojenne, które
mogą sprowadzić niebezpieczeństwo do miejsca dotychczas uznawanego za
bezpieczne. Jeśli proponowane miejsce ucieczki wewnętrznej lub relokacji jest pod
kontrolą grupy zbrojnej i/lub organu quasi-państwowego, należy dokładnie
przeanalizować, czy sytuacja w tym miejscu jest stabilna i czy kontrolujący je
podmiot jest w stanie ją utrzymać i zapewnić ochronę.
Poszanowanie praw człowieka
28.
Jeśli na proponowanym obszarze kwestia poszanowania praw człowieka,
w szczególności praw niederogowalnych (nie podlegających uchyleniu w żadnych
warunków) jest zdecydowanie problematyczna, nie może on zostać uznany za
odpowiednie miejsce relokacji. Nie znaczy to, że nieprzestrzeganie na danym
obszarze jednego z obywatelskich, politycznych czy socjo-ekonomicznych praw
człowieka, dyskwalifikuje ten kraj jako miejsce ucieczki wewnętrznej bądź relokacji.
Należy raczej ocenić, czy z praktycznej perspektywy prawa, które podlegają na
danym terenie naruszeniom, mają dla wnioskodawcy fundamentalne znaczenie,
innymi słowy, czy pozbawienie go tych praw byłoby wystarczająco krzywdzące, by
uznać relokację w dane miejsce za nieracjonalne rozwiązanie.
29.
Możliwości utrzymania się na danym obszarze
30.
W niniejszej części analizy istotne będą warunki socjo-ekonomiczne na
proponowanym obszarze. Jeśli panuje tam sytuacja, która nie pozwoliłaby
wnioskodawcy na utrzymanie się lub znalezienie zakwaterowania i jeśli brakuje
tam odpowiedniej opieki medycznej, relokacja nie byłaby racjonalnym
rozwiązaniem. Również z punktu widzenia praw człowieka, nierozsądnie byłoby
oczekiwać od wnioskodawcy relokacji na obszar, gdzie musiałby się zmagać
z brakiem lub niewystarczającą ilością środków do życia. Z drugiej jednak strony,
niższe standardy życia lub pogorszenie statusu ekonomicznego wnioskodawcy
w miejscu relokacji mogą nie być wystarczającymi powodami, by odrzucić je jako
nieracjonalne rozwiązanie. Warunki na proponowanym obszarze powinny pozwolić
na prowadzenie względnie normalnego życia na poziomie porównywalnym do
reszty kraju. Jeśli na przykład dana osoba byłaby w miejscu relokacji pozbawiona
możliwości kontaktu z rodziną i dostępu do pomocy materialnej ze strony
społeczności, której jest jest członkiem, i nie byłaby w stanie w żaden inny sposób
zdobyć środków pozwalających na prowadzenie względnie normalnego życia,
relokacji w to miejsce nie mozna uznać za racjonalne rozwiązanie.
31.
Jeśli wnioskodawca nie miałby na proponowanym obszarze dostępu do ziemi,
zasobów naturalnych i ochrony, z uwagi na fakt, że nie jest on członkiem
dominującego klanu, plemienia, grupy etnicznej, religijnej i/lub kulturowej, relokacja
8
tam nie jest racjonalnym rozwiązaniem. W wielu miejscach w Afryce, Azji i innych
częściach świata, przynależność do wspólnoty etnicznej, plemiennej, religijnej i/lub
kulturowej, determinuje dostęp do ziemi, zasobów naturalnych i ochrony. W takiej
sytuacji oczekiwanie od wnioskodawcy, że zamieszka pośród przedstawicieli
dominującej grupy, której nie jest członkiem, byłoby nieracjonalne. Nie należy
również dokonywać relokacji w miejsca takie jak slumsy obszarów miejskich, gdzie
dana osoba musiałaby żyć w niezwykle trudnych warunkach.
D. Relokacja i uchodźcy wewnętrzni
32.
Obecność uchodźców wewnętrznych objętych ochroną międzynarodową
w wybranej części danego kraju nie jest wystarczającym dowodem na to, że
relokacja wnioskodawcy w to miejsce byłaby racjonalnym rozwiązaniem.
Przykładowo, standard i jakość życia uchodźców wewnętrznych często nie
przemawiają za tym, że osiedlenie się na tym obszarze byłoby racjonalną
alternatywą dla ucieczki poza granice kraju. Co więcej, w miejscach, w których
problem uchodźstwa wewnętrznego jest wynikiem prowadzenia polityki „czystek
etnicznych”, odmawianie wnioskodawcy statusu uchodźcy przy jednoczesnym
powoływaniu się na alternatywę ucieczki wenętrznej lub relokacji mogłoby zostać
zinterpretowane jako akceptacja sytuacji w danym kraju, a co za tym idzie
budziłoby dodatkowe zastrzeżenia.
33.
W rzeczywistości większość uchodźców wewnętrznych nie korzysta
z podstawowych praw. Nie mogą także skorzystać z prawa do poszukiwania
schronienia poza granicami swojego kraju. Dlatego też, mimo że zostały
wypracowane określone standardy akceptowane przez większą część
społeczności międzynarodowej, wprowadzenie ich w życie nie jest w praktyce w
żaden sposób zagwarantowane. Dodatkowo Wytyczne w sprawie uchodźstwa
wewnętrznego (Guiding Principles on Internal Displacement), wskazują wyraźnie,
że nie powinny być one interpretowane jako „ograniczające, modyfikujące lub
podważające klauzule jakichkolwiek międzynarodowych instrumentów prawnych z
zakresu praw człowieka i prawa humanitarnego/prawa konfliktów zbrojnych, czy
też praw przysługujących jednostce w ramach prawa krajowego”, a w
szczególności, że „nie naruszają one prawa do ubiegania się o azyl i korzystania z
13
niego w innych krajach.” (wytyczna 2(2))
III. KWESTIE PROCEDURALNE
A. Ciężar dowodu
34.
Rozważanie możliwości relokacji nie powinno nakładać na osoby ubiegające się
o status uchodźcy dodatkowych obciążeń. Musi tu nadal obowiązywać ogólna
zasada, która mówi, że ciężar poparcia danego argumentu dowodami spoczywa
na tym, kto taki argument wysuwa, co jest zgodne z akapitem 196 Podręcznika,
który mówi o tym, że
...mimo że z reguły ciężar dowodu spoczywa na wnioskodawcy, obowiązek ustalenia i oceny
wszystkich istotnych dla sprawy faktów dzielony jest między wnioskodawcę i prowadzącego
13
Zobacz także W. Kälin, Guiding Principles on Internal Displacement: Annotations, Studies in
Transnational Legal Policy No. 32, 2000 (The American Society of International Law. The Brookings
Institution, Project on International Displacement), str. 8-10.
9
przesłuchanie. W niektórych przypadkach to zadaniem prowadzącego przesłuchanie będzie,
użycie wszystkich środków które ma on do dyspozycji, w celu zdobycia dowodów, na których
oparty byłby wniosek.
35.
Na tej podstawie to na organie decyzyjnym spoczywa ciężar dowodu związany
z ustaleniem, czy w danej sprawie należy rozważać możliwość relokacji. Jeśli
okazałoby się, że tak, to na stronie, która to stwierdziła, spoczywa obowiązek
wskazania miejsca relokacji i przedstawienia dowodów na to, że przeniesienie się
tam jest racjonalnym rozwiązaniem dla konkretnego wnioskodawcy.
36.
Podstawowe zasady sprawiedliwości proceduralnej nakazują, by osoba ubiegająca
się o status uchodźcy została w jasny i odpowiedni sposób poinformowana, że
14
rozważa się w jej przypadku alternatywę ucieczki wewnętrznej lub relokacji.
B. Procedury przyspieszone i procedury dopuszczające
37.
Zważywszy na jej złożoność i znaczenie, ocena ewentualnego zastosowania
alternatywy ucieczki wewnętrznej lub relokacji nie powinna być przeprowadzana w
procedurach przyspieszonych lub w procedurach dopuszczających mających na
celu stwierdzenie kwalifikowalności do udziału w procedurze przeprowadzonej
15
w pełnym zakresie.
C. Informacje o kraju pochodzenia
38.
Mimo że analiza stosowności i racjonalności potencjalnego zastosowania
rozwiązania ucieczki wewnętrznej lub relokacji zawsze wymaga oceny
indywidualnych okoliczności, w jakich znajduje się wnioskodawca, dobrze
udokumentowane i aktualne informacje na temat warunków panujących w kraju
pochodzenia są ważnym elementem tej analizy. Przydatność takich informacji
może byc jednak ograniczona w przypadkach, kiedy sytuacja w kraju pochodzenia
jest niepewna i kiedy mogą zajść tam nagłe zmiany w miejscach dotychczas
uznawanych za bezpieczne. Takie zmiany mogą nie zostać odnotowane do czasu
rozpatrywania wniosku.
IV. WNIOSKI
Kryteria zawarte w Artykule 1(2) Konwencji z roku 1951 nie odwołują się bezpośrednio
alternatywy ucieczki wewnętrznej lub relokacji. Jednak w ramach całościowej oceny niektórych
wniosków o nadanie statusu uchodźcy może pojawić się pytanie czy wnioskodawca mógłby
z takiego rozwiązania skorzystać, zwłaszcza jeśli prześladowany jest przez podmioty inne niż
organy państwowe. Nawet jeśli rozwiązanie to wchodzi w grę w przypadku konkretnego
wnioskodawcy, możliwość jego zastosowania będzie zależeć od dokładnego rozważenia
wszystkich aspektów sprawy oraz racjonalności relokacji na inny obszar danego kraju.
14
Zobacz także Wnioski Podsumowujące - Ochrona Wewnętrzna/Relokacja/Alternatywa Ucieczki, akapit 7.
Zobacz także Wnioski Podsumowujące - Ochrona Wewnętrzna/Relokacja/Alternatywa Ucieczki, akapit 6;
Executive Committee Conclusion No. 87 (L), 1999, akapit j); oraz Nota w sprawie Ochrony
Międzynarodowej, 1999, akapit 26 (UN doc. A/AC.96/914, 7 July 1999).
15
10