Publikacja darmowa

„Rejent" * rok 7 * nr 4(72)
kwiecień 1997 r.
Maciej Szpunar
Źródła i pojęcie prawa wspólnotowego
Bliska perspektywa integracji Polski z Unią Europejską powoduje, że
coraz większa część polskiej doktryny dostrzega potrzebę analizy prawa
wspólnotowego. Wiele prac poświęcono problematyce szczegółowej, związanej z dostosowaniem poszczególnych elementów polskiego systemu prawnego do standardów Unii Europejskiej. Obowiązek harmonizacji prawa
wynika bezpośrednio z Układu Europejskiego i posiada z pewnością
znaczenie priorytetowe. Niniejszy artykuł dotyczy jednak nieco innego
zagadnienia. Stanowi on próbę analizy prawa wspólnotowego jako systemu prawnego, który już w niedługim czasie stanie się elementem polskiej
praktyki prawniczej. Z jednej strony, celem artykułu jest przybliżenie
omawianej problematyki prawnikom, którzy stykają się z nią po raz pierwszy, z drugiej strony^natomiast, ma on stanowić głos w dyskusji nad charakterem prawa wspólnotowego, która już się rozpoczęła w doktrynie polskiej'.
Podstawy europejskiego prawa wspólnotowego - zarys wykładu, Toniń 1996, s. 57 i nast. oraz
142 inast.; M. Ah 11, Prawo europejskie. Warszawa 1995, s. 37 i nast.; J. A. W o j c i e c h o w s k i ,
Instytucje i porządek prawny Wspólnot Europejskich, Warszawa 1995, s. 99 i nast.; D. L a s o k,
Zarys prawa Unii Europejskiej, Toruń 1995, s. 161 i nast.; A. W a s i l k o w s k i , Żródla prawa,
kompetencje organów Wspólnot Europejskich w zakresie tworzenia prawa, stosowanie prawa
wspólnotowego, „Studia Prawnicze" 1996, z. 1-4, s. 37 i nast.; K. W o j t o w i c z , Zasada
stosowania prawa Wspólnot Europejskich w prawie wewnętrznym państw członkowskich,, Acta
Univcrsitatis Wratislaviensis No. 1703", Wrocław 1995, s. 105 i nast.; J. K o l a s a , Prawo
wewnętrzne Wspólnot Europejskich. Zarys problemu, ,Acta Universitatis Wratislaviensis No.
1653", Wrocław 1994, s. 82 i nast.; M. Lis, Podstawowe instytucje prawa europejskiego.
Zarys problematyki, ,Acta Universitatis Wratislavicnsis No. 1653", Wrocław 1994, s. 52 i nast.
11
Maciej Szpunar
I. Wspólnoty Europejskie, traktowane niekiedy jako jedna całość,
obejmujątrzy odrębne organizacje międzynarodowe. Są nimi: Europejska
Wspólnota Węgla i Stali (EWWiS, powstała w 1951 roku na okres 50ciu lat), Europejska Wspólnota Energii Atomowej (EWEA, powstała w
1957 roku) oraz Wspólnota Europejska (WE, dawna Europejska Wspólnota Gospodarcza, powstała również w 1957 roku). Od roku 1965 organizacje te posiadają wspólne organy, którymi są: Rada Ministrów (zwana
również Radą Unii Europejskiej), Komisja Europejska, Parlament Europejski, Trybunał Sprawiedliwości oraz Trybunał Rewidentów (lub Obrachunkowy). W celu uniknięcia nieporozumień terminologicznych, należy
wskazać na zależność pomiędzy Unią Europejską a Wspólnotami2. Powstała na mocy Traktatu z Maastricht3 Unia Europejska oparta jest na
trzech filarach. Pierwszy z nich stanowi strukturę instytucjonalną Wspólnot, a więc traktaty założycielskie oraz traktaty je zmieniające. Pozostałe
dwa filary to postanowienia o wspólnej polityce zagranicznej i bezpieczeństwa oraz o wspólnej polityce w zakresie wymiaru sprawiedliwości
i spraw wewnętrznych. Unia Europejska nie posiada osobowości prawnej
prawa międzynarodowego, natomiast posiadają ją wszystkie trzy Wspólnoty.
W zakresie stosowania prawa wspólnotowego zasadniczą rolę odgrywa Trybunał Sprawiedliwości (TS) oraz istniejący od 1989 roku Sąd
Pierwszej Instancji (SPI)4. TS działa jako sąd apelacyjny w sprawach
rozstrzyganych przez SPI. Natomiast w sprawach, które nie wchodzą w
zakres kompetencji SPI, jedyną instancją jest Trybunał Sprawiedliwości.
Zgodnie z art. 164 WE, Trybunał „zapewnia poszanowanie prawa przy
wykładni i stosowaniu niniejszego Traktatu". Nie ulega wątpliwości, że
orzecznictwo TS doprowadziło do ukształtowania się autonomicznego
systemu prawnego Wspólnot Europejskich. To właśnie dzięki przełomowym decyzjom Trybunału traktaty założycielskie, będące umowami międzynarodowymi, stały się z biegiem czasu „kartą konstytucyjną" Wspólnot5. Przeciwko Trybunałowi wysuwane są zarzuty, że jego decyzje mają
2
Por. J. G o m u ł a , Unia a Wspólnoty Europejskie, PiP 1995, z. 12, s. 14 i nast.
Właściwie Traktatu o Unii Europejskiej.
4
Używane niżej określenie „Trybunał" obejmuje zarówno TS, jak i SPI.
5
Por. przykładowo orzeczenie w sprawie „Les Verls" przeciwko Parlamentowi Europejskiemu, 294/83.
3
12
Źródła i pojęcie prawa wspólnotowego
charakter prawotwórczy i odbiegają znacząco od postanowień traktatów6.
Nie negując słuszności niektórych zarzutów, należy podkreślić, że kształtowanie się nowego porządku prawnego wymaga od organów stosujących
prawo dokonywania raczej wykładni celowościowej aniżeli opartej ściśle
na tekście prawnym. Warto podkreślić, że stosowanie prawa wspólnotowego nie jest wyłączną domeną TS i SPI, ale opiera się na współpracy
pomiędzy organami Wspólnot a organami stosującymi prawo w państwach
członkowskich7. Mamy więc do czynienia z sytuacją w której każdy sędzia
w państwie członkowskim stosuje przepisy dwu odrębnych porządków
prawnych.
Z prawem wspólnotowym ściśle łączy się pojęcie acąuis communautaire, które obejmuje zarówno dorobek legislacyjny Wspólnot, jak i przede
wszystkim całe dotychczasowe orzecznictwo Trybunału. Acąuis communautaire musi zostać zaakceptowany w całości przez każde państwo przystępujące do Wspólnot. W związku z tym, że stosowanie prawa wspólnotowego nierozerwalnie wiąże się z działalnością Trybunału, prawem
wspólnotowym należy określać jedynie te postanowienia traktatów i prawa pochodnego, które podlegają orzecznictwu Trybunału. Przyjmując takie założenie przy definiowaniu pojęcia prawa wspólnotowego, należy
stwierdzić, że posługiwanie się pojęciem „prawo Unii Europejskiej" nie
jest do końca właściwe. Jak już wspomniano wyżej, Unia Europejska
opiera się na trzech filarach. Tymczasem, zgodnie art. L Traktatu o Unii
Europejskiej (TUE), jurysdykcja Trybunału została wyłączona w zakresie
drugiego i trzeciego filaru8. Oznacza to, że pierwszy filar Unii jest elementem autonomicznego porządku prawnego opartego głównie na orzecznictwie Trybunału, natomiast filary drugi i trzeci, przynajmniej w chwili obecnej, stanowią jedynie formę współpracy międzynarodowej. Nie zmienia
tego okoliczność, że poza Trybunałem filary te oparte są na tych samych
instytucjach. W literaturze spotyka się także pojęcie „prawo europejskie".
6
Na przykład T.C. H a r t l e y , The European Court, Judicial Objectivity and the Constitution of the European Union, „The Law Quartcrly Rcvicw", Vol. 112, January 1996, s. 95 i nast.
7
Najlepszym tego przykładem jest instytucja orzeczenia wstępnego (art. 177 WE); por.
również A. B a r a v, La plenitude de competences du juge national en sa qualite de juge
communautaire, [w:] L'Europę et le Droit. Melanges en l'hommage a J. Boutouis, Paris 1991,
s. 1 i nast.
8
Z paroma wyjątkami przewidzianymi w tym samym artykule.
13
Maciej Szpunar
Takie sformułowanie jest z pewnością poprawne, jednak pamiętać należy,
że same Wspólnoty nie wyczerpują pojęcia europejskości ani w znaczeniu
geograficznym, ani kulturowym.
Zakładając, że prawem wspólnotowym jest to, co podlega orzecznictwu Trybunału, należy przyjrzeć się bliżej poszczególnym źródłom prawa
wspólnotowego. W doktrynie zwraca się przede wszystkim uwagę na odróżnienie prawa pierwotnego od prawa wtórnego. To pierwsze obejmuje
traktaty założycielskie, traktaty je zmieniające oraz - jeśli założyć, że prawo
pierwotne to takie, które jest ustanowione przez państwa członkowskie konwencje pomocnicze zawarte na podstawie art. 220 WE9. Prawo wtórne
natomiast jest wynikiem działalności organów Wspólnot oraz stanowi
wykonywanie uprawnień i obowiązków przewidzianych w prawie pierwotnym. Jako źródło prawa wspólnotowego wymienia się również prawo
niepisane (powszechne), które obejmuje ogólne zasady prawa przyjęte w
orzecznictwie Trybunału10. Wydaje się, że najbardziej przejrzysty podział
źródeł prawa wspólnotowego został zaproponowany przez Hartley'a11. Na
nim też będzie oparta systematyka przyjęta w niniejszych rozważaniach.
1. Źródła ustanowione przez państwa członkowskie
Oprócz wspomnianych na początku traktatów założycielskich, do grupy
tej należy zaliczyć traktaty zmieniające i uzupełniające. Przykładowo można
tu wymienić traktat o fuzji (ustanawiający wspólną Radę i Komisję Wspólnot) z 1965 roku, traktaty budżetowe, umowy o przystąpieniu nowych
państw członkowskich, Europejski Akt Jednolity z 1986 roku, umowę o
ustanowieniu Europejskiej Przestrzeni Gospodarczej z 1991 roku czy
Traktat o Unii Europejskiej z 1991 roku.
Gdy chodzi natomiast o konwencje pomocnicze, to stanowią one źródła
prawa wspólnotowego jedynie o tyle, o ile podlegają jurysdykcji Trybunału. Z sytuacją taką mamy do czynienia w przypadku konwencji brukselskiej o jurysdykcji, uznawaniu i wykonywaniu zagranicznych orze9
Na przykład konwencja brukselska z 1968 roku o jurysdykcji, uznawaniu i wykonywaniu
orzeczeń w sprawach cywilnych i handlowych; D. L a s o k zakłada, że konwencje pomocnicze
mają charakter źródeł pośrednich (Zarys..., s. 173).
10
Co do charakteru prawa niepisanego por. M. L i s, Podstawowe instytucje..., s. 55 i nast.
11
T.C. H a r t l e y , The Foundations of European Community Law, Oxford 1994, s. 98 i
nast.
14
Źródła i pojęcie prawa wspólnotowego
czeń w sprawach cywilnych i handlowych z 1968 roku, do której dołączono protokół ustanawiający jurysdykcję TS-u. Odmienny charakter posiada natomiast konwencja rzymska o prawie właściwym dla zobowiązań
umownych z 1980 roku12, której odpowiedni protokół nie został jeszcze
ratyfikowany.
Spośród źródeł prawa stanowionego przez państwa członkowskie ciekawą grupę stanowią akty prawne reprezentantów państw członkowskich
ustanowione w ramach funkcjonowania instytucji wspólnotowych. Zatytułowane są one najczęściej jako „porozumienie pomiędzy reprezentantami Państw Członkowskich, zebranymi na forum Rady" bądź „decyzja
reprezentantów państw członkowskich...". Tego typu decyzje publikowane są w Dzienniku Urzędowym Wspólnot, a nierzadko również podpisywane przez przewodniczącego Rady13. Niemniej jednak, przy określaniu statusu tego typu aktów należy pamiętać, że tylko niektóre z nich mogą
stanowić źródła prawa wspólnotowego. Dzieje się tak tylko wówczas,
kiedy ich stanowienie jest równocześnie wykonywaniem uprawnień przewidzianych w traktatach14. Natomiast gdy akty takie są jedynie wydawane
dla doraźnych celów politycznych, nie stanowią źródeł prawa wspólnotowego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że nie podlegają one jurysdykcji
Trybunału. Do tej właśnie grupy należy słynny „kompromis luksemburski" z 1966 roku15.
2. Podstawowe zasady prawa wspólnotowego
Pomimo że podstawowe zasady prawa rzadko bywają uznawane jako
źródło prawa, znaczenie, jakie nadaje im w swoim orzecznictwie Trybunał
12
Konwencja rzymska, w odróżnieniu od brukselskiej, nic została zawarta na podstawie art.
220 WE.
13
W prawic instytucjonalnym dość duże znaczenie posiadają tzw. deklaracje wspólne
(declaration commune), por. V. C o n s t a n t i n c s c o , Les institutions: presentation
generale, „Jurisclasseur Europę", Fasc. 200, s. 9.
14
Przykładem może być art. 158 WE określający procedurę wyboru członków Komisji.
15
Dokładna jego nazwa brzmi „deklaracja wspólna o procedurze decyzyjnej na łonie Rady",
zaprotokołowana podczas sesji nadzwyczajnej Rady w dniu 28 II 1966 r. Było to rezultatem
wstrzymania się przez Francję od uczestnictwa w posiedzeniach Rady, co zablokowało możliwość podejmowania decyzji.
15
Maciej Szpunar
sprawia, że wielu autorów przyjmuje pogląd odmienny16. Za takim stanowiskiem przemawia wiele argumentów. Przede wszystkim wynika to
niezbicie z samego orzecznictwa Trybunału. Najbardziej znaczącym przykładem niech będzie stanowisko TS względem podstawowych praw człowieka w orzeczeniach Internationale Handelsgesellschaft17 i Noldn.
Podstawą pierwszego z nich była niemiecka ustawa zasadnicza, w której
szczególne miejsce zajmują podstawowe prawa człowieka. W Internationale Handelsgesellschaft Trybunał uznał między innymi, że:
„Przestrzeganie podstawowych praw stanowi integralną część zasad
prawnych chronionych przez Trybunał. Ochrona tych praw, zainspirowanych przez tradycje konstytucyjne wspólne Państwom Członkowskim,
musi być zapewniona w ramach struktury i celów Wspólnoty".
W drugim orzeczeniu Trybunał rozszerzył katalog praw zasadniczych
również względem tych praw, które wynikają z umów międzynarodowych:
„Podobnie umowy międzynarodowe, dotyczące ochrony praw człowieka, współtworzone przez Państwa Członkowskie lub których Państwa
Członkowskie są sygnatariuszami, mogą dostarczać wskazówek, które
winny być respektowane w ramach prawa wspólnotowego".
Szczególną pozycję podstawowych zasad prawa we Wspólnotach uzasadniają również same przepisy traktatów. I tak art. 215 p. 2 WE odwołuje
się do „ogólnych zasad wspólnych dla praw Państw Członkowskich" jako
podstaw odpowiedzialności pozaumownej Wspólnoty. Podobnie art. 164
WE ustanawiający ogólną kompetencję Trybunału stanowi, że „Trybunał
zapewnia poszanowanie prawa przy wykładni i stosowaniu niniejszego
Traktatu". Takie sformułowanie, zdaniem niektórych19, oznacza coś więcej aniżeli samą „wykładnię i stosowanie Traktatu".
W doktrynie prawa wspólnotowego20 odróżnia się renvoi obligatoire
(odesłanie obowiązkowe) do zasad prawa, tak jak w art. 215 p. 2 WE, od
16
T.C. H a r t l e y , The Foundations..., s. 95 i nast.; J. S te i n er, L . W o o d s , Textbookon
EC Law, London 1996, s. 82 i nast.; D . S i m o n , Y a-t-il des principes generaux du droit
communautaire?, „Droits" 1991, No. 14, s. 73 i nast.
17
11/70
19
T . C . H a r t l e y , The Foundations..., s. 138; por. także J.A. W o j c i e c h o w s k i , Instytucje..., s. 68.
20
D. S i m o n, Y a-t-il..., s. 76 i nast.
16
Źródła i pojęcie prawa wspólnotowego
reference spontanee (odniesienie samoistne), którego celem jest uzupełnienie luk prawnych w traktatach bądź prawie pochodnym. Wprowadza
się również podział na „zasady strukturalne" i „zasady podstawowe"21. Te
pierwsze obejmująjedynie zasady wynikające bezpośrednio z prawa wspólnotowego, takie jak zasady swobodnego przepływu, zakazu dyskryminacji czy jednolitości Wspólnego Rynku. Natomiast „zasady podstawowe"
mają charakter powszechny, i to właśnie one stanowią podstawowe zasady
prawa sensu stricto.
Niektóre spośród zasad prawa, do których odwoływał się Trybunał,
dotyczą relacji pomiędzy obywatelem a władzą oraz szeroko rozumianych
praw człowieka. Do tej grupy zaliczyć można między innymi pewność
prawa (securite juridiąue), ochronę przewidywalności przepisów prawa
(protection de la confiance legitime), proporcjonalność i prawo do wysłuchania. Z kolei inne zasady prawa odnoszą się do prawa instytucjonalnego
Wspólnot i zalicza się do nich zasadę podziału władz, równowagi instytucjonalnej, autonomii instytucji wspólnotowych czy zasadę współpracy
pomiędzy Wspólnotami a państwami członkowskimi.
3. Umowy międzynarodowe
Wśród źródeł prawa wspólnotowego szczególne miejsce zajmują umowy międzynarodowe. Wynika to z faktu posiadania przez wszystkie trzy
Wspólnoty osobowości prawnej i dużej aktywności, szczególnie Wspólnoty Europejskiej, na arenie międzynarodowej. Wyróżnia się trzy rodzaje
umów międzynarodowych stanowiących źródło prawa wspólnotowego:
A. Umowy zawarte przez Wspólnotę działającą samodzielnie. Kompetencja wyraźna do zawierania takich umów wynika z art. 113 WE (w
zakresie wspólnej polityki handlowej) oraz z art. 238 WE w przypadku
umów stowarzyszeniowych22.
B. Umowy podlegające „kompetencji łącznej", czyli zawierane jednocześnie przez Wspólnotę i państwa członkowskie23. Ten rodzaj umów jest
21
23
23
D. S i m o n, Y a-t-il..., s. 77 i nast
Np. Układ Europejski pomiędzy Polską a Wspólnotami (wówczas art. 237 EWG).
Opinia Trybunału 1/76.
17
Maciej Szpunar
przyczyną wielu wątpliwości zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie24.
W szczególności nie wiadomo, czy jurysdykcji Trybunału podlega cała
umowa, czy tylko te jej postanowienia, dla których uzasadniona byłaby
kompetencja Wspólnot.
C. W wyjątkowych przypadkach do źródeł prawa wspólnotowego
zaliczyć można również umowy zawarte wyłącznie przez państwa członkowskie. Przykładem są postanowienia GATT, które zgodnie z orzeczeniem w sprawie International Fruit Company25 wiążą Wspólnotę Europejską (wówczas EWG), pomimo że nie jest ona stroną tej umowy.
4. Źródła prawa będące wynikiem działalności instytucji wspólnotowych (prawo pochodne)
Zgodnie z art. 189 WE (art. 161 EWEA), Rada, Komisja oraz Parlament Europejski, działając razem z Radą wydają rozporządzenia i dyrektywy, podejmują decyzje, wydają zalecenia i wyrażają opinie. Odmienna
terminologia przyjęta jest w art. 14 EWWiS.
Rozporządzenie (decyzja ogólna w EWWiS) jako akt normatywny ma
zastosowanieogólne. Obowiązuje w całości we wszystkich państwach członkowskich. Posiada skuteczność ustawy i nie wymaga implementacji26 ani
uznawania przez władze krajowe. Co więcej, zgodnie z orzecznictwem
Trybunału państwa członkowskie powinny unikać „wprowadzania" rozporządzeń do prawodawstwa krajowego, gdyż może to doprowadzić do
ich zniekształcenia27. Zasadą jest bowiem bezpośrednia stosowalność rozporządzeń w krajowym porządku prawnym.
Dyrektywa (zalecenie w EWWiS) jest bardzo specyficznym aktem
prawnym, nie mającym swego odpowiednika w innych systemach pra-
24
Por. dość kontrowersyjną opinię Trybunału 1/94 dotyczącą przystąpienia Wspólnoty do
Światowej Organizacji Handlu; por. także na ten temat artykuł M. H i 1 f' a, The ECJs Opinion
1/94 on the WTO - No Surprise, but Wise?, „Europcan Journal of International Law" 1995, Vol.
6, No. 2, s. 245 i nasL
25
21-4/72
26
Przez implementację rozumiem dostosowanie prawa krajowego do postanowień prawa
wspólnotowego.
27
Por. orzeczenie w sprawie Komisja przeciwko Wiochom, 39/72.
18
Źródła i pojęcie prawa wspólnotowego
wnych28. Wiąże państwa członkowskie w zakresie skutku, jaki powinien
być osiągnięty, pozostawiając swobodę co do wyboru formy i metod. Innymi
słowy, dyrektywa nakazuje państwom członkowskim dostosować swoje
ustawodawstwo do jej wymogów w ściśle określonym czasie. W niektórych
przypadkach jednostki mogą powoływać się przed sądami krajowymi na
postanowienia dyrektyw, które nie zostały implementowane bądź implementowane w sposób nieprawidłowy do krajowych porządków prawnych.
Decyzje (decyzje indywidualne w EWWiS) mają charakter wiążący
względem podmiotów, do których zostały skierowane. Natomiast zalecenia i opinie (opinie w EWWiS) nie posiadają mocy wiążącej, choć powinny być uwzględniane przez organy stosujące prawo29.
Wiele wątpliwości budzi w doktrynie zagadnienie hierarchii źródeł
prawa wspólnotowego30. Należy pamiętać, że niektóre spośród aktów prawa
pochodnego mają charakter samoistny, to znaczy, że sam traktat stanowi
bezpośrednią podstawę do ich wydania. Pozostałe akty, określane jako
wykonawcze, wydawane są na podstawie innych przepisów prawa pochodnego. Przykładowo, akt zdefiniowany jako „rozporządzenie" może
oznaczać zarówno akt wydany na podstawie traktatu, jak i na podstawie
innego rozporządzenia.
Zgodnie z orzecznictwem Trybunału, o charakterze danego aktu nie
rozstrzyga jego nazwa, lecz treść. Jeśli rozporządzenie w rzeczywistości
skierowane jest do ściśle zidentyfikowanej kategorii osób, uznane będzie
wówczas za „ukrytą" decyzję31. Z taką sytuacją mamy do czynienia przy
określaniu legitymacji czynnej do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności decyzji.
28
Na przykład R. K o v a r wyróżnia dwa sposoby rozumienia dyrektyw: „międzynarodowe" („polityczne") i „wspólnotowe" (Observations sur l 'intensite normative des directives, [w:]
„Liber Amicorum Pcscatorc", Badcn Baden, Nomos 1987, s. 359 i nast.); w związku z koniecznością implementacji dyrektyw, A. W a s i l k o w s k i zalicza również przepisy prawa krajowego do źródeł prawa wspólnotowego (Źródła prawa..., s. 15).
29
Por. orzeczenie w sprawie Grimaldi, 322/88.
30
Dotyczy to również wzajemnego stosunku pomiędzy Traktatami a innymi umowami
międzynarodowymi (także konwencjami pomocniczymi), por. też: A. W a s i l k o w s k i , Źródła
prawa..., s. 13; ciekawą wypowiedź na ten temat w perspektywie Konferencji międzyrządowej
stanowi artykuł P.-Y. M o n j a 1* a, La Conference intergouvernementale de 1996 et la hierarchie
des normes communautaires, „Revue Trimestrielle de Droit Europćen" 1996, No. 32 (4), s. 681
i nast.
51
Por. orzeczenie w sprawie CAM przeciwko Radzie i Komisji, 100/74.
19
Maciej Szpunar
Katalog źródeł prawa z art. 189 WE nie ma charakteru wyczerpującego. Orzecznictwo dopuszcza wydawanie aktów prawnych sui generis 32.
Zaskakującym jest jednak to, że w odróżnieniu od aktów wymienionych
w art. 189 WE Trybunał nie wymaga ich uzasadniania. Tymczasem obowiązek taki wynika z art. 190 WE i nie ma charakteru wyłącznie formalnego. W orzeczeniu Brennwein33 Trybunał stwierdził, że ma on na celu
umożliwienie stronom obrony swoich praw, Trybunałowi - wykonywanie
funkcji kontrolnych, państwom członkowskim i osobom trzecim - ocenianie okoliczności, w jakich instytucje stosują przepisy traktatów.
II. Dwie naczelne zasady europejskiego prawa wspólnotowego to:
zasada nadrzędności (bądź pierwszeństwa) prawa wspólnotowego nad
prawem krajowym oraz zasada bezpośredniej skuteczności prawa wspólnotowego. Bliższe ich omówienie wymaga jednak wcześniejszego przedstawienia reguł stosowania prawa wspólnotowego.
Po pierwsze, prawo wspólnotowe stanowi odrębny od praw państw
członkowskich system prawny, czyli ma charakter autonomiczny. Po drugie, pomimo szczególnej roli Trybunału, wynikającej z art. 164 WE, nie
jest on jedynym organem stosującym prawo wspólnotowe. Przede wszystkim osoby fizyczne i prawne w państwach członkowskich mogąjedynie
w szczególnych przypadkach powoływać się na przepisy prawa wspólnotowego bezpośrednio przed Trybunałem. Uprawnienia takie dotyczą między
innymi skargi o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 173 WE), skargi
na zaniechanie (art. 175 WE) lub skargi odszkodowawczej (art. 215 WE).
W pozostałym zakresie Trybunał pełni raczej funkcje sądu konstytucyjnego, rozstrzyga spory kompetencyjne, orzeka o naruszeniu prawa wspólnotowego przez państwa członkowskie (art. 169 i 170 WE) lub pełni
funkcje opiniodawcze (na przykład w zakresie umów międzynarodowych
- art. 228 p. 6 WE).
Zasadniczą rolę w stosowaniu prawa wspólnotowego pełnią organy
sądowe w państwach członkowskich. Oczywiście dotyczy to tylko tych
przepisów, które są bezpośrednio skuteczne (p. niżej). Prowadzi to do sytuacji, w której organy sądowe są elementem wymiaru sprawiedliwości
32
33
20
Orzeczenie w sprawie Komisja przeciwko Radzie (AETR), 22/70.
24/62
Źródła i pojęcie prawa wspólnotowego
zarówno wspólnotowego, jak i krajowego. Współpraca pomiędzy organami krajowymi a Trybunałem oparta jest o instytucję orzeczenia wstępnego
(art. 177 WE). Polega ono na możliwości zwrócenia się przez sąd krajowy
do Trybunału z pytaniem prawnym dotyczącym wykładni prawa wspólnotowego. Orzeczenia wydane w trybie procedury z art. 177 WE stanowią
ok. 60% działalności Trybunału.
Z faktem stosowania przez organy sądowe państw członkowskich prawa
wspólnotowego i prawa wewnętrznego wiąże się zagadnienie pierwszeństwa. Ewentualny konflikt pomiędzy oboma systemami prawnymi musi
prowadzić do wyłączenia jednego z nich. Trybunał w orzeczeniu Costa
ENEL34 stwierdził, że w przypadku sprzeczności pierwszeństwo należy
zawsze przyznać prawu wspólnotowemu. Wymaga tego przede wszystkim jednolitość stosowania prawa wspólnotowego we wszystkich państwach członkowskich. Nie może być tak, aby skuteczność prawa wspólnotowego uzależniona była od ustawodawstw poszczególnych państw.
Jak słusznie stwierdził Trybunał, „stosowanie prawa wynikającego z
Traktatów nie może być kwestionowane w postępowaniu sądowym przez
przepisy prawa krajowego bez podważania podstaw prawnych istnienia
Wspólnoty"35. Zasada nadrzędności oznacza, że organy sądowe nie mogą
stosować sprzecznego z prawem wspólnotowym prawa krajowego. Nie
jest to tożsame z nieważnością prawa krajowego36. Przepisy takie pozostają w mocy w sytuacjach, w których nie stosuje się prawa wspólnotowego37. Nieistotnym jest, czy przepis sprzeczny z prawem wspólnotowym
został uchwalony przed, czy po wejściu w życie Traktatu38. Pomimo tego,
organy legislacyjne państw członkowskich są i tak zobowiązane do uchylenia lub zmiany sprzecznych z prawem wspólnotowym przepisów39.
M
35
6/64
Ibidem.
3
w którym stwierdzono, że zasada pierwszeństwa „wyklucza skuteczne (ważne) przyjęcie krajowych aktów prawnych w zakresie, w jakim byłoby to sprzeczne z postanowieniami prawa
wspólnotowego".
37
Chodzi o tzw. discrimination h rembours (reverse discrimination), kiedy dopuszcza się
stosowanie sprzecznego z prawem wspólnotowym prawa krajowego do sytuacji czysto wewnętrznych (por. Waterkyn, 314-16/81, 83/82).
31
Por. Simmenthal (106/77).
3
21
Maciej Szpunar
Z zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego związana jest ściśle
zasada bezpośredniej skuteczności. Polega ona na możliwości powoływania się przez jednostki na przepisy prawa wspólnotowego bezpośrednio
przed organami krajowymi. W prawie międzynarodowym publicznym bezpośrednią skuteczność posiadają jedynie takie przepisy, co do których strony umowy międzynarodowej wyraziły intencję ustanowienia praw i
obowiązków dla jednostek (przepisy samowykonalne)40. Intencji takiej nie
można jednak domniemywać, czego rezultatem jest fakt, że większość
postanowień umów międzynarodowych nie da się zakwalifikować jako
samowykonalnych41.
Przed zakwalifikowaniem przepisów jako samowykonalnych należy
zastanowić się nad samym obowiązywaniem przepisów prawa międzynarodowego w krajowym porządku prawnym. Wyróżnia się w tym zakresie
dwie teorie42. Zgodnie z przyjętą w większości państw teorią dualistyczną
prawo międzynarodowe i prawo krajowe to dwa odrębne porządki prawne, w związku z czym obowiązywanie przepisów prawa międzynarodowego wymaga ich „wprowadzenia"43 do prawa krajowego. Natomiast według teorii monistycznej nie rozróżnia się obu porządków prawnych, a
więc obowiązywanie prawa międzynarodowego w prawie wewnętrznym
nie jest uzależnione od jakichkolwiek działań. O przyjęciu przez określone państwo jednej z dwu teorii decydują jego przepisy konstytucyjne bądź
orzecznictwo.
W doktrynie prawa wspólnotowego, głównie brytyjskiej, odróżnia się
pojęcie bezpośredniej stosowalności od bezpośredniej skuteczności44. To
pierwsze pojęcie oznacza, że prawo wspólnotowe jest elementem krajowego systemu prawnego (do niego „wprowadzone") i jest koniecznym
warunkiem bezpośredniej skuteczności. Innymi słowy, dzięki bezpośredniej stosowalności prawo wspólnotowe staje się „częścią corpus iuris
411
P. D a r a n o w s k i , Zagadnienie bezpośredniej skuteczności Układu Europejskiego w
krajowym systemie prawnym, PiP 4-5/96, s. 63 i 64.
41
K. W o j t o w i c z , Zasady stosowania..., s. 108.
42
R. B i c r z a n c k . J . S y m o n i d c s , Prawo międzynarodowe publiczne, Warszawa 1992,
s. 20 i nast.
43
P . D a r a n o w s k i , Zagadnienie..., s. 107.
44
S. W c a t h e r i l l , P. B c a u m o n t , EC Law, 1995, s. 344; J. S tc i n e r , L . W o o d s ,
Textbook..., s. 39; T . C . H a r t l e y , The Foundations..., s. 206 i nast.
22
Źródła i pojęcie prawa wspólnotowego
Państw Członkowskich"45, natomiast niektóre spośród przepisów prawa
wspólnotowego (posiadające bezpośrednią skuteczność) mogą być źródłem
praw i obowiązków jednostek.
Wydaje się, że ścisłe odróżnianie obu pojęć, choć być może teoretycznie uzasadnione, prowadzi do niepotrzebnych komplikacji. Po pierwsze,
samo orzecznictwo Trybunału wskazuje na brak terminologicznej precyzji46. Po drugie, praktyka stosowania prawa wspólnotowego sprawia, że
rzeczywistym problemem do rozstrzygnięcia staje się kwestia bezpośredniej skuteczności, a nie stosowalności. Jaki byłby sens wyodrębniania
przepisów bezpośrednio stosowalnych, skoro i tak nie można by się na nie
powoływać47. Zresztą argument, że warunkiem bezpośredniej skuteczności jest bezpośrednia stosowalność traci na znaczeniu w przypadku dyrektyw, które mogą być bezpośrednio skuteczne, natomiast Trybunał nigdy
nie stwierdził wprost, że są bezpośrednio stosowalne.
Omawianą problematykę najlepiej przedstawić na podstawie orzecznictwa, które w sposób najpełniejszy charakteryzuje specyfikę prawa
wspólnotowego i jego bezpośrednią skuteczność. Pierwszym orzeczeniem
dotyczącym bezpośredniej skuteczności była sprawa Van Gend en Loosw.
Holenderski importer próbował powoływać się przed holenderskimi władzami celnymi na art. 12 WE (wówczas EWG), który zakazuje wprowadzania nowych opłat celnych pomiędzy państwami członkowskimi. Trybunał stwierdził:
„Brzmienie artykułu 12 zawiera precyzyjny i bezwarunkowy zakaz
będący nie pozytywnym, lecz negatywnym zobowiązaniem. Co więcej,
takie zobowiązanie nie jest ograniczone żadnym zastrzeżeniem, które
mogłoby uzależnić jego zastosowanie od konkretnych przedsięwzięć legislacyjnych w prawie wewnętrznym. Taki zakaz, sam w sobie, powoduje
skutek bezpośredni w stosunkach prawnych pomiędzy jednostkami a
Państwami Członkowskimi".
45
D . L a s o k, Zarys..., s. 166.
R. K o v a r, The Relationship between Community Law and National Law, [w:] „Thirty
ycars of Community Law", § 57 (odnośnie do Van Gend & Loos)\ por. także orzeczenie w
sprawie Komisja przeciwko Wiochom, 39/72, § 17.
47
Na przykład na rozporządzenie, które zgodnie z art. 189 jest bezpośrednio stosowalne,
lecz którego postanowienia są nieprecyzyjne i w związku z czym nic mogą być bezpośrednio
skuteczne.
48
26/62
46
23
Maciej Szpunar
Takie sformułowanie oznacza, że bezpośrednio skuteczne są takie
przepisy, które:
- są wystarczająco precyzyjne;
- są bezwarunkowe;
- ich stosowanie nie jest uzależnione od działań „konkretyzujących"
ani ze strony państw członkowskich, ani instytucji;
- polegają na zakazie (zobowiązania negatywne).
Z orzeczenia Van Gend en Loos wynika jeszcze, że bezpośredni skutek
dotyczy jedynie stosunków prawnych pomiędzy jednostkami a państwami
członkowskimi. Jest to tak zwana „bezpośrednia skuteczność wertykalna", której uzupełnieniem jest „bezpośrednia skuteczność horyzontalna",
dotycząca stosunków prawnych pomiędzy jednostkami.
W orzeczeniu w sprawie Liitticke49 Trybunał zmodyfikował swoje
wcześniejsze stanowisko, twierdząc, że również postanowienia polegające na działaniu państw lub instytucji (zobowiązania pozytywne) mogą
charakteryzować się bezpośrednią skutecznością. Przedmiotem postępowania był art. 95 WE zobowiązujący państwa członkowskie do zmiany
bądź uchylenia w terminie do 1-go stycznia 1962 r. wszystkich dyskryminujących przepisów podatkowych. Takie zobowiązanie nie pozostawia
państwom członkowskim po upływie oznaczonego terminu żadnego wyboru w zakresie metod implementacji, a więc może być bezpośrednio
skuteczne.
Trybunał zmodyfikował swoje stanowisko również w zakresie „bezpośredniej skuteczności horyzontalnej". Orzeczenie Union Cycliste Internationaler50 dotyczyło art. 48 (swobodny przepływ pracowników) i 59
(swoboda świadczenia usług) WE, które miały zostać naruszone przez
międzynarodową organizację kolarską. Trybunał orzekł, że:
„Zakaz takiej dyskryminacji nie dotyczy wyłącznie władz publicznych,
ale rozciąga się również na wszelkie zasady mające na celu regulowanie
zasad zatrudnienia i świadczenia usług".
Potwierdzone to zostało w orzeczeniu w sprawieDefrenne 51 w którym
Trybunał przyznał obywatelce belgijskiej możliwość powołania się na
49
50
51
24
57/65
36/74
43/75
Źródła i pojęcie prawa wspólnotowego
przepisy traktatu przeciwko swojemu pracodawcy - liniom lotniczym „Sabena". Ostatecznie więc przesłankami bezpośredniej skuteczności prawa
wspólnotowego są:
- bezwarunkowość;
- precyzyjność;
- brak uzależnienia stosowania przepisu od dalszych działań „konkretyzujących" ze strony państw członkowskich lub instytucji wspólnotowych.
Nieco odmienne zasady dotyczą bezpośredniej skuteczności dyrektyw.
Jak wyżej wspomniano, dyrektywy wiążą państwa członkowskie jedynie
w zakresie rezultatu, jaki powinien być osiągnięty. Wydawać by się mogło,
że takie ujęcie wyklucza możliwość powoływania się przez jednostki na
postanowienia dyrektyw przed organami krajowymi. Z pewnością nie ma
takiej możliwości, jeśli termin przewidziany dla wprowadzenia postanowień dyrektywy do ustawodawstwa wewnętrznego (implementacji dyrektywy) jeszcze nie upłynął. W takiej bowiem sytuacji uprawnienia, jakie
przyznaje jednostkom dyrektywa, w dalszym ciągu czekają na swoją konkretyzację w prawie wewnętrznym. Natomiast sytuacja, w której po upływie przewidzianego terminu państwo członkowskie nie wprowadziło
przepisu dyrektywy do ustawodawstwa krajowego lub dokonało tego w
sposób wadliwy, wymaga nieco innego spojrzenia.
Wobec takiego właśnie problemu stanął Trybunał w orzeczeniu w
sprawie Van Duyn51. Obywatelka Holandii próbowała powołać się na
przepisy dyrektywy (termin implementacji upłynął) wobec brytyjskich służb
granicznych, które odmówiły jej wjazdu do Wielkiej Brytanii. Zdaniem
Trybunału, „praktyczny skutek" prawa wspólnotowego byłby osłabiony,
gdyby w takich sytuacjach wykluczyć możliwość powoływania się przez
jednostki na przepisy dyrektywy. Oczywiście tylko te przepisy dyrektyw
mogą być bezpośrednio skuteczne, które charakteryzują się wystarczającą
precyzyjnością i bezwarunkowością, tak aby można było dokładnie określić przysługujące jednostce uprawnienia. Bezpośrednia skuteczność nie
jest tu uzasadniona samym brzmieniem przepisu dyrektywy, ale przede
wszystkim faktem, że państwo członkowskie nie wykonało swego obowiązku wynikającego z prawa wspólnotowego i nie przyznało jednostkom
52
41/74
25
Maciej Szpunar
należnych im uprawnień53. Inaczej mówiąc, jednostki nie mogą ponosić
negatywnych konsekwencji z okoliczności, że państwo członkowskie nie
wypełniło swego obowiązku. Wynika z tego, że na przepisy dyrektywy można się powoływać jedynie przeciwko organom państwa, a nie innym podmiotom prawa (bezpośrednia skuteczność wertykalna).
Pomimo tego, że pojęcie organów państwa jest bardzo szeroko rozumiane w orzecznictwie Trybunału54, takie ograniczenie niesie za sobą wiele
negatywnych konsekwencji. Po pierwsze, posiadanie przez jednostki określonych uprawnień uzależnione jest od tego, przeciwko komu występują. Tym samym można powoływać się na przyznane dyrektywą uprawnienia pracownicze wobec pracodawcy, który stanowi emanację państwa, a
nie wobec pracodawcy prywatnego. Po drugie, prowadzi to do różnej
skuteczności dyrektyw w poszczególnych państwach członkowskich, gdyż
w jednych systemach prawnych podobne instytucje mogą być uznane za
emanację państwa, a w innych nie55.
Przy omawianiu skuteczności (nie tylko bezpośredniej) dyrektyw nie
sposób nie wspomnieć o tak zwanej „zgodnej wykładni" (interpretation
conforme). Polega ona na konieczności dokonywania wykładni prawa
wewnętrznego przez sądy krajowe w ten sposób, aby uwzględnić postanowienia dyrektyw, które z jakiś względów nie są bezpośrednio skuteczne
(np. nie są wystarczająco precyzyjne)56. Innym przykładem zwiększenia
skuteczności dyrektyw są roszczenia odszkodowawcze. Przysługują one
przeciwko państwu, które nie implementowało bądź implementowało w
53
Na argument ten powołał się Trybunał w sprawie Ratti, 148/78.
Zgodnie z orzeczeniem w sprawie Fratelli Constanzo, 103/88, organami państwa są
również samorządy lokalne; z orzeczenia Foster, 188/89 (§ 18) wynika, że na przepisy dyrektyw
można się powoływać przeciwko podmiotom, które:
- są podporządkowane władzy państwowej, lub
- znajdują się pod kontrolą państwa, lub
- są wyposażone przez państwo w szczególne uprawnienia, które nie wynikają z normalnych stosunków pomiędzy podmiotami prawa.
Nieco inną interpretację tego orzeczenia przyjęto w orzecznictwie angielskim (por. J. S t ci n er,
L. W o o d s , Textbook..., s. 41 oraz cytowane tam orzeczenie Doughty v. Rolls-Royce pic.)
55
Między innymi ze względu na te okoliczności, rzecznik generalny Lcnz w opinii do
orzeczenia Faccini Dori, 91/92 opowiedział się na rzecz horyzontalnej bezpośredniej skuteczności dyrektyw. Pomimo tego, Trybunał potwierdził swoje dotychczasowe stanowisko („European Court Reports" 1994, 1-3328).
56
Por. orzeczenia w sprawach Von Colson, 14/83 oraz Marleasing, 106/86.
54
26
Źródła i pojęcie prawa wspólnotowego
sposób niewłaściwy postanowienia dyrektywy, przez co naruszyło prawo
wspólnotowe i naraziło jednostki na szkodę57.
Po przedstawieniu podstawowych zasad prawa wspólnotowego można podjąć się próby jego charakterystyki jako systemu prawnego. W doktrynie prawo wspólnotowe określa się bądź jako autonomiczny system
prawny, bądź jako element międzynarodowego prawa publicznego. Nie
ulega wątpliwości, że Wspólnoty powstały na mocy umów międzynarodowych, co mogłoby prowadzić do wniosku, że również prawo wspólnotowe nie może być niczym innym. Z drugiej jednak strony, ewolucja prawa
wspólnotowego doprowadziła do sytuacji, która z tradycyjnie rozumianym prawem międzynarodowym ma niewiele wspólnego. Nie można bez
zastrzeżeń porównywać całego ustawodawstwa pochodnego Wspólnot do
uchwał organizacji międzynarodowych58. Dylemat ten widoczny był również w orzecznictwie Trybunału. W orzeczeniu Van Gend en Loos Trybunał stwierdził, że „Wspólnoty stanowią nowy porządek prawny prawa
międzynarodowego", a w Costa ENEL, że „w odróżnieniu od zwykłych
umów międzynarodowych, Traktat o EWG stworzył swój własny system
prawny".
Z pewnością samo istnienie zasady nadrzędności i bezpośredniej skuteczności w prawie wspólnotowym nie może świadczyć o jego autonomicznym charakterze, różnym od prawa międzynarodowego. W praktyce
międzynarodowej wyraźnie widoczna jest tendencja w kierunku uznawania wyższości prawa międzynarodowego nad prawem wewnętrznym59.
Prawu międzynarodowemu nie są również obce normy samowykonalne,
ustanawiające bezpośrednie prawa i obowiązki dla jednostek60. W obu
jednak przypadkach rzeczywiste funkcjonowanie bądź zasady nadrzędności, bądź bezpośredniej skuteczności uzależnione jest od prawa wewnętrznego, głównie norm konstytucyjnych. Tymczasem Trybunał zajmuje w
tej kwestii odmienne stanowisko, które najpełniej zostało wyrażone w
dwóch orzeczeniach:
57
58
59
60
Por. orzeczenia w sprawach Francovich, 6,9/90 oraz Dillenkofer, 178-9,188-90/94.
Czynią to J. G1 a s t er, C. M i k. Podstawy..., s. 58.
R. B i e r z a n e k , J. S y m o n i d e s , Prawo..., s. 20.
P. D a r a n o w s k i , Zagadnienie..., s. 64 i nast.
27
Maciej Szpunar
„Przekazanie przez Państwa Członkowskie na rzecz Wspólnot uprawnień i kompetencji, zgodnie z postanowieniami Traktatu, zawiera w sobie
całkowite ograniczenie ich praw suwerennych i żadne postanowienia (no
provisions whatsoever) prawa krajowego nie mogą nie uwzględniać tego
ograniczenia"61;
„...rozporządzenia, same przez się, są bezpośrednio stosowalne we
wszystkich Państwach Członkowskich i wchodzą w życie tylko i wyłącznie na skutek ich publikacji w Dzienniku Urzędowym Wspólnot"62.
Wynika z tego jednoznacznie, że zarówno zasada nadrzędności, jak i
bezpośredniej skuteczności prawa wspólnotowego ma swoje źródło w
samym prawie wspólnotowym, a nie w postanowieniach prawa wewnętrznego63. Z chwilą ratyfikacji traktatów całe prawo wspólnotowe obowiązuje we wszystkich państwach członkowskich w ten sam sposób, niezależnie od przyjętych zasad konstytucyjnych.
Podobnej kwestii dotyczyło orzeczenie w sprawie Simmenthal64.
Konstytucja włoska jednoznacznie przyznawała pierwszeństwo prawa
wspólnotowego nad prawem krajowym, jednakże uzależnione to było od
wcześniejszej decyzji sądu konstytucyjnego. Inaczej mówiąc, sędzia włoski, mając do czynienia z ewentualnym konfliktem obu systemów, miał
obowiązek zwrócenia się do sądu konstytucyjnego i dopiero po uzyskaniu
orzeczenia stwierdzającego sprzeczność prawa włoskiego ze wspólnotowym, mógł rozstrzygnąć sprawę w oparciu o prawo wspólnotowe. Z
formalnego punktu widzenia system taki respektował zasadę nadrzędności prawa wspólnotowego. Został on jednak zakwestionowany przez Trybunał, który orzekł, że sędzia stosujący prawo wspólnotowe, już w momencie jego stosowania powinien pominąć sprzeczne z nim postanowienia
prawa krajowego. Problem nadrzędności nie może być sprowadzony do
czysto wewnętrznego sporu konstytucyjnego, gdyż nie konstytucja decyduje o charakterze prawa wspólnotowego.
Nadrzędność prawa wspólnotowego nad normami konstytucyjnymi
została potwierdzona w orzeczeniu Internationale Handelsgesellschaft61.
" Komisja przeciwko Włochom, 48/71.
62
Komisja przeciwko Włochom, 39/72.
63
R. K o v a r, The relationship..., § 8.
64
106/77
65
11/70
28
Źródła i pojęcie prawa wspólnotowego
Zasada nadrzędności dotyczy nie tylko traktatów i rozporządzeń, ale również
prawa pochodnego, jak dyrektyw czy decyzji, oraz umów międzynarodowych
zawartych przez Wspólnoty66. Nieistotnym jest, czy określone postanowienia prawa wspólnotowego są bezpośrednio skuteczne, czy nie.
Na rzecz autonomicznego charakteru prawa wspólnotowego przemawiają również zasady prawa instytucjonalnego Wspólnot. Traktaty, które
zawarte zostały jako typowe umowy międzynarodowe, określane są w
orzecznictwie, jak już wspomniano wyżej, jako „ k a r t a konstytucyjna"
Wspólnot67. Nie chodzi oczywiście o samą terminologię, która nie może
być jedynym argumentem w sporze. O „konstytucyjności" traktatów świadczy fakt, że w przypadku braku regulacji szczegółowej Trybunał odwołuje
się do zasad prawa kontytucyjnego, a nie międzynarodowego68. Trybunał
odrzucił możliwość, aby powszechnie akceptowana praktyka postępowania mogła prowadzić do modyfikacji zasad funkcjonowania Wspólnot, co
przyjęte jest w prawie międzynarodowym w odniesieniu do organizacji
międzynarodowych69.
Wydaje się również, że zmiany traktatów możliwe są jedynie na podstawie procedury z art. N TUE, która przewiduje między innymi konsultacje z Parlamentem i Komisją oraz zwołanie konferencji międzyrządowej. Takie rozwiązanie różni się od praktyki międzynarodowej, zgodnie
z którą każda umowa wielostronna może być zmieniona przez umowę
zawartą pomiędzy tymi samymi stronami70. W doktrynie prawa wspólnotowego wysuwane są także koncepcje istnienia „ograniczeń materialnych
rewizji traktatów"71. Polega to na wykluczeniu takiej rewizji traktatów,
która naruszyłaby podstawowe zasady Wspólnot, jak poszanowanie pod-
66
67
Por. orzeczenia w sprawach AETR, 22/70, § 17 oraz IFC, 21-4/72, § 19.
Orzeczenie w sprawie „Les Verts" przeciwko Parlamentowi Europejskiemu, 294/83.
68
taire, Florence 1990, s. 259 i nast. oraz powołane tam orzecznictwo.
69
Ibidem, s. 269; orzeczenie w sprawie Defrenne, 43/75 § 58.
70
T.C. H a r t l e y , The Foundations..., s. 100; V. C o n s t a n t i n e s c o, Les institutions...,
s. 7 i nast.
71
R. B i e b e r, Les limites materielles et formelles a la revision des traites etablissant la
Communaute europeenne, „Revue du Marche commun et de PUnion europćcnne", No. 367,
avril 1993,s.343inast.;J.L. da C r u z Vi l a ę a , N. P i c a r r a , Ya-t-il des limites materielles
a la revision des traites instituant les Communautes europeennes?, „Cahiers dc Droit Europeen", No. 1-2, Mai 1993, s. 3 i nast.
29
J.-P. J
Maciej Szpunar
stawowych praw, zasad demokracji i państwa prawa bądź która prowadziłaby do zakwestionowania dotychczasowego procesu integracji.
Przestrzeganie traktatów przez państwa członkowskie nie podlega
ograniczeniom wynikającym z art. 60 konwencji wiedeńskiej o prawie
traktatów, który upoważnia do zaprzestania stosowania traktatu w przypadku jego pogwałcenia przez jedną ze stron. Otóż, zdaniem Trybunału,
„Traktat nie ustanowił wzajemnych obowiązków pomiędzy stronami, lecz
stworzył nowy porządek prawny, który określa zarówno kompetencje,
uprawnienia i obowiązki stron, jak i procedury konieczne do stwierdzenia
i wyciągnięcia konsekwencji wobec ewentualnego naruszenia Traktatu"72.
Okoliczność, że jedno z państw członkowskich nie wykonuje swoich
obowiązków, nie upoważnia do tego samego pozostałych państw.
Ostateczne określenie, czy prawo wspólnotowe jest elementem systemu prawa międzynarodowego, czy też stworzyło autonomiczny system
prawny, nie jest z pewnością możliwe73. Zagadnienie to wymaga bowiem
nie tylko dokładnej analizy orzecznictwa Trybunału Wspólnot, ale również sądów państw członkowskich, głównie konstytucyjnych. Poglądy na
istotę prawa wspólnotowego, uzasadnianie jego nadrzędności i bezpośredniego skutku, szczególnie wobec konfliktu pomiędzy prawem wspólnotowym a normami konstytucyjnymi, nie są jednolite w ramach Wspólnot.
Podczas gdy judykatura niektórych państw członkowskich stara się akceptować podstawowe rozstrzygnięcia Trybunału74, w innych państwach poglądy na zasadnicze kwestie prawa wspólnotowego różnią się w sposób oczywisty od jego zapatrywań. Najbardziej jaskrawym tego przykładem niech
będzie orzeczenie niemieckiego Bundesverfassungsgericht dotyczące
zgodności z konstytucją Traktatu o Unii Europejskiej75, który ratyfikowany został zdecydowaną większością głosów przez obie izby niemieckiego
parlamentu. W orzeczeniu tym Bundesverfassungsgericht zastrzegł swą
72
Komisja przeciwko Wielkiej Brytanii i Luksemburgowi, 90-1/71; por. także orzeczenie w
sprawie Komisja przeciwko Francji, 232/78
73
Za prawem wspólnotowym jako elementem prawa międzynarodowego opowiedzieli się
C. M i k i J. G a 1 s t e r (Podstawy.... s. 59).
74
Np. Belgia.
75
D. H a n f, Le jugement de la Cour constitutionnelle federale allemande sur la constitutionalite du Traite de Maastricht, „Revue Trimestrielle de Droit Europeen" 1994, No. 30 (3),
s. 391 i nast.
30
Źródła i pojęcie prawa wspólnotowego
kompetencję do orzekania o zgodności źródeł wspólnotowego prawa
pochodnego z podstawowymi prawami człowieka zawartymi w niemieckiej konstytucji. Sąd ten uznał się również właściwym do kontrolowania,
czy instytucje wspólnotowe w swej działalności nie przekraczają powierzonej im kompetencji. Pomimo tak nieprzychylnego prawu wspólnotowemu stanowiska, jego konsekwencje są trudne do przewidzenia. Pamiętać należy, że rzeczywiste zakwestionowanie mocy obowiązującej prawa
wspólnotowego wywoła reakcje nie tylko instytucji wspólnotowych, w
szczególności Komisji, ale również pozostałych państw członkowskich.
W chwili obecnej nie sposób przewidzieć stanowiska, jakie zajmie
wobec prawa wspólnotowego polskie sądownictwo, w szczególności
Trybunał Konstytucyjny. Pomimo że stosowanie prawa wspólnotowego
nie powinno być uzależnione od postanowień konstytucyjnych, dla celów
pewności prawa należy uniknąć wszelkich rozbieżności pomiędzy tekstem
konstytucji a rzeczywistym statusem prawa wspólnotowego w krajowym
porządku prawnym. Nie można również dopuścić, aby sądy polskie, stosując prawo wspólnotowe, naruszały ustawę zasadniczą. W projekcie konstytucji76 w art. 10 ust. 2 proponuje się, że: „Rzeczpospolita Polska może
na mocy umowy międzynarodowej przekazać organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu wykonywanie niektórych uprawnień władz państwowych", natomiast w art. 74 przewiduje się szczególny
tryb ratyfikacji tego typu umów. Wydaje się, że takie uregulowanie zagadnień związanych z integracją europejską powinno być wystarczające.
Rozwiązania zbyt kazuistyczne, jak na przykład wyraźne zdefiniowanie
nadrzędności prawa wspólnotowego bądź jego miejsca w hierarchii źródeł
prawa77, nie byłoby wskazane z dwóch powodów. Po pierwsze, wobec
istniejących kontrowersji dokładne określenie podstawowych zasad prawa wspólnotowego nie jest możliwe, mogą one również ulec dalszej
ewolucji w orzecznictwie Trybunału. Po drugie wreszcie, o charakterze
76
Opieram się na projekcie z dnia 19 VI 1996 r. opublikowanym w pracy P. W i e c z o r k a ,
Dyskusje Konstytucyjne, Warszawa 1996.
77
Proponuje to K. W ó j t o w i c z, Warunki przyjęcia do Unii Europejskiej a polskie prawo
konstytucyjne, [w:] Polska a Unia Europejska w przededniu Maastricht II (red. C. Mik), Toruń
1996, s. 47.
31
Maciej Szpunar
prawa wspólnotowego, jako autonomicznego systemu prawnego, nie decydują przepisy prawa wewnętrznego łącznie z konstytucją.
32