Pobierz Pdf

Transkrypt

Pobierz Pdf

Uwarunkowania prawne i regulacyjne rozwoju
infrastruktury telekomunikacyjnej w Polsce
Opracował zespół pod kierunkiem:
mgr Mirosława Fereńca
w składzie:
prof. Stanisław Piątek
mgr Edward Klimasara
mgr inż. Włodzimierz Zalewski
mgr Robert Czarnecki
Instytut Łączności – Państwowy Instytut Badawczy
Raport opracowany na zlecenie Krajowej Izby Gospodarczej
Warszawa, kwiecień 2008 r.
Raport IŁ PIB „Uwarunkowania prawne i regulacyjne rozwoju infrastruktury telekomunikacyjnej w Polsce”
Spis treści:
Wstęp .....................................................................................................................................3
1.
Postanowienia dyrektyw o łączności elektronicznej w sprawach inwestycji w
infrastrukturę telekomunikacyjną..........................................................................................19
1.1. Regulacja sektorowa jako czynnik wpływający na inwestycje ...................................19
1.3. Sprawy inwestycji w projektach dyrektyw nowelizujących z listopada 2007 r...........23
2.
Koncepcje polityki regulacyjnej związane z inwestycjami w infrastrukturę..................25
2.1. Koncepcja nowych i wschodzących rynków (wakacje regulacyjne)...........................25
2.2. Klauzule zmierzchowe ..............................................................................................32
2.3. Koncepcja drabiny inwestycyjnej..............................................................................34
2.4. Regulowanie stopy zwrotu z ryzykownych inwestycji...............................................41
2.5. Inne koncepcje stymulowania inwestycji...................................................................45
3.
Kwestie inwestycji w polskich przepisach obowiązujących w sektorze
telekomunikacyjnym ............................................................................................................47
4.
Polityka regulacyjna w wybranych krajach w UE i na świecie w stosunku do podmiotów
budujących infrastrukturę telekomunikacyjną. ......................................................................50
4.1. Sieci dostępowe (klasyczne i nowej generacji) ..........................................................51
4.1.1. ARCEP – Francja...................................................................................................51
4.1.2. CMT – Hiszpania...................................................................................................54
4.1.3. BNetzA – Niemcy..................................................................................................58
4.1.4. OFCOM – Wielka Brytania....................................................................................60
4.1.5. Działania organów regulacyjnych w innych krajach UE .........................................62
4.1.6. Działania organów regulacyjnych w USA, Japonii i Korei. ....................................64
4.2. Sieci szkieletowe.......................................................................................................65
4.3. Podział funkcjonalny operatora dominującego ..........................................................66
4.3.1. ARCEP – Francja...................................................................................................66
4.3.2. CMT – Hiszpania...................................................................................................66
4.3.3. BNetzA – Niemcy..................................................................................................67
4.3.4. OFCOM – Wielka Brytania....................................................................................67
5.
Wpływ polityki regulacyjnej na inwestycje telekomunikacyjne w Polsce .....................69
5.1. Oferty ramowe i ich wpływ na inwestycje.................................................................73
5.2. Decyzje regulacyjne i ich wpływ na inwestycje......................................................76
6.
Analiza innych polskich przepisów prawnych mających wpływ na prowadzenie
inwestycji telekomunikacyjnych ...........................................................................................82
6.1. Przepisy (lub ich brak) mające wpływ na wydłużenie cyklu inwestycyjnego. ............84
6.2. Przepisy (lub ich brak) utrudniające racjonalne prowadzenie inwestycji
telekomunikacyjnych i powodujące wzrost ich kosztów.....................................................85
6.3. Przepisy utrudniające pozyskanie środków unijnych .................................................86
7.
Wnioski wynikające z analiz szczegółowych. ..............................................................90
8.
Kierunkowe propozycje dotyczące:..............................................................................93
8.1. Przepisów prawnych .................................................................................................93
8.2. Polityki regulacyjnej .................................................................................................93
Słownik podstawowych skrótów i pojęć ...............................................................................95
2
Wstęp
Sektor usług komunikacyjnych i informatycznych został uznany za kluczowy dla rozwoju
nowoczesnego społeczeństwa informacyjnego oraz dla wzrostu gospodarczego. Jego
szczególna rola została potwierdzona m.in. w „Strategii Lizbońskiej” z 2000 r. oraz
w komunikacie Komisji „i2010 – An European Information Society for growth and
employment” z 2005r. Również w polskich dokumentach problem rozwoju społeczeństwa
informacyjnego i gospodarki opartej na wiedzy znajduje swoje odzwierciedlenie, np.
w dokumencie „ePolska. Plan działań na rzecz rozwoju społeczeństwa informacyjnego na lata
2001-2006” czy też w „Narodowym Planie Rozwoju na lata 2007-2013”. Jednak treści
zawarte w tych dokumentach mają charakter ogólny i nie znajdują bezpośredniego
przełożenie na działania organów państwowych oraz na procesy legislacyjne. Również
w dokumencie bardziej szczegółowym prezentującym krótkookresową strategię rozwoju
rynku telekomunikacyjnego „Strategia Regulacyjna 2006-2007” opracowanym przez
Ministra Transportu (obecnie Ministra Infrastruktury) i przyjętym przez Radę Ministrów
wśród sześciu wymienionych priorytetów, żaden nie dotyczy wprost rozwoju społeczeństwa
informacyjnego lub rozwoju rynku telekomunikacyjnego, w tym budowy i modernizacji
infrastruktury telekomunikacyjnej.
W tej sytuacji nic dziwnego, że strategiczna ocena gotowości Polski do transformacji z fazy
społeczeństwa przemysłowego do fazy społeczeństwa informacyjnego i gospodarki opartej na
wiedzy, zgodnie z rankingiem realizacji Strategii Lizbońskiej (LRR), wypada bardzo słabo.
Zgodnie z tym rankingiem, w 2006 r. Polska zajmowała 25 miejsce na 27 krajów UE1. Polska
wyprzedzała tylko dwa nowe kraje UE, Rumunię i Bułgarię. Obrazowo miejsce Polski
w realizacji Strategii Lizbońskiej przedstawiono na rys.1.
1
Na podstawie danych z Bazy WRSI opracowanej i prowadzonej w Instytucie Łączności - Państwowym
Instytucie Badawczym w ramach realizowanych zadań Programu Wieloletniego 2004-2008 finansowanego ze
środków Ministerstwa Infrastruktury.
3
30 000
27 500
UE (15)
25 000
UE (27)*
PKB per capita (€)
22 500
20 000
CY
17 500
15 000
SI
12 500
MT
10 000
7 500
PL
5 000
BG
2 500
0
2,50
LV
3,00
CZ
HU
SK
LT
EE
4,50
5,00
RO
3,50
4,00
5,50
6,00
The Lisbon Review Ranking 2006 r.*
Rys. 1. Polska na tle wybranych państw UE w zaawansowaniu realizacji Strategii Lizbońskiej
w odniesieniu do PKB w 2006 r.2
*skala punktacji 1-7
Podobnie
źle
wygląda
ocena
Polski
w
przypadku
wskaźnika
międzynarodowej
konkurencyjności gospodarek poszczególnych krajów (GCI). Polska w świecie, w tym
rankingu w 2007 r. zajmowała 51 i z pośród krajów należących do UE wyprzedzała tylko:
Cypr, Maltę, Grecję, Rumunię i Bułgarię. Jest szczególnie ważny wskaźnik w ocenie rozwoju
społeczeństwa informacyjnego, gdyż pokazuje konkurencyjność danej gospodarki jako
zestaw zmiennych, które wpływają na produktywność a przez to i na rozwój. Graficzny obraz
miejsca Polski w tym rankingu na tle wybranych krajów UE i całej Unii przedstawiono na
rys. 2.
2
Baza danych WRSI opracowana i prowadzona w Instytucie Łączności - Państwowym Instytucie Badawczym,
na podstawie międzynarodowych statystyk, w ramach realizowanych zadań Programu Wieloletniego 2004-2008
finansowanego ze środków Ministerstwa Infrastruktury.
4
30 000
UE (15)
27 500
25 000
UE (27)
22 500
PKB per capita (€)
20 000
CY
17 500
SI
15 000
MT
12 500
HU
10 000
7 500
PL
CZ
SK
LV
EE
LT
RO
5 000
BG
2 500
0
3,50
3,75
4,00
4,25
4,50
4,75
5,00
5,25
5,50
5,75
6,00
Global Competitiveness Index (pkt)
Rys. 2. Polska na tle wybranych państw UE w rankingu konkurencyjności gospodarek
narodowych w Unii w odniesieniu do PKB w 2007 r.3
skala punktacji 1-7
Przejście od gospodarki opartej na pracy i kapitale do gospodarki opartej na wiedzy, wymaga
zapewnienia powszechnego dostępu do usług elektronicznych oraz nowoczesnych technologii
informacyjnych i komunikacyjnych, a do tego niezbędne są inwestycje w infrastrukturę
techniczną – tylko one mogą stworzyć nowe szanse dla gospodarki. Rezultatem rozwoju
komunikacji elektronicznej jest wzrost wydajności i mobilności pracy, obniżony koszt
produkcji, lepsza jakość i dostosowanie do potrzeb konsumenta oraz promowanie nowych
produktów. Dlatego też przewiduje się zwiększenie dostępu do Internetu oraz stworzenie
zachęt systemowych dla inwestycji w ICT.
Zdolność do wykorzystania technologii ICT w Polsce, mierzona wskaźnikiem (NRI), jest
również bardzo słaba. Według tego wskaźnika Polska znajduje się na 26, wśród 27 krajów
UE, wyprzedzaliśmy tylko Bułgarię, a na świecie zajmowaliśmy 58 miejsce. Obrazowo
3
5
miejsce Polski w Unii w zdolności do wykorzystania technologii ICT przedstawiono na
rys. 3.
30 000 €
UE (15)
PKB per capita 2007 (ceny bieżące)
27 500 €
25 000 €
UE (27)
22 500 €
20 000 €
CY
17 500 €
SI
15 000 €
CZ
12 500 €
EE
SK
10 000 €
PL
7 500 €
5 000 €
LV
LT
4,00
4,25
HU
RO
BG
2 500 €
0€
3,00
MT
3,25
3,50
3,75
4,50
4,75
5,00
5,25
5,50
5,75
6,00
The Networked Readiness Index 2006-2007
Rys. 3. Polska na tle wybranych państw UE w rankingu zdolności do wykorzystania ICT
skala punktacji 1-7
Powszechnie wiadomo, że wyłącznie poprzez inwestycje w ludzi i w technologię będzie
możliwe uniknięcie zagrożeń i wykluczenia polskiego społeczeństwa ze wspólnoty
społeczeństw najbardziej rozwiniętych, tworzących globalne społeczeństwo informacyjne,
charakteryzujące się miedzy innymi powszechnym dostępem do rozwiązań z zakresu techniki
komunikacyjnej i informacyjnej, otwartą siecią, zdolnością do wzajemnego łączenia się
i przetwarzania danych, komunikowania się bez względu na miejsce pobytu.
Tymczasem w 2006 r. w Polsce wydatki brutto na badania i rozwój per capita wynosiły tylko
39,6 € i były tylko nieznacznie wyższe od wydatków w Rumunii i Bułgarii i znacznie niższe
od średniej w krajach Unii. Graficzny obraz tych dysproporcji przedstawiono na rys. 4
i rys. 5.
4
6
1400
1200
€ per capita
1000
800
śr. UE (15)
600
śr. UE (27)
400
200
39,6
Rys. 4. Polska na tle państw UE w wydatkach na badania i rozwój per capita w 2006 r.5
5
7
BG
RO
PL
SK
LV
LT
MT
CY
HU
GR
EE
PT
CZ
ES
SI
IT
UK
IE
BE
NL
FR
DE
AT
DK
LU
FI
SE
0
700 €
600 €
500 €
560,1
483,0
499,1
333,2
300 €
279,7
603,5
628,4
500,1
400 €
299,6
575,5
345,7
365,7
385,6
274,5
200 €
100 €
31,0
34,6
2000
2001
30,7
27,1
29,8
36,3
2003
2004
2005
39,6
0€
1999
PL
2002
UE (15)*
2006
2007
UE (27)*
Rys. 5. Polska na tle Unii w wydatkach na badania i rozwój per capita w latach 1999-2006.6
Równie źle wygląda Polska w wydatkach na telekomunikację i sektor IT per capita. W 2006
r. wynosiły one tylko 410 € – zdecydowanie mniej niż w najlepiej rozwiniętych krajach UE,
a nawet w krajach o podobnym stopniu rozwoju (np. w Czechach – 676 €, na Węgrzech – 608
€, w Hiszpanii 1136 €). Obrazowo wydatki na telekomunikacje i sektor IT per capita w 2006
r. zaprezentowano na rys. 6 i7.
6
8
1 400 €
1 200 €
1 000 €
per capita
śr. UE (15)
800 €
śr. UE (27)
600 €
769
400 €
271
200 €
US
RO
BG
LT
PL
SK
LV
CZ
HU
EE
SI
GR
PT
FR
IT
ES
FI
DE
AT
BE/LU
UK
IE
NL
DK
SE
0€
* bez Cypru i Malty
Rys. 6. Wydatki na telekomunikacje per capita w 2006 r. w Polsce i w krajach Unii.7
7
9
1 400 €
1174
1 200 €
per capita
1 000 €
śr. UE (15)
800 €
śr. UE (27)
600 €
400 €
200 €
139
US
RO
BG
LT
LV
PL
SK
EE
GR
HU
PT
CZ
SI
ES
IT
IE
DE
BE/LU
AT
FR
FI
NL
UK
SE
DK
0€
* bez Cypru i Malty
Rys. 7. Wydatki na sektor IT per capita w 2006 r. w Polsce i w krajach Unii.8
Kolejne trzy wskaźniki: % gospodarstw domowych z dostępem szerokopasmowym, %
przedsiębiorstw z dostępem szerokopasmowym i wskaźnik dostępu do Internetu w szkołach
obrazujące dostępność do Internetu i wpływające bezpośrednio na wskaźnik możliwości
cyfrowej (DOI), który mierzy stopień cyfryzacji poprzez: możliwość, infrastrukturę
i wykorzystanie, nie przedstawiają się imponująco. Graficzny obraz tych trzech wskaźników
i wskaźnika dostępności cyfrowej przedstawiono na rys. 8-11.
8
10
80
% gospodarstw domowych
70
60
50
46
42
40
30
30
20
10
UE (27)
UE (15)
GR
RO
BG
IT
CY
SK
CZ
PL
PT
IE
LV
LT
HU
FR
ES
SI
AT
EE
BE
DE
UK
LU
FI
SE
NL
DK
0
Rys. 8. Polska na tle krajów UE w zakresie dostępu szerokopasmowego do Internetu wśród
gospodarstw domowych. 9
9
11
100
90
82
% przedsiębiorstw
80
77
70
60
53
50
40
30
UE (27)
LT
RO
PL
LV
GR
IE
BG
CY
HU
IT
AT
PT
SK
CZ
EE
UK
SI
DE
LU
DK
UE (15)
* Grecja 2006
BE
NL
SE
FR
MT
FI
ES
20
Rys. 9. Polska na tle krajów UE w zakresie dostępu szerokopasmowego do Internetu wśród
przedsiębiorstw zatrudniających co najmniej 10 osób bez sektora finansowego.10
10
12
7
6
śr. UE (15)*
5
skala 1-7
śr. UE (27)*
3,94
4
3
2
1
US
RO
BG
PL
GR
IT
ES
CY
SK
IE
PT
LV
LT
HU
DE
MT
CZ
FR
BE
SI
LU
EE
UK
NL
AT
DK
FI
SE
0
* wyliczenia własne
Rys. 10. Wskaźnik dostępności do Internetu w szkołach w krajach Unii.11
*skala punktacji 1-7
11
13
PKB per capita 2006 (ceny bieżące)
80 000 €
LU
70 000 €
60 000 €
50 000 €
IE
40 000 €
SE
30 000 €
FR
IT
GR
10 000 €
PL
LV
RO
0,50
CY
PT
CZ
MT
SK
HU
BG
0,55
LT
0,60
AT
BE
FI
NL
UE (15)
UE (27)
20 000 €
0€
0,45
DK
ES
SI
EE
0,65
0,70
0,75
0,80
Wskaźnik możliwości cyfrowej (DOI) 2005/2006
Rys. 11. Polska na tle wybranych państw UE w rankingu możliwości cyfrowej (DOI) w Unii
Skala 0-1, gdzie 1 oznacza brak barier.
Trochę lepiej ale nadal poniżej oczekiwań i znacznie słabiej od najlepiej rozwiniętych krajów
Unii wygląda Polska w zakresie penetracji telefonii stacjonarnej zobrazowano to na rys. 12.
12
14
70
60
śr. UE (15)
50
śr. UE (27)
40
30
20
10
US
RO
SK
LT
SI
CZ
LV
BE
AT
PL
HU
BG
FI
EE
NL
PT
IE
ES
IT
DK
MT
LU
CY
SE
UK
GR
FR
DE
0
Rys. 12. Polska na tle krajów UE w zakresie dostępności linii abonenckich przypadających na
100 mieszkańców w 2006 r.13
Tak niski wskaźnik penetracji powoduje, że część Polaków nie ma dostępu do stacjonarnych
usług telefonicznych oraz stacjonarnego dostępu do Internetu. Wskaźnik ten jest niższy nawet
od średniej krajów, które przystąpiły do UE. Poziom ten praktycznie od wielu lat pozostaje
bez zmian a w ostatnim czasie wskazuje nawet tendencje malejącą. Głównymi przyczynami
są: wysokie koszty instalacji, wysokie koszty użytkowania linii przez abonentów oraz uboga
oferta usługowa. Ta ostatnia przyczyna wynika z faktu wyraźnego niedoinwestowania tych
sieci, gdyż nie są one przystosowane do świadczenia usług multimedialnych wymagających
szerokopasmowego dostępu.
Ważną alternatywą, zapewniającą zwiększenie dostępu do usług telekomunikacyjnych, są
technologie bezprzewodowe, w tym niezwykle szybko rozpowszechniająca się telefonia
komórkowa. Telefonia ta jest uważana, obok telefonii internetowej (VoIP), za przyszłość dla
usług głosowych, jak również mobilnych usług transmisji danych. W Polsce penetracja
13
15
telefonii komórkowej praktycznie dorównuje przeciętnej w krajach Unii (111,8 sprzedanych
kart sim na 100 mieszkańców). W 2007 r. osiągnęła poziom 108,9 sprzedanych kart sim na
100 mieszkańców, co oznacza praktycznie powszechną dostępność do usług sieci
komórkowych. Ta technicznie powszechna dostępność wynika przede wszystkim z bardzo
dużego zainteresowania tego rodzaju łącznością – dużym popytem, oferowaniem coraz
bardziej nowoczesnych usług – dużą podażą oraz z faktu, że ten obszar telekomunikacji,
w przeciwieństwie do telekomunikacji stacjonarnej, nie był dotychczas mocno regulowany
i podlegał podstawowym prawom rynku – popytu i podaży, a decyzje inwestycyjne
podejmowane przez przedsiębiorców wynikały przede wszystkim z rachunku ekonomicznego
i realizowanych strategii marketingowych.
W konsekwencji, dla urzeczywistnienia w Polsce społeczeństwa informacyjnego konieczny
jest rozwój telekomunikacji. Poszerzenie dostępu do nowoczesnych usług głosowych
i transmisji danych przy wykorzystaniu sieci kablowych i radiowych pozwoli na zwiększenie
dostępności do zaawansowanych usług komunikacji elektronicznej XXI wieku.
Rozwój tych technologii nie jest możliwy bez inwestycji w infrastrukturę stacjonarną
i intensywnego budowania instalacji radiokomunikacyjnych. Nie można osiągnąć fazy
społeczeństwa informatycznego i gospodarki opartej na wiedzy bez szeroko zakrojonych
inwestycji modernizujących i rozbudowujących obecnie istniejące sieci telekomunikacyjne.
Brak rozbudowy i modernizacji sieci telekomunikacyjnych kablowych i radiowych
doprowadzi do wykluczenia całych obszarów, a opóźnienia w procesie inwestycyjnym
spowodują, że Polska zamiast nadrabiać stracony dystans będzie go dodatkowo tracić. Nie
będzie również możliwa pełna absorpcja środków UE.
Z powyższych stwierdzeń wynika, że inwestycje stanowią kategorię ekonomiczną
o kluczowym znaczeniu dla wzrostu gospodarczego. Obecnie można zaobserwować pewne
ożywienie procesu inwestycyjnego, przeważa jednak opinia, że dynamika wzrostu inwestycji
w celu dogonienia wysoko rozwiniętych krajów regionu i świata powinna być wyższa. Nie
ulega również kwestii, iż bardziej przyjazne inwestorom rozwiązania prawne przyczyniłyby
się do silniejszego i utrzymującego się w długim okresie pobudzenia inwestycji, a co za tym
idzie – szybszego wzrostu gospodarczego, mniejszego bezrobocia i lepszej kondycji finansów
publicznych. Inwestycje w rozwój infrastruktury telekomunikacyjnej, a przez to w rozwój
społeczeństwa informacyjnego są uznawane powszechnie za jedne z najbardziej efektywnych,
16
gdyż wpływają na rozwój szeregu innych branż oraz pozwalają zaoszczędzić cały szereg
wydatków zarówno ponoszonych przez przedsiębiorców jak i przez społeczeństwo.
W obecnym systemie prawnym można zaobserwować niespójność rozwiązań legislacyjnych
m.in. w zakresie prawa ochrony środowiska, prawa budowlanego, zagospodarowania
przestrzennego, prawa drogowego, prawa geodezyjnego i kartograficznego; również regulacje
w prawie telekomunikacyjnym nie stwarzają warunków do inwestowania w rozwój
i modernizacje sieci telekomunikacyjnych. Nieprecyzyjność aktów prawnych powoduje
wydłużenie procedury uzyskiwania zezwoleń, opóźnienia a często zahamowanie procesów
inwestycyjnych. W Unii mierzone jest również otoczenie regulacyjne i polityczne w formie
wskaźnika stanu środowiska politycznego i regulacyjnego. Wskaźnik ten dotyczy oczywiście
całości środowiska politycznego i regulacyjnego a nie tylko środowiska dotyczącego
telekomunikacji, ale daje ogólny pogląd o przyjmowanych w danych krajach regulacjach
i otoczeniu politycznym. Zgodnie z tym wskaźnikiem Polska w 2007 r. zajmowała ostatnie 27
miejsce w Unii, a na świecie 95. Obrazowo wskaźnik ten został przedstawiony na rys. 13.
7
6
śr. UE (15)*
5
skala 1-7
śr. UE (27)*
4
3,42
3
2
1
0
DK UK NL DE FI SE AT IE FR EE LU BE PT MT ES HU C Y GR LV LT SK SI C Z IT BG RO PL US
* wyliczenia własne
Rys. 13. Polska na tle państw UE w rankingu oceny środowiska politycznego i regulacyjnego
w 2007 r.14
skala punktacji 1-7
14
17
Z opublikowanych w ostatnim czasie dokumentów oraz analiz eksperckich wynika, że jedną
z największych barier dla rozwoju polskiego rynku usług telekomunikacyjnych, poprawy
stopnia jego konkurencyjności oraz obniżenia cen, jest słabo rozwinięta infrastruktura. Taki
stan w oczywisty sposób przekłada się na stopień dostępności technicznej (penetracji), jeden
z najniższych w Europie dla prawie każdej z usług telekomunikacyjnych.
Zapewnienie powszechnego, szerokopasmowego dostępu do Internetu jest fundamentem
tworzenia społeczeństwa informatycznego w Polsce, a tym samym podnoszenia poziomu
edukacji i umiejętności obywateli, tworzenia nowych i lepszych miejsc pracy. Innym
strategicznym celem jest poprawa konkurencyjności na rynku podstawowych usług telefonii
stacjonarnej oraz
komórkowej,
a
także
popieranie
wdrożenia
na
szerszą
skalę
zaawansowanych usług komórkowych 3 Generacji, w tym UMTS.
Realizacja powyższych priorytetów nie jest możliwa bez radykalnego zwiększenia inwestycji
w infrastrukturę telekomunikacyjną. Jednakże nie nastąpi to, dopóki proces inwestycyjny nie
zostanie należycie udrożniony. W obecnym stanie prawnym i faktycznym jest on przewlekły
i przerosły nieracjonalnymi rozwiązaniami, a inwestor jest uzależniony od korzystnych
interpretacji
niejasnych
przepisów
przez
organy
administracji
oraz
dobrej
woli
przedsiębiorstw energetycznych, zarządców dróg publicznych i organizacji ekologicznych.
Największym jednak problemem jest brak spójnej koncepcji tego, w jaki sposób powinny być
planowane i realizowane inwestycje w infrastrukturę telekomunikacyjną. Koncepcji, którą
racjonalny ustawodawca mógłby kompleksowo wdrażać do porządku prawnego zamiast
doraźnych i niezsynchronizowanych jednostkowych rozwiązań.
W Polsce brak jest jednak spójnej polityki proinwestycyjnej, a poszczególne rozwiązania
cząstkowe, często zamiast pomagać to hamują ten proces lub powodują, że inwestycje
w rozwój i modernizację infrastruktury telekomunikacyjnej są dla inwestorów nieopłacalne.
Na warunki prowadzenia działalności inwestycyjnej w telekomunikacji składają się regulacje
prawne i polityka administracyjna w wielu dziedzinach. Istotnym elementem tych warunków
są regulacje prawne i polityka ich stosowania w samym sektorze telekomunikacyjnym.
Ponieważ są one w znacznym stopniu efektem wdrażania dyrektyw Unii Europejskiej o
łączności elektronicznej konieczne jest ich analizowanie w powiązaniu z prawem
wspólnotowym.
18
1. Postanowienia dyrektyw o łączności elektronicznej w sprawach
inwestycji w infrastrukturę telekomunikacyjną
1.1. Regulacja sektorowa jako czynnik wpływający na inwestycje
Inwestycje w sektorze telekomunikacyjnym są związane z ryzykiem gospodarczym. Wysoki
poziom ryzyka jest wynikiem wysokiej kosztochłonności inwestycji telekomunikacyjnych
i znacznego udziału kosztów utopionych, niemożliwych do odzyskania w razie wyjścia
z rynku. W przypadku operatorów o pozycji znaczącej (SMP) regulacja usług hurtowych
i detalicznych istotnie wpływa na możliwości uzyskania zwrotu poniesionych nakładów.
Jeżeli wpływ regulacji jest tego rodzaju, że obniża stopę zwrotu poniżej poziomu osiąganego
w dziedzinach wyłączonych z regulacji, to osłabia to skłonność operatora do inwestycji lub
całkowicie ją blokuje. Taki hamujący charakter ma w szczególności poddanie obowiązkom
dostępowym nowych inwestycji, już od momentu ich uruchomienia, gdyż pozbawia to
operatora korzyści uzyskiwanych dzięki inicjatywie wyprzedzającej innych konkurentów
(first mover advantages). Regulacja może osłabiać lub wzmacniać bodźce rynkowe
skłaniające operatorów SMP do inwestowania w celu obniżenia kosztów, uzyskania przewagi
konkurencyjnej lub innych korzyści. Dla poziomu i rodzaju inwestycji przedsiębiorców
alternatywnych istotne są zarówno czynniki rynkowe skłaniające do budowy własnej
infrastruktury w celu osiągnięcia większych przychodów, jak i bodźce wynikające z regulacji,
które mogą skłaniać bardziej do wykorzystania istniejących zasobów infrastruktury i usług
operatora SMP niż podejmowania własnych inwestycji.
W literaturze wskazuje się wiele czynników wpływających na poziom inwestycji w sektorze
telekomunikacyjnym w poszczególnych państwach oraz na decyzje inwestycyjne operatorów
telekomunikacyjnych15. Jednym z tych czynników jest środowisko instytucjonalne,
a w szczególności tzw. regulacja sektorowa. Wiele opracowań wskazuje na znaczącą
korelację pomiędzy jakością regulacji sektorowej mierzoną za pomocą różnych wskaźników,
a wzrostem i inwestycjami w sektorze telekomunikacyjnym16. W opracowaniu analizowany
jest tylko jeden rodzaj regulacji w stosunku do sektora telekomunikacyjnego, a mianowicie
sektorowa regulacja ex ante, oparta w państwach członkowskich UE na dyrektywach z 2002 r.
15
R. Cadman, Regulation and Investment in European Telecoms Markets, raport dla ECTA, listopad
2007, s. 17-19. D. Flacher, H. Jennquin, J-H. Lorenzi, Innovation, Investment and Regulation: What
are the options for Regulation in the Near Future, Communications & Strategies, No 64 2006/4, s. 109
– 113.
16
R. Cadman, Regulation, op. cit. s. 25.
19
o łączności elektronicznej, a Polsce na ustawie z 2004 roku – Prawo telekomunikacyjne.
Warianty polegające na ograniczeniu oddziaływania władzy publicznej w sektorze
telekomunikacyjnym do interwencji ex post na podstawie prawa konkurencji oraz warianty
polegające na realizacji sektorowej polityki przemysłowej o charakterze strategicznym,
związanej z zaangażowaniem państwa w określone projekty rozwojowe i planowanie
inwestycyjne, nie są objęte zakresem opracowania17.
1.2. Postanowienia dyrektyw o łączności elektronicznej z 2002 r. dotyczące inwestycji
W dyrektywach o łączności elektronicznej występują postanowienia dotyczące wprost kwestii
inwestowania w sektorze telekomunikacyjnym. Postanowienia dotyczące inwestycji są
zawarte głównie w dyrektywie ramowej (2002/21/WE) oraz dyrektywie o dostępie
(2002/19/WE). Część tych postanowień zawarta jest w przepisach dyrektyw, natomiast
większość mieści się w preambułach do tych aktów, ma zatem głównie interpretacyjnowyjaśniający charakter.
Art. 8 Dyrektywy ramowej określa w ust. 2 lit. c) jako jeden z celów regulacyjnych
"wspieranie konkurencji poprzez wspieranie efektywnego inwestowania w dziedzinie
infrastruktury oraz promowania technologii innowacyjnych". Ponieważ cele regulacyjne
powinny być uwzględniane przy podejmowaniu wszelkich działań przez organy regulacyjne,
więc potencjalnie siła tego postanowienia powinna być znaczna. Do art. 8 dyrektywy
ramowej odwołuje się wiele innych przepisów dyrektyw o łączności elektronicznej.
Uwzględnienie inwestycji i innowacji w celach regulacyjnych wskazuje, że jest to jedno
z głównych zadań stawianych regulatorom krajowym. Wspieranie efektywnego inwestowania
w infrastrukturę zostało wymienione w powiązaniu ze wspieraniem konkurencji, co daje
podstawę
do
twierdzenia
o
wyróżnieniu
w
tym
przepisie
tzw.
"konkurencji
infrastrukturalnej", w odróżnieniu od konkurencji usługowej.
W preambule dyrektywy ramowej jest mowa o " nowo rozwijających się rynk[ach], na
których faktycznie lider rynku prawdopodobnie będzie mieć znaczny udział w rynku, ale nie
powinien być poddany nieodpowiednim obowiązkom". Sformułowanie to jest podstawą
interpretacji wskazujących na ograniczoną dopuszczalność regulowania rynków nowych
i wschodzących.
Kluczowe postanowienia dotyczące uwzględniania wpływu decyzji regulacyjnych na
inwestycje zawiera dyrektywa o dostępie. W preambule dyrektywy o dostępie, w punkcie 19,
17
D. Flacher, H. Jennquin, J-H. Lorenzi, Innovation, Investment and Regulation, s. 113-114.
20
znajduje się następujące sformułowanie: "Sam fakt, że krajowe organy regulacyjne nałożyły
obowiązek zapewnienia dostępu do infrastruktury, co pociąga za sobą zwiększenie
konkurencji w krótkiej perspektywie czasowej, nie powinien zniechęcać konkurentów do
inwestowania w alternatywne rozwiązania, co pociągnie za sobą zwiększoną konkurencyjność
w dłuższej perspektywie czasowej". Sformułowanie to należy odczytywać nie tyle jako
oczekiwanie dotyczące reakcji operatorów alternatywnych na ustanowienie dostępu, lecz jako
dyspozycję dla organów regulacyjnych, aby przy ustanawianiu dostępu nie osłabiały
motywacji do inwestowania w alternatywną infrastrukturę, co powinno zapewnić konkurencję
w dłuższym horyzoncie. Dyrektywa odsyła w tej kwestii do komunikatu w sprawie
zastosowania reguł konkurencji do umów o dostępie w sektorze telekomunikacyjnym z roku
1998.
Przepisy art. 12 dyrektywy o dostępie określają zasady zapewniania dostępu do sieci i usług
przez operatorów o pozycji znaczącej. Niektóre obowiązki dotyczące dostępu wymienione
w art. 12 ust. 1 tej dyrektywy mają kluczowe znaczenie dla możliwości dokonywania
inwestycji przez przedsiębiorców alternatywnych i operatora SMP. Dla przedsiębiorców
alternatywnych szczególnie istotny jest dostęp do elementów i zasobów sieci, w tym do
uwolnionego dostępu do pętli lokalnej, dostęp do usług hurtowych w celu zapewnienia
możliwości odsprzedaży, zapewnienie możliwości kolokacji i innych form wspólnego
korzystania z zasobów, w tym korzystania z kanalizacji, budynków i masztów. Przy
określaniu obowiązków dostępowych w art. 12 ust. 2 lit. c) dyrektywy o dostępie
postanowiono, że formułując obowiązek dostępu i oceniając proporcjonalność obowiązków
organ regulacyjny powinien brać pod uwagę "pierwotne inwestycje właściciela urządzeń,
mając na uwadze ryzyko związane z inwestycjami" a także "konieczność zapewnienia
długoterminowej konkurencji". Art. 12 zapewnia przedsiębiorcom alternatywnym możliwość
dostępu do istniejących zasobów infrastruktury, których niereplikowalna część jest niezbędna
do budowy konkurencyjnej infrastruktury. Operatorom zasiedziałym przepisy art. 12 dają
nadzieję na uwzględnienie ryzyka inwestycyjnego przy nakładaniu i formułowaniu
obowiązków, w tym także obowiązków dotyczących kształtowania cen. Przepis dotyczący
zapewniania konkurencji długoterminowej powinien służyć należytemu wyważeniu proporcji
między obowiązkami zapewniającymi konkurencję usługową, opartą na istniejących zasobach
oraz konkurencję infrastrukturalną opartą na alternatywnej infrastrukturze.
Przy ustalaniu systemu kontroli cen i rachunkowości kosztowej organ regulacyjny powinien
zgodnie z art. 13 ust. 1 uwzględnić przepis, zgodnie z którym "Krajowe organy regulacyjne
będą miały na uwadze zrealizowane przez operatora inwestycje oraz umożliwią mu uzyskanie
21
zwrotu stosownej części użytego kapitału, uwzględniając poniesione ryzyko.". Przepis ten
nakazuje, aby regulacje cenowe zapewniały operatorowi zwrot odpowiedniej części
zainwestowanego kapitału, z uwzględnieniem czynnika ryzyka inwestycyjnego związanego
z danymi inwestycjami. Regulując sprawę dokumentowania prawidłowości kalkulacji
kosztów (art. 13 ust. 3 dyrektywy o dostępie) należy uwzględnić przepis, zgodnie z którym
"Jeżeli dany operator poddany jest obowiązkowi orientacji kosztowej cen, to na nim spoczywa
ciężar dowodu w kwestii wykazania, że należności uzależnione są od kosztów, w tym od stopy
zwrotu inwestycji."
Efekty inwestycyjne może mieć również wykonywanie obowiązku usługi powszechnej
określonej w art. 3-12 dyrektywy o usłudze powszechnej, Wynika z niego wymóg
udostępnienia wszystkim użytkownikom na terenie państwa członkowskiego, niezależnie od
ich lokalizacji geograficznej, dostępu do publicznej sieci telefonicznej w lokalizacji
stacjonarnej, zapewniającego możliwość korzystania z usług telefonicznych, funkcjonalnego
dostępu do Internetu i niektórych usług towarzyszących. Obowiązek ten powinien wypełniać
przedsiębiorca wyznaczony, zatem efekty inwestycyjne mogą wystąpić głównie w jego
działalności.
Na podstawie tego przeglądu postanowień zawartych w dyrektywach można stwierdzić, że
dyrektywy nakazują, aby przy wszelkich działaniach regulacyjnych, a w szczególności przy
nakładaniu i egzekwowaniu obowiązków regulacyjnych, działania promujące konkurencję
wspierały inwestycje. Oznacza to konieczność wyważenia krótkookresowego interesu
użytkowników związanego ze zwiększaniem konkurencji usługowej i długookresowego
procesu intensyfikowania konkurencji infrastrukturalnej w oparciu o inwestycje operatora
zobowiązanego i przedsiębiorców alternatywnych. Przy ustalaniu obowiązków dostępowych,
a w szczególności opłat za dostęp, należy uwzględnić pierwotne inwestycje właściciela
inwestycji i ryzyko jakie poniósł przy tych inwestycjach. Opłaty muszą uwzględniać zwrot
odpowiedniej części kapitału, proporcjonalnie do ponoszonego ryzyka. Wysokość opłat
powinien udokumentować operator, ale jednym z jego uzasadnionych żądań jest uzyskanie
należytej stopy zwrotu na dokonanych inwestycjach.
Wskazane wyżej postanowienia dyrektyw nie określają jednak konkretnych praw
i obowiązków lub sposobów działania regulatora związanych z inwestycjami, lecz zawierają
22
głównie wskazówki dla organów regulacyjnych zmierzające do uwzględnienia czynników
skłaniających przedsiębiorców do inwestycji i sprzyjających konkurencji infrastrukturalnej.18.
Na podstawie powyższych sformułowań dyrektyw o łączności elektronicznej rozwijane są
w dokumentach
wspólnotowych,
opracowaniach
Europejskiej
Grupy
Regulatorów,
organizacji i stowarzyszeń reprezentujących przedsiębiorców telekomunikacyjnych oraz
w literaturze prawniczej i ekonomicznej różne koncepcje polityki regulacyjnej dotyczące
inwestycji w infrastrukturę telekomunikacyjną. Koncepcje polityki regulacyjnej służą
interpretacji dyrektyw oraz mają ukierunkowywać praktyczne działania Komisji Europejskiej
i regulatorów krajowych, operacjonalizować sformułowania normatywne i ujednolicać
praktykę regulacyjną w państwach członkowskich.
1.3. Sprawy inwestycji w projektach dyrektyw nowelizujących z listopada 2007 r.
Już w pierwszym zdaniu uzasadnienia zmian w dyrektywie ramowej i dyrektywie o dostępie
zaznaczono, że zwiększenie inwestycji i innowacyjności jest celem ram regulacyjnych
łączności elektronicznej. W celu ułatwienia inwestycji liniowych, w szczególności
światłowodowych, w art. 12 dyrektywy ramowej proponuje się zastąpienie kompetencji
organów regulacyjnych do wspierania wspólnego korzystania z cudzych nieruchomości
(kanalizacji, budynków, masztów, słupów, szafek ulicznych) kompetencją do nakazywania
dysponentowi takiej infrastruktury, aby zapewnił możliwość współkorzystania z niej innym
przedsiębiorcom. W tym samym kierunku zmierza zmiana proponowana w art. 12 dyrektywy
o dostępie. Lista obowiązków dostępowych, jakie mogą być nakładane na operatorów SMP
ma być rozszerzona w art. 12 ust. 1 lit. f) poprzez uzupełnienie listy zasobów, do których
można zapewnić dostęp w trybie decyzji regulacyjnej o studzienki, szafki uliczne i wejścia do
budynków (obok kanalizacji teletechnicznej i masztów). Celem tej zmiany ma być ułatwienie
inwestycji w sieci światłowodowe.
Sprawa wpływu działań regulacyjnych na inwestycje pojawia się również w związku
z przewidzianym nowym środkiem regulacyjnym w postaci rozdziału funkcjonalnego.
W preambule (pkt 43) zaznaczono, że "Bardzo istotne znaczenie ma jednak zapewnienie, aby
nałożenie takiego obowiązku wiązało się z zachowaniem zachęt dla danego przedsiębiorstwa
do inwestowania w swoją sieć, i aby nie wywierało jakiegokolwiek potencjalnego
niekorzystnego wpływu na konsumentów." Ubiegając się o zgodę Komisji na zarządzenie
18
Podobne stanowisko przedstawia F. Kamiński, Oddziaływanie regulacji konkurencji na nowe
inwestycje oraz strukturę rynku komunikacji elektronicznej, Telekomunikacja i Techniki
Informacyjne, 3-4/2006, s. 24.
23
rozdziału funkcjonalnego regulator musi przedstawić Komisji analizę oczekiwanego wpływu
nowego obowiązku "na przedsiębiorstwo i na jego zachęty do inwestowania w sieć, jak i na
innych zainteresowanych, w tym w szczególności oczekiwanego wpływu na konkurencję
w dziedzinie infrastruktury i jakichkolwiek potencjalnych skutków dla konsumentów". Wynika
takiej analizy ma być jedną z podstaw przy podejmowaniu przez Komisję rozstrzygnięcia
w sprawie wniosku o udzielenie takiej zgody.
Wiele uwagi poświęcono inwestycjom w dokumencie dotyczącym oceny skutków aktualnego
porządku regulacyjnego, towarzyszącym pakietowi zmian w dyrektywach19. Podkreślono, że
w nadchodzących latach kluczowe będzie pytanie, czy ramy regulacyjne zawierają
wystarczające zachęty dla inwestycji w nowe, szybkie sieci, które będą wspierały innowacje
w usługach internetowych. W dokumencie potwierdzono, że debata polityczna w tej
dziedzinie skupia się na zagadnieniu, czy otwarty dostęp do sieci i usług zmniejsza zachęty do
inwestowania w nową infrastrukturę. W wyniku bardzo rozbudowanej analizy uznano, że
celowe jest utrzymanie dotychczasowych ram prawnych i uzupełnienie ich o nowy instrument
w postaci rozdziału funkcjonalnego. Oceniono, że relacja między porządkiem regulacyjnym
a inwestycjami nie jest w pełni rozpoznana ze względu na ograniczony okres obserwacji.
Wyniki analiz oparte na danych za lata 2001-2004 wskazują jednak, że państwa w których
skutecznie wdrażano wspólnotowy model regulacji osiągają wyższe poziomy inwestycji, co
nie osłabia znaczenia takich czynników jak poziom dochodu narodowego, wielkość rynku
i gęstość zaludnienia20.
W związku z przyjęciem przez Komisję nowego Zalecenia w sprawie rynków właściwych
doprecyzowano stanowisko w sprawie nowych i wschodzących rynków, które zostanie
omówione niżej.
Propozycje zmian w dyrektywach o łączności elektronicznej utrzymują zatem zasadnicze
rozwiązania zawarte w dotychczasowym porządku prawnym i rozszerzają je o nowy
instrument w postaci rozdziału funkcjonalnego, który może być zastosowany po starannym
rozpatrzeniu jego skutków dla inwestycji w infrastrukturę.
19
20
Impact Assessment, SEC(2007) 1472.
Impact Assessment, op.cit. s. 22-23.
24
2. Koncepcje polityki regulacyjnej związane z inwestycjami w
infrastrukturę
2.1. Koncepcja nowych i wschodzących rynków (wakacje regulacyjne)
Koncepcja nowych i wschodzących rynków jest promowana szczególnie przez operatorów
zasiedziałych i organizacje ich reprezentujące. Dotyczy ona podejmowana przez operatorów
SMP nowych inwestycji, a szczególnie inwestycji w infrastrukturę sieci dostępu
szerokopasmowego. W dyrektywie ramowej dostrzeżono problem regulowania nowo
powstających rynków, na których operatorzy zasiedziali mogą mieć znaczące udziały.
W punkcie 27 preambuły dyrektywy ramowej stwierdzono, że "Analiza efektywnej
konkurencji winna zawierać analizę perspektyw rozwoju konkurencyjności na danym rynku,
a tym samym wskazywać, czy brak efektywnej konkurencji jest trwały. Takie wytyczne winny
także odnosić się do kwestii nowo rozwijających się rynków, na których faktycznie lider rynku
prawdopodobnie będzie mieć znaczny udział w rynku, ale nie powinien być poddany
nieodpowiednim obowiązkom." Koncepcję nowych i wschodzących rynków (new and
emerging markets) próbowano wykorzystać głównie do wyłączenia niektórych inwestycji
operatorów zasiedziałych spod regulacji. Praktyczne próby wykorzystania tego postanowienia
do wyłączenia inwestycji telekomunikacyjnych z regulacji bezpośrednio po ich uruchomieniu
określono jako koncepcję "wakacji regulacyjnych" lub "wakacji dostępowych"21.
Pojęcie nowych i wschodzących rynków pojawia się również w dokumentach towarzyszących
pakietowi dyrektyw o łączności elektronicznej. W punkcie 32 Wytycznych w sprawie analizy
rynku22 Komisja rozwinęła nieco tę koncepcję. Zapobieganie niewłaściwej regulacji ex ante
nowych rynków jest zdaniem Komisji uzasadnione, gdyż przedwczesne nałożenie
obowiązków regulacyjnych może w sposób niewłaściwy wpłynąć na warunki konkurencyjne
na takim rynku. Jednak jednocześnie Komisja wskazała na konieczność przeciwdziałania
zamykaniu takich rynków przez operatorów zasiedziałych. Decydując się na regulację
krajowy organ regulacyjny powinien w każdym przypadku móc uzasadnić wkroczenie na
nowy rynek we wczesnej fazie jego rozwoju. Oceniając sytuację powinien uwzględniać
21
Gans, Joshua S., King, Stephen P., "Access Holidays and the Timing of Infrastructure Investment"
(December 12, 2002). Melbourne Business School Working Paper No.2002-14.
http://ssrn.com/abstract=361500
22
Commission guidelines on market analysis and the assessment of significant market power under
the Community regulatory framework for electronic communications networks and services (Dz. Urz.
C 2002 165/03).
25
również to, że zachowuje on możliwość wkroczenia w późniejszym okresie w wyniku
kolejnych analiz właściwych rynków. Z Wytycznych wynika wyraźnie, że Komisja
pozostawia sprawę nowych rynków do uznania krajowych organów regulacyjnych, nie
wyklucza interwencji na nowych rynkach, a jedynie przestrzega przed interwencjami
pochopnymi.
W preambule Zalecenia w sprawie rynków właściwych23 (pkt 15) stwierdzono, że "nowe
i wschodzące rynki, na których pozycja rynkowa może istnieć wskutek korzyści „pierwszego,
który na niego wszedł”, z zasady nie powinny być przedmiotem regulacji ex ante." W pkt 15
Zalecenia stwierdzono, że " Bariery wejścia mogą się też okazać mniej istotne na rynkach
kierowanych przez innowacje, które charakteryzuje stały postęp technologiczny. Na takich
rynkach ograniczenia konkurencji często są spowodowane zagrożeniami innowacyjnymi ze
strony potencjalnych konkurentów, których obecnie nie ma na rynku. Na takich rynkach
kierowanych przez innowacje konkurencja dynamiczna lub długofalowa może występować
między firmami, które niekoniecznie są konkurentami na istniejącym rynku „statycznym”.
W początkowej fazie stosowania nowych dyrektyw Komisja nie sformułowała bliższych
wskazówek co do sposobu rozumienia rynków nowych i wschodzących. Było to krytykowane
w ramach przeglądu dyrektyw prowadzonego przez Komisję w roku 200624. Ogromne
znaczenie do koncepcji nowych i wschodzących rynków przywiązywali niektórzy operatorzy
SMP, upatrując w niej możliwość wyłączenia inwestycji w nową infrastrukturę
światłowodową z zakresu regulacji. Operatorzy SMP wskazywali jednak, że na skutek
nieostrości tej koncepcji nie może być ona zastosowana w praktyce. Natomiast operatorzy
alternatywni, ale nie tylko (np. BT) oceniali, że pojęcie nowych i wschodzących rynków,
któremu operatorzy SMP nadali nieproporcjonalnie duże znaczenie, wprowadza więcej
zamieszania w proces regulacyjny niż pożytku (np. Cable & Wireless, Colt). Koncepcja ta –
zdaniem przedsiębiorców alternatywnych – może prowadzić do powtórnej monopolizacji
klasycznych usług dostępowych dostarczanych z wykorzystaniem nowej infrastruktury.
Europejska Grupa Regulatorów poświęciła tej koncepcji więcej uwagi. ERG wyjaśniła nieco
sposób pojmowania nowych i wschodzących rynków w swoim Stanowisku na temat środków
23
Zalecenie Komisji z dnia 11 lutego 2003 w sprawie właściwych rynków produktów i usług w
sektorze łączności elektronicznej podlegających regulacji ex ante zgodnie z dyrektywą 2002/21/WE
Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wspólnych ram regulacyjnych dla sieci i usług łączności
elektronicznej.
24
Zob. np. stanowisko Deutsche Telecom "Contribution to the Call for Input on the forthcoming
review of the EU regulatory framework for electronic communications and services including review
of the Recommendation on relevant markets", s. 7.
26
zaradczych25. ERG skupiła uwagę głównie na wyodrębnianiu nowych rynków za pomocą
różnych kryteriów. ERG przyjęła, iż rynkiem wschodzącym jest rynek na tyle niedojrzały, że
nie można na nim przeprowadzić tzw. testu trzech kryteriów. ERG doprecyzowała kwestię
wyodrębniania
nowych
i
wschodzących
rynków
z
wykorzystaniem
kryterium
substytucyjności popytu i podaży. ERG wskazała, że nie mają takiego charakteru rynki
nowych usług, z których klienci przenoszą popyt na usługi wcześniej dostępne w wyniku
zmian cenowych dotyczących nowych usług. Również możliwość szybkiego zwiększenia
podaży nowych usług przez dostawców usług dotychczasowych w wyniku takiej zmiany
cenowej nie wskazuje na nowy charakter takiego rynku26. Jednocześnie ERG zaleciła, aby
operatorzy SMP podejmujący znaczące inwestycje w nową infrastrukturę i uruchamiający
nowe usługi uwzględniali swoje wcześniejsze obowiązki regulacyjne. Konfigurując nowe
możliwości technologiczne powinni oni zmierzać do tego, aby przedsiębiorcy, którzy uzyskali
wcześniej dostęp do ich infrastruktury, mogli korzystać z nowej infrastruktury przy
dostarczaniu znanych wcześniej usług27. Wskazano, że koncepcja wschodzącego rynku nie
może być wykorzystana do uzasadnienia przenoszenia siły rynkowej z rynku regulowanego,
na wschodzący nieregulowany rynek.
ERG skłania się raczej do poglądu o nieprzydatności koncepcji rynków wschodzących dla
potrzeb regulacji. ERG formułuje bowiem głównie przestrogi związane z tą koncepcją.
W ramach przeglądu dyrektyw w roku 2006 ERG zdecydowanie opowiedziała się przeciwko
koncepcji "wakacji regulacyjnych" wskazując przede wszystkim na zagrożenie związane
z monopolizacją obszarów usługowych zmierzających w kierunku konkurencji28.
Znaczenie przypisywane tej koncepcji przez operatorów zasiedziałych spowodowało próby
doprecyzowania nowego (wschodzącego) rynku w literaturze. Na podstawie analizy dyrektyw
oraz dokumentów interpretacyjnych Komisji próbowano definiować rynek wschodzący jako
"rynek względnie nowy na którym nie występuje dostateczna informacja (np. w sprawach
popytu, cen, elastyczności cenowej oraz wejść na rynek) do przeprowadzenia niezbędnych
procedur definiowania rynku oraz testów co do tego czy rynek powinien być poddany
25
ERG Common Position on the approach to appropriate remedies in the new regulatory framework,
ERG (03) 30rev1, s. 20-22.
26
tamże s. 21.
27
ERG Common Position, s. 90.
28
European Regulators Group and Independent Regulators Group Response to Call for Input On the
forthcoming review of the EU regulatory Framework for electronic communications and services, s.
24.
27
regulacji ex-ante29. Jest to określenie nieco bardziej rozbudowane w stosunku do konstatacji
ERG na temat istoty nowego rynku. W literaturze podkreśla się jednak, że zdefiniowanie
rynku nowego (wschodzącego) jest bardzo trudnym zadaniem30.
Na skutek sporów Komisji z władzami Niemiec na temat "wakacji regulacyjnych" druga
edycja Zalecenia w sprawie rynków właściwych jest już bardziej rozbudowana w kwestii
nowych rynków31. Znajduje w niej wyraz stanowisko Komisji, wypracowane w związku
z oceną propozycji niemieckiego regulatora i rządu w sprawach ochrony inwestycji DT, iż
znane usługi dostarczane za pomocą nowej infrastruktury nie powinny być kwalifikowane
jako rynek nowy lub wschodzący. W szczególności punktem wyjścia dla wyróżnienia nowego
rynku nie powinna być nowa infrastruktura lecz nowe usługi. Stopniowe doskonalenie
(incremental upgrading) istniejącej sieci rzadko prowadzi do nowego lub rozwojowego
rynku. Brak substytucyjności produktu musi być potwierdzony ze strony podażowej
i popytowej, aby można było stwierdzić, że produkt nie należy do istniejącego wcześniej
rynku. Pojawienie się nowych usług detalicznych może prowadzić do nowego wydzielonego
rynku
hurtowego,
jeżeli
takie
usługi
detaliczne
nie
mogą
być
dostarczone
w z wykorzystaniem istniejących produktów hurtowych. Z Zalecenia wynika wyraźnie, iż
nowa infrastruktura telekomunikacyjna, a szczególnie najbardziej kosztowna infrastruktura
pasywna (kanalizacja, światłowody) nie przesądza o istnieniu nowego rynku. Analizie
podlegają bowiem rynki produktów i usług, a nie stosowane na nich technologie. Zdaniem
Komisji, infrastruktura nowa, ale korzystająca z niereplikowalnych elementów (np.
kanalizacji) nie powinna być wyłączona z regulacji.
W memorandum wyjaśniającym do drugiej edycji Zalecenia32 potwierdzono, że nowe
i wschodzące rynki mogą być regulowane jedynie wówczas, gdy spełniają test trzech
kryteriów. Ustalenie charakteru nowej usługi oraz możliwości świadczenia usług
substytucyjnych wymaga czasu i rozpoznania reakcji innych przedsiębiorców na nową
usługę. Nawet wysokie bariery wejścia na rynek tej usługi ze względu na nową i kosztowną
29
Regulating emerging markets? Lewin and Williamson, Ovum and Indepen, OPTA Economic Policy
Note, April 2005, s. 3.
30
P. Baake, U. Kamecke, Ch. Wey, A Regulatory Framework For New And Emerging Markets,
Communications & Strategies, No. 60, 4/2005, s. 131.
31
Zalecenie Komisji z dnia 17 grudnia 2007 r. w sprawie właściwych rynków produktów i usług w
sektorze łączności elektronicznej podlegających regulacji ex ante zgodnie z dyrektywą 2002/21/WE
Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności
elektronicznej.
32
Roz. 3.4. w Explanatory Note to the Commission Recommendation on Relevant Product and
Service Markets within the electronic communications sector susceptible to ex ante regulation in
accordance with Directive 2002/21/EC of the European Parliament and of the Council on a common
regulatory framework for electronic communication networks and services, SEC(2007)RRR
28
infrastrukturę nie muszą powodować regulacji, jeżeli okaże się, że dysponent infrastruktury
chcąc odzyskać poniesione nakłady zapewnia dostęp hurtowy innym przedsiębiorcom.
Rozgraniczenie rynków starych i nowych, szczególnie w zakresie usług szerokopasmowych,
wymaga również obserwacji zachowań użytkowników końcowych, na ile potwierdzają one
substytucyjność kolejnych usług. Jeżeli analiza wskazuje, że nowa usługa zastępuje
wcześniejszą, która stopniowo jest wypierana z rynku, to nie występuje nowy rynek.
Praktyczną próbę zastosowania koncepcji nowego rynku podjął regulator niemiecki (BNetzA)
na rynku 12, notyfikując Komisji projekt analizy tego rynku33. BNetzA uznała że usługa
strumienia bitów przy połączeniach w sieci VDSL nie należy do rynku dostępu do strumienia
bitów. Na rynku tym połączenia realizowane są obecnie za pomocą sieci hybrydowych,
złożonych częściowo ze światłowodów, a częściowo z kabli miedzianych. W tym zakresie
BNetzA zaproponowała stwierdzenie znaczącej pozycji DT. Natomiast połączenia w sieci
VDSL opartej w całości na światłowodach są w ocenie BNetzA produktem nowym, wówczas
nie istniejącym, który odróżnia się od produktów istniejących znacząco wyższą ceną dla
użytkownika końcowego. W konsekwencji rynek hurtowy w zakresie dostępu do sieci VDSL
miałby być wyłączony z regulacji przewidzianych na rynku 12 na okres 2 lat. Komisja
zgłosiła do tego projektu list z poważnymi zastrzeżeniami34. Komisja zakwestionowała
założenie dotyczące zasadniczej odmienności produktów detalicznych opartych na sieci
VDSL. Wskazano, iż przebudowa sieci będzie polegała na stopniowym rozszerzaniu
zastosowania światłowodu, który w dłuższym okresie będzie współdziałał z elementami sieci
miedzianej. Komisja nie znalazła podstaw do stwierdzenia, że w okresie do kolejnej analizy
rynku produkty oferowane z wykorzystaniem tak modernizowanej sieci hybrydowej będą
zasadniczo różnić się od produktów opartych na zmodernizowanej sieci ADSL (2+)
z gwarancjami jakości usługi. Trudno byłoby zresztą wskazać całkowicie nowe produkty,
które mogłyby być zaoferowane dopiero w sieci VDSL. Zdaniem Komisji funkcjonalność
sieci ADSL i VDSL nie powinna być zasadniczo
odmienna. Dla operatorów
współpracujących, którzy uzyskują dostęp szerokopasmowy do sieci DT na poziomie ATM
lub IP nie ma istotnego znaczenia technologia wykorzystana w sieci DT, o ile mogą oferować
swoje usługi dostępu szerokopasmowego. W konsekwencji Komisja uznała, iż regulator nie
uzasadnił należycie stanowiska, że dostęp hurtowy do sieci VDSL powinien być wyłączony
z hurtowego rynku dostępu szerokopasmowego. W związku ze stanowiskiem Komisji
BNetzA zmodyfikowała zasadniczo projekt rozstrzygnięcia i uznała, że produkty hurtowe
33
34
DE/2005/0262.
SG-Greffe (2005) D/206128.
29
wykorzystujące sieci VDSL mieszczą się w zakresie rynku hurtowego usługi strumienia
bitów i nie wykazują zasadniczej różnicy w stosunku do znanych produktów
wykorzystujących ADSL. Po tej zmianie Komisja wycofała swoje poważne zastrzeżenia do
projektu35.
Władze Niemiec postanowiły jednak przesądzić sprawę zakresu nowych rynków w trybie
ustawowym i tą drogą skłonić organ regulacyjny do wyłączenia części inwestycji DT
z zakresu regulacji. W celu normatywnego rozstrzygnięcia kwestii nowych rynków do
niemieckiej ustawy telekomunikacyjnej wprowadzono nowy przepis § 9a zatytułowany
"Nowe rynki". Przepis ten postanawiał (§ 9a ust. 1), że nowe rynki zasadniczo nie podlegają
regulacji. Zgodnie z definicją (12b) zawartą w znowelizowanej ustawie nowy rynek to rynek
produktów lub usług, które pod względem funkcjonalności, zakresu, dostępności dla
szerszych grup użytkowników (masowa dostępność), ceny lub jakości, w ocenie rozsądnego
użytkownika odróżniają się w sposób więcej niż mało znaczący od dotychczas istniejących
produktów i usług oraz nie ograniczają się do ich zastąpienia. W ustawie nakazano również
regulatorowi, aby przy ocenie potrzeby regulacji i nakładaniu obowiązków uwzględniał
sprawę efektywnych inwestycji infrastrukturalnych oraz wspieranie innowacji. Wyłączenie
spod regulacji miałoby następować bez konieczności przeprowadzenia postępowania
konsolidacyjnego.
Kwestia zakresu i charakteru "nowego rynku" była przedmiotem pytania skierowanego do
niemieckiego rządu federalnego przez deputowanego do Bundestagu w związku z usługą
triple play (telefon, telewizja i internet)36. Rząd uchylił się jednak od odpowiedzi w sprawie
kwalifikacji usługi "triple play" wskazując, że ustalenie substytucyjności tej usługi
w stosunku do usług występujących już na rynku należy do organu regulacyjnego w trybie
przewidzianym dla definiowania i analizy rynku. Zaznaczono jedynie, że odpowiedź co do
kwalifikacji takiego rynku powinna nastąpić niezależnie od tego, czy usługa "triple play" jest
świadczona za pomocą nowej, czy istniejącej wcześniej infrastruktury.
Komisja zdecydowanie sprzeciwiła się zmianom w niemieckiej ustawie telekomunikacyjnej
(Telekommunikationsgesetz - TKG). Komisja uznała, że zmiany te, które określono jako
"wakacje regulacyjne" są sprzeczne z porządkiem regulacyjnym sektora łączności
elektronicznej, a ich celem jest wyłączenie inwestycji światłowodowych DT w sieci VDSL
z zakresu regulacji, co narusza prawa innych uczestników rynku dotyczące dostępu do sieci
DT. Komisja zakwestionowała ograniczenie kompetencji regulacyjnych BNetzA oraz
35
36
SG-Greffe (2005) D/207790.
Deutscher Bundestag, Drucksache 16/4495, pytanie nr 17.
30
wyłączenie procedury konsolidacyjnej. Ponieważ rząd niemiecki nie zmienił stanowiska,
Komisja
zdecydowała
w
czerwcu
2007
o
skierowaniu
sprawy
do
Trybunału
Sprawiedliwości37.
Inny przykład zastosowania koncepcji rynku wschodzącego przynosi 13 Sprawozdanie
Okresowe (Przegląd Implementacyjny), które podaje, iż rumuński regulator uznał rynek
hurtowego dostępu szerokopasmowego za rynek wschodzący i nie wyznaczył na nim
przedsiębiorcy o znaczącej pozycji, ani nie nałożył obowiązków regulacyjnych. Nastąpiło to
jednak jeszcze przed przystąpieniem Rumunii do UE.
Analiza dokumentów wspólnotowych podsumowujących funkcjonowanie systemu regulacji
w latach 2003-2007 wskazuje, że Komisja nie odnotowuje znaczącego wpływu koncepcji
rynków nowych i wschodzących na praktykę regulacyjną. W dokumentach podsumowujących
przegląd porządku regulacyjnego odnotowuje się istnienie tej koncepcji, potwierdza się jej cel
związany z zapobieganiem regulowania rynków niedojrzałych, ale jednocześnie nie
przedstawia praktycznych przykładów jej wpływu na kształtowanie zakresu regulacji, rozwój
inwestycji lub innowacyjności.38. Koncepcja ta pozostaje jednak w porządku regulacyjnym
dla potwierdzenia, iż porządek ten jest zabezpieczony przez tendencjami zmierzającymi do
przeregulowania rynków i zahamowania innowacji.
W wyniku dotychczasowej praktyki regulacyjnej i dyskusji wyklarował się dominujący
pogląd, iż rynki nowe i wschodzące to rynki, które na skutek braku dojrzałości nie spełniają
testu trzech kryteriów. Pogląd ten lokuje zatem kompetencję do uznania określonego rynku za
rynek wschodzący w krajowym organie regulacyjnym, działającym pod kontrolą Komisji. Nie
wypracowano żadnej listy takich rynków, a jedynie dość często wymienia się w tym
kontekście rynek usług VoIP oraz usług IPTV. Utrwalił się natomiast pogląd, iż zastosowanie
nowej technologii (np. światłowodów) do dostarczania znanych usług nie tworzy nowego
rynku. Sam fakt podjęcia inwestycji w nową technologię infrastrukturalną nie prowadzi zatem
do wyłączenia nowych zasobów infrastruktury z zakresu regulacji. Dopiero potwierdzenie od
strony popytowej i podażowej, iż usługi świadczone z wykorzystaniem nowej infrastruktury
nie są substytucyjne w stosunku do znanych wcześniej usług pozwala na uznanie takich
rynków usługowych za rynki nowe (wschodzące) i wyłączenie ich z zakresu regulacji. To
może zaś nastąpić w wyniku analizy nowych usług i nie daje możliwości zbudowania
37
IP/07/889.
Communication on the Review of the EU Regulatory Framework for electronic communications
networks and services {SEC(2006) 816} {SEC(2006) 817}, COM(2006) 334, s. 5-6.
38
31
gwarancji wyłączenia infrastruktury z zakresu regulacji przed podjęciem decyzji
inwestycyjnych.
Koncepcja nowych (wschodzących) rynków nie stała się zatem elementem rozgraniczającym
obszary regulowane i wyłączone spod regulacji ze względu na nowe, znaczące inwestycje.
Pozostaje ona bezpiecznikiem, w praktyce niestosowanym, który ma zapobiegać pochopnemu
regulowaniu nowych usług. W szczególności nie udało się choćby w przybliżeniu określić
listy takich rynków, ani określić zakresu i warunków, w których takie rynki powinny być
wyłączone z regulacji ex ante39.
2.2. Klauzule zmierzchowe
Założeniem porządku regulacyjnego sektora telekomunikacyjnego jest dążenie do osiągnięcia
stanu, w którym możliwe będzie odejście od regulacji ex ante i poprzestanie na ochronnym
oddziaływaniu prawa konkurencji. Dlatego jedna z koncepcji wspierających wzrost inwestycji
i innowacyjności w sektorze telekomunikacyjnym jest związana z ustanawianiem
obowiązków regulacyjnych na czas ściśle określony i ich wygasaniem po osiągnięciu
ustalonych celów lub upływie okresu wskazanego przy ustanawianiu obowiązków. Klauzule
przewidujące
wygaśnięcie
obowiązku
regulacyjnego
określa
się
mianem
klauzul
zmierzchowych (sunset clauses). Klauzule takie zapewniałyby pewien poziom pewności
i przewidywalności regulacji w środowisku prawnym, w którym podejmuje się decyzje
o budowie i eksploatacji nowych sieci. Klauzule zmierzchowe miałyby oddziaływać na
inwestycje operatorów SMP sygnalizując w wiążący sposób, że regulacja ma charakter
przejściowy. Miałyby również pobudzać do inwestycji operatorów alternatywnych wskazując,
że opieranie długoterminowych modeli biznesowych na korzystaniu z obowiązków
regulacyjnych jest niewłaściwe.
Klauzule zmierzchowe nie mają wyraźnej podstawy w obowiązującym porządku
regulacyjnym. Zgodnie z art. 16 ust. 3 dyrektywy ramowej, gdy "krajowy organ regulacyjny
ustali, że na danym rynku występuje efektywna konkurencja, nie będzie nakładać ani
utrzymywać żadnych specyficznych wymogów, o których mowa w ust. 2 niniejszego artykułu.
W przypadku, gdy dla danego specyficznego sektora istnieją już wymogi prawne, organ
regulacyjny uchyli wymogi nałożone na przedsiębiorstwa na tym odnośnym rynku. Osobom,
których uchylenie takich wymogów będzie dotyczyło, zostanie przyznane prawo złożenia
wypowiedzenia w odpowiednim terminie". Z przepisu tego wynika, że zniesienie obowiązków
39
Zob. P. Baake, U. Kamecke, Ch. Wey, A Regulatory Framework , op. cit. 134-135.
32
jest możliwe jeżeli stwierdzi się występowanie efektywnej konkurencji. Uchylanie
obowiązków przewiduje również dyrektywa o dostępie, która w art. 7 ust. 3 nakazuje, aby
"w określonych odstępach czasu, krajowe organy regulacyjne dokonały analizy rynku,
zgodnie z art. 16 dyrektywy 2002/21/WE (dyrektywy ramowej), celem określenia, czy należy
utrzymać w mocy, zmienić albo uchylić powyższe obowiązki. Strony, których zmiana lub
uchylenie takich obowiązków będzie dotyczyć, należy powiadomić w stosownym terminie."
Dyrektywy przewidują zatem, co do zasady, znoszenie obowiązków po stwierdzeniu
skutecznej konkurencji.
W literaturze wyróżniono kilka rodzajów klauzul zmierzchowych. Klauzule zmierzchowe,
o których można mówić w świetle cytowanych wyżej przepisów dyrektyw, to klauzule
systemowe związane z realizacją celu polityki regulacyjnej, w postaci osiągnięcia
konkurencyjnego rynku40. Tak rozumiane klauzule zmierzchowe mają bardzo ograniczony
wpływ na poziom pewności prawnej związanej z okresem stosowania obowiązków
regulacyjnych, gdyż gwarantują jedynie okresowy przegląd tych obowiązków. Powinny
prowadzić do zniesienia obowiązków, ale są powiązane z dość ogólnie określonym celem
regulacyjnym w postaci skutecznej konkurencji, co ogranicza ich proinwestycyjne
oddziaływanie. Klauzule zmierzchowe o bardziej jednoznacznym charakterze mogą być
powiązane z osiągnięciem określonych, wymiernych wskaźników na rynku (np. poziomem
wykorzystana określonej usługi hurtowej, poziomem penetracji usługi detalicznej) lub
z upływem czasu.. Koncepcja klauzul zmierzchowych jest rozwijana w literaturze41 i jest
przedmiotem propozycji pochodzących głównie od operatorów zasiedziałych z powołaniem
się na doświadczenia pozaeuropejskich regulatorów. Doświadczenia z klauzulami
zmierzchowymi dotyczącymi obowiązku uwalniania linii abonenckich zgromadzono m.in. w
Kanadzie i na Tajwanie42
Koncepcja stosowania klauzul zmierzchowych jest popierana przez operatorów SMP, którzy
postulują, aby obowiązek stosowania takich bezwarunkowych klauzul wprowadzić do
40
M. Cave, Regulation and Competition Law in European Telecommunications,
June 2006, 24, opracowanie dla szwedzkiego regulatora Post-och Telestyrelsen.
42
J. A. Hausmann,J. G. Sidak, Did Mandatory Unbundling Achieve its Purpose? Empirical Evidence
From Five Countries, Journal of Competition Law and Economics 1(1), 173–245, s. 227, Yuntsai
Choua, Kung-Chung Liu, Paradoxical impact of asymmetric regulation in Taiwan’s
telecommunications industry: Restriction and rent seeking, Telecommunications Policy 30 (2006)
171–182, s. 180, F. Kamiński, Oddziaływanie regulacji konkurencji op.cit., s. 40, M. Cave,
Encouraging infrastructure, op. cit. s. 233.
33
dyrektyw o łączności elektronicznej43. Terminy ich zastosowania, zdaniem operatorów SMP,
powinny być ustalane na szczeblu wspólnotowym, a poszczególne państwa członkowskie
mogłyby skracać okresy stosowania obowiązków regulacyjnych. Z kolei przedsiębiorcy
alternatywni argumentują, iż organy regulacyjne nie mają możliwości przewidywania
rozwoju sytuacji na rynku z dostateczną precyzją w dłuższym okresie. Dlatego powinny one
wycofywać obowiązki regulacyjne na podstawie wyników monitoringu sytuacji rynkowej, po
przeprowadzenia analizy rynku.
Obserwacja praktyki wskazuje na to, że klauzule zmierzchowe praktycznie nie były
stosowane w pierwszym cyklu regulacji rynków telekomunikacyjnych (lata 2003-2007). ERG
uznaje, że ich stosowanie w odniesieniu do inwestycji w dostęp szerokopasmowy jest
przedwczesne44. Raporty implementacyjne Komisji, w tym 13 Przegląd Okresowy nie
wskazują na stosowanie klauzul zmierzchowych. Wycofywanie regulacji na rynkach
detalicznych jest wynikiem zmieniających się ocen co do konkurencyjności tych rynków,
a nie założonych z góry okresów stosowania obowiązków regulacyjnych.
Koncepcja klauzul zmierzchowych jest coraz rzadziej rozpatrywana jako element koncepcji
drabiny inwestycyjnej. Wstrzemięźliwy stosunek Komisji i regulatorów do koncepcji klauzul
zmierzchowych opartych na ścisłych terminach wycofywania obowiązków dostępowych
powoduje, że koncepcja ta nie odgrywa żadnej praktycznej roli w obecnej sytuacji.
2.3. Koncepcja drabiny inwestycyjnej
Koncepcja drabiny inwestycyjnej jest najszerzej znaną koncepcją wiązania oddziaływań
regulacyjnych z problematyką inwestycji przedsiębiorców alternatywnych. Zmierza ona
w dalszej perspektywie do zbudowania odpowiednich motywacji do inwestowania również po
stronie operatorów zasiedziałych. Koncepcja nie ma bezpośredniej podstawy w dyrektywach.
Koncepcja ta jest promowana głównie przez ERG w związku z polityką stosowania
obowiązków regulacyjnych. Koncepcja ta jest również szeroko analizowana w literaturze. Jest
także uznana w dokumentach Komisji Europejskiej, jako koncepcja porządkująca sposób
widzenia zmian zachodzących na rynku telekomunikacyjnym.
43
Zob. np. Contribution of France Telecom to the European Commission’s Call for Input on the
review of the EU regulatory framework including review of the Recommendation on relevant markets,
s. 20, GSM Europe response to the call for input on the forthcoming review of the EU regulatory
framework , s. 8. Podobne stanowiska prezentowali operatorzy zasiedziali z Austrii.
44
Revised ERG Common Position on the approach to Appropriate remedies in the ECNS regulatory
framework, Final Version May 2006, s. 84.
34
Koncepcja
drabiny
przedsiębiorców
inwestycyjnej
alternatywnych
zakłada,
do
iż
regulacja
podejmowania
rynku
powinna
uzasadnionych
skłaniać
inwestycji
w infrastrukturę. Dlatego obowiązki regulacyjne nakładane na operatorów SMP powinny
ulegać zmianie. W początkowym okresie, obowiązki regulacyjne operatorów SMP powinny
sprzyjać wchodzeniu alternatywnych przedsiębiorców na rynek, umacnianiu ich pozycji,
zwiększaniu przychodów i tworzeniu odpowiedniej bazy klienckiej. Dlatego na najniższych
szczeblach drabiny inwestycyjnej przedsiębiorcom alternatywnym należy zapewnić
możliwość czystej odsprzedaży usług operatora SMP i usługę strumienia bitów. Następnie
przedsiębiorcy alternatywni powinni mieć możliwość korzystania z uwolnionych elementów
infrastruktury (pętla abonencka), aby na ostatnim szczeblu drabiny inwestycyjnej wytworzyć
własną infrastrukturę. Regulacja powinna skłaniać przedsiębiorców alternatywnych do
podejmowania nakładów inwestycyjnych i posuwania się w głąb łańcucha wartości. Usługi
hurtowe operatora SMP zlokalizowane na wyższych szczeblach łańcucha wartości, powinny
być wyżej wyceniane, aby dawać przedsiębiorcom alternatywnym właściwe sygnały
dotyczące nabycia usługi lub samodzielnego jej wytworzenia za pomocą własnej
infrastruktury (build or buy). Z koncepcją drabiny powiązana jest wytyczna dotycząca
polityki regulacyjnej, która zmierza do tego, aby skłonić przedsiębiorców alternatywnych do
wspinania się na kolejne szczeble drabiny, co łączy się z podejmowaniem inwestycji,
a docelowo wycofać obowiązki regulacyjne spoczywające na operatorach zasiedziałych.
Można to osiągnąć poprzez odpowiednią politykę cenową. Początkowo powinna ona
zachęcać do korzystania z usług operatora SMP, a następnie zachęty powinny słabnąć, by
wreszcie regulacja zaczęła zniechęcać do korzystania z usług hurtowych operatora
zasiedziałego, z których przedsiębiorca alternatywny powinien zrezygnować po uruchomieniu
własnych inwestycji w infrastrukturę. Realizacja takiej polityki powinna sprzyjać również
inwestycjom operatorów zasiedziałych, wyłączając ich infrastrukturę stopniowo z zakresu
regulacji. Polityka taka miałaby sprzyjać wysiłkom inwestycyjnym wszystkich uczestników
rynku, choć głownie jest ona nastawiona na stymulację inwestycji przedsiębiorców
alternatywnych. Polityka taka powinna również redukować potrzebę regulacji sektorowej ex
ante w dłuższym horyzoncie czasowym.
Koncepcja drabiny inwestycyjnej została opisana szczegółowo w literaturze45. W literaturze
nadaje się tej koncepcji charakter "normatywny" w tym znaczeniu, że powinna ona służyć
ukierunkowaniu działalności regulacyjnej. Wyprowadza się z niej wskazówki dotyczące
45
M. Cave, Encouraging infrastructure competition via the ladder of investment, Telecommunications
Policy 30 (2006) 223–237.
35
kształtowania cen, wycofywania obowiązków regulacyjnych i innych działań regulacyjnych
skłaniających przedsiębiorców alternatywnych do wspinania się na kolejne szczeble drabiny
inwestycyjnej. Realizacja koncepcji drabiny inwestycyjnej powinna prowadzić do
klarownych deklaracji regulatora dotyczących stopniowego przechodzenia od cen relatywnie
"niskich" do cen "wysokich" lub stosowania klauzul zmierzchowych. Polityka taka powinna
znajdować wyraz nie tylko w metodach kształtowania cen usług hurtowych. Powinna być
również
potwierdzona
wiarygodnym
ustaleniem
harmonogramu
zmiany
metod
cenotwórstwa46. Praktycznym wyrazem realizacji tej koncepcji powinny być wyprzedzające
komunikaty regulatora o zmianie warunków dostępu do usług operatora zasiedziałego w
kolejnych okresach47. Koniecznym elementem realizacyjnym tej koncepcji jest również
odróżnienie zasobów infrastruktury, które nie mogą być powielone, od zasobów, które mogą
na rozsądnych warunkach ekonomicznych zostać wytworzone przez przedsiębiorców
alternatywnych48. Polityka cenowa wymuszająca inwestycje może być bowiem realizowana
tylko w odniesieniu do zasobów nadających się do zwielokrotnienia. Granica ta wymaga
indywidualnego wytyczenia dla usług wąskopasmowych i szerokopasmowych, dla usług
świadczonych klientom indywidualnym i instytucjonalnym. Dzięki tej polityce przedsiębiorca
alternatywny powinien docierać ze swą infrastrukturą coraz bliżej użytkownika końcowego, a
jego usługi powinny w coraz większym stopniu odróżniać się od usług operatora
zasiedziałego49.
Realizacja "normatywnej" koncepcji drabiny inwestycyjnej wymaga podjęcia kilku kolejnych
kroków. Po ustaleniu zasobów niemożliwych do wytworzenia, zasoby możliwe do
wytworzenia powinny być uszeregowane pod względem możliwości ich wytworzenia
mierzonych kosztami inwestycyjnymi. Należy ustalić, na których szczeblach drabiny
inwestycyjnej znajduje się operator zasiedziały i wiodący przedsiębiorcy alternatywni.
Następnie należy ocenić możliwy potencjał inwestycyjny operatorów alternatywnych
w przedziale 2-3 lat, dokonać wyboru sposobu interwencji (stopniowe zwiększanie ceny lub
ustalenie terminu wycofania obowiązku zapewnienia dostępu), dokonać "kalibracji"
interwencji w zakresie poziomu cen skłaniającego do inwestycji lub terminu wycofania
obowiązku dostępowego i uwiarygodnić wybrany środek regulacyjny w taki sposób, aby
46
M. Cave, The Economics of Wholesale Broadband Access, MultiMedia und Recht, Dodatek do nr
10/2003, s. 16.
47
M. Cave, Encouraging infrastructure, op. cit. s. 224.
48
Zob. szacunki dotyczące replikowalności poszczególnych elementów sieci stacjonarnej M. Cave,
Encouraging Infrastructure, op.cit. s. 231.
49
M. Cave, The Economics of Wholesale, op.cit. s. 17.
36
przedsiębiorca alternatywny był przekonany o jego zastosowaniu we wskazanym terminie50.
Szczególnie prof. M. Cave poświęcił wiele tekstów sprawie operacjonalizacji koncepcji
drabiny inwestycyjnej51. Natomiast stosunkowo nieliczne są przykłady (np. Włochy),
w których koncepcję tę próbowano zrealizować w praktyce52.
W dokumentach Komisji, w szczególności w kolejnych raportach implementacyjnych, do
drabiny inwestycyjnej nawiązuje się jedynie jako do użytecznej koncepcji pokazującej
kierunek rozwoju przedsiębiorców alternatywnych. Ma ona w praktyce jedynie "opisowy"
charakter. Służy przedstawieniu procesu wspinania się alternatywnych przedsiębiorców po
drabinie inwestycyjnej. Przykładowo, w 12 Raporcie Implementacyjnym koncepcja ta jest
przywoływana w celu opisania przyrostu uwolnionych linii abonenckich53 W dokumencie
Impact Assessment, towarzyszącemu projektom zmiany dyrektyw wskazuje się, iż koncepcja
ta została wypracowana w celu zilustrowania sposobu funkcjonowania modelu regulacyjnego.
W 13 Sprawozdaniu Okresowym podejście to nie uległo zmianie. Odnotowano jedynie
przechodzenie przedsiębiorców alternatywnych w kierunku uwolnionej pętli.. W uwagach do
notyfikacji decyzji regulacyjnych przekazywanych przez regulatorów krajowych Komisja
zwraca niekiedy uwagę na konieczność zastosowania określonych środków regulacyjnych
w celu wypełnienia drabiny inwestycyjnej odpowiednimi szczeblami (np. WLR, dostęp
szerokopasmowy na poziomie ATM, DSLAM)54. W propozycjach nowelizacji dyrektyw
o łączności elektronicznej nie zdecydowano się jednak na włączenie koncepcji drabiny
inwestycyjnej do przepisów lub choćby do preambuły dyrektyw.
W dokumentach ERG koncepcja drabiny inwestycyjnej jest stale obecna. W opinii na temat
dostępu nowej generacji (NGA)55 pojęcie drabiny inwestycyjnej używa się do opisu
technicznego
punktów sieci,
do
których powinny
sięgać
inwestycje
operatorów
alternatywnych, w razie podjęcia inwestycji w sieć światłowodową przez operatora
zasiedziałego. Wskazuje się, że zamiast do MDF w przypadku LLU, inwestycje
przedsiębiorcy alternatywnego musiałyby zostać doprowadzone do szafki ulicznej, budynku
lub domu użytkownika końcowego w zależności od wariantu inwestycyjnego operatora
50
M. Cave, Encouraging Infrastructure, s. 233-235.
M. Cave, Making the ladder of investment operational,
http://www.ictregulationtoolkit.org/en/Publication.2916.html
52
E. Gallo, Ladder of Investment or Equality of Access: The Italian Way , http://userpage.fuberlin.de/~jmueller/its/conf/porto05/papers/Pontarollo_Gallo.pdf
53 Załącznik nr 1 do Raportu, SEC(2007) 403, [COM(2007) 155], s. 7, 36, 109, 214.
54
Załącznik do Communication on market reviews under the EU Regulatory Framework (2nd report),
{COM(2007) 401 final} SEC(2007) 962, s. 241, 349.
55
ERG Opinion on Regulatory Principles of NGA, ERG (07) 16rev2
51
37
zasiedziałego56. Koncepcja drabiny jest zatem rozbudowywana ze względu na kolejne
szczeble, które powinny się pojawić w związku z zastosowaniem nowych technologii
i konfigurowaniem produktów dostępowych dla każdego szczebla. Jest to oczywiście istotne
zagadnienie, gdyż drabina inwestycyjna będzie inaczej skonstruowana w środowisku sieci
nowej generacji (NGN)57. Brak niezbędnych szczebli, zbyt duża "odległość inwestycyjna"
pomiędzy nimi może zakłócić proces migracji. Chodzi zatem o to, aby drabina była
"konstrukcyjnie"
kompletna.
Natomiast
wątek
budowania
motywacji
powodującej
przechodzenie przedsiębiorców alternatywnych na kolejne szczeble pojawiał się dotychczas
w dokumentach ERG tylko
wyjątkowo. Wysiłki ERG są zatem skierowane na
zidentyfikowanie szczebli w drabinie, zabezpieczenie możliwości konkurowania na tych
szczeblach, a nie na mechanizm motywowania przedsiębiorców do przechodzenia na kolejne
szczeble. Trzeba jedynie zaznaczyć, iż każdorazowo ERG podkreśla, że produkty dostępowe
na poszczególnych szczeblach powinny być odpowiednio wycenione. Wyraźnie stwierdzono
to w dokumencie ERG poświęconym usłudze strumienia bitów58. Jeżeli model drabiny
inwestycyjnej ma funkcjonować, to konieczna jest odpowiednia motywacja cenowa.
Konieczny jest sprawny proces migracji na kolejne szczeble, bez przerywania usług, gdyż
każde ryzyko przerwania usług powstrzymuje przedsiębiorcę przed kolejnymi krokami.
Analizy ERG potwierdzają zatem konieczność wypracowania odpowiedniej gęstości (liczby)
szczebli drabiny inwestycyjnej, sprawnego mechanizmu migracji na kolejne szczeble,
natomiast kształt szczebli, cena usług i czas zastosowania środków regulacyjnych musi być
dostosowywany do warunków rynkowych59.
Analizy prowadzone przez ERG potwierdzają stopniowe przechodzenie przedsiębiorców
alternatywnych do wyższych form dostępu; od odsprzedaży, przez usługę strumienia bitów do
uwolnionej pętli. ERG nie ustaje jednak w wysiłkach, aby koncepcję drabiny inwestycyjnej
zoperacjonalizować, tak aby pozwalała na kształtowanie praktyki regulacyjnej, a nie
ograniczała się jedynie do wyjaśniania zmian zachodzących na rynku. Kluczowe kwestie
operacyjne dotyczą motywowania do przechodzenia na wyższe szczeble, znaczenia cen
w tym procesie oraz sposobu migracji. Dla motywacji kluczowe znaczenie ma spójność opłat
stosowanych na poszczególnych szczeblach60. Poszczególne szczeble powinny być
wprowadzane w sposób logiczny, tzn. poczynając od szczebli najniższych. Wprowadzanie
56
tamże, s. XIII
tamże . s. 50.
58
ERG Common Position Bitstream Access , 2 April 2004, ERG (03) 33rev1, s. 10.
59
ERG Common Position Bitstream Access, s. 23
60
ERG Common Position Bitstream Access, s. 23.
57
38
kolejnych szczebli powinno być odpowiednio wcześnie zapowiedziane, aby umożliwić
przedsiębiorcom przygotowanie strategii inwestycyjnej. ERG zaznacza, że organy
regulacyjne powinny motywować przedsiębiorców do posuwania się w górę drabiny za
pomocą dynamicznego cenotwórstwa lub klauzul zmierzchowych. Jednocześnie ERG
stwierdza, że na razie regulatorzy krajowi zajmują się głównie budowaniem drabiny, a mniej
konstruowaniem motywacji tego rodzaju. ERG przyznaje, że kluczowe znaczenie ma
konsekwencja w stosowaniu zasad cenowych na poszczególnych szczeblach, ale jednocześnie
stwierdza, że jest to sprawa stosunkowo najsłabiej rozpoznana. W szczególności budzi
wątpliwości stosowanie różnych metod cenowych na poszczególnych szczeblach (orientacja
kosztowa, retail minus)61.
Całościowy pogląd ERG w sprawie drabiny inwestycyjnej można odtworzyć na podstawie
Stanowiska ERG w sprawie środków zaradczych. Stanowisko ERG w sprawie
funkcjonowania drabiny inwestycyjnej odbiega od postulatów operatorów zasiedziałych i jest
zbliżone do oczekiwań przedsiębiorców alternatywnych. Zdaniem ERG polityka regulacyjna
powinna zapewniać możliwość wejścia na rynek na różnych poziomach drabiny
inwestycyjnej. Ze względów handlowych przedsiębiorcy alternatywni mogą wchodzić na
rynek na szczeblach niższych od tych, do których zmierzają. Równocześnie powinni mieć
możliwość korzystania z różnych szczebli. Ponieważ trudno przewidzieć, jaki poziom
inwestycji będzie ekonomicznie uzasadniony, decyzja w sprawie inwestycji powinna należeć
do przedsiębiorców alternatywnych, a nie do regulatora lub operatora SMP62. Tylko tam,
gdzie inwestycje infrastrukturalne są ekonomicznie wykonalne, ERG dopuszcza stosowanie
klauzul zmierzchowych lub usuwanie obowiązków regulacyjnych. Jednocześnie ERG
zastrzega, że w odniesieniu do usług szerokopasmowych nie wiadomo, kiedy takie środki
mogłyby zostać zastosowane. Ich zastosowanie może bowiem zaburzyć cały proces
budowania konkurencji i spowodować, iż przedsiębiorcy alternatywni będę spadać w dół
drabiny inwestycyjnej63.
Koncepcja drabiny inwestycyjnej napotyka na krytykę ze strony operatorów zasiedziałych.
Twierdzą oni, że koncepcja ta prowadzi do wzrostu niepewności regulacyjnej. Operatorzy
zasiedziali kwestionują założenie leżące u podstaw tej koncepcji, iż przedsiębiorcy
alternatywni będą skłonni inwestować w infrastrukturę po odpowiednim okresie wzrostu
z wykorzystaniem niskoinwestycyjnych produktów dostępowych. Operatorzy SMP twierdzą,
61
ERG Common Position Bitstream Access, s. 25
Revised ERG Common Position, s. 61
63
Revised ERG Common Position, s. 84.
62
39
że krajowe organy regulacyjne nie są w stanie należycie skoordynować różnych czynników
istotnych dla właściwego funkcjonowania drabiny inwestycyjnej. Zamiast drabiny, organy
regulacyjne konstruują "pole szachowe", na którym możliwe są ruchy w różnych kierunkach
i korzystanie z arbitrażu cenowego przez szybko zmieniających taktykę graczy rynkowych,
którzy nie tworzą nowych wartości. Operatorzy SMP uznają, że koncepcja drabiny
inwestycyjnej jest w praktyce pozbawiona elementu motywującego, co sprzyja utrwaleniu
struktury rynku opartej na wykorzystaniu istniejącej infrastruktury przez konkurentów.
Zarzucają także,
że szczegółowa regulacja
mikrozarządzania
rynkiem,
nie
cenowa każdej usługi prowadzi do
chroni konkurencji,
lecz
interesy
poszczególnych
konkurentów operatora zasiedziałego.
Natomiast przedsiębiorcy alternatywni wyrażają obawy, że stosowanie motywacji
regulacyjnej i wymuszanie przechodzenia na kolejne szczeble drabiny może zniekształcić
proces budowania konkurencji. Przedsiębiorcy alternatywni wskazują jednocześnie warunki
polityki cenowej skłaniającej ich do podejmowania ryzyka inwestycyjnego64. Nie kwestionują
założenia, iż usługi usytuowane wyżej w łańcuchu wartości powinny być wyceniane drożej.
Spór dotyczy punktu odniesienia dla prowadzenia dalszej polityki cenowej. Ponieważ
punktem wyjścia dla polityki cenowej są usługi najbardziej zaawansowane (odsprzedaż usług
hurtowych), to ich postulat sprowadza się do stosowania coraz niższych wycen produktów
dostępowych na kolejnych szczeblach drabiny. Oznacza to, że koszt BSA musi być znacząco
niższy niż koszt odsprzedaży usługi, a koszt uwolnionej pętli i kolokacji musi być znacząco
niższy niż koszt usługi BSA. Przyjmując za punkt wyjścia poziom cen usług hurtowych
udostępnionych do odsprzedaży, ustalony na początku procesu rozwijania konkurencji
(z założenia zaniżony w celu ułatwienia wejścia na rynek), przedsiębiorcy alternatywni
proponują rozwiązania odwrotne od modelowych, w których ceny usług najbardziej
zaawansowanych powinny stopniowo wzrastać w celu wytworzenia odpowiedniej motywacji
do inwestycji na kolejnych szczeblach drabiny. Przedsiębiorcy alternatywni postulują, aby
zapewnić im możliwość zgromadzenia zasobów niezbędnych do podjęcia inwestycji oraz
zapewnić pewien zysk skłaniający do inwestycji. Dodatkowo przedsiębiorcy alternatywni
postulują pełną realizację zasady niedykryminacji na każdym szczeblu łańcucha wartości,
rachunkowość regulacyjną w odniesieniu do każdego szczebla zapobiegającą transferom
cenowym pomiędzy szczeblami, wyeliminowanie wszelkich uścisków cenowych pomiędzy
64
Tele2 input on the forthcoming review of the EU regulatory framework for electronic
communications and services including review of the Recommendation on relevant markets, 31
January 2006, s. 12.
40
szczeblami oraz zapewnienie możliwości posuwania się nie tylko w górę drabiny, ale także
schodzenia w dół (np. rezygnacji z uwolnionej linii, na rzecz usługi strumienia bitów65.
W praktyce utrwalił się pogląd, że drabina inwestycyjna jest modelem regulacyjnym,
pozwalającym wyjaśnić, w jaki sposób nowo wchodzący przedsiębiorcy mogą pogłębiać
swoje zaangażowanie w tworzenie infrastruktury. Dotychczas model ten jest wykorzystywany
głównie do rozpoznania kolejnych szczebli drabiny inwestycyjnej66. Natomiast kwestie
motywowania przedsiębiorców do posuwania się w górę drabiny inwestycyjnej są słabiej
opracowane. Brak jest dowodów, aby koncepcja drabiny inwestycyjnej była podstawą
prowadzenia aktywnej polityki regulacyjnej motywującej przedsiębiorców alternatywnych do
podejmowania inwestycji infrastrukturalnych.
2.4. Regulowanie stopy zwrotu z ryzykownych inwestycji
Wykorzystanie regulacji cenowych do osiągania celów związanych z inwestycjami ma
oparcie w postanowieniach dyrektyw. Przepis art. 12 ust. 2 lit. c) dyrektywy o dostępie
nakazuje regulatorowi aby brał pod uwagę "pierwotne inwestycje właściciela urządzeń,
mając na uwadze ryzyko związane z inwestycjami". Spraw opłat dostępowych bezpośrednio
dotyczy art. 13 ust. 1 tej dyrektywy, zgodnie z którym "Krajowe organy regulacyjne będą
miały na uwadze zrealizowane przez operatora inwestycje oraz umożliwią mu uzyskanie
zwrotu stosownej części użytego kapitału, uwzględniając poniesione ryzyko.". Jednocześnie
ciężar wykazania, iż opłaty są oparte na kosztach złożony został na operatora SMP, na którym
"spoczywa ciężar dowodu w kwestii wykazania, że należności uzależnione są od kosztów,
w tym od stopy zwrotu inwestycji."
Dyrektywy nie przesądzają konkretnej metody kontroli cen. Wymagają, aby narzucone
mechanizmy odzyskiwania kosztów i metodologie kosztowe " zmierzały do promowania
wydajności oraz zrównoważonej konkurencji i maksymalizacji korzyści konsumenta. W tym
względzie, krajowe organy regulacyjne mogą także wziąć pod uwagę ceny obowiązujące na
porównywalnych rynkach konkurencyjnych." (art. 13 ust. 2 dyrektywy o dostępie). W celu
weryfikacji cen organy regulacyjne mogą stosować inne metody rachunkowości niż
przedsiębiorca. Mogą również nakładać obowiązek dostosowania cen. Generalnie można
stwierdzić, iż dyrektywy przewidując kontrolę cen usług dostępowych, kierunkowo
wymagają aby zostały one oparte na kosztach, ale równocześnie przewidują różne rodzaje
65
Tele 2 input, s. 14.
Tak też koncepcja drabiny inwestycyjnej jest traktowana w stanowiskach konsultacyjnych
regulatorów europejskich.
66
41
kosztów jako podstawę kalkulacji cen (m.in. LRIC, FDC/FAC) oraz możliwość stosowania
innych metod ustalania cen, w tym metod opartych na benchmarkach.
Trzy podstawowe metody regulacyjnego kształtowania cen to:
•
metody oparte na orientacji kosztowej w różnych wersjach,
•
metoda retail minus, polegająca na ustalaniu ceny hurtowej poprzez pomniejszenie
ceny detalicznej o koszt efektywny netto operatora SMP lub przedsiębiorcy
alternatywnego,
•
metoda benchmarków, odwołująca się do cen analogicznych usług hurtowych na
porównywalnych rynkach w innych państwach67.
Z dyrektyw oraz z dokumentów Komisji nie wynika powiązanie określonych metod
kształtowania cen z celem regulacyjnym polegającym na wspieraniu efektywnego
inwestowania i innowacji. Zalecenie Komisji w sprawie rozdzielności księgowej i systemów
księgowania kosztów68 tylko ogólnie odnosi się do kwestii pobudzania inwestycji. W punkcie
6 preambuły stwierdzono: "Wszelka wprowadzona metodyka księgowania kosztów lub
rozdzielności księgowej, służąca w szczególności jako podstawa dla decyzji o kontroli cen,
powinna być określona w taki sposób, aby zachęcała do skutecznej inwestycji, identyfikowała
potencjalne antykonkurencyjne zachowanie, szczególnie ograniczenia marży zysku, i powinna
być zgodna z celami polityki krajowego organu regulacyjnego określonymi w art. 8 dyrektywy
2002/21/WE.". Poza ogólnym wezwaniem do uwzględniania skłonności do inwestycji
i odesłaniem do celów regulacyjnych nie ma w tym dokumencie bliższych odniesień do
kwestii inwestycyjnych. Więcej wskazówek zawierają stanowiska ERG, a szczególnie
stanowisko w sprawie środków zaradczych oraz stanowisko w sprawie rozdzielności
księgowej i rachunkowości kosztowej69.
Każda z metod kształtowania cen dostosowana jest do realizacji określonych celów
regulacyjnych. Każda z metod, o ile jest jednolicie i konsekwentnie stosowana zapewnia
wyższy poziom pewności prawnej, niż brak określenia metody lub stosowanie zmiennych
metod.
Stymulacja
inwestycji
wymaga
zindywidualizowanych
rozstrzygnięć,
gdyż
przedsiębiorcy alternatywni w różnych terminach wchodzą na rynek i znajdują się w różnych
fazach zaawansowania pod względem usadowienia na rynku. Metody regulacji cen, które
67
Revised ERG Common Position. s. 75
Zalecenie Komisji 2005/698/WE z dnia 19 września 2005 r. w sprawie rozdzielności księgowej i
systemów księgowania kosztów zgodnie z uregulowaniami prawnymi dla łączności elektronicznej
(Dz. Urz. L 264/64).
69
ERG Common Position on Accounting Separation and Cost Accounting.
68
42
prowadzą do ustalenia jednolitej ceny usługi hurtowej dla całego rynku mają z tego względu
ograniczoną przydatność do stymulowania inwestycji przedsiębiorców alternatywnych.
Metody orientacji kosztowej mają głównie zapobiegać pobieraniu opłat powyżej kosztu
świadczenia
usługi
w
warunkach
braku
perspektyw
na
powstanie
konkurencji,
w szczególności, gdy powstanie alternatywnej infrastruktury jest wykluczone lub mało
prawdopodobne. Ponieważ dominująca wersja orientacji kosztowej LRIC zmierza do
ustalenia kosztów, których operator mógłby uniknąć w przypadku nieświadczenia usługi, to
profil aplikacyjny tej metody raczej nie przystaje do celu związanego ze stymulowaniem
inwestycji. Metoda ta daje regulatorowi pewne możliwości wpływu na zmianę wysokości
ceny z upływem czasu, gdyż cena jest wynikiem operacji rachunkowych i kalkulacyjnych
dokonywanych na podstawie zasad prowadzenia rachunkowości i kalkulacji kosztów
ustalanych w części przez regulatora. Regulator ustala również średni ważony koszt kapitału,
który może uwzględniać ryzyko związane z nowymi inwestycjami. Jednakże metoda
orientacji kosztowej w praktyce nie daje możliwości różnicowania cen hurtowych
w zależności od sytuacji rynkowej kontrahenta. Byłoby to zresztą trudne do pogodzenia
z obowiązkiem niedyskryminacji nakładanym standardowo na operatorów SMP.
Metoda retail minus ma na celu zapobieżenie praktykom uścisku cenowego i zmierza do
zapewnienia właściwych proporcji między ceną usługi hurtowej a ceną odpowiadającej jej
usługi detalicznej. Cena hurtowa jest kalkulowana poprzez odjęcie od ceny detalicznej
kosztów sprzedaży detalicznej operatora zasiedziałego lub jego konkurenta. Wysokość
kosztów detalicznych uwzględnianych przez regulatora może być czynnikiem istotnie
wpływającym na ostateczny wynik. Metoda retail minus może być użytecznym narzędziem
stymulowania inwestycji wówczas, gdy rozstrzygnięcia dotyczące wysokości upustu
detalicznego
kształtowane
są
indywidualnie
dla
poszczególnych
przedsiębiorców
alternatywnych.
Metoda benchmarków opartych na porównywalnych rynkach zagranicznych, jeżeli jest
stosowana w sposób konsekwentny, nie daje możliwości sterowania wysokością cen usług
hurtowych, gdyż podstawą kalkulacji są niezależne od regulatora dane z innych rynków.
Powinna być ona stosowana, gdy modele kosztowe usług hurtowych nie zostały
wypracowane. Nie wydaje się by mogła być podstawą kształtowania cen w dłuższym
horyzoncie czasowym niezbędnym dla stymulowania decyzji inwestycyjnych.
ERG wskazuje, że w przypadku wszystkich znanych metod regulacyjnego kształtowania cen
dominuje podejście statyczne nakierowane na przybliżenie cen hurtowych do rzeczywistych
kosztów
ponoszonych
przez
operatora
zasiedziałego.
Natomiast
długoterminowe
43
stymulowanie
inwestycji
po
stronie
przedsiębiorców
alternatywnych
wymagałoby
dynamicznego kształtowania cen polegającego na początkowym stosowaniu cen relatywnie
"niskich" dla umożliwienia rozpoczęcia działalności, które następnie wzrastałyby relatywnie
wraz z upływem czasu, skłaniając przedsiębiorcę alternatywnego do rezygnacji z bardziej
zaawansowanych usług hurtowych i tworzenia elementów własnej infrastruktury70.
Stosowanie takiej metody wymaga jednak spełnienia trudnych warunków wstępnych.
Regulator powinien wiedzieć, jakie elementy infrastruktury mogą być efektywnie
replikowane oraz w jakim okresie. Regulator musi dokonywać określonej projekcji zmian
relacji rynkowych, czyli musi spełnić wysokie wymagania w zakresie prognozowania
i formułowania własnej strategii regulacyjnej. Dynamiczna polityka cenowa musiałaby
bowiem przesądzać o poziomach cen hurtowych ze znacznym wyprzedzeniem i znaczną
pewnością do co kierunku zmian. Nie można wykluczyć stymulowania inwestycji operatora
zasiedziałego za pomocą cen usług hurtowych, choć jest to mniej prawdopodobne. Operator
zasiedziały podejmuje inwestycje głównie z intencją osiągnięcia korzyści pioniera rynku oraz
obniżenia swoich kosztów. Decyzje operatora zasiedziałego o podjęciu wielkich programów
inwestycyjnych, o długim horyzoncie czasowym, trudno byłoby powiązać z jakąkolwiek
polityką regulacyjną w sprawach cen. Niewątpliwie jednak, im wyższy poziom pewności
prawnej co do zasad kształtowania cen hurtowych przez regulatora, tym wyższe
prawdopodobieństwo podjęcia decyzji inwestycyjnych przez operatora zasiedziałego.
ERG dopuszcza dynamiczne ustalanie cen, ale jednocześnie nie przesądza, że taka praktyka
jest konieczna. Zdaniem ERG przedsiębiorcy alternatywni mogą wstępować na kolejne
szczeble drabiny inwestycyjnej bez szczególnych motywacji płynących ze struktury cen
dostępowych. Wystarczająca może się okazać dynamika rynku, która skłania do inwestycji w
miarę pozyskiwania bazy klienckiej, rozpoznawalności marki, spadających kosztów
pozyskiwania kapitału na inwestycje, zmniejszającego się ryzyka wyjścia z rynku i utraty
nakładów poniesionych na inwestycje71.
Przykładów dynamicznego ustalania cen jest niewiele (Kanada, Holandia) i te same praktyki
są wskazywane w różnych opracowaniach. ERG wskazuje na pewne doświadczenia (np.
włoskiego regulatora AGCOM), iż ceny kosztowe lepiej służą realizacji drabiny
inwestycyjnej niż inne koncepcje kształtowania cen, w szczególności retail minus72. Inne
wypowiedzi przeczą takim efektom cen zorientowanych na koszty. Nie składa się to na spójną
70
Revised ERG Common Position. s.81-82.
Revised ERG Common Position. s. 82.
72
ERG Common Position Bitstream Access , 2 April 2004, ERG (03) 33rev1, s. 8.
71
44
teorię lub politykę dynamicznego kształtowania cen. ERG przyznaje, iż brak jest jasności co
tego, jak poszczególne metodologie kosztowe wpływają na skłonność do inwestycji, czy
zawierają bodźce skłaniające do inwestowania lub elementy prowadzące do ustalenia cen na
poziomie zbyt niskim lub zbyt wysokim. Kwestia ta jest zdaniem ERG otwarta73.
W opracowaniach Komisji kwestia dynamicznej polityki cen w celu stymulowania inwestycji
pojawia
się
bardzo
rzadko.
W
13
Sprawozdaniu
Okresowym
(Przeglądzie
Implementacyjnym) Komisja dostrzegła, iż niektóre państwa członkowskie uwzględniają
sprawę dostosowywania wzajemnego cen różnych produktów hurtowych w celu
stymulowania migracji między usługami hurtowymi74.
Wnioski co do inwestycyjnych skutków regulacyjnego kształtowania cen są głównie
formułowane ex post, natomiast brak choćby zarysu spójnego modelu kształtowania cen
stymulującego inwestycje. Koncepcja dynamicznego kształtowania cen w celu stymulowania
inwestycji przedsiębiorców alternatywnych pojawia się w niektórych opracowaniach, ale na
poziomie dość ogólnej sugestii.
2.5. Inne koncepcje stymulowania inwestycji
W literaturze proponowane są również inne propozycje pobudzania inwestycji, które jednak
nie mają dostatecznego oparcia w postanowieniach dyrektyw o łączności elektronicznej.
Flacher, Jennequin i Lorenzi proponują negocjowanie kontraktów pomiędzy regulatorem
i operatorami, gwarantujących niestosowanie regulacji ex ante pod warunkiem, że określone
warunki ustalone kontraktem zostaną spełnione75. Warunki powinny dotyczyć parametrów
działalności telekomunikacyjnej istotnych dla osiągnięcia celów regulacyjnych. Mogą one
dotyczyć przestrzennego umiejscowienia działalności, cen, jakości usług, rodzajów
inwestycji. Trudno jednak powiązać tę koncepcję z mechanizmem funkcjonowania
sektorowej regulacji ex ante, gdyż nie przewiduje on porozumień tego rodzaju w układzie
regulator – operator.
W związku z projektem wprowadzenia rozdziału funkcjonalnego
zainteresowanie
regulatorów i analityków skierowane jest na środki, które mogą przeciwdziałać negatywnemu
oddziaływaniu rozdziału na decyzje inwestycyjne w jednostce hurtowej. Pewna nadzieja na
wypracowanie efektywnego mechanizmu koordynowania decyzji inwestycyjnych jest
73
Revised ERG Common Position, s. 77.
Dokument Roboczy towarzyszący Komunikatowi Komisji, tom 1, SEC(2008) 356, {COM(2008)
153}.
75
D. Flacher, H. Jennquin, J-H. Lorenzi, Innovation, Investment and Regulation, op.cit. s. 120.
74
45
związana z odpowiednimi rozwiązaniami kontraktowymi pomiędzy wydzieloną jednostką
hurtową a pionem detalicznym operatora oraz przedsiębiorcami alternatywnymi. Rozwiązania
te powinny zapewniać długoterminowe zobowiązania do korzystania z usług przez detalistów
oraz
odpowiedni
rozkład
ryzyka
inwestycyjnego
pomiędzy
hurtowego
inwestora
i detalistów76. Zauważa się jednak równocześnie, że koordynacja zewnętrzna inwestycji
poprzez
mechanizm
kontraktowy
może
znacznie
zwiększać
koszty
prowadzenia
działalności77. Ponieważ, jak dowodzi praktyka krajowa, rzadko dochodzi między
operatorami SMP i przedsiębiorcami alternatywnymi do uzgodnień umownych, konieczne
będzie również odpowiednie doświadczenie regulatora przy rozstrzyganiu sporów co do
warunków długoterminowej współpracy.
76
Cave M., Doyle Ch. Network Separation and Investment Incentives in Telecommunications.
http://www.thinktel.org., s. 7.
77
Amenola G. B., Castelli F., Serdengecti P. 2007. Is really functional separation the next milestone in
telecommunications (de)regulation, 18th European Regional ITS Conference, Istambuł, wrzesień 2007,
s. 17.
46
3. Kwestie inwestycji w polskich przepisach obowiązujących w sektorze
telekomunikacyjnym
Polskie prawo telekomunikacyjne jest oparte na dyrektywach o łączności elektronicznej.
Dotychczas nie pojawiły się zarzuty dotyczące rozbieżności pomiędzy dyrektywami a ustawą
z dnia z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, które dotyczyłyby spraw
oddziaływania na inwestycje telekomunikacyjne.
Polska ustawa uwzględnia sprawę budowy infrastruktury zarówno w przepisach
określających cele ustawy, jak i cele działalności regulacyjnej. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 2
celem ustawy jest stworzenie warunków m.in. dla rozwoju i wykorzystania nowoczesnej
infrastruktury telekomunikacyjnej. Jest to jeden z celów, obok wspierania równoprawnej
i skutecznej konkurencji w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych. Ustawa nie
określa hierarchii tych celów. W art. 189 ust. 2 ustawa nakazuje, aby organy administracji
łączności prowadziły politykę regulacyjną, mając na celu w szczególności efektywne
inwestowanie w dziedzinie infrastruktury oraz promocję technologii innowacyjnych. Na
poziomie celów działalności regulacyjnej sprawy inwestycji w
infrastrukturę są
zagwarantowane zgodnie z modelem wspólnotowym.
Ustawa zawiera stosunkowo rozbudowane normy nakazujące regulatorowi uwzględnienie
spraw inwestycji przy podejmowaniu rozstrzygnięć ustalających obowiązki regulacyjne.
Art. 35 ust. 2 nakazuje, aby przy ustalaniu zakresu obowiązku dostępu telekomunikacyjnego
Prezes UKE uwzględniał m.in. techniczną i ekonomiczną zasadność budowy konkurencyjnej
infrastruktury telekomunikacyjnej, wstępne inwestycje dokonane przez właściciela urządzeń,
mając na uwadze ryzyko inwestycyjne oraz konieczność zapewnienia konkurencji
w dłuższym okresie. Przepisy art. 35 ust. 2 zawierają zatem wszystkie niezbędne wytyczne,
wynikające z prawa wspólnotowego. Cytowany wyżej przepis wyraźnie nawiązuje do sprawy
replikowalności istniejącej infrastruktury pod względem technicznym i ekonomicznym. Jest
to właściwy punkt wyjścia do wyróżnienia infrastruktury, której równoległe tworzenie przez
operatorów alternatywnych ma uzasadnienie techniczne i ekonomiczne. Przepis ten nakazuje
również uwzględnienie ryzyka związanego z inwestycjami dokonanymi przez operatora SMP,
co może być istotne przy ustalaniu cen usług hurtowych. Ustawa wymaga uwzględniania
czynników rozwijających konkurencję w dłuższym okresie, co z reguły jest wiązane
z tworzeniem
alternatywnej
infrastruktury.
Na
poziomie
ustawowych
przesłanek
47
podejmowania decyzji regulacyjnych nie można zatem zarzucić polskiej ustawie
jakichkolwiek rozbieżności w stosunku do porządku wspólnotowego.
Efekty proinwestycyjne powinny również wynikać z przepisów o kalkulacji kosztów usług
opartych na zasadzie uzasadnionych kosztów świadczenia dostępu telekomunikacyjnego (art.
39 Pt). Zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 15
grudnia 2005 r. w sprawie prowadzenia przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego
rachunkowości regulacyjnej i kalkulacji kosztów usług, w przypadku nałożenia obowiązku
kalkulacji uzasadnionych kosztów świadczenia dostępu telekomunikacyjnego operator jest
zobowiązany w określonych przypadkach do kalkulowania kosztu działalności związanej ze
świadczeniem określonej usługi, który poniósłby efektywnie działający przedsiębiorca.
W tych przypadkach, gdy przepisy rozporządzenia nakazują uwzględnienie standardu
efektywnie działającego
przedsiębiorcy oznacza to
kalkulację dla
hipotetycznego
przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, jaki funkcjonowałby na w pełni konkurencyjnym rynku,
o porównywalnym zakresie działalności oraz popycie na jego usługi co rzeczywiście
istniejący przedsiębiorca telekomunikacyjny obowiązany do prowadzenia kalkulacji kosztów.
Jednym z etapów takiej kalkulacji jest optymalizacja sieci telekomunikacyjnej operatora,
eliminująca składniki nieefektywne, co w konsekwencji znacząco obniża koszty alokowane
na usługi poddane regulacji cenowej. Korekta wynikająca z optymalizacji sieci do standardu
efektywnego przedsiębiorcy powinna skłaniać do inwestycji modernizujących sieć i
zbliżających jej strukturę do modelu optymalnego. Siła bodźców proinwestycyjnych
wynikających z obowiązku optymalizacji sieci jest jednak trudna do weryfikacji. Nie sprzyja
oddziaływaniu tego bodźca dotychczasowa praktyka, w której żadna z kalkulacji
przedstawionych przez operatora zobowiązanego nie została uznana przez regulatora.
Pewne różnice pomiędzy polska ustawą Prawo telekomunikacyjne a praktyką wspólnotową
występują natomiast w kwestii metod ustalania cen usług hurtowych. Polska ustawa
przewiduje ustalanie cen usług hurtowych na podstawie orientacji kosztowej (koszty
uzasadnione w art. 39 lub koszty ponoszone w art. 40). Przewidziano również ustalanie cen
w drodze regulacyjnej z uwzględnieniem wysokości opłat stosowanych na porównywalnych
rynkach konkurencyjnych (benchmarki). Polska ustawa nie przewiduje wprost metody retail
minus, co spowodowało, że sądy kwestionują stosowanie tej metody przy ustalaniu opłat
w trybie rozstrzygania sporów o ustalenie warunków dostępu telekomunikacyjnego.
Polska ustawa wymaga wyznaczenia przedsiębiorcy zapewniającego usługę powszechną.
Usługa powszechna powinna być dostępna dla wszystkich użytkowników końcowych
48
stacjonarnych publicznych sieci telefonicznych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Ponieważ w zakres usługi powszechnej wchodzi przede wszystkim przyłączenie zakończenia
sieci do publicznej sieci telefonicznej w lokalizacji stacjonarnej więc obowiązek ten powinien
wpływać
na
działania
inwestycyjne
przedsiębiorcy
zobowiązanego
w
niektórych
lokalizacjach. Praktyczny wpływ tego obowiązku jest jednak uzależniony od popytu na usługi
stacjonarnej telefonii głosowej oraz wąskopasmowego dostępu do Internetu, który wyraźnie
słabnie na skutek substytucji ze strony telefonii ruchomej.
49
4. Polityka regulacyjna w wybranych krajach w UE i na świecie w
stosunku do podmiotów budujących infrastrukturę telekomunikacyjną.
Działania regulatorów w poszczególnych krajach dążą do osiągnięcia celów zasadniczych
takich jak:
•
zwiększenie konkurencji pomiędzy operatorami,
•
zwiększenie inwestycji operatorów w infrastrukturę, usługi,
•
promowanie innowacyjności,
•
wspomaganie efektywności wykorzystania sieci,
•
obniżanie kosztów,
•
podnoszenie jakości i bezpieczeństwa usług.
Przykładowo, siedem kluczowych zasad, jakimi się kieruje regulator brytyjski OFCOM
przedstawiono poniżej:
•
promocja konkurencji w najniższych warstwach infrastruktury, która powinna być
efektywna i trwała;
•
skupienie regulacji na zapewnieniu równości dostępu poza tymi warstwami;
•
gdy tylko stan konkurencyjności na to pozwoli, wycofanie się z regulacji w innych
warstwach;
•
stwarzanie przyjaznego klimatu dla efektywnego i nadążającego za potrzebami
inwestowania, stymulowania innowacji, w szczególności poprzez zapewnienie
stabilnego i przejrzystego podejścia do regulacji;
•
zapewnienie rozwiązań regulacyjnych dostosowanych do różnych produktów i - tam
gdzie to potrzebne – do różnych lokalizacji;
•
tworzenie przestrzeni dla rynku, który mógłby z czasem usunąć ekonomiczne wąskie
gardła;
•
w szerszym łańcuchu wartości komunikacji (modularna usługa, która miesza
i dopasowuje składniki rynkowe, aby dopasować się do sytuacji klienta), jeżeli nie ma
trwałych ekonomicznych wąskich gardeł, zastosowanie lekkich ekonomicznych
regulacji opartych na prawach konkurencji i promowaniu współdziałania.
50
W rozdziale przedstawiono głównie stanowiska następujących regulatorów z krajów UE:
•
ARCEP – Francja,
•
CMT – Hiszpania,
•
BNetzA – Niemcy,
•
OFCOM – Wielka Brytania.
Dotyczą one zarówno istniejącej, klasycznej infrastruktury jak i nowej określanej jako sieci
nowej generacji obejmującej zarówno sieć dostępową jak i sieć szkieletową.
4.1. Sieci dostępowe (klasyczne i nowej generacji)
4.1.1. ARCEP – Francja
ARCEP (fr. Autorité de Régulation des Communications Electroniques et des Postes)
identyfikuje trzy główne problemy związane z rozwojem FTTH:
•
ułatwienie rozwoju w przestrzeni publicznej zależy od dostępu do cywilnej
inżynieryjnej infrastruktury France Telecom (kanalizacja, łącza, itp.);
•
ułatwienie rozwoju światłowodów w przestrzeni prywatnej, to jest w budynkach,
wymaga podziału końcowej części światłowodu dochodzącej do nieruchomości;
•
dynamiczny rozwój FTTH wymaga interwencji władz lokalnych.
Podstawą polityki regulatora jest rozwój konkurencji opartej na dzieleniu się infrastrukturą,
czyli w konsekwencji dzielenie się kosztami. Możliwość wykorzystania z istniejącej cywilnej
infrastruktury inżynieryjnej znacznie zmieni ekonomiczną sytuację dla budujących lokalną
pętlę na światłowodzie optycznym. Konstrukcje takie jak sieć kanalizacyjna oraz okablowanie
budynków są największą pozycją w kosztach, która wynosi od 50 do 80 % kosztów
przypadających na 1 abonenta.
Dla operatora przebudowa całej infrastruktury inżynieryjnej nie jest atrakcyjna ekonomicznie.
Operatorzy, dziś wykorzystują istniejącą infrastrukturę do rozciągania FTTH. France
Telekom wykorzystuje swoją telekomunikacyjną sieć kanalizacyjną, dziedzictwo uprzedniego
monopolu, (głównie wykorzystywaną dla kabli miedzianych) do rozwijania pętli
51
światłowodowych. Inni operatorzy są ograniczeni do obszarów, gdzie istnieje alternatywna
infrastruktura, tak jak system kanalizacyjny w Paryżu lub kanały komunalne w Montpellier.
ARCEP jest zdania, że kanalizacja operatora dominującego jest podstawową infrastrukturą
pomocniczą i dlatego dostęp do niej musi być gwarantowany dla konkurentów na
niedyskryminacyjnych warunkach. W celu zdobycia informacji na temat sieci kanalizacyjnej
France Telecom, ARCEP zarządził audyt w 10 miastach Francji, aby ocenić istniejącą
infrastrukturę. Wniosek z tego audytu jest taki, że istnieje duża niewykorzystana przestrzeń
infrastrukturalna kanalizacji France Telecom w tych miastach.
Wydaje się, że istnieją możliwości, dla szeregu operatorów, rozwinięcia swojej sieci
w kanalizacji France Telecom, pod kilkoma warunkami:
•
wykorzystanie właściwych inżynieryjnych zasad optymalizujących dostępną
przestrzeń i wykorzystanie kanalizacji operatora;
•
określenie przejrzystych, niedyskryminujących, kosztów dostępu do kanalizacji;
•
podział kosztów inwestycyjnych poprzez koordynowanie prac (wspólne studia
dostępności itd.).
Po spełnieniu tych warunków szereg operatorów będzie zdolnych rozwijać sieć FTTH pod
ulicami, korzystając ze studzienek kanalizacyjnych France Telecom.
Obecnie, France Telecom obiecuje udostępnić swoją kanalizację na niedyskryminacyjnych
warunkach. France Telecom ogłosił pierwszą wersję swojej oferty w grudniu 2007. Zasady
zawarte w ofercie są zachęcające, ale przeprowadzane są próby, aby poprawić aspekty
operacyjne. Operatorzy otwierają pokrywy w kanałach France Telecom, aby sprawdzić ich
dostępność i zobaczyć jak mogą rozwinąć swoją sieć. Oferta dostępu do infrastruktury będzie
zawierała wszystkie potrzebne informacje, jak np. mapy i lokalizacja podziemnych węzłów.
France Telecom opublikuje poprawioną ofertę latem, będzie ona już wtedy w pełni
operacyjna.
Ostatnio ARCEP rozpoczął nowe analizy rynku dostępu szerokopasmowego. Zgodnie z nową
dyrektywą KE, ARCEP zdefiniował nowy bardziej praktyczny model rynku, który zawiera
dostęp do całej pasywnej infrastruktury lokalnej pętli – głównie pętle miedziane i podpętle z
jednej strony oraz światłowód i kanalizacja z drugiej strony. ARCEP wierzy, że właściwym
52
lekarstwem dla tego rynku jest uwolnienie pętli i dostęp do kanalizacji France Telecom
w sposób przejrzysty i pozbawiony dyskryminacji. ARCEP zapoczątkował publiczne
konsultacje na temat tych analiz i opublikuje wkrótce rezultaty.
Dostęp
do
budynków
jest
wąskim
gardłem
dla
wszystkich
graczy
na
rynku
telekomunikacyjnym. Rozwój FTTH oznacza przekablowanie budynków i mieszkań. Są dwa
powody, aby wątpić, że okablowanie domów będzie mogło się zmieniać:
•
nie jest to racjonalne w aspekcie ekonomicznym;
•
właściciele i zarządcy nie będą udzielać zgody większej liczbie operatorów niż
jeden na dokonywanie modernizacji okablowania.
W konsekwencji dzielenie się ostatnią częścią lokalnej pętli światłowodowej jest
koniecznością. Oznacza to, że operator okabluje budynek i udzieli dostępu do tej sieci innym
operatorom.
Obecnie francuskie prawo nie wymaga dzielenia się światłowodem i ARCEP nie ma mocy,
aby to zarządzić. Rząd ostatnio wysunął projekty ustaw, które obligują operatorów do
dzielenia się końcową częścią ich sieci światłowodowej pod nadzorem ARCEP.
ARCEP zainicjował prace na temat sposobów udostępniania i lokalizacji punktów
wzajemnego wykorzystania zasobów. Z jednej strony te punkty wzajemnego wykorzystania
zasobów powinny być dość blisko domów i sprzyjać rozwojowi konkurencji. Z drugiej
strony, dzielenie się okablowaniem w domach i dostępem do telekomunikacyjnej sieci
kanalizacyjnej może nie być wystarczające, aby zagwarantować wystarczającą konkurencję,
w szczególności na obszarach o małej gęstości zaludnienia.
ARCEP stoi na stanowisku, że obecnie samorządy lokalne mogą odegrać kluczowa rolę
w zachęcaniu do rozwoju sieci FTTH:
•
po pierwsze, jako administrator publicznej przestrzeni, zarządzają publicznym
obszarem i udzielają zezwoleń: udzielają lokalnej informacji, koordynują prace,
autoryzują lekkie prace inżynieryjne, ułatwiają negocjacje z właścicielami
nieruchomości;
•
po drugie, są w stanie położyć kanalizację o dodatkowej pojemności i zachęcać do
dzielenia się nią;
53
•
w końcu, mogą również rozwijać ciemne włókna.
Lokalne władze są w stanie ułatwić i wspierać budowę sieci dostępowych nowej generacji,
a niektóre z nich już teraz popierają rozwój światłowodowych lokalnych pętli. Takie akcje
muszą być jednak podejmowane z ostrożnością. Komisja Europejska nie zdefiniowała jeszcze
zasad publicznej interwencji w światłowodowych sieciach dostępowych, a aktualny stan
prawny w tej dziedzinie jest mało pomocny. Nadal nie ma pewności jak uzyskać
akceptowalny stan równowagi pomiędzy potrzebą regionalnego rozwoju, a koniecznością
utrzymania opłacalności prywatnych inwestycji. Zapewnienie dostępu do kanalizacji w celu
instalacji sieci dostępowych jest innym narzędziem dostępnym dla wielu regulatorów. We
Francji, rząd ogłosił w listopadzie 2006 plan, który zawierał propozycje zapewnienie dostępu
i efektywnego współdzielenia się kanalizacją i okablowaniami budynków pomiędzy
operatorami. KE oznajmiła, że „dostęp do kanalizacji powinien być ważną częścią procesu
naprawy problemów związanych z dostępem do fizycznych sieci”.
4.1.2. CMT – Hiszpania
Regulator Hiszpanii CMT (hisz. La Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones) –
włączył do Rynku 12 wszystkie technologie (z wyjątkiem kabli), które są w stanie przesyłać
dane w obu kierunkach z prędkością stosowną do żądanej usługi.
CMT gwarantuje inwestorowi wyłączność przez kilka lat. Ponadto zagwarantował on
operatorowi
Telefonica,
że
nie
będzie
musiał
on
udostępniać
swoich
traktów
78
światłowodowych konkurencji (FTTH) . Rozdział piąty sprawozdania z referendum wśród
operatorów telekomunikacyjnych dotyczył tych aspektów rozwoju sieci dostępu, które
związane są z infrastrukturą, jak np. pracami budowlanymi, niezbędnymi do poprowadzenia
światłowodu z central do budynków (określanymi nazwą „bariery poziomej”) oraz
związanymi z okablowaniem wewnątrz budynków, umożliwiającym podłączenie mieszkania
użytkownika (określanymi nazwą „bariery pionowej”). Jak wskazano w dokumencie z
referendum koszty te stanowią największą część inwestycji związanej ze światłowodowymi
sieciami dostępowymi. ERG szacuje, że koszty „bariery poziomej” wynoszą - w zależności
od gęstości zaludnienia danego obszaru - od 50% do 80% kosztów całkowitych na jednego
78
Sprawozdanie z referendum wśród operatorów telekomunikacyjnych “Priciios y lieas maestras de la future
regulation de las redes de acceso de nueva generation (NGA).”
54
użytkownika. W rozdziale piątym omówiono również problemy, związane z infrastrukturą
wewnątrz budynków (infrastruktury pionowe). Infrastruktura ta – w budynkach powstałych
po roku 1998 - musi być w Hiszpanii zgodna z normami dla montażu wspólnej infrastruktury
telekomunikacyjnej (ICT). Ponieważ obowiązujące normy ICT nie obejmują zagadnienia
rozprowadzania światłowodu, zapytano czy uznaje się za konieczną modyfikacją w/w norm.
Jednocześnie zaproponowano przeanalizowanie możliwości wykonania uogólnionego planu
funkcjonowania infrastruktur w budynkach, w którym to planie władze administracyjne
umożliwiłby - poprzez przyznawane subwencje - adaptację infrastruktury budynków, na wzór
„Planu Renove”.
Otrzymane odpowiedzi w referendum wykazują pełną jednomyślność, jeśli chodzi o potrzebę
modyfikacji norm ICT w zakresie wprowadzenia do niej zagadnienia światłowodów.
Większość odpowiedzi opowiada się także za „Planem Renove” (sceptyczne stanowisko mają
w tej sprawie Telecable i Enter), a szacunkowe koszty określa się na 1,7 miliardów euro
(Gretel) do ponad 3 miliardów euro (France Telecom).
W odniesieniu do problemów wspólnego użytkowania światłowodów wewnątrz budynków
operator Ono uważa, że takie postępowanie nie byłoby całkiem usprawiedliwione, inni
operatorzy zaś (Vodafone, France Telecom, Jazztel, Tele2, część ASTEL-u) opowiadają się
za tym, by pierwszy operator, który zamontuje okablowanie budynku był zobowiązany do
wspólnego użytkowania tej infrastruktury z innymi na zasadzie umowy o najmie.
W styczniu 2008r. CMT przyjął decyzję dotyczącą Sieci Dostępowej Następnej Generacji –
NGN (ang Next Generation Access Networks). Celem jej jest zachęta do inwestycji
i wprowadzania technicznych innowacji w obszarze sieci optycznych przez różnych
operatorów. W obszarze FTTH operator o znaczącej pozycji rynkowej nie ma obowiązku
udostępniania swojej sieci konkurencji. Z drugiej strony nie może likwidować traktów
miedzianych i urządzeń z nimi związanych, jeśli operatorzy alternatywni z nich korzystają.
Ponadto proponuje się wprowadzenie w nowych regulacjach pojęcia „virtual unbundling”
w celu udostępnienia zbliżonych funkcjonalności opartych na nowych rozwiązaniach
technologicznych zastępujących stare rozwiązania. CMT zwraca uwagę na okablowanie
budynków. W tym przypadku, kto pierwszy okabluje budynek nie ma wyłączności oraz na
fakt, że nie ma wymogu, aby doprowadzać światłowód do mieszkań.
55
W opinii hiszpańskiego regulatora, regulacja NGA/N powinna różnić się od tej, jaka
praktykowana jest na sieci miedzianej. Zdaniem CMT stosowanie takiej samej regulacji może
wręcz doprowadzić do spowolnienia inwestycji. Regulator kładzie przy tym duży nacisk na
stworzenie warunków do powstania konkurencji opartej na infrastrukturze.
Tak jak wspomniano wcześniej CMT nie planuje regulowania FTTH (Fiber to the home),
operatorzy nie będą mieli obowiązku udostępniania infrastruktury światłowodowej swoim
konkurentom o ile zastosują opcję FTTH. W okresie przejściowym, planowane jest
utrzymanie regulacji dostępu do LLU opartego o miedź – jednak tylko przez pewien
określony czas. W przypadku braku porozumienia między incumbentem, a operatorem
alternatywnym Telefonica będzie samodzielnie określała warunki utrzymania pętli. Ponadto
wprowadzony zostanie obowiązek informowania przez Telefonicę operatorów alternatywnych
o planach dotyczących implementacji światłowodów. CMT przewiduje odejście od regulacji
pod-pętli. Wprowadzona zostanie tzw. „virtual unbundlig” (pośredni dostęp z centrali gdzie
operator jest kolokowany).
Ponadto CMT planuje wprowadzenie segmentacji rynków geograficznych, poprzez
identyfikację obszarów konkurencyjnych i nie konkurencyjnych (przy uwzględnieniu
przyszłego potencjału konkurencyjnego) i uzależnienie od tego poziomu regulacji (patrz rys.
14)
W odniesieniu do BSA przewidywane jest rozważenie redukcji lub eliminacji regulacji w
przypadku infrastruktury miedziowej. W przypadku BSA na sieci światłowodowej, na
obszarach/rynkach konkurencyjnych obowiązki regulacyjne będą obwarowane „sunset
clause” (regulacje zmierzchowe - automatyczne zniesienie regulacji po określonym czasie).
Na obszarach/rynkach nie konkurencyjnych, kiedy nie ma możliwości replikacji
infrastruktury, operator musi zapewnić pośredni dostęp poprzez „virtual unbundling”.
56
01 Possible future obligations –
geographic?
Competitive areas
Non-competitive areas
LLU (Copper)
RUO obligations continue, copper network continues until terms and
conditions of substitution is decided
Sub-loop unbundling
Physical access to the node not to be developed in the RUO
Virtual sub-loop
unbundling
New bitstream VDSL Ethernet service to be delivered in the local
switch
xDSL bitstream over
copper
Possibility to reduce obligations
depending on market
conditions
Ducts between
switch and buildings
Access obligation for Telefónica (if not possible, dark fibre)
FTTH unbundling
Price control, non discrimination
and transparency
NO
FTTH bitstream
Bitstream, (not cost oriented,
sunset clause?)
In- building wiring
Symmetric obligation for all TOs? (First to wire: share)
Telefónica, S.A.
Corporate Regulation
Regulated
4
Rys. 14. Prawdopodobny kształt regulacji w Hiszpanii (Prezentacja Telefonica, ETNO
Workshop 12/03/2007)
Operatorzy wchodzący na rynek zainteresowani są wspieraniem udostępniania infrastruktury
pionowej. Udostępnianą infrastrukturą mogłaby być sieć kanalizacyjna operatorów
telekomunikacji
lub
innych
jednostek gospodarczych
(woda,
gaz,
elektryczność).
Jednocześnie jednak potencjalny obowiązek wspólnego użytkowania mógłby wpływać
niekorzystnie na funkcjonowanie operatora SMP lub jakiegokolwiek innego operatora
(obowiązek symetryczny).
Telefónica, Ono i Telekable oceniają, że obowiązująca regulacja jest wystarczająca dla
ułatwienia rozwijania nowych infrastruktur, uważając obowiązek wspólnego użytkowania
infrastruktury za działania, które nie są konieczne (Telefónica) lub które powinny być
stosowane jedynie w sytuacjach wyjątkowych (Ono), zaś Telecable uważa wspieranie
wspólnego używania infrastruktury za działanie odpowiednie.
Z drugiej strony Vodafone i France Telecom uważają za właściwe nałożenie na podległego
regulacjom operatora SMP obowiązku wspólnego użytkowania kanałów, którego to
stanowiska bronią także inni operatorzy (T-Online, Jazztel, operatorzy niezależni, Colt). Są
także operatorzy, którzy popierają stanowisko, że obowiązek wspólnego użytkowania
57
powinien dotyczyć nie tylko infrastruktury już istniejącej, ale także infrastruktury nowej (TOnline, Jazztel, Tele2, COITT, Generalitat, 22@, Localret, Josep Prat), ale istnieją też tacy
operatorzy, którzy są temu przeciwni (Citynet, Enter).
Jak wspomniano wcześniej istnieją inne rodzaje infrastruktury (woda, gaz, elektryczność,
kanalizacja), które mogłyby okazać się przydatne przy rozprowadzaniu nowych sieci dostępu.
Praktycznie wszyscy operatorzy są zgodni, co do korzyści, płynących z umożliwienia
wykorzystania tych rodzajów infrastruktury (wyjątek stanowi tu Jazztel, który uważa je za
mało przydatne). Niektórzy z operatorów (Vodafone, Colt, Alcatel-Lucent, COITT)
proponują utworzenie rynku dostępu do prac budowlanych w sensie dostępu do infrastruktury
poziomej. Rząd Katalonii, Generalitat de Catalunya, uważa, że należy tak skorygować
obowiązujące prawo, by uznać infrastrukturę telekomunikacyjną za sferę usług publicznych,
zwiększając w ten sposób moc prawa do zajęcia majątku publicznego.
4.1.3. BNetzA – Niemcy
Regulator niemiecki BNetzA (ang. Federal Network Agency for Electricity, Gas,
Telecommunications, Post and Railway - niem. Bundesnetzagentur), w grudniu 2004 roku
wycofał obowiązek unbundlingu dla traktów optycznych (decyzja robocza). W czerwcu 2007
roku BNetzA wystąpił do Komisji Europejskiej do zrewidowania decyzji (draft decision)
dotyczącej rynku 11 proponując nowe zobowiązanie dla operatora o znacznej pozycji
rynkowej jakim jest DT (Deutsche Telekom) w stosunku do konkurencji.
DT zezwala na dostęp konkurencji do infrastruktury:
•
kanałów pomiędzy szafą a MDF pod warunkiem, że przestrzeń jest dostępna i dostęp
jest technicznie możliwy lub
•
dostęp do ciemnego światłowodu w przypadku, gdy dostęp do kanału jest technicznie
niemożliwy, co powinno być traktowane jako sytuacja wyjątkowa.
Ponadto Prawo Telekomunikacyjne Niemiec wprowadza pojęcie „nowego rynku”, co
umożliwia odejście od dyrektyw UE. Fragment tego prawa przedstawiono poniżej.
Dokument Telekommunicationsgesetz (TKG) ustęp 1 Verfahren der Marktregulierung:
„Par. 9a. Nowe rynki
58
1) Nowe rynki zasadniczo nie podlegają regulacjom z zastrzeżeniem podanym w punkcie 2.
(2) Jeśli fakty potwierdzają założenie, że przy niewystarczającej regulacji, rozwój
konkurencyjnego rynku, w obszarze telekomunikacyjnych usług bądź sieci, zostaje
długotrwale zakłócony, to narodowa agencja może wtedy zrobić dla nowego rynku
odstępstwo od ustępu 1, zgodnie z postanowieniami §§ 9, 10, 11 12. Przy sprawdzaniu
potrzeb regulacyjnych i tworzeniu mechanizmów interwencyjnych państwowa agencja bierze
szczególnie pod uwagę jako cele: wspieranie efektywnych ekonomicznie inwestycji w
infrastrukturę oraz wspieranie innowacji”.
W 2005 roku regulator niemiecki wyłączył bitstream poprzez VDSL z definicji rynku 12.
W sierpniu 2006 r. regulator włączył dla interkonektu i kolokacji wszystkie warianty xDSL
wraz z VDSL ponadto nałożono obowiązki dostępu i kolokacji, stworzenia oferty ramowej,
zasady niedyskryminacji, rachunkowości regulacyjnej oraz kontrolę cen. We wrześniu 2008
będzie przedstawiona nowa decyzja regulatora (Prawo niemieckie nakłada obowiązek
dokonywania analizy rynku co dwa lata).
Z kolei w ramach rynku 11 na DT nałożono następujące obowiązki:
•
Dostęp do kanalizacji między centralą a skrzynką uliczną;
•
Gdy nie ma możliwości dostępu do kanalizacji, DT musi udostępnić tzw. ciemne
włókna (dark fiber);
•
Stworzenie oferty ramowej;
•
Zasada niedyskryminacji;
•
W przypadku kolokacji, BNetzA decyduje każdorazowo o dostępie do każdej skrzynki
ulicznej.
DT przegrało apelację od tej decyzji, jednak sąd zwolnił DT z obowiązku informowania o
posiadanej infrastrukturze (lokalizacji i stanie).
Komisja
Europejska
podkreśliła
znaczenie
konkurencji,
jako
sposób
sterowania
innowacyjnością i ochroną konsumenta. Debata w Europie zogniskowała się na zagadnieniu
„wakacji regulacyjnych”. W Niemczech, w efekcie postulatu Deutsche Telekom o okres
ochronny od regulacji, jako warunku wstępnego do rozpoczęcia inwestycji w sieci dostępowe
VDSL, w ustawie telekomunikacyjnej w 2006 wprowadzono poprawkę powstrzymującą
regulatora od ingerowania w sieci dostępowe wielkiej szybkości. W efekcie w czerwcu 2007
59
KE oznajmiła podanie Niemiec do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości za naruszenie
unijnego prawa (nie przewiduje ono wakacji regulacyjnych dla nowych usług i rynków).
4.1.4. OFCOM – Wielka Brytania
W dokumencie OFCOM (ang. Federal Office of Communication) Future broadband Policy
approach to next generation Access opublikowanym 26 września 2007 i przedstawionym do
konsultacji w rozdziale 5. Securing investment in next generation Access w punkcie 5.2 i 5.3
znajdują się następujące stwierdzenia:
„5.2. Do dziś, wywołanie znaczącej siły rynku w sieciach dostępowych, uzyskano poprzez
narzucenie dostępu konkurentów przy ustalonych cenach. Ceny te skalkulowano drogą
oszacowania kosztu wyposażenia dostępowego, plus rozsądna stopa zwrotu dla właściciela.
Takie podejście jest odpowiednie dla aktualnej generacji sieci dostępowych, które są
dziedziczone z niskim ryzykiem od strony popytu i znaczącymi poniesionymi wcześniej
kosztami, które już uprzednio generowały zwrot kapitału.
5.3 Takie podejście, może być mniej trafne dla sieci dostępowych następnej generacji. Na
razie popyt na te sieci charakteryzuje się dużą niepewnością ze strony użytkowników i ich
chęcią płacenia za korzystanie z tych sieci oraz ograniczoną wiedzą jakie aplikacje i usługi
będą dostarczane. W takiej sytuacji, inwestorzy na wolnym rynku będą szukać wyższej stopy
zwrotu dla swoich inwestycji, aby skompensować większe ryzyko. Zastosowanie
tradycyjnego rachunku kosztów, może nie oddawać w pełni profilu wysokiego ryzyka i
zniechęcać do inwestowania. W efekcie, rozpowszechnienie się dostępu następnej generacji
może być znacząco opóźnione”.
W Wielkiej Brytanii, Ofcom zapoczątkował konsultacje na temat NGA we wrześniu 2007,
wyrażając przekonanie, że podejście rynkowe do NGA, w długiej perspektywie, będzie
bardzo korzystne dla konsumentów. Ofcom nie wierzy, że jest powód do wycofania się
z regulacji NGA, przeciwnie sądzi, że obecność konkurencji już dziś jest bardzo korzystna dla
klientów korzystających z sieci szerokopasmowych.
Odpowied
BT (ang. British Telecom) na konsultacje ERG w sprawie NGA
przedstawiono poni ej.
60
Regulowanie NGA, czy to jest FTTH czy te FTTC, wymaga wie ego spojrzenia na miejsce
rynku i na zasady regulacji. Istota sprawy odnosi si
sprzyjaj cego perspektywicznym inwestycjom w sie
raczej do stwarzania klimatu
ni
regulowaniu wykorzystania
poczynionych inwestycji. Regulacja i polityka regulacyjna powinny jasno ustala , gdzie
i dlaczego regulacja zasobów b dzie miała miejsce, w celu ułatwienia efektywnych i na czasie
inwestycji.
Regulacja
powinna
skupia
si
na
dostarczaniu
korzy ci
ko cowym
u ytkownikom, zarówno indywidualnym i biznesowym.
Prowadzone konsultacje dowodz , e sieci NGA pojawiaj si w krajach członkowskich i e
zasadne jest pytanie jak NGA powinny by regulowane w „dojrzałym stanie’’. Takie
spojrzenie ignoruje rzeczywisto : aktualnie s małe perspektywy masowego pojawienia si
NGA w Europie i bardziej wła ciwe jest pytanie, w jaki sposób regulatorzy mog zach ca do
inwestycji w NGA.
Przyjmuj c, e wszyscy operatorzy staj przed komercyjnym wyzwaniem pojawienia si
w masowej skali sieci wiatłowodowej, obszarem regulacji wymagaj cej wi cej pracy jest
odniesienie si do ryzyka zwrotu wymiany i długiego okresu spłacenia si tak wielkich
inwestycji. BT wierzy, e jest miejsce na rozwa enie innowacyjnego podej cia, spójnego
z ogólnym podej ciem opartym na równowadze dost pu, co mo e zach ci do szybszego
i bardziej masowego rozprzestrzenia si NGA w Europie. Ten obszar nie jest wła ciwie uj ty
w konsultacjach ERG.
Na rozprzestrzenienie si sieci NGA nie b d znacznie wpływa technologia i regulacja, ale
czynniki fizyczne rodowiska takie jak g sto
zaludnienia i wybory planistyczne miast,
istniej ce konkurencyjne sieci (jak np. kabel) oraz platformy szerokopasmowe. Te czynniki
znacznie wpłyn na moment i technologi wykorzystan w budowie NGA. Konieczno ci jest
najwy sza ostro no
przy czynieniu ogólnych zało e , które nie uwzgl dniaj tych lokalnych
czynników.
Sieci NGN i NGA b d w coraz wi kszym stopniu wykorzystywane do dostarczania nie tylko
dost pu do usług elektronicznej komunikacji, ale równie
do dost pu do usług
szerokopasmowych i społecze stwa informacyjnego. Zapotrzebowanie na NGA byłoby małe,
gdyby potrzebna byłaby tylko prosta elektroniczna komunikacja. Nie powinno to jednak
sugerowa , e usługi szerokiego pasma i społecze stwa jako nowe nie kwalifikuj si do
regulacji.
61
Jest prawdopodobne,
e ró nicowanie usług zajdzie wy ej w ła cuchu warto ci
(w transmisjach szerokopasmowych lub w zamkni tych grupach u ytkowników VoIP), ni
w charakterystykach sieci. Wa niejsze jest, aby osi gn
po dane charakterystyki usług
w sieciach NGA, ni technicznie umo liwia konkurencj . Oferta szerokopasmowa powinna
by
hurtowa, natomiast uwolnienie p tli
wiatłowodowej nie b dzie prawdopodobnie
ekonomiczne.
4.1.5. Działania organów regulacyjnych w innych krajach UE
Regulator austryjacki RTR w czerwcu 2007 rozpoczął konsultacje w kwestii przyszłej
regulacji NGN i NGA, stanowisko bazuje na dokumencie konsultacyjnym Ofcom „Future
Broadband”. RTR planuje powołać stały zespół konsultacyjny składający się z podmiotów
działających na rynku. Konsultacje dotyczące regulacji inwestycji mają odbyć się w drugim
kwartale 2008.
Regulator luksemburski ILR (fr. Institut Luxembourgeois de Régulation) dołączył do definicji
rynku 11 hybrydowe kable miedź/światłowód, ale wyłączył kable światłowodowe.
Regulator belgijski BIPT/IBPT (ang. Belgian Institute of Postal and Telecommunications
Services / fr. Institute Belge des Services et des Télécommunications) w czerwcu 2006 r.
wydał decyzję włączającą VDSL do hurtowego szerokopasmowego dostępu. W styczniu
2008 r. rozpoczęto konsultacje na temat wpływu NGN na aktualną ofertę ramową oraz na
funkcjonowanie operatorów alternatywnych. NRA zaproponowała nałożenia na Belgacom,
tak jak w przypadku dostępu do podpętli, obowiązek współdzielenie nowej infrastruktury albo
(alternatywnie) dostęp do kanalizacji kablowej. Ponado zaproponował:
•
Udostępnianie, w cyklach 5-letnich, planów dotyczących planów ekspansji
technologicznej;
•
W przypadku, kiedy Begacom wycofuje się z pętli lokalnej opartej o miedź,
zobowiązane jest do utrzymania takiej pętli w okresie od 3 do 5 lat, jeśli w momencie
poinformowania o rezygnacji z danej pętli wykorzystywana jest przez jakiegoś
alternatywnego operatora. Przez rok czasu musi być utrzymywana pętla, gdy w chwili
ogłoszenia rezygnacji z niej przez Belgacom, nie ma na niej żadnego innego
operatora;
62
•
Koszty tradycyjnych pętli, które nie są wykorzystywane przez Belgacom, pozostaną
na obecnym poziomie;
W przypadku rynku 12 Belgacom jest zobowiązany do udostępnienia hurtowego dostępu
BSA tak, aby możliwe było replikowanie oferty detalicznej Belgacom. Regulator przyjmuje
podejście kosztowe (cost oriented) do wyznaczania cen BSA (przy wykorzystaniu kosztów
efektywnego operatora). W odniesieniu do VDSL i VDSL2 regulator wyznacza ceny BSA na
bazie umiarkowanych/uzasadnionych kosztów (reasonable price) w połączeniu z gwarancjami
wsparcia inwestycji. Na razie brak jest definicji kosztów uzasadnionych.
Belgijski regulator zwraca uwagę, iż nie ma bezpośredniej substytucyjności miedzy DSL a
CATV, ponieważ są istotne technologiczne i ekonomiczne bariery do świadczenie oferty
hurtowej w ramach CATV. Występują jednak pośrednie ograniczenia cenowe na BSA z
powodu występowania oferty broadband CATV. Takie ograniczenia powinny być wzięte pod
uwagę przy ocenie SMP na rynku broadbandu, z tym, że zdaniem IBPT te ograniczenia nie
okazały się odpowiednio znaczne aby wpłynąć na proces wyznaczania SMP.
KPN holenderski operator zasiedziały realizuje strategię szybkiej migracji z infrastruktury
miedzianej do światłowodowej, w wariancie FTTC, tj. kable miedziany zostanie zastąpiony
światłowodem na odcinku od MDF do skrzynki ulicznej (Street Cabinet). Funkcję MDF
przejmie skrzynka uliczna. Koszty tej migracji (z punktu widzenia KPN) pokryte zostaną
poprzez sprzedaż budynków central (tzw. central offices). Strategia KPN implementacji
NGA/N wynika przede wszystkim z dużej konkurencji ze strony telewizji kablowych (98%
gospodarstw domowych ma dostęp do CATV).
Z punktu widzenia operatorów alternatywnych problem z planami KPN polega na tym, iż
w warunkach światłowodowej infrastruktury, likwidacji ulegała tradycyjnie rozumiana pętla
lokalna – zamiast 1350 MDF będzie aż 28000 skrzynek ulicznych (street cabinets), co
wielokrotnie zwiększa nakłady, jakie musi ponieść operator, jeśli chce świadczyć usługi na
infrastrukturze KPN.
OPTA regulator holenderski zachęca KPN i alternatywnych operatorów do znalezienia
wspólnego rozwiązania, które pozwoliłoby na ograniczenie strat jakie mogą powstać w
wyniku likwidacji MDF. KPN będzie musiało również oferować usługi hurtowe (tzw. layer, 2
– czyli gł. WLR), na przełomie 2007 i 2008 OPTA ma przeprowadzić nowe analizy rynku
63
i ostatecznie zadecydować o rodzaju obowiązków, jakie zostaną nałożone na KPN. Warto
zauważyć, że OPTA różnicuje w ramach rynku 12 dwa rynki – niskiej i wysokiej prędkości.
Daje to możliwość nałożenia różnych obowiązków na ten sam podmiot w ramach analiz
rynku 12.
W 2007 roku regulator szwedzki PTS opublikował strategię dotyczącą NGA w tym finansowe
i regulacyjne warunki budowy infrastruktury przez państwo.
Infrastruktura zbudowana przez państwo będzie udostępniania na zasadach równości
operatorów.
Regulator włoski AGCOM (wł. Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni)- włączył
VDSL i inne technologie xDSL do rynku 12.
4.1.6. Działania organów regulacyjnych w USA, Japonii i Korei.
W USA, FCC (ang. Federal Communications Commission) popiera inwestycje w NGA przez
przyjęcie polityki powstrzymania się od regulacji „ex ante” w odniesieniu do
światłowodowych sieci dostępowych. Oznacza to, że operatorzy dominujący po ulepszeniu
ich sieci dostępowych do NGA, nie są dłużej zobligowani do udostępniania ich innym
operatorom. FCC uważa, że narzucanie konkurencji na poziomie dostępu nie jest konieczne,
ze względu na strukturę rynku w USA. Dominujące firmy telekomunikacyjne już teraz mają
rywali w postaci operatorów sieci telewizji kablowych.
W Japonii NTT (ang. Nippon Telegraph and Telefon) został skłoniony przez MIC (ang.
Ministry of Internal Affairs and Communications) do zainwestowania w światłowodowe sieci
dostępowe przez asymetrię w regulacji: w przypadku miedzianych sieci dostępowych musi je
udostępniać za bardzo niskie ceny, w przypadku światłowodowych sieci dostępowych sam
ustala ceny.
W 1995 roku powołano rządową agendę Korean Information Infrastructure (KII) mającą za
zadanie budowę narodowej infrastruktury dla Internetu szerokopasmowego, dla rządu Korei
inwestycje telekomunikacyjne traktowane były jako sposób wyjścia z azjatyckiego kryzysu
gospodarczego. Agenda ta udzielała wsparcia w zakresie rozbudowy sieci zapewniającej
szerokopasmowy dostęp do Internetu w rejonach wiejskich i słabiej zaludnionych. Dostęp do
64
infrastruktury światłowodowej podlega ścisłej regulacji, koszt dostępu został wyliczony
w oparciu o metodologię LRIC.
4.2. Sieci szkieletowe
W obszarze sieci szkieletowych regulatorzy aktualnie koncentrują się na pracach związanych
z połączeniami między operatorami, które oparte są na protokóle IP. Dotyczą one między
innymi:
•
analizy
interkonektu
pomiędzy
tradycyjnymi
sieciami
telekomunikacyjnymi
a sieciami opartymi na IP. Analizowane są warstwy usług, sterowania i transportu.
•
połączeń sieci PSTN/ISDN z sieciami IP. Procesu migracji do sieci nowej generacji
NGN.
•
jakości usług. Klasy usług: czasu rzeczywistego, szerokiego pasma (streaming
service), danych (data service), best efford service (usługi 3-go priorytetu: www, email).
•
kosztów, rozliczania. Badane są sieci klasyczne i oparte na IP pod kątem różnic:
• adresacji.
• bezpieczeństwa.
• zarządzania.
Należy w tym miejscu zauważyć, że działania dotyczące sieci szkieletowych budzą mniej
emocji pomiędzy operatorami niż zagadnienia dotyczące współdzielenia sieci dostępowych.
Operatorzy na całym świecie wprowadzają sieć szkieletową nowej generacji (NGN), aby
zastąpić wiele istniejących sieci szkieletowych jedną opartą na IP dostarczającą wszystkie
usługi. Debata regulacyjna koncentruje się na dostępie do sieci nowej generacji (NGA). Sieci
NGA są szerokopasmowymi sieciami dostępowymi, które zapewniają znacząco większe
pasmo i jakość w porównaniu do tradycyjnych miedzianych pętli łączących centrale
z nieruchomościami klientów. Rozwój NGA wiąże się najczęściej z wymianą kabli
miedzianych na światłowód, chociaż NGA może wykorzystywać łącza cyfrowe lub
technologie bezprzewodowe.
Wiele różnych czynników wpływa na poziom rozwoju NGA na świecie. Debata regulacyjna
ogranicza się generalnie do zrównoważenia żądania operatorów alternatywnych odnośnie
65
konkurencyjności w sieciach dostępowych a żądaniem operatora budującego sieć NGN
(najczęściej operatora zasiedziałego na rynku) oczekującego właściwej stopy zwrotu
inwestycji. Po prostu koszty inwestycji i ryzyko dla sieci NGA są generalnie bardzo wysokie
i operatorzy często argumentują, że monopol jest im potrzebny, aby uzyskać stopę zwrotu
uzasadniającą inwestycję.
4.3. Podział funkcjonalny operatora dominującego
4.3.1. ARCEP – Francja
Rozwój trwałej konkurencji w dłuższym okresie czasu, wymaga wystarczającej liczby
operatorów zaangażowanych w nowym cyklu inwestycyjnym. Wspięcie się na kolejny
szczebel inwestycyjnej drabiny jest możliwe. Regulacje prawne dostępu szerokopasmowego,
koncentrujące się na uwalnianiu lokalnej pętli, zachęciły operatorów do inwestowania
w narodowe i regionalne sieci światłowodowe. Operatorzy mają wystarczającą przestrzeń
ekonomiczną w uwolnionych obszarach, aby zainwestować we własną infrastrukturę.
W konsekwencji rozkwitła konkurencja we wszystkich ogniwach łańcucha poza lokalna pętlą.
ARCEP sądzi, że konkurencja we wszystkich ogniwach łańcucha, włącznie z lokalna pętlą,
jest możliwa dla sieci FTTH, czyli w konkretnych warunkach tworzenie kilku lokalnych pętli
światłowodowych przez konkurentów. W konsekwencji ARCEP wierzy, że we Francji
pionowy podział operatora dominującego nie jest właściwym rozwiązaniem sprzyjającym
podniesieniu konkurencji.
4.3.2. CMT – Hiszpania
Jeśli chodzi o podstawy prawne dla możliwości narzucenia obowiązku rozdzielenia funkcji,
takie podstawy istnieją (chociaż możliwość taka nie jest wyrażona jednoznacznie), co
stwierdza artykuł 8.3. obowiązującej Dyrektywy ds. Dostępu, włączonej artykułem 13.2
Ogólnego Prawa Telekomunikacyjnego LGTel oraz artykułem 12 Zasad Prawnych,
zatwierdzonych Dekretem Królewskim 2296/2004 do krajowego zbioru praw. Jednakże
w przypadku obowiązku nie rozpatrywanego jako obowiązek o charakterze „normalnym",
narzucenie takiego obowiązku może mieć miejsce jedynie w sytuacji o charakterze
wyjątkowym, należy także uzasadnić nieadekwatność obowiązków, którymi dysponuje się
w warunkach normalnych, jak również należy posiadać zgodę Komisji Europejskiej. Są to
66
warunki, które niewiele różnią się od tych, które bardziej szczegółowo omówione są
w propozycji modyfikacji Europejskich Regulacji Prawnych w zakresie Komunikacji
Elektronicznej. Odnośnie podziału funkcjonalnego operatorów CMT stoi na stanowisku, że
powinno to być ostateczność w przypadku występowania permanentnych sytuacji
dyskryminowania konkurencji.
4.3.3. BNetzA – Niemcy
Regulator niemiecki BNetzA uważa, że podział dominującego operatora DT powinien być
ostatecznością, co więcej robi wszystko, aby operator ten zachował dotychczasową pozycję
na rynku.
4.3.4. OFCOM – Wielka Brytania
W większości europejskich krajów połączenia pomiędzy nieruchomościami klientów
a telefonicznymi
centralami
są
zapewniane
przez
operatorów
dominujących
sieci
stacjonarnych. Głównym celem regulacji w sieciach stacjonarnych jest zapewnienie
rzeczywistej
konkurencji,
poprzez
zapewnienie
alternatywnym
operatorom
niedyskryminowanego dostępu do sieci operatora dominującego. W szczególności operator
dominujący często musi zapewniać całościowe usługi konkurencyjnym dostawcom
telekomunikacyjnym. Ułatwia to konkurencję w sprzedaży dostawy usług dla mieszkańców
i firm.
“Funkcjonalna separacja” uzupełnia dotychczasowe środki poprzez przekształcenie
elementów monopolu w oddziały przedsiębiorstwa. Umożliwia to oferowanie hurtowych
produktów i połączonych z nimi usług zarówno własnemu operatorowi dominującemu jak
i jego rywalom na równych warunkach.
W przeciwieństwie do rozdziału strukturalnego, separacja funkcjonalna nie wymaga
tworzenia nowych przedsiębiorstw i nie narusza prywatnych praw własności udziałowców.
Zezwala pionowo podzielonemu telekomowi na kontynuowanie działalności. Funkcjonalna
separacja nie wymaga od operatora sprzedaży swojego monopolistycznego interesu. Jest to
67
inna kuracja od aktualnie dyskutowanego, w kontekście unijnej energetycznej reformy,
„uwolnienia własności”
Podczas gdy inni członkowie Unii rozpatrują zalety funkcjonalnej separacji, Zjednoczone
Królestwo ma już dwuletnie doświadczenia ze stosowania tej kuracji. Ofcom we wrześniu
2005 na mocy ustawy o konkurencji zarządził, aby BT ulokował swoje działy, związane
z dostępem i transmisją z punktów dostępowych, do oddzielnej jednostki zwanej
„Openreach”. Drugi raport z oceną został opublikowany w grudniu 2007. Nowa Zelandia
również wprowadziła funkcjonalna separację i wielu narodowych operatorów w UE bierze
również pod uwagę to rozwiązanie (np. Włochy, Szwecja).
68
5. Wpływ polityki regulacyjnej na inwestycje telekomunikacyjne w Polsce
Polityka regulacyjna stosowana przez regulatora rynku w Polsce - Prezesa Urzędu
Komunikacji Elektronicznej (Prezesa UKE), jest bardzo istotna. Praktycznie w ramach
powszechnie
obowiązujących
przepisów
prawnych
przygotowanych
dla
rynku
telekomunikacyjnego (ustawa Prawo telekomunikacyjne i rozporządzenia wykonawcze do
ustawy) Prezes UKE posiada dużą swobodę w prowadzeniu polityki regulacyjnej. Tak jak to
stwierdzono w rozdziale 3 obowiązujące przepisy prawne nie ograniczają możliwości Prezesa
UKE w podejmowaniu działań sprzyjających rozwojowi rynku oraz stwarzania warunków do
inwestowania w rozbudowę i modernizację infrastruktury telekomunikacyjnej. Potrzebna jest
tylko odpowiednio przygotowana polityka regulacyjna i konsekwentnie stosowana. Należy
jednak stwierdzić, że dotychczasowa polityka regulacyjna prowadzona przez Prezesa UKE
nie uwzględniała procesu inwestycyjnego. W dokumencie „Strategia Regulacyjna 20062007” opracowanym przez Ministra Transportu w maju 2006 r. (obecnie Ministra
Infrastruktury) i przyjętym przez Radę Ministrów 4 lipca 2006 r. wśród sześciu
wymienionych priorytetów, żaden nie dotyczy inwestycji w infrastrukturę telekomunikacyjną.
Priorytety polityki regulacyjnej określone w „Strategii Regulacyjnej 2006-2007” to:
„1. Otwarcie rynku dostępu wąskopasmowego, czyli abonamentu telefonicznego, poprzez
szybkie wprowadzenie usługi Hurtowego Dostępu do Sieci (tzw. WLR);
2. Dalsze stymulowanie rozwoju konkurencji na rynku usług rozmów telefonicznych,
poprzez ułatwienie dostępu do rynku w wyniku zmian w Ofercie Ramowej RIO, dokonanie
rzetelnej weryfikacji rachunkowości regulacyjnej i wprowadzenie skutecznej kontroli
regulatora nad cenami detalicznymi TP S.A.;
3. Wprowadzenie realnej konkurencji na rynku dostępu szerokopasmowego ADSL, poprzez
wprowadzenie właściwej Oferty Ramowej dotyczącej Hurtowej Odsprzedaży ADSL (Bitstream
Access) oraz zmianę warunków Oferty Ramowej dotyczącej uwolnienia pętli lokalnej;
4. Zwiększenie dostępności usług poprzez wprowadzenie instrumentów regulacyjnych
obecnie nie stosowanych w telefonii komórkowej, w tym zakończenie procesu przetargowego
dla częstotliwości GSM, doprowadzenie do wejścia na rynek operatorów wirtualnych MVNO,
wprowadzenie – jeżeli okaże się to konieczne - roamingu krajowego i korzystania
z infrastruktury oraz obniżenie stawek rozliczeniowych i realne wprowadzenie przenośności
numerów;
69
5. Wprowadzenie niezbędnych zmian legislacyjnych dotyczących Prezesa UKE i procedur
regulacyjnych;
6. Wprowadzenie zmian w organizacji i procesach w UKE oraz koncentracja zasobów na
krytycznych obszarach, poprzez szybkie zakończenie analiz rynków i narzucenie obowiązków
regulacyjnych, wprowadzenie zmian organizacyjnych i procesowych w Urzędzie oraz zmianę
alokacji zasobów ludzkich.”
Dokument ten, jak również prowadzona na jego podstawie polityka regulacyjna przez Prezesa
UKE skupia się w ostatnim okresie na rozwoju konkurencji usługowej, walce z dominującą
pozycją Telekomunikacji Polskiej S.A. i dążeniu do obniżenia cen usług detalicznych.
Należy w tym miejscu skonstatować, że przepisy ustawy Prawo telekomunikacyjne w kwestii
rodzaju konkurencji79 w zakresie dostępu telekomunikacyjnego nie są jednoznaczne
i pozwalają na dużą dowolność interpretacyjną przez regulatora rynku telekomunikacyjnego –
Prezesa UKE.
W art. 28 ust. 1 ustawa Prawo telekomunikacyjne wyraźnie mówi się o konkurencji na rynku
usług:
„1. Prezes UKE podejmuje decyzj o dost pie telekomunikacyjnym w terminie 90 dni od dnia
zło enia wniosku, o którym mowa w art. 27 ust. 2, bior c pod uwag nast puj ce kryteria:
1) interes u ytkowników sieci telekomunikacyjnych;
2) obowi zki nało one na przedsi biorców telekomunikacyjnych;
3) promocj nowoczesnych usług telekomunikacyjnych;
4) charakter zaistniałych kwestii spornych oraz praktyczn mo liwo
wdro enia rozwi za
dotycz cych technicznych i ekonomicznych aspektów dost pu telekomunikacyjnego, zarówno
zaproponowanych przez przedsi biorców telekomunikacyjnych b d cych stronami negocjacji,
jak te mog cych stanowi rozwi zania alternatywne;
5) zapewnienie:
a) integralno ci sieci oraz interoperacyjno ci usług,
b) niedyskryminuj cych warunków dost pu telekomunikacyjnego,
c) rozwoju konkurencyjnego rynku usług telekomunikacyjnych;
6) pozycje rynkowe przedsi biorców telekomunikacyjnych, których sieci s ł czone;
79
Generalnie w różnych opracowaniach rozróżnia się, w przypadku telekomunikacji, trzy rodzaje konkurencji:
konkurencja usługowa, konkurencja infrastrukturalna i konkurencja regulacyjna. Ten ostatni przypadek dotyczy
konkurencji wymuszanej decyzjami regulacyjnymi a nie neutralnymi i obiektywnymi prawami rynku (podaży i
popytu).
70
7) interes publiczny, w tym ochron rodowiska;
8) utrzymanie ci gło ci wiadczenia usługi powszechnej.’’
Natomiast art. 32 ustawy Prawo telekomunikacyjne mówi ogólnie o konkurencji:
„Minister wła ciwy do spraw ł czno ci okre li, w drodze rozporz dzenia, szczegółowe
wymagania dla zapewnienia dost pu telekomunikacyjnego, w szczególno ci w zakresie
dotycz cym:
1) prowadzenia negocjacji w sprawie poł czenia sieci telekomunikacyjnych,
2) wykonywania obowi zków zwi zanych z poł czeniem sieci telekomunikacyjnych
dotycz cych spełniania wymaga w zakresie interoperacyjno ci usług, integralno ci sieci,
post powa
w sytuacjach szczególnych zagro e
i awarii oraz zachowania tajemnicy
telekomunikacyjnej,
3) zapewnienia podmiotom, o których mowa w art. 4 pkt 1, 2, 4, 5, 7 i 8, dost pu
telekomunikacyjnego do publicznej sieci telekomunikacyjnej,
4)
zachowania
poufno ci
informacji
zwi zanych
z
zapewnieniem
dost pu
telekomunikacyjnego,
5) rozlicze z tytułu wzajemnego korzystania z sieci telekomunikacyjnej oraz niewykonania
lub nienale ytego wykonania wiadczonych wzajemnie usług telekomunikacyjnych
--- w celu zapewnienia skutecznej konkurencji na rynku telekomunikacyjnym i
ochrony u ytkowników ko cowych.’’
W art. 34 jest jeszcze większe zamieszanie, gdyż w tym samym artykule mówi się o
konkurencji usługowej i ogólnie o konkurencji, mimo że regulacja dotyczy tego samego
aspektu:
„1. Prezes UKE, zgodnie z przesłankami, o których mowa w art. 25 ust. 4, mo e, w drodze
decyzji, nało y na operatora o znacz cej pozycji rynkowej obowi zek uwzgl dniania
uzasadnionych wniosków przedsi biorców telekomunikacyjnych o zapewnienie im dost pu
telekomunikacyjnego, w tym u ytkowania elementów sieci oraz udogodnie towarzysz cych,
w szczególno ci bior c pod uwag poziom konkurencyjno ci rynku detalicznego i interes
u ytkowników ko cowych.
2. Obowi zek, o którym mowa w ust. 1, mo e w szczególno ci polega na:
1) zapewnieniu mo liwo ci zarz dzania obsług u ytkownika ko cowego przez uprawnionego
przedsi biorc telekomunikacyjnego i podejmowania rozstrzygni dotycz cych wykonywania
usług na jego rzecz;
2) zapewnieniu okre lonych elementów sieci telekomunikacyjnej, w tym linii, ł czy lub
lokalnych p tli abonenckich; obowi zek udost pnienia lokalnych p tli abonenckich mo e
71
dotyczy pełnej p tli lub podp tli, w warunkach pełnego dost pu lub dost pu współdzielonego,
wraz z kolokacj , dost pem do poł cze
kablowych i odpowiednich systemów
informacyjnych;
3) oferowaniu usług na warunkach hurtowych w celu ich dalszej sprzeda y przez innego
przedsi biorc ;
4) przyznawaniu dost pu do interfejsów, protokołów lub innych kluczowych technologii
niezb dnych dla interoperacyjno ci usług, w tym usług sieci wirtualnych;
5) zapewnieniu infrastruktury telekomunikacyjnej, kolokacji oraz innych form wspólnego
korzystania z budynków;
6) zapewnieniu funkcji sieci niezb dnych do zapewnienia pełnej introperacyjno ci usług,
w tym wiadczenia usług w sieciach inteligentnych;
7) zapewnieniu usług roamingu w sieciach ruchomych;
8) zapewnieniu systemów wspierania działalno ci operacyjnej lub innych systemów
oprogramowania niezb dnych dla skutecznej konkurencji, w tym systemów taryfowych,
systemów wystawiania faktur i pobierania nale no ci;
9) zapewnieniu udogodnie towarzysz cych w dziedzinie transmisji radiofonicznych lub
telewizyjnych;
10) zapewnieniu poł czenia sieci lub urz dze telekomunikacyjnych oraz udogodnie z nimi
zwi zanych;
11) prowadzeniu negocjacji w sprawie dost pu telekomunikacyjnego w dobrej wierze oraz
utrzymywaniu uprzednio ustanowionego dost pu telekomunikacyjnego do okre lonych sieci
telekomunikacyjnych, urz dze lub udogodnie towarzysz cych;
12) wiadczeniu usług telekomunikacyjnych na zasadach preferencyjnych zgodnie z art. 176
ust. 2 pkt 6 i 7, art. 177 ust. 2 i art. 178 ust. 1 pkt 1.
3.
Wniosek
przedsi biorcy
telekomunikacyjnego
o
zapewnienie
mu
dost pu
telekomunikacyjnego uwa a si za uzasadniony, je eli uwzgl dnia on zakres obowi zku
ustalonego w decyzji, o której mowa w ust. 1, oraz warunki, o których mowa w art. 35 ust.
1.’’
Z kolei w art. 35 ustawy Prawo telekomunikacyjne ustawodawca wyraźnie stwierdza, że
regulacja dotyczy zapewnienia konkurencji w zakresie infrastruktury:
„1. Prezes UKE mo e okre li w decyzji, o której mowa w art. 34 ust. 1, w zakresie
niezb dnym dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania sieci telekomunikacyjnej,
techniczne lub eksploatacyjne warunki, jakie przedsi biorca telekomunikacyjny zapewniaj cy
72
dost p telekomunikacyjny lub przedsi biorcy telekomunikacyjni korzystaj cy z takiego
dost pu b d musieli spełni .
2. Przy ustalaniu zakresu obowi zku dost pu telekomunikacyjnego Prezes UKE uwzgl dnia
w szczególno ci:
1)
techniczn
i
ekonomiczn
zasadno
budowy
konkurencyjnej
infrastruktury
telekomunikacyjnej, z uwzgl dnieniem dost pno ci na rynku urz dze telekomunikacyjnych,
charakteru i rodzaju zastosowanego poł czenia sieci i dost pu telekomunikacyjnego;
2) mo liwo
zapewnienia proponowanego dost pu telekomunikacyjnego z uwzgl dnieniem
posiadanej pojemno ci sieci;
3) wst pne inwestycje dokonane przez wła ciciela urz dze lub udogodnie towarzysz cych,
maj c na uwadze ryzyko inwestycyjne;
4) konieczno
zapewnienia konkurencji w dłu szym okresie;
5) odpowiednie prawa własno ci intelektualnej;
6) wiadczenie usług obejmuj cych swoim zasi giem kontynent europejski.’’
Wszystkie powyżej przytoczone przepisy ustawy Prawo telekomunikacyjne dotyczą tego
samego zagadnienia – dostępu telekomunikacyjnego, jednak przy rozpatrywaniu decyzji
w sprawie dostępu telekomunikacyjnego regulator rynku musi brać pod uwagę różne rodzaje
konkurencji.
5.1. Oferty ramowe i ich wpływ na inwestycje
Kluczowymi dokumentami mogącymi mieć wpływ na decyzje inwestycyjne operatorów
telekomunikacyjnych są niewątpliwie oferty ramowe. W dokumentach tych określone są
warunki i zakres korzystania z infrastruktury operatora dominującego na rynku przez
operatorów alternatywnych. Operator dominujący na rynku zgodnie z przepisami prawa
telekomunikacyjnego jest obowiązany do przygotowania ofert ramowych określających
warunki i zasady dostępu do jego infrastruktury. W warunkach polskich występuje szereg
ofert ramowych określających warunki i zasady dostępu do różnych fragmentów
infrastruktury Telekomunikacji Polskiej SA., są to:
•
Oferta ramowa o dostępie telekomunikacyjnym w zakresie połączenia sieci (RIO)80;
80
W ramach tej oferty regulowane są dwa istotne zagadnienia a mianowicie zasady połączenia sieci
(interkonekt) i WLR czyli hurtowa sprzedaż dostępu sieci dostępowej inaczej nazywana również jako hurtowa
sprzedaż abonamentu..
73
•
Oferta ramowa określająca ramowe warunki umów o dostępie do lokalnej pętli
abonenckiej i związanych z nim udogodnień, w zakresie dostępu pełnego
i współdzielonego (LLU);
•
Oferta ramowa określająca warunki dostępu do lokalnej pętli abonenckiej poprzez
dostęp do węzłów sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży usług
szerokopasmowej transmisji danych (BSA);
•
Ramowa
oferta
o
dostępie
telekomunikacyjnym
w
części
infrastruktura
telekomunikacyjna w zakresie kanalizacji kablowej;
•
Oferta ramowa określająca warunki umów dzierżawy łączy telekomunikacyjnych –
analogowych (RLLO);
•
Oferta ramowa określająca warunki umów dzierżawy łączy telekomunikacyjnych –
cyfrowych (RLLO);
W ofertach tych określanych jest szereg czynników mających wpływ na zawieranie umów
pomiędzy Telekomunikacją Polską S.A. i operatorami alternatywnymi, wśród tych czynników
są również proponowane opłaty za korzystanie z poszczególnych elementów infrastruktury
lub usług i warunki dostępu do infrastruktury oraz miejsca w których operatorzy alternatywni
mogą przyłączać swoje sieci. Innymi słowy z ofert wynika jaka infrastruktura może być
udostępniana operatorom alternatywnym a jaką musza oni sami wybudować. Te dwa
elementy opłaty i informacja o infrastrukturze udostępnianej z punktu widzenia wszystkich
operatorów, zarówno operatora dominującego jak i operatorów alternatywnych są istotnymi
elementami wpływającymi na decyzje inwestycyjne wszystkich stron. Narzucenie zbyt
niskich opłat za udostępnienie infrastruktury może zastopować decyzje dotyczące rozbudowy
i modernizacji infrastruktury telekomunikacyjnej przez operatora dominującego z kolei
akceptacja zbyt wysokich opłat może skutkować decyzjami operatorów alternatywnych o nie
korzystaniu z infrastruktury operatora dominującego i podjęciem decyzji o budowie
alternatywnej infrastruktury lub podjęciem decyzji o nierozpoczynaniu działalności rynkowej
lub w przypadku już jej prowadzenia o wycofaniu się z rynku. Ustalenie właściwego poziomu
opłat jest niezwykle trudnym zadaniem ale przewidując to, ustawodawca przygotował
rozwiązanie polegające na przyjęciu zasady kształtowania opłat na poziomie uzasadnionych
kosztów, obowiązku prowadzenia rachunkowości regulacyjnej zgodnie z zatwierdzoną przez
Prezesa UKE szczegółową instrukcją oraz kalkulacji kosztów zgodnie z zatwierdzonym przez
Prezesa UKE opisem kalkulacji kosztów a także obowiązek badania przez niezależnego
biegłego rewidenta, powołanego przez Prezesa UKE, rocznego sprawozdania z prowadzonej
74
rachunkowo ci regulacyjnej oraz wyników kalkulacji kosztów zgodno ci z przepisami prawa
a tak e zatwierdzonymi przez Prezesa UKE instrukcj i opisem kalkulacji kosztów. Zgodnie z
zapisami ustawowymi teoretycznie procedura ustalania opłat za korzystanie z infrastruktury
powinna by nast puj ca:
1. określenie w drodze decyzji przez Prezesa UKE wskaźnika zwrotu z kosztu
zaangażowanego kapitału będącego elementem kalkulacji kosztów,
2. opracowanie szczegółowej instrukcji kalkulacji kosztów i opisu kalkulacji kosztów,
3. zatwierdzenie instrukcji i opisu kalkulacji kosztów przez Prezesa UKE,
4. przygotowanie,
przez
operatora na którego nałożono
obowiązek prowadzenia
rachunkowości regulacyjnej, rocznego sprawozdania z prowadzonej rachunkowo ci
regulacyjnej oraz wyników kalkulacji kosztów,
5. weryfikacja rocznego sprawozdania z prowadzonej rachunkowo ci regulacyjnej oraz
wyników kalkulacji kosztów przez biegłego rewidenta wybranego przez Prezesa UKE,
6. w przypadku braku zastrze e ze strony biegłego rewidenta, zatwierdzenie przez Prezesa
UKE rocznego sprawozdania z prowadzonej rachunkowo ci regulacyjnej oraz wyników
kalkulacji kosztów,
7. ustalenie, przez operatora na którego nałożono obowiązek prowadzenia rachunkowości
regulacyjnej, opłat zgodnie z zatwierdzoną instrukcją i opisem kalkulacji kosztów oraz
zweryfikowanym przez biegłego rewidenta rocznym sprawozdaniem z prowadzonej
rachunkowo ci regulacyjnej oraz wynikami kalkulacji kosztów.
Przestrzeganie tej procedury powinno umożliwić ustalanie opłat za udostępnianie
infrastruktury na właściwym poziomie.
Podchodząc do zagadnienia ustalania wysokości opłat z punktu widzenia rozbudowy
infrastruktury telekomunikacyjnej lepsze jest akceptowanie wyższych opłat niż niższych.
W przypadku akceptowania wyższych opłat za dostęp do infrastruktury zachęca się operatora
udostępniającego infrastrukturę do inwestowania w jej rozwój a operatorom alternatywnym
daje się jednoznaczny sygnał, że dłuższej perspektywie czasu bardziej opłacalne jest dla nich
również inwestowanie w budowę własnej uzupełniającej infrastruktury niż ponoszenie opłat
na rzecz operatora udostępniającego. Z powyższych rozważań wynika, ze niezwykle istotne
jest określenie priorytetów, które powinny być dostosowane do warunków rynkowych
i poziomu rozwoju telekomunikacji.
Regulator rynku, kierując się przepisami ustawy Prawo telekomunikacyjne, jak to wykazano
w rozdziale 5., ma dużą swobodę w prowadzeniu polityki regulacyjnej w zakresie konkurencji
75
na rynku telekomunikacyjnym. W zależności od przyjętej polityki regulacyjnej swoimi
decyzjami może wspierać rozwój konkurencji usługowej lub konkurencji infrastrukturalnej.
Z punktu widzenia rozwoju rynku telekomunikacyjnego w dłuższym okresie czasu oraz
biorąc pod uwagę istotne dysproporcje w stanie infrastruktury stacjonarnej a także
uwzględniając różnice w poziomie rozwoju społeczeństwa informacyjnego w Polsce
i w krajach Unii, co wykazano we wstępie do niniejszego raportu, Prezes UKE przy
podejmowaniu decyzji regulacyjnych powinien wspierać rozwój uzasadnionej konkurencji
infrastrukturalnej. Oznacza to, że podejmowane decyzje dotyczące ofert ramowych i umów
w sprawach dostępu telekomunikacyjnego w zakresie opłat oraz warunków udostępniania
infrastruktury powinny opierać się przede wszystkim na uzasadnionych kosztach eksploatacji
udostępnianej infrastruktury, analizie rentowności inwestycji w infrastrukturę udostępnianą
i zapewnieniem odpowiedniego poziomu zwrotu z zainwestowanego kapitału. W dłuższym
horyzoncie czasowym taka polityka regulacyjna zapewni większą stabilność funkcjonowania
rynku telekomunikacyjnego i jego rozwój.
Analizując problematykę dotycząca ofert ramowych, należy poruszyć jeszcze jedno
zagadnienie, a mianowicie formę zatwierdzania ofert ramowych. Ustawodawca uchwalając
zapisy
ustawowe
dotyczące
ofert
ramowych
zakładał,
że
oferty ramowe
będą
przygotowywane przez operatorów zobowiązanych do ich opracowania przez regulatora
rynku, a następnie przez niego zatwierdzane. W Polsce w ostatnich latach ukształtowała się
całkowicie odmienna praktyka, a mianowicie wszystkie oferty ramowe są narzucane w drodze
decyzji przez Prezesa UKE. W tej sytuacji wydaje się, że konieczna jest lepsza współpraca
operatora o znaczącej pozycji z regulatorem rynku i uzgodnienie modelu opracowania ofert
ramowych w ten sposób aby mogły być one zatwierdzane przez Prezesa UKE a nie
wprowadzane przez niego w drodze decyzji.
5.2. Decyzje regulacyjne i ich wpływ na inwestycje
Drugą grupą narzędzi regulacyjnych jakie posiada regulator rynku są decyzje. Decyzje można
podzielić na kilka grup:
•
decyzje w sprawie rynków i stwierdzenia posiadania znaczącej pozycji na danym
rynku,
•
decyzje nakładające obowiązki regulacyjne,
76
•
decyzje rozstrzygające spory między przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi, w tym
w zakresie umów,
•
decyzje w sprawie określenia wskaźnika zwrotu kosztu zaangażowanego kapitału
(WACC)81,
•
decyzje
w
sprawie
zatwierdzenia
rocznego
sprawozdania
z
prowadzonej
rachunkowo ci regulacyjnej oraz wyników kalkulacji kosztów.
Wszystkie ww. decyzje mają pośredni lub bezpośredni wpływ na podejmowanie decyzji przez
operatorów telekomunikacyjnych w sprawie prowadzenia inwestycji w zakresie infrastruktury
telekomunikacyjnej. W decyzjach w sprawie rynków stwierdza się czy na danym rynku
występuje wystarczająca konkurencja czy nie i w przypadku stwierdzenia, że na danym rynku
nie ma wystarczającej konkurencji określenie podmiotu lub podmiotów zajmujących znaczącą
pozycję.
Druga grupa decyzji dotyczy nakładania obowiązków regulacyjnych na podmioty posiadające
znaczącą pozycje na danym rynku telekomunikacyjnym. W tych decyzjach może być
nałożony obowiązek udostępniania infrastruktury telekomunikacyjnej.
W trzeciej grupie decyzji dotyczących rozstrzygania sporów między przedsiębiorcami
telekomunikacyjnymi,
w
przypadku
rozstrzygania
sporów
w
zakresie
umów
telekomunikacyjnych regulator może określić opłaty za udostępnianie infrastruktury.
W czwartej grupie decyzji regulator wyznacza wskaźnik zwrotu kosztu zaangażowanego
kapitału dla operatora na którego nałożył obowiązek prowadzenia rachunkowości
regulacyjnej.
Ostatnia z wymienionych grup decyzji dotyczy zatwierdzania rocznych sprawozdań
z prowadzonej rachunkowo ci regulacyjnej oraz wyników kalkulacji kosztów po zasi gni ciu
opinii
wyznaczonego
biegłego
rewidenta.
W
przypadku
zatwierdzenia
rocznego
sprawozdania danego operatora telekomunikacyjnego, regulator zatwierdza jednocze nie
poziom opłat stosowanych przez tego operatora w ofertach ramowych i umowach z innymi
operatorami.
81
WACC - średni ważony koszt kapitału przedsiębiorstwa,
e - wartość kapitału własnego,
d - wartość długu oprocentowanego,
ke - koszt kapitału własnego,
kd - koszt kapitału obcego(długu),
t - stawka podatku od przedsiębiorstw
77
Wi kszo
wymienionych decyzji dotyczy operatora dominuj cego na rynku jakim jest
Telekomunikacja Polska S.A.
Wszystkie decyzje regulacyjne dotycz ce danego operatora wpływaj na jego strategie
działania na rynku telekomunikacyjnym, w tym na podejmowanie decyzji w zakresie
inwestycji w infrastruktur telekomunikacyjn . Jednak z analizy wymienionych grup decyzji z
punktu widzenia operatora udost pniaj cego infrastruktur najwa niejsze s trzy grupy:
•
decyzje nakładające obowiązki regulacyjne,
•
decyzje w sprawie określenia wskaźnika zwrotu kosztu zaangażowanego kapitału
(WACC),
•
decyzje
w
sprawie
zatwierdzenia
rocznego
sprawozdania
z
prowadzonej
rachunkowo ci regulacyjnej oraz wyników kalkulacji kosztów.
Skutki decyzji podjętych w ww. trzech grupach wpływają na umowy między operatorem
udostępniającym infrastrukturę a przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi korzystającymi z tej
infrastruktury lub świadczący usługi przy jej wykorzystaniu.
Ze względu na przyjętą, na podstawie dyrektyw Unii, zasadę ustalania opłat przez operatorów
posiadających znacząca pozycję na rynku, w tym w szczególności opłat za udostępnianie
infrastruktury telekomunikacyjnej niezwykle ważne są decyzje w sprawie określenia
wskaźnika zwrotu kosztu zaangażowanego kapitału (WACC). Ustalenie tego wskaźnika na
właściwym poziomie pozwala operatorowi udostępniającemu infrastrukturę na właściwe
skalkulowanie opłat za jej udostępnienie a także ma istotny wpływ na szereg wskaźników
inwestycyjnych wpływających na wielkość i zakres prowadzonych inwestycji.
Przedsiębiorca telekomunikacyjny zdecyduje się na inwestycję tylko, jeśli inwestycja
charakteryzować się będzie dodatnią wielkością NPV (net present value), lub jeśli przeciętna
roczna stopa zwrotu z inwestycji przewyższy przeciętny ważony koszt kapitału (WACC). Na
polskim rynku telekomunikacyjnym w roku 2007, poziom ważonego kosztu kapitału ustalony
został na poziomie 11,29%. Wynik taki osiągnięto na drodze konsultacji publicznych oraz
międzynarodowych zestawień i wyliczeń firm eksperckich. Oczywiście wyliczenie
jakiegokolwiek parametru przez organy trzecie nigdy nie odpowiada w pełni faktycznym
warunkom na efektywnie działającym rynku, ale stanowi pewne przybliżenie, czy też punkt
wyjścia do jakichkolwiek dalszych analiz. Instytut Łączności aktywnie uczestniczył
w procesie uzgadniania wysokości wskażnika WACC, zgłaszając uwagi dotyczące:
• obliczenia struktury kapitału Telekomunikacji Polskiej S.A.,
• obliczenia stopy wolnej od ryzyka,
78
• obliczenia premii za ryzyko udostępnienia kapitału własnego82,
• metodologii obliczania współczynnika β,
• obliczenia premii za ryzyko pozyskania kapitału obcego83.
Uwzględnienie uwag Instytutu Łączności skutkowałoby wzrostem wskaźnika WACC o ok. 1
punkt procentowy i urealniłoby jego wartość co mogłoby stymulować wzrost inwestycji.
UKE zależało jednak na tym aby wskaźnik ten był jak najniższy i uwag IŁ nie uwzględnił.
Poza wskaźnikiem WACC, który jest elementem kosztów, przy decyzjach regulacyjnych
dotyczących udostępnienia infrastruktury, a z tym związanych poniesionych nakładów
inwestycyjnych celowe jest analizowanie również innych wskaźników, w tym podstawowych
wskaźników inwestycyjnych i analizowanie jaki wpływ na decyzje inwestycyjne może mieć
dana decyzja regulacyjna. Do podstawowych wskaźników inwestycyjnych można zaliczyć:
NPV, R, IRR, ERR i CRR. Wskaźnik NPV jest niczym innym jak sumą zdyskontowanych
strumieni przepływów pieniężnych, wygenerowanych w wyniku inwestycji i zapisuje się go
za pomocą następującego wzoru:
n
NPV = ∑
t =1
Ct
− I0
t
(1 + r )
gdzie NPV –wartość bieżąca netto, r –stopa procentowa, Ct – dochód otrzymywany na koniec
roku t, I0 – inwestycja początkowa.
O ile we wzorze tym dochód otrzymany na koniec każdego kolejnego roku zależny jest od
poziomu cen (opłat), dobrego zbadania popytu na usługi oraz podjętych działań
marketingowo-sprzedażowych, a inwestycje zależą od przyjętych parametrów sieci i umów
podpisanych z dostawcami sprzętu, o tyle zupełnie zewnętrzną wielkością jest stopa
82
ke = rf + β (rm − rf )
gdzie:
rf - stopa wolna od ryzyka
rm - stopa rynkowa
β - współczynnik ryzyka zaangażowanego kapitału
β (rm − r f ) jest premią za ryzyko (przy czym β to miara ryzyka, a (rm − r f ) to premia za udostępnienie
kapitału własnego)
83
kd = rf + DPi
gdzie:
rf - stopa wolna od ryzyka
DPi - premia za ryzyko udostępnienia kapitału obcego dla przedsiębiorstwa i
79
procentowa. Im wyższy poziom stopy procentowej, tym niższa opłacalność inwestycji (niższa
wartość bieżąca netto). We wszelkiego rodzaju analizach przyjmuje się poziom stopy
procentowej równy oprocentowaniu najbezpieczniejszych papierów wartościowych. Jeżeli
przy dodatniej wartości NPV suma wartości bieżących dochodów w okresie inwestowania
jest wyższa niż nakład początkowy (I0), to inwestycja jest opłacalna.
Miarą dochodu z inwestycji jest stopa zwrotu (rate of return), którą w najogólniejszej formie
wyraża się według wzoru:
R=
FV
−1
PV
gdzie R- jest stopą zwrotu, FV – to wartość końcowa, PV – wartość początkowa inwestycji.
Jeżeli dodatkowo założymy reinwestowanie dochodów uzyskiwanych z inwestycji, wówczas
możliwe będzie wyliczenie wewnętrznej stopy zwrotu. Określa ona dochód w stosunku do
zainwestowanego kapitału i może być wyliczona z następującego równania:
Ct
= I0 ,
∑
t
t =1 (1 + IRR)
n
gdzie IRR- jest wewnętrzną stopą zwrotu (internal rate of return)
n
IRR = ((∑ [Ct (1 + IRR ) n−t ]) / I 0 )1 / n − 1
t =1
W rzeczywistości jednak rzadko mamy do czynienia z sytuacją, w której dochody
z inwestycji są reinwestowane po tej samej stopie. W celu uniknięcia pułapki takiego
założenia stosuje się zewnętrzną stopę zwrotu (ERR – external rate of return), którą oblicza
się podobnie do wewnętrznej stopy zwrotu (IRR), tylko reinwestycje dokonywane są po
stopie procentowej r, a nie IRR. Wzór wygląda zatem następująco:
n
ERR = ((∑[Ct (1 + r ) n − t ]) / I 0)1 / n − 1
t =1
Bardziej komplikując powyższe wyliczenia, czyniąc je tym samym bardziej przystającymi do
warunków rzeczywistych, należy jeszcze uwzględnić fakt, że stopa procentowa reinwestycji
może być różna w każdym okresie. Przy uchyleniu założenia o stałej stopie reinwestycji
otrzymać można tzw. składaną stopę zwrotu, której wzór wygląda następująco:
CRR = ([C1 (1 + r2 )(1 + r3 )...(1 + rn ) + C 2 (1 + r3 )(1 + r4 )...(1 + rn ) + C n −1 (1 + rn ) + C n ] / I 0 )1 / n − 1
80
Powyższe teoretyczne rozważania pokazują jak skomplikowany jest proces podejmowania
decyzji inwestycyjnych i jak wiele czynników ma na te decyzje wpływ. Regulator podejmując
decyzje mogące mieć wpływ na procesy inwestycyjne, powinien też te czynniki uwzględnić a
przynajmniej je przeanalizować.
81
6. Analiza innych polskich przepisów prawnych mających wpływ na
prowadzenie inwestycji telekomunikacyjnych
Poza przepisami i regulacjami stricte telekomunikacyjnymi wpływ na prowadzenie inwestycji
telekomunikacyjnych mają również inne przepisy i regulacje jak również stosowana
w praktyce polityka organów państwowych zarówno szczebla centralnego jak i terenowego
(wojewódzkiego, powiatowego i gminnego) tworząca różnego rodzaju bariery. Przepisy
i działania utrudniające lub mające wpływ na prowadzenie inwestycji telekomunikacyjnych
można podzielić na trzy grupy. Pierwsza grupa to przepisy i działania hamujące lub
wydłużające procesy inwestycyjne. Druga grupa to przepisy i działania utrudniające
racjonalne prowadzenie inwestycji i powodujące wzrost ich kosztów. Trzecia grupa to
przepisy i działania utrudniające lub uniemożliwiające pozyskanie środków unijnych i innych
środków publicznych na inwestycje telekomunikacyjne.
Występujące bariery administracyjne hamujące procesy inwestycyjne w Polsce negatywnie
wpływają na wielkość i dynamikę inwestycji, a tym samym na zdolność Polski do
długotrwałego, zrównoważonego rozwoju gospodarczego – także w ramach implementacji
Strategii Rozwoju Kraju i Strategii Lizbońskiej. Pod względem stopnia rozwoju
społeczeństwa informacyjnego, Polska jest na bardzo złej pozycji wg wszystkich rankingów
światowych - równocześnie inwestycje przedsiębiorców z branży teleinformatycznej, które
mogłyby istotnie zmienić ten stan rzeczy są paraliżowane przez zbędne i przewlekłe
procedury administracyjne. Dodatkowo bariery hamujące inwestycje w nowoczesną
infrastrukturę pogłębiają nierówności między regionami.
Zwiększenie poziomu inwestycji będzie miało znaczące i różnorakie konsekwencje dla
gospodarki. W okresie pierwszych lat należy przede wszystkim oczekiwać wystąpienia efektu
popytowego. Polega on na tym, że pojawienie się środków na inwestycje powoduje
zwiększenie produkcji przedsiębiorstw dostarczających dobra i usługi inwestycyjne, wraz z
całą siecią ich kooperantów. Powoduje to, rzecz jasna, wzrost zatrudnienia, a także
w pewnym stopniu, podniesienie poziomu wynagrodzeń. Najważniejszy jednak we wpływie
inwestycji na gospodarkę jest nie tyle fakt, że generują one efekty krótkoterminowe na skutek
wzrostu popytu, ale w sposób trwały poprawiają strukturę, konkurencyjność i efektywność
82
gospodarki. Obok efektu popytowego, którego działanie jest ograniczone w czasie do około
trzech lat, wystąpi również efekt podażowy wzrostu inwestycji, mający charakter trwały.
Wynika on z trwałego zwiększenia majątku produkcyjnego, co przekłada się na większą
produkcję i stworzenie w nowopowstałych obiektach dodatkowych miejsc pracy.
Przyspieszenie wzrostu przełoży się m.in. na trwałe podwyższenie tempa wzrostu
zatrudnienia, wynagrodzeń, a także dochodów publicznych. Usprawnienie – w szczególności
jasne określenie terminów granicznych – procesów administracyjnych w przedsięwzięciach
inwestycyjnych, w tym szczególnie dotkliwych i nieprzewidywalnych regulacji dotyczących
wydawania
decyzji
o
środowiskowych
uwarunkowaniach
zgody
na
realizację
przedsięwzięcia, prowadzące do skrócenia łącznego czasu uzyskiwania decyzji niezbędnych
w procesie inwestycyjnym, wpłynie więc nie tylko na znaczne zwiększenie PKB, zatrudnienia
i dochodów publicznych w najbliższych latach, ale i przyczyni się do długookresowego
podwyższenia tempa wzrostu gospodarczego i poprawy stanu polskiej gospodarki.
Decyzje inwestycyjne są funkcją oczekiwanej rentowności – a ta zależy od warunków
rynkowych, na które Państwo ma ograniczony wpływ, oraz ryzyka – które to ryzyko
w znacznym stopniu kształtowane jest przez obecne w danym kraju rozwiązania prawne.
Każde wydłużenie procesu inwestycyjnego pociąga za sobą zwiększenie niepewności co do
jego opłacalności, gdyż pociąga za sobą ryzyko zmiany cen czynników produkcji, produktu
finalnego, zmiany warunków rynkowych czy wreszcie wprowadzenia nowych rozwiązań
prawnych. Wydłużenie procesu inwestycyjnego, tożsame ze zwiększeniem niepewności, ma
z punktu widzenia inwestora taki sam skutek jak obniżenie oczekiwanej stopy zwrotu.
Zwiększenie niepewności obniża szanse uzyskania kredytu i poddaje w wątpliwość sens całej
inwestycji, szczególnie w obliczu łatwej dostępności papierów wartościowych emitowanych
przez państwo, stanowiących lokatę praktycznie pozbawioną ryzyka. Dłuższy czas realizacji
inwestycji – zanim zacznie ona generować przepływy gotówkowe do inwestora – oznacza
zmniejszenie oczekiwanej rentowności.
Polska potrzebuje rewolucyjnej poprawy stanu infrastruktury telekomunikacyjnej – a to
z kolei wymaga inwestycji, których ani Państwo polskie, ani względnie płytki krajowy rynek
kapitałowy sfinansować w krótkim czasie nie będzie w stanie. Kluczową więc okazuje się
zdolność Polski do pozyskiwania dodatkowego finansowania takich przedsięwzięć – zarówno
na zasadach komercyjnych, a więc przez przyciąganie inwestorów zagranicznych, jak i na
zasadach
wsparcia
finansowego
z
dostępnych
dla
nas
źródeł w
organizacjach
międzynarodowych – z funduszami Unii Europejskiej na czele. Należy przy tym podkreślić,
83
że pełny efekt prorozwojowy uzyskać można jedynie przez zadbanie o oba wyżej wymienione
strumienie finansowania. Z jednej strony bowiem, najczęstszym warunkiem wykorzystania
środków pomocowych jest zapewnienie finansowania wkładu własnego, oraz sfinansowanie
inwestycji w okresie do rozliczenia jej i przekazania środków do inwestora. Z drugiej jednak
strony, współczesne podmioty inwestujące aktywnie w krajach europejskich doskonale
poruszają się w obszarze publicznego finansowego wsparcia przedsiębiorstw i trzeba wziąć
pod uwagę, że wszelkie bariery w pozyskaniu takich środków – tak związane bezpośrednio
z procedurą wnioskowania i rozliczania, jak i zwiększające ryzyko samego procesu
inwestycyjnego, zniechęcają inwestorów do danego kraju.
O przepisach i działaniach administracyjnych utrudniających proces inwestowania w rozwój
infrastruktury, w tym również infrastruktury telekomunikacyjnej jest prowadzona dyskusja od
kilku lat. Tworzone są specjalne grupy ekspertów, zespoły parlamentarne, jednak działania
tych grup nie znajdują praktycznego odzwierciedlenia w usuwaniu lub zmianie
nieracjonalnych przepisów prawnych oraz korekcie działań organów państwowych.
Problematyka występowania barier w procesie inwestowania w rozwój telekomunikacji jest
opisana dość szczegółowo w wielu opracowaniach i dokumentach rządowych, m.in.
w„Stanowisku Komitetu Rady Ministrów do Spraw Informatyzacji i Łączności
w sprawie barier procesu inwestycyjnego w telekomunikacji” z 18 września 2007 r., była
również
opisana
w
Raporcie
„Uwarunkowania
rozwoju
infrastruktury
telekomunikacyjnej w Polsce” jaki opracowano w Instytucie Łączności – Państwowym
Instytucie Badawczym dla Krajowej Izby Gospodarczej w grudniu 2007 r. W tej sytuacji
w tym raporcie bariery te zostaną tylko wymienione bez ich szczegółowego opisywania.
6.1. Przepisy (lub ich brak) mające wpływ na wydłużenie cyklu inwestycyjnego.
•
Brak
jasnych
i
dostępnych
inwestorowi przepisów
określających
warunki
zagospodarowania i zabudowy terenu na obszarach nieobjętych miejscowymi planami
zagospodarowania przestrzennego.
•
Brak zrozumienia przez samorządy zasad modernizacji, budowy i rozbudowy
systemów telekomunikacyjnych co często ogranicza się do nieuzasadnionych obaw
przed polami elektromagnetycznymi, które znajdują wyraz w miejscowych planach
zagospodarowania przestrzennego.
84
•
Brak precyzyjnych i kompleksowych regulacji w planach zagospodarowania terenu
dotyczących inwestycji telekomunikacyjnych – często są to regulacje szczątkowe,
niejasne,
dyskryminujące
nowych
przedsiębiorców
i
ograniczające
się
do
stwierdzenia, że przewiduje się jedynie rozwój dotychczas istniejących sieci
w uzgodnieniu z ich operatorami, co prowadzi do swoistych monopoli.
•
Niejasne i nieprecyzyjne regulacje dotyczące funkcjonowania zespołów uzgadniania
dokumentacji projektowej w procesie uzgodnienia usytuowania projektowanych sieci
uzbrojenia terenu.
•
Przewlekłość postępowania w sprawie uwarunkowań środowiskowych.
•
Obowiązek
zgłoszenia
organowi
ochrony
środowiska
instalacji
radiokomunikacyjnych.
•
Problemy interpretacyjne związane z przepisami regulującymi postępowanie
w sprawie uwarunkowań środowiskowych.
•
Zbyt wąski i nieprecyzyjny katalog robót zwolnionych z obowiązku uzyskania
pozwolenia na budowę.
•
Zbyt duża swoboda organów administracji w zakresie zgłaszania sprzeciwu do
zgłoszenia robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę oraz
w zakresie nakładania obowiązku uzyskania pozwolenia.
•
Brak precyzyjnych zapisów dotyczących istotnych odstępstw od zatwierdzonego
projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.
•
Obowiązek
składania oświadczeń o
posiadanym prawie do
dysponowania
nieruchomością na cele budowlane dotyczących nieruchomości, których właściciel nie
jest znany z miejsca pobytu.
6.2. Przepisy (lub ich brak) utrudniające racjonalne prowadzenie inwestycji
telekomunikacyjnych i powodujące wzrost ich kosztów.
•
Brak przepisów w zakresie wymagań technicznych dla budynków obligujących do
należytego uwzględnienia potrzeb związanych z dostępem do sieci i usług
telekomunikacyjnych (budowy przyłączy telekomunikacyjnych).
•
Występowanie dużej liczby różnych opłat publicznych, np. za linie kablowe
umieszczone w kanalizacji kablowej.
•
Brak możliwości lub ograniczenia w budowie infrastruktury telekomunikacyjnej
w pasach drogowych.
85
•
Wygórowana wysokość stawek za zajęcie pasa drogowego.
•
Brak definicji w ustawie Prawo budowlane obiektu liniowego i sieci uzbrojenia
terenu.
•
Nieprecyzyjne
przepisy w ustawie Prawo
budowlane dotyczące przyłącza
telekomunikacyjnego i kanalizacji kablowej.
W sprawie części tych barier Ministerstwo Infrastruktury podjęło już inicjatywę legislacyjną
wnioskując o zmianę przepisów ustawy o drogach publicznych, ustawy prawo budowlane,
ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej
oraz gminach uzdrowiskowych a także przepisów wykonawczych do tych ustaw. Jednak
pozostałe przepisy stwarzające bariery dla prowadzenia inwestycji infrastrukturalnych, w tym
inwestycji telekomunikacyjnych czekają do podjęcia inicjatywy legislacyjnej i zmiany.
6.3. Przepisy utrudniające pozyskanie środków unijnych
Inwestycje jako takie mają jednoznacznie pozytywny, długoterminowy wpływ na gospodarkę
jako całość. Co więcej, jeśli zostaną w sposób przemyślany i skoordynowany ukierunkowane
na wybrane obszary geograficzne i tematyczne, mogą radykalnie zmienić obraz nie tylko
krajowej gospodarki, ale i społeczeństwa. Wśród realizowanych w oparciu o fundusze unijne
w ramach Strategii Rozwoju Kraju przedsięwzięć znaczące miejsce powinny zajmować
inwestycje infrastrukturalne – w tym także w infrastrukturę telekomunikacyjną.
Infrastruktura telekomunikacyjna ma niebagatelne znaczenie w wyrównywaniu szans
poszczególnych regionów czy grup społecznych, ale i w budowaniu konkurencyjności całej
narodowej
gospodarki
i
otwartego,
aktywnego
nowoczesnego
społeczeństwa.
Telekomunikacja potrafi w dużej mierze rekompensować niedostatki infrastruktury
transportowej, umożliwiając realizację wielu działań na odległość, a zatem racjonalizując
popyt na transport. W podobny sposób potrafi też racjonalizować wykorzystanie choćby
infrastruktury mieszkalnej – łagodząc problemy wynikające z jednostronnej migracji do
głównych ośrodków gospodarczych, akademickich i kulturalnych. Dzięki współczesnym
technologiom, zwłaszcza transmisji bezprzewodowej, infrastruktura telekomunikacyjna
potrafi dotrzeć stosunkowo szybko i tanio do tysięcy ludzi, oferując im w ramach jednego
kanału dostępu pełny pakiet usług – od tradycyjnej komunikacji głosowej, przez coraz
bardziej potrzebny i pożądany dostęp do Internetu, aż po nowoczesne i zaawansowane
technologicznie usługi, jak Video on Demand, zdalne opomiarowanie i zarządzanie procesami
technologicznymi czy usługi lokalizacyjne.
86
Nie trzeba daleko szukać przykładów:
•
rozwiązania klasy eGovernment ułatwiają obywatelom dostęp nie tylko do informacji,
ale i usług administracji publicznej.
•
E-Banking dostarcza pełną gamę produktów finansowych – także tych najbardziej
złożonych i nowoczesnych – dosłownie do każdego zakątka globu.
•
Usługi telefonii VoIP umożliwiają natychmiastowy dostęp do komunikacji głosowej
tam, gdzie tradycyjny przewód telefoniczny nigdy by nie dotarł.
Wobec powyższych faktów staje się zrozumiałe, dlaczego współczesne programy rozwojowe
koncentrują wysiłki nie tylko na promowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej jako takiej,
ale ukierunkowują wysiłki na obszary geograficzne wymagające szczególnej troski. Tam,
gdzie rozwój społeczeństwa informacyjnego mógłby przynieść największe korzyści, a więc
w rejonach wykluczonych telekomunikacyjnie (cyfrowo), odległych geograficznie od centrów
aktywności ekonomicznej i o zdiagnozowanych zapóźnieniach rozwojowych – tam właśnie
obserwować można zjawisko e-wykluczenia. Okazuje się bowiem, że bez wsparcia
publicznego nawet najefektywniejsze ekonomicznie w takich warunkach technologie
bezprzewodowe nie mają szans na rozpoczęcie funkcjonowania na warunkach komercyjnych.
Potrzebny jest impuls, który – przez rozpowszechnienie osiągnięć e-społeczeństwa – zburzy
pierwsze bariery i umożliwi dalszą pracę nad rozwojem regionu – w stałym kontakcie z całym
światem i na prawach równych z lepiej rozwiniętymi ośrodkami.
W ramach programów pomocowych o wsparcie mogą ubiegać się duzi, średni, mali
i mikroprzedsiębiorcy z różnych sektorów gospodarki, w tym z sektora komunikacyjnego. Na
tym etapie (ze względu na brak wszystkich kryteriów) trudno jest jednoznacznie ocenić
występujące bariery w pozyskaniu tych środków. Jednakże, jednym z podstawowych
kryteriów oceny jest stopień innowacyjności implementowanych w ramach projektu
rozwiązań technologicznych – co potwierdza tezę o dominacji w tej grupie nowoczesnych, w
tym bezprzewodowych, technologii dostępu telekomunikacyjnego, wraz z towarzyszącymi
temu problemami administracyjnymi.
Prócz programów pomocowych konstruowanych wspólnie z Unią Europejską, Rząd Polski
zdecydował się na implementację szeregu działań, mających za zadanie wsparcie sektora
nowoczesnych technologii. Są to między innymi program "Wędka technologiczna" (wsparcie
współpracy między przedsiębiorcami a jednostkami badawczo-rozwojowymi) oraz konkretne
korzystne rozwiązania podatkowe dla tzw. centrów R&D oraz przedsiębiorstw, dokonujących
87
zakupu
nowych technologii.
Dodatkowo
został
uruchomiony
program udzielania
preferencyjnych kredytów technologicznych na zakup i implementację nowoczesnych
technologii. Wszystko to ukazuje nacisk, jaki jest obecnie kładziony na rozwój
i implementację nowoczesnych rozwiązań technologicznych w Polsce w celu zmniejszenia
bariery technologicznej dzielącej nas od krajów tzw. starej Unii Europejskiej. Bariery
formalne uniemożliwiają jednak pełną realizację celów – zarówno na etapie samego procesu
dystrybucji i rozliczania środków, jak i na etapie realizacji inwestycji. Programy pomocowe
na lata 2004 - 2006 zawierały szereg regulacji, które w dużej mierze utrudniały ubieganie się
o wsparcie dla przedsiębiorstw z sektora nowoczesnych technologii budujących infrastrukturę
telekomunikacyjną. Projekty tego typu spełniały kryteria wejściowe w ramach działania 2.2.1.
Sektorowego
Programu
Operacyjnego
Wzrost
Konkurencyjności
Przedsiębiorstw
"Bezpośrednie Wsparcie Przedsiębiorstw dokonujących nowych inwestycji". Ze względu na
wysokie wartości inwestycji w sektorze telekomunikacyjnym i jednocześnie wysoką wartość
przyznawanej pomocy był to program najbardziej odpowiadający potrzebom przedsiębiorstw
z sektora telekomunikacyjnego. Generalnie, budżet działania 2.2.1 wynosił około 400 mln
PLN rocznie, a najwyższe granty inwestycyjne sięgały nawet kwocie równej około 40 mln
PLN. Jednakże, kryteria udzielania wsparcia były tak skonstruowane, iż wysoko innowacyjne
projekty telekomunikacyjne, które co do zasady:
•
nie generują dużej ilości miejsc pracy;
•
są neutralne względem stanu środowiska naturalnego (nie wpływają na jego poprawę);
•
tam, gdzie tworzona jest infrastruktura – są rozproszone geograficznie;
•
nie wymagają implementacji rozwiązań objętych patentem w Polsce i jeszcze innym
jednym kraju ale zawierają rozwiązania innowacyjne bez wątpienia znane na świecie,
nie miały realnych szans na wsparcie.
Należy wyjaśnić, iż w ramach działania 2.2.1 wsparcie uzyskiwały projekty, które uzyskały
największą liczbę punktów w ramach kryteriów oceny. Nie spełnianie przez przedsiębiorstwa
z branży telekomunikacyjnej wyżej wymienionych kryteriów (wzrost zatrudnienia,
środowisko, patent) powodowało, iż na wstępie były one pozbawione około 1/3 punktów
w ramach procesu oceny, co odbierało realne szanse na uzyskanie wsparcia. Co więcej, do
wsparcia w ramach działania 2.2.1 mogły być rekomendowane projekty realizowane jedynie
w jednej lokalizacji. Istota branży telekomunikacyjnej determinuje często budowę urządzeń
88
i infrastruktury w dużej odległości od siebie, co również wykluczało tego typu projekty
z możliwości ubiegania się o wsparcie.
Utworzenie Ministerstwa Rozwoju Regionalnego oraz implementacja programu uproszczenia
ubiegania
się
o
fundusze
strukturalne,
a
także
rozliczania
projektów objętych
dofinansowaniem z pewnością przyczynią się do poprawy stopnia absorpcji środków unijnych
przez przedsiębiorców dokonujących innowacyjnych inwestycji. Jednakże należy stwierdzić,
iż podstawową barierą w absorpcji środków pomocowych w przypadku wybranych branż
gospodarki, np. telekomunikacji są kryteria ubiegania się o wsparcie, gdzie innowacyjność
wprowadzanych technologii często nie jest wystarczająca, aby zrekompensować nie
spełnianie przez projekt innych kryteriów np. bezpośredniego pozytywnego wpływu na stan
środowiska. Z tego względu, biorąc pod uwagę priorytety polskiej gospodarki (wsparcie
innowacji i rozwoju społeczeństwa informacyjnego) oraz cele przed nią stawiane
(zmniejszenie różnic technologicznych w stosunku do państw wyżej rozwiniętych),
możliwym rozwiązaniem byłoby utworzenie programu wsparcia
innowacji, gdzie
zasadniczym kryterium oceny projektu byłby stopień jego innowacyjności w oderwaniu od
innych kryteriów oceny, które co do zasady dyskryminują projekty obejmujące budowę
infrastruktury telekomunikacyjnej.
Dodatkowym problemem obecnie występującym przy ubieganiu się o dofinansowanie ze
środków pomocowych, jest wykazanie, że podmiot ubiegający się znajduje się w dobrej
sytuacji
finansowej
(nie
występuje
strata).
W
przypadku
nowych
podmiotów
rozpoczynających swoją działalność i procesy inwestycyjne w oparciu o zaciągnięte kredyty
i kapitały własne (środki akcjonariuszy lub wspólników) podmioty te muszą wykazywać
w swoich sprawozdaniach stratę, co automatycznie je dyskwalifikuje w procesie ubiegania się
o środki pomocowe. Kryterium dobrej sytuacji finansowej podmiotu ubiegającego się
o środki pomocowe powinno być zmodyfikowane.
89
7. Wnioski wynikające z analiz szczegółowych.
Porównanie postanowień zawartych w dyrektywach UE o komunikacji elektronicznej
z prawem polskim wskazuje, że w Polsce nastąpiła wierna implementacja tych postanowień
dyrektyw, które mogą mieć wpływ na inwestycje w sektorze telekomunikacyjnym. Rozwój
infrastruktury telekomunikacyjnej jest w świetle przepisów UE i przepisów krajowych
jednym z celów, które organy regulacyjne powinny realizować równolegle z innymi celami
regulacyjnymi, a w szczególności z zapewnianiem konsumentom maksymalnych korzyści
oraz rozwijaniem konkurencji usługowej. Przepisy prawa wspólnotowego i krajowego nie
ustanawiają
konkretnych
obowiązków
organów
regulacyjnych
nastawionych
na
stymulowanie inwestycji.
Przepisy prawa wspólnotowego i krajowego oraz polityka ich stosowania kształtowana przez
Komisję Europejską i ERG określają dość precyzyjnie środki służące promowaniu
konkurencji usługowej, opartej na wykorzystaniu istniejącej infrastruktury operatorów
zasiedziałych. Porządek regulacyjny w telekomunikacji zapewnia liczne środki wymuszające
otwarcie dostępu do istniejącej infrastruktury przez operatorów zasiedziałych, natomiast nie
zawiera środków pozwalających na wymuszenie budowy nowej infrastruktury. Organy
regulacyjne mogą jedynie stymulować budowę nowej infrastruktury przez operatorów
zasiedziałych
i
przedsiębiorców
alternatywnych
poprzez
odpowiednie
stosowanie
posiadanych środków regulacyjnych. Sytuacja ta nie ulegnie zmianie w wyniku planowanej
nowelizacji dyrektyw, a wprowadzenie możliwości zarządzenia rozdziału funkcjonalnego
jedynie wzmocni środki służące do wymuszania równoprawnego dostępu dla wszystkich
przedsiębiorców świadczących usługi detaliczne do istniejącej infrastruktury.
Stymulowanie inwestycji należy do sfery polityki regulacyjnej. Proces budowania
konkurencji na rynkach telekomunikacyjnych w poszczególnych państwach członkowskich
UE jest zaawansowany w różnym stopniu, więc organy regulacyjne samodzielnie ustalają
bieżące i długofalowe preferencje w polityce regulacyjnej. Ponieważ polityka regulacyjna
wyraża się w doborze środków regulacyjnych i ich ukształtowaniu, więc sprawa ta pozostaje
w zakresie wyłącznej kompetencji krajowych organów regulacyjnych. Komisja Europejska
może w tym zakresie jedynie zgłaszać uwagi i nie ma wiążących środków oddziaływania
w postaci weta. Dlatego można uznać, że tworzenie bodźców proinwestycyjnych należy do
wyłącznych, uznaniowych kompetencji krajowego organu regulacyjnego. Jeżeli krajowy
90
organ regulacyjny nie wykaże inicjatywy w tym kierunku, to nie ma w dyrektywach UE
mechanizmu korygującego takie podejście.
Poza ogólnymi wytycznymi w sprawie uwzględniania skłonności do inwestycji przy ustalaniu
obowiązków regulacyjnych i zapewniania zwrotu na nowych inwestycjach nie ma żadnego
europejskiego modelu lub koncepcji wspierania inwestycji w telekomunikacji środkami
regulacyjnymi
przewidzianymi
na
rynkach
telekomunikacyjnych.
Konieczne
jest
wypracowywanie krajowej polityki w tej sprawie w istniejących ramach prawa
wspólnotowego i krajowego, które to umożliwiają.
Uzasadnione jest przedstawienie stosunku regulatora do inwestycji w nowe sieci i inwestycji
modernizacyjnych w sektorze telekomunikacyjnym w strategii regulacyjnej na kolejne lata.
W szczególności regulator powinien zająć stanowisko, czy zamierza prowadzić, a jeżeli tak,
to jakimi środkami politykę wspierania inwestycji telekomunikacyjnych. Sformułowanie tej
polityki może być poprzedzone konsultacją środowiskową z udziałem wszystkich
zainteresowanych.
Celowe jest określenie polityki regulacyjnego traktowania inwestycji w sieć światłowodową
operatora o pozycji znaczącej. Celowe jest również określenie polityki regulacyjnej
w sprawach dostępu do sieci światłowodowej zainstalowanej w budynkach przez wszelkich
operatorów, również nie posiadających pozycji znaczącej. Stanowisko regulatora w tych
sprawach zredukuje poziom niepewności prawnej i będzie sprzyjało formułowaniu planów
inwestycyjnych przedsiębiorców telekomunikacyjnych.
Oprócz powyższych ogólnych konstatacji należy pamiętać o tym, że Polska gospodarka
i polscy obywatele ponoszą koszty opóźnień spowodowanych występującymi barierami
i odwlekanymi decyzjami inwestycyjnymi ze względu na niepewność polityki regulacyjnej.
Opóźnienia oznaczają mniej infrastruktury telekomunikacyjnej, a to oznacza mniej
zainwestowanych środków, gorszą jakość usług i brak nowoczesnych usług. Konsumenci
usług telekomunikacyjnych nie mają możliwości uzyskania pełnych korzyści w zakresie
zwiększenia dostępu do usług telekomunikacyjnych na poziomie europejskim i obniżki ich
cen, które mogliby osiągnąć, gdyby umożliwiono operatorom telekomunikacyjnym sprawne
prowadzenie procesu inwestycyjnego i wykorzystanie przydzielonych im częstotliwości.
Rozwój społeczeństwa informacyjnego i gospodarki opartej na wiedzy wymaga zapewnienia
zrównoważonego i powszechnego (bez wykluczeń obszarowych) dostępu do nowoczesnych
usług i informacji.
91
Do osiągnięcia tego celu konieczne jest:
•
umożliwienie operatorom telekomunikacyjnym zwiększenia środków na budowę
i modernizację infrastruktury telekomunikacyjnej,
•
ułatwienie dostępu do środków pomocowych na budowę i modernizację infrastruktur
telekomunikacyjnej,
•
zwiększenie konkurencji na rynku telekomunikacyjnym, w tym konkurencji
infrastrukturalnej a nie tylko usługowej,
•
rozbudowa
istniejącej
infrastruktury,
w
tym
infrastruktury
dostępowej,
w szczególności na terenach wiejskich i słabo zurbanizowanych,
•
poprawa jakości usług, w szczególności poprzez stworzenie możliwości modernizacji
istniejącej infrastruktury,
•
zwiększenie ilości nowoczesnych usług, w tym zapewnienia powszechnego
szerokopasmowego dostępu do Internetu i usług multimedialnych.
Należy jednak pamiętać o występujących problemach związanych z dostępem do
infrastruktury, które do tej pory nie są rozwiązane:
•
W przypadku obowiązku udostępnienia infrastruktury ceny usług dostępowych dla
konkurencji muszą być tak skalkulowane, aby operator udostępniający infrastrukturę
miał szansę na zwrot z inwestycji oraz mógł realizować nowe inwestycje.
•
Stymulowanie przez regulatora wprowadzania nowych technologii przez operatorów.
•
Zwiększenie
ilości
różnych
podmiotów
udostępniających
infrastrukturę
telekomunikacyjną. Przykładem są sieci, których budowa wspierana jest przez
administracje lokalne (wojewódzkie, powiatowe, gminne).
•
W każdym kraju występuje specyficzny splot czynników kształtujących szczegółową
sytuację w dziedzinie komunikacji elektronicznej, a tym samym pozycję operatora
dominującego na rynku. Polityka regulatora musi być w tej sytuacji wyważona, aby
nie zepsuć tego, co już pozytywnego osiągnięto. Należy poszukiwać punktu
równowagi pomiędzy interesami klientów, usługodawców i operatorów.
92
8. Kierunkowe propozycje dotyczące:
8.1. Przepisów prawnych
•
Zmiany w ustawie Prawo telekomunikacyjne, m.in. w zakresie:
o doprecyzowania preferowanych rodzajów konkurencji w zależności od rodzaju
działalności regulowanej,
o sposobu wyznaczania wskaźnika zwrotu kosztu zaangażowanego kapitału,
o doprecyzowania metod regulacyjnego ustalania cen sług dostępowych
w sposób zmniejszający niepewność co do poziomu cen w dłuższych okresach,
o obowiązku przyjęcia rocznego sprawozdania z rachunkowości regulacyjnej
oraz stosowania wyników z kalkulacji kosztów w przypadku pozytywnej
opinii biegłego rewidenta,
o współfinansowania ze strony państwa inwestycji infrastrukturalnych i kosztów
utrzymania,
przedsięwzięć
które
służą
organom
państwowym
(np.
przedsięwzięcia związane z zapewnieniem bezpieczeństwa publicznego).
Poza zmianami w ustawie Prawo telekomunikacyjne i rozporządzeniach wykonawczych do
ustawy celowe są również zmiany ułatwiające i przyspieszające procesy inwestycyjne
w przepisach dotyczących:
•
prawa budowlanego,
•
ochrony środowiska,
•
prawa drogowego,
w zakresie o którym napisano w rozdziale 6.1. i 6.2 niniejszego raportu raz poprzednim
raporcie Instytutu Łączności dotyczącym możliwości budowy sieci NGN.
8.2. Polityki regulacyjnej
Polityka regulacyjna na najbliższe lata powinna być zmodyfikowana. Podstawowym celem
polityki regulacyjnej powinien być przede wszystkim rozwój rynku z uwzględnieniem
zaspokojenia potrzeb użytkowników. Rozwój konkurencji powinien być środkiem a nie celem
podstawowym. W tej sytuacji niezbędne jest:
93
•
Opracowanie nowej polityki regulacyjnej na lata 2008 - 2011 uwzględniającej
konieczność modernizacji i rozbudowy infrastruktury telekomunikacyjnej;
•
Wprowadzenie corocznej obligatoryjnej oceny skutków realizowanej polityki
regulacyjnej przez niezależną instytucję badawczą i ewentualne jej korygowanie na
podstawie wyników oceny;
•
Wprowadzenie
analiz
dotyczących
zakresu
inwestycji
infrastrukturalnych
realizowanych przez operatorów telekomunikacyjnych w ujęciu rzeczowym
i wartościowym;
•
Skorygowanie stosowanych zasad dotyczących uzgadniania i zatwierdzenia ofert
ramowych w kierunku zatwierdzania ofert a nie ich wprowadzania z urzędu;
•
Uwzględnianie
w
decyzjach
dotyczących
umów
w
zakresie
dostępu
telekomunikacyjnego i łączenia sieci opłat na poziomie wynikającym z ofert
ramowych, pozwalających na pokrycie uzasadnionych kosztów oraz zapewnienie
zwrotu z inwestycji;
•
Określenie polityki regulacyjnej w sprawach dostępu do sieci światłowodowej
zainstalowanej w budynkach przez wszystkich operatorów, również nie posiadających
pozycji znaczącej.
94
Słownik podstawowych skrótów i pojęć
Skrót
AGCOM
ARCEP
Objaśnienie
Autorita per le Garanzie nelle Comunicazioni- regulator we Włoszech.
Autorité de Régulation des Communications Electroniques et des Postes regulator rynku telekomunikacyjnego i pocztowego we Francji.
BIPT/IBPT Belgian Institute for Postal services and Telecommunications/Institut belge des
services postaux et des telecommunications – regulator w Belgii.
BNetzA
Bundesnetzagentur (German Regulatory Authority for Industries:
Telecommunications, Postal Services, Railways, Electricity)-regulator rynku
telekomunikacyjnego, pocztowego, kolejowego i elektryczności w Niemczech.
CMT
Comision del Mercado de las Telecomunicactiones- regulator rynku w
Hiszpanii.
DSL
Digital Subscriber Line cyfrowa linia abonencka.
ECTA
European Competitive Telecommunications Association – organizacja na rzecz
konkurencyjności rynków telekomunikacyjnych w Europie.
ERG
Grupa europejskich regulatorów dla komunikacji elektronicznej w obszarze
sieci i usług. Utworzona przez Komisję Europejską dla współpracy pomiędzy
regulatorami krajowymi a Komisją.
FCC
Federal Communications Commission – rządowa agencja regulacyjna USA
FTTC
FTTC (ang. Fiber To The Curb) — szerokopasmowy system
telekomunikacyjny, który doprowadza światłowody do bezpośredniego
otoczenia domów, instytucji.
FTTH
FTTH (ang Fiber To The Home) – odmiana FTTX , przeznaczona dla
użytkownika domowego. Usługa oferująca szerokopasmowe usługi
teleinformatyczne takie jak:
• telewizja
• Internet
• usługi telefoniczne
FTTX
FTTX (ang Fiber To The x) – szerokopasmowy system telekomunikacyjny,
zapewniający następujące usługi:
• usługi telefoniczne
• telewizja
• Szerokopasmowy dostęp do Internetu
Można wyróżnić następujące architektury FTTX:
• FTTN - Fiber-to-the-Node/Neighborhood)
• FTTEx - Fiber-to-the-Exchange
•
FTTCab -Fiber-to-the-Cabinet)
• FTTC - Fiber-to-the-Curb
• FTTB - Fiber-to-the-Building,
• FTTH - FIber-to-the-Home
• FTTP-Fiber-to-the-Premise
• FTTD-Fiber-to-the-Desk
GPON
GPON – Gigabit Passive Optical Network – Sieć optyczna należąca do grupy
sieci FITL (ang. Fiber To The Loop) następca PON ( ang Passive Optical
95
ILR
LLU
MDF
NGA
NGN
NTT
OFCOM
Rynek 11.
Rynek 12.
shared
access
SMP
VDSL
VoIP
xDSL
WLR
Network), zwiększono tu prędkości transmisji download do 2,4 Gbit/s i upload
do 1,2 Gbit/s. Medium przekazywania danych stanowi
światłowód
jednomodowy.
Institut Luxembourgeis de Regulation- regulator w Luksemburgu.
Local Loop Unbundling process regulacyjny umożliwiający kilku operatorom
na korzystanie z tej samej infrastruktury dostępowej do użytkownika
końcowego. Na ogół jest to infrastruktura operatora o znaczącej pozycji
rynkowej (SMP).
Main Distribution Frame – punkt centralny okablowania na ogół zlokalizowany
na centrali telekomunikacyjnej.
Next Generation Access – nowej generacji szerokopasmowa sieć dostępowa.
Next Generation Network – nowa sieć komunikacji elektronicznej oparta na
protokóle IP z czasem zastąpi dotychczasową infrastrukturę telekomunikacyjną.
Nippon Telegraph and Telephone Corporation.
Office of Communications - regulator rynku mediów i telekomunikacji w
Wielkiej Brytanii.
Rynek świadczenia usługi dostępu do lokalnej pętli i podpętli abonenckiej
(łącznie z dostępem współdzielonym) realizowany za pomocą pary przewodów
metalowych w celu świadczenia usług szerokopasmowych i głosowych.
Wholesale broadband Access (WBA). Rynek usług hurtowych dla dostępu
szerokopasmowego, w której operator przejmuje obsługę połączeń
telefonicznych od innego operatora.
Współdzielony dostęp do pętli abonenckiej - dostęp do pętli lokalnej
pozwalający na korzystanie z niegłosowego pasma częstotliwości skrętki
metalowej, przy zachowaniu możliwości korzystania z pętli lokalnej przez jej
operatora do świadczenia publicznych usług telefonicznych.
Significant Market Power - znacząca pozycja rynkowa (operator o znaczącej
pozycji rynkowej).
VDSL lub VHDSL (ang. Very High Speer DSL) - technologia xDSL
umożliwiająca szybką transmisję danych przez pojedynczą parę miedzianą.
Voice over IP.
Digital Subscriber Loop technologia cyfrowej pętli abonenckiej.
Usługa hurtowego dostępu do sieci (ang. Wholesale Line Rental). – usługa, w
której Inny Operator przejmuje obsługę połączeń Operatora SMP. Inny operator
kupuje dostęp do sieci (abonament) od Operatora SMP po cenach hurtowych, a
następnie sprzedaje klientom po cenie detalicznej z uwzględnieniem kosztów
obsługi detalicznej. Klienci nadal fizycznie podłączeni są do central Operatora
SMP i korzystają z tego samego gniazdka abonenckiego.
96

Pobierz Pdf

Transkrypt

Podobne dokumenty

Załącznik nr 13 – Stawki jednostkowe na szkolenia językowe

pobierz w formacie pdf

353 kB - KIGEiT

Inteligentne opomiarowanie w świetle „małego trójpaku - Studio-4P

TELEKOMUNIKACJA I PRAWO POCZTOWE Dr hab. Rafał