Przedsiębiorcy na rynku zamówień publicznych

Przedsiębiorcy na rynku zamówień publicznych
Badania przeprowadzone przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości, zrealizowane w ramach
projektu „Nowe podejście do zamówień publicznych”, pokazują, że według małych i średnich
przedsiębiorców (MSP) rynek zamówień publicznych jest istotną częścią gospodarki. Ich zdaniem ma on
także duże znaczenie dla nich samych, mimo że na tym rynku obecne jest jedynie co czwarte
przedsiębiorstwo z sektora MSP, a główne źródło dochodów stanowi dla nich rynek komercyjny. Warto
dodać, że aktywność na rynku zamówień rośnie wraz z wielkością firmy. W latach 2010–2011 w rynku
zamówień publicznych uczestniczyło co czwarte mikroprzedsiębiorstwo (24%), co trzecia mała firma
(33%) oraz 43% przedsiębiorstw średniej wielkości.
Opinie przedsiębiorców o rynku zamówień publicznych
W opinii przedstawicieli przedsiębiorców obecność na rynku zamówień publicznych podnosi rangę firmy
i daje korzyści wizerunkowe. Daje też pewność zapłaty, co jest szczególnie istotne w czasie kryzysu.
Rynek ten nie jest jednak wolny od wad. Uczestniczący w badaniu PARP wskazywali na jego negatywne
cechy, takie jak formalizm i biurokracja, brak możliwości utrzymywania trwałych relacji z
zamawiającym, przewaga ceny nad jakością i związana z tym konkurencja cenowa czy niższa
rentowność. Rynek zamówień publicznych jest też przez małych i średnich przedsiębiorców postrzegany
jako bardziej wymagający od rynku komercyjnego.
Według właścicieli najmniejszych firm, zwłaszcza mikroprzedsiębiorców, rynek zamówień publicznych
jest dla nich obszarem niedostępnym. Ich zdaniem barierą jest wielkość przedsiębiorstwa i jego
ograniczone zasoby – zwłaszcza ludzkie.
Jednocześnie niemal co 10. firma z sektora MSP zrezygnowała w latach 2010–2011 z udziału w tym
rynku. Aż 64% swoją nieobecność tłumaczy tym, że ich firma jest zbyt mała, żeby dać sobie radę ze
spełnieniem wymagań stawianych w zamówieniach publicznych. Ta grupa przedsiębiorców wskazuje
również na problem „ustawiania” zamówień pod konkretnych wykonawców. Problem ten nie pojawia się
natomiast w wypowiedziach respondentów mających doświadczenie na rynku zamówień publicznych, co
może wskazywać na pewien stereotyp w podejściu mniej aktywnych przedsiębiorców.
Ograniczenia w dostępie do rynku zamówień publicznych
Takie postrzeganie rynku zamówień publicznych stanowi istotną barierę dla małych i średnich
przedsiębiorców. Znaczna część z nich traktuje ten rynek jako uzupełniający, istotnie różniący się od
rynku komercyjnego.
W badaniu PARP uczestniczyły instytucje zamawiających, wykonawcy z sektora małych i średnich
przedsiębiorstw oraz trenerzy i doradcy[1]. Wszyscy uczestnicy rynku zamówień publicznych krytykują
nadmierne procedury towarzyszące niemal każdemu etapowi realizacji zamówienia, choć wypowiedzi
zamawiających, trenerów i doradców na ten temat są bardziej stonowane niż wykonawców, co zapewne
wynika ze znajomości funkcjonowania administracji i obowiązujących regulacji. Przywoływana przez
respondentów biurokracja i konieczność spełnienia wymagań formalnych stanowią szczególnie istotne
bariery uczestnictwa w rynku zamówień publicznych dla mikroprzedsiębiorców. Ograniczone zasoby
kadrowe sprawiają, że często nie są oni w stanie podołać wymogom już na etapie przygotowywania
oferty, a czasochłonność procedur może zakłócać bieżącą działalność firmy.
Część przedsiębiorców nie uczestniczy w rynku zamówień publicznych, ponieważ jest przekonana, że
jego efektywność ekonomiczna jest niższa niż rynku komercyjnego. Jest to związane z dominacją
kryterium cenowego w ocenie ofert i dużą konkurencją. Jak pokazały wyniki badania PARP, stosowanie
przez zamawiających kryterium ceny jest kwestią dyskusyjną. Zbyt częste stosowanie tego kryterium
utrudnia przedsiębiorcom funkcjonowanie na rynku zamówień i kłóci się z oczekiwaniami
zamawiających co do wysokiego poziomu jakości wykonania zamówienia. Krytyka częstego
posługiwania się kryterium ceny pojawiała się ze strony wszystkich uczestników rynku zamówień
publicznych – wykonawców, zamawiających oraz trenerów i doradców. Jest to zatem istotny problem
tego rynku. Nie oznacza to jednak, że najniższa cena jest nieuzasadnionym kryterium. W wielu
przypadkach jej stosowanie może przynosić wymierne korzyści dla budżetu państwa (np. zakup
standaryzowanych produktów). Trzeba też dodać, że dla prawie jednej trzeciej przedsiębiorców z sektora
MSP odchodzenie od kryterium cenowego nie jest działaniem pożądanym. Istnieje więc spora grupa
przedsiębiorstw, które budują swoją przewagę konkurencyjną na rynku zamówień publicznych w oparciu
o ten parametr.
Zbyt mała wiedza
Przyczyną nieobecności na rynku zamówień publicznych jest również deficyt wiedzy o nim. Ponad
połowa niedziałających na tym rynku przedsiębiorców niekorzystnie ocenia swoją zdolność do realizacji
zamówień publicznych. Wskazują oni na brak umiejętności przygotowania oferty czy wiedzy z zakresu
prawa zamówień publicznych pozwalającej stworzyć konsorcjum. Nie mają też wystarczającej wiedzy o
procedurach, które dotyczą rynku zamówień publicznych.
Przedsiębiorcy działający na rynku zamówień publicznych na ogół korzystnie oceniają swoją wiedzę na
temat zamówień publicznych. Tej pozytywnej oceny nie potwierdza jednak wielowymiarowa analiza
wyników przeprowadzonych badań. Ich wiedza pozwala na uczestnictwo w rynku, ale jest ona
fragmentaryczna. Jej deficyt widać zwłaszcza w przypadku znajomości prawa zamówień publicznych (i
jego aktualizacji) oraz procedur rządzących tym rynkiem. Przedsiębiorcy mają też inną strategię
uzupełniania wiedzy niż zamawiający. Jedynie co piąte małe i średnie przedsiębiorstwo aktywne na rynku
zamówień publicznych brało udział w specjalistycznych szkoleniach na ten temat. W przypadku
zamawiających odsetek ten wynosi aż 78%. Przedsiębiorcy i ich pracownicy umiejętności w tym zakresie
zdobywają przede wszystkim dzięki samokształceniu przy wykorzystaniu internetu oraz pism
branżowych.
Uczestnictwo w rynku zamówień publicznych
Czynnikami, które wpływają na decyzję dotyczącą przystąpienia do przetargu bądź rezygnacji z udziału
w zamówieniu, są przede wszystkim zdolność spełnienia wymogów formalnych przez firmę, wartość
zamówienia, a także typ zamawiającego. 40% badanych przedsiębiorców deklaruje, że nigdy nie odrzuca
zamówień o niewielkiej wartości. Może to być związane z ich sytuacją finansową, zwłaszcza w
przypadku firm mikro, często działających w oparciu o krótkookresowe cele, co powoduje, że istotna jest
każda okazja zwiększenia obrotów. Blisko połowa badanych przedsiębiorców bierze też pod uwagę typ
zamawiającego – 32% z nich czasami odrzuca zamówienia pochodzące od określonego typu
zamawiającego bądź konkretnych instytucji, 9% robi to często, a 5% – zawsze. Czynnikami mającymi
mniejsze znaczenie przy podejmowaniu decyzji o uczestnictwie w zamówieniu publicznym są kryteria
wyboru wykonawcy, brak przewidzianych płatności w transzach czy regionalne pochodzenie zamówień.
Pozyskiwanie zamówień w ramach konsorcjum
Badanie pokazało też, że przedsiębiorcy z sektora MSP stosunkowo rzadko ubiegają się o zamówienie w
ramach konsorcjum. Tylko 9% wykonawców aktywnych na rynku zamówień publicznych uczestniczyło
w 2010 r. w przetargu, tworząc konsorcjum z innymi podmiotami. Częściej takie doświadczenie
deklarowali przedstawiciele firm średnich (25%). Przyczyną może być to, że małe i średnie
przedsiębiorstwa pozyskują raczej zamówienia o mniejszych wartościach, przy których tworzenie
konsorcjów nie jest ekonomicznie uzasadnione. Ci przedsiębiorcy, którzy mają doświadczenia
konsorcyjne, wskazują, że przystępowanie do przetargu w ramach konsorcjum było przede wszystkim
spowodowane dążeniem do obniżenia kosztów i możliwością zaoferowania atrakcyjnej oferty cenowej.
Drugą istotną przyczyną był brak możliwości samodzielnego spełnienia kryteriów dotyczących
doświadczenia. Jednak ponad połowa firm, które realizowały zamówienia w ramach konsorcjum, mimo
generalnie pozytywnych doświadczeń w tym zakresie twierdzi, że wspólne startowanie w przetargu nie
zwiększa skuteczności pozyskiwania zamówień i nie różni się znacząco od samodzielnego ubiegania się o
zamówienie.
Korzystanie z usług podwykonawców
Badanie pokazało też niską skłonność przedsiębiorców do sięgania po usługi podwykonawców (z takich
usług w ogóle nie korzystało 68% wykonawców MSP aktywnych na rynku zamówień publicznych).
Skuteczność ofertowania z udziałem podwykonawców została oceniona podobnie do skuteczności
wspólnego ubiegania się o zamówienie. Większość badanych przedsiębiorców wskazała, że jest ona
zbliżona do uzyskiwanej samodzielnie, przy czym doświadczenia ze współpracy z podwykonawcami są
w większości przypadków pozytywne. Zwracano uwagę na dotrzymywanie warunków umowy, solidność
i rzetelność, wysokie kwalifikacje oraz odpowiedzialność podwykonawców. Jak pokazało badanie,
przedsiębiorcy z sektora MSP często sięgają po wprowadzone rozwiązanie legislacyjne umożliwiające
korzystanie z doświadczenia lub zasobów innych podmiotów w celu udokumentowania spełniania
warunków udziału w postępowaniu. Aż 73% z nich deklarowało sięganie po to rozwiązanie przy
ubieganiu się o zamówienie publiczne.
Obsługa zamówień publicznych w małych i średnich firmach nie jest sprofesjonalizowana. W większości
przypadków nie mają one wyodrębnionych komórek lub działów zajmujących się zamówieniami
publicznymi (85% wskazań). Jeżeli już taka komórka funkcjonuje w przedsiębiorstwie (15%), to pracują
w niej średnio dwie osoby, które zwykle łączą obsługę formalną i merytoryczną, a tylko co dziesiąty
przedsiębiorca zatrudnia w niej prawnika – specjalistę w zakresie prawa zamówień publicznych.
Korzystanie ze wsparcia ekspertów zewnętrznych też nie jest powszechne. Deklaruje je 26%
przedsiębiorców aktywnych na rynku zamówień publicznych, przy czym taka współpraca nie jest stała,
ale podejmowana w razie zaistnienia potrzeby. W jej ramach najczęściej korzystano z doradztwa
prawnego, znacznie rzadziej – finansowego, pomocy w kwestiach formalnych czy doradztwa
informatycznego.
Luki w wiedzy dotyczące ram prawnych rynku zamówień publicznych mają wpływ na rzadkie sięganie
przez przedsiębiorców po środki ochrony prawnej. Wykonawcy aktywni na rynku zamówień publicznych
sporadycznie podejmowali próbę wnoszenia odwołań do Krajowej Izby Odwoławczej (KIO) czy do sądu
(po 2% z nich w 2010 r.). Jako przyczyny wskazywali oni między innymi na obawy przed reakcją
zamawiających, czasochłonność procedur, brak środków pozwalających na skorzystanie z usług
prawniczych oraz brak wiary w sukces odwołania. Zasadność tych wątpliwości potwierdzają opinie
zamawiających, którzy są zdania, że w zdecydowanej większości działania odwoławcze podejmowane
przez wykonawców są nieskuteczne i to instytucja zamawiających zawsze lub prawie zawsze wygrywa
sprawę przed KIO. Nieco inaczej wygląda kwestia postępowań przed sądem, gdzie tylko ponad jedna
czwarta zamawiających uczestniczących w badaniu wygrywała takie postępowania, a 43% wygrywała je
w mniej niż połowie przypadków.
Rynek zamówień publicznych – w oczekiwaniu na zmiany
Według deklaracji przedsiębiorstw uczestniczących w badaniu prawie jedna dziesiąta z nich wycofała się
z rynku zamówień publicznych po trzech latach obecności na nim. Głównymi powodami były niska
opłacalność projektów i przeświadczenie o zaniżaniu cen (35%), duża biurokracja (20%) oraz poczucie,
że firma jest zbyt mała (20%), aby z powodzeniem uczestniczyć w rynku zamówień publicznych.
Znacznie rzadziej wymieniano dużą konkurencję, zbyt wysokie wymagania zamawiających, wejście na
inny rynek czy niezadowolenie ze współpracy. Przedsiębiorcy, którzy zrezygnowali z rynku zamówień
publicznych, wskazywali, że najistotniejszym czynnikiem mogącym mieć wpływ na ich decyzję o
powrocie byłoby zmniejszenie uciążliwości proceduralnych – formalności, biurokracji (44%). Inne
czynniki warunkujące powrót, np. konieczność poprawy współpracy z zamawiającym, konieczność
poprawy kondycji przedsiębiorstwa, wprowadzenie preferencji dla małych, lokalnych przedsiębiorców,
były wskazywane rzadziej (mniej niż 10% badanych).
W przypadku firm nieobecnych na rynku zamówień publicznych tylko 10% badanych zadeklarowało, że
rozpatrywało możliwość działania na tym rynku. Dwie trzecie z nich jako powód braku zainteresowania
wskazuje na fakt, że ich firma jest zbyt mała, blisko jedna trzecia uważa, że zamówienia publiczne są
„ustawiane” pod konkretne przedsiębiorstwa, jedna czwarta wskazuje na zbyt duże sformalizowanie tego
rynku, a jedna piąta – na panującą na nim zbyt dużą konkurencję. Głównym powodem, dla którego
rozpatrywano możliwość wejścia na rynek zamówień publicznych, była chęć zwiększenia przychodów.
Znacznie rzadziej wskazywano na zyskanie prestiżu, podążanie za konkurencją czy chęć ekspansji
rynkowej.
Zmiany, które powinny zajść na rynku zamówień publicznych, by zwiększyć na nim aktywność
przedsiębiorstw z sektora MSP, dotyczą przede wszystkim zmniejszenia biurokracji i formalizmu.
Przedsiębiorcy uczestniczący w badaniu postulują takie rozwiązania, jak uproszczenie dokumentacji
przetargowej (76% ocen pozytywnych), większą przejrzystość procedur (73%), mniejszą liczbę
zaświadczeń i oświadczeń, które należy dołączyć do oferty (70%). Respondenci pozytywnie oceniają też
ułatwienie dostępu do ogłoszeń o zamówieniach publicznych (72%), możliwość negocjowania umowy
z zamawiającym przed realizacją zamówienia i w trakcie realizacji pod wpływem ważnych okoliczności
(72%), możliwość dostępu do bezpłatnych szkoleń na temat zamówień publicznych (70%) oraz
ułatwienie dostępu do informacji o zamówieniach publicznych i procedur, którymi się rządzą (70%).
Pożądane jest też ograniczenie do niezbędnego minimum kolejnych nowelizacji ustawy Prawo zamówień
publicznych. Zdaniem trenerów i doradców uczestniczących w badaniu, brak stabilizacji przepisów,
inflacja prawa oraz coraz większy stopień skomplikowania systemu prawnego zamówień publicznych
stanowią istotną barierę dostępu do rynku dla małych i średnich przedsiębiorstw. Są one zmuszone do
korzystania z profesjonalnej pomocy zewnętrznej lub zatrudniania pracowników specjalizujących się w
obsłudze zamówień publicznych. Ich zdaniem poprawie funkcjonowania rynku zamówień publicznych
może też sprzyjać ujednolicenie interpretacji KIO, usprawnienie systemu wyszukiwania orzeczeń KIO,
częstsze stosowanie innych kryteriów niż cena oraz funkcjonalne definiowanie przedmiotu zamówienia,
czyli takie, w którym zamawiający zdefiniuje cele zamówienia, a wykonawca sposoby ich osiągnięcia.
Podsumowanie
Rynek zamówień publicznych rządzi się zasadą konkurencyjności i równego dostępu. Jest on więc
potencjalnie dostępny dla wszystkich przedsiębiorców, także tych najmniejszych. Jest on atrakcyjny
również ze względu na pewność uzyskania wynagrodzenia oraz intratność części kontraktów, bo to
właśnie na tym rynku realizuje się największe inwestycje. Usuwanie barier, zwłaszcza tych związanych z
nadmierną biurokracją i formalizmem, może spowodować zwiększenie zainteresowania przedsiębiorców
z sektora MSP rynkiem zamówień publicznych i tym samym zapewniać jego dalszy rozwój i
profesjonalizację.
Robert Zakrzewski
Sekcja Badań i Analiz
Departament Rozwoju Przedsiębiorczości i Innowacyjności
Ośrodek Badań nad Przedsiębiorczością PARP
Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości
[email protected]
Artykuł powstał w oparciu o koncepcję i wyniki badania Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości pt.
„Nowe podejście do zamówień publicznych – projekt badawczy”. Badanie stanowi część projektu
systemowego realizowanego przez PARP w partnerstwie z Urzędem Zamówień Publicznych pt. „Nowe
podejście do zamówień publicznych – szkolenia i doradztwo”. Projekt jest współfinansowany przez Unię
Europejską ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał
Ludzki.
Tekst raportu zawierającego wyniki pierwszej rundy badania (z lat 2010–2011) dostępny jest w wersji
elektronicznej na stronie internetowej Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości
http://badania.parp.gov.pl/.
[1] Grupę trenerów i doradców stanowiły osoby zajmujące się szkoleniami i doradztwem z zakresu
zamówień publicznych. Z reprezentantami tej grupy przeprowadzono 30 indywidualnych wywiadów
pogłębionych.
Powered by TCPDF (www.tcpdf.org)