Dr Małgorzata Stefaniuk - Wydział Prawa i Administracji

Transkrypt

Dr Małgorzata Ewa Stefaniuk Dr Tomasz Woś
Wydział Prawa i Administracji UMCS w Lublinie
Zakład Socjologii Prawa
Zakres konwergencji w kształtowaniu pozycji ustrojowej oraz sposobów ochrony praw człowieka i
obywatela przez ombudsmanów w państwach europejskich
1.1. Uwagi wstępne - zakres przedmiotowy komunikatu i jego cele
Wiele jest państw w Europie i na świecie (już bowiem ponad 110), których systemy
ustrojowe przewidują jakąś odmianę instytucji ombudsmana. Jej rodowodu upatruje się w krajach
skandynawskich, co powoduje, iż dokonywane obecnie porównania współczesnych ombudsmanów,
często odnoszą się do tradycji tychże państw. Zauważa się, iż to II wojna światowa i powstanie
reżimów nazistowskiego i faszystowskiego łamiących prawa człowieka spowodowały, iż instytucja
ombudsmana wyszła poza Skandynawię. Przyczynił się do tego również wzrost interwencjonizmu
państwowego i tworzenie się silnej, a tym samym wymagającej kontroli administracji publicznej.1
Już na wstępie niniejszych rozważań należy zaznaczyć, iż nie można mówić o jednej „wersji”
ombudsmana, stąd porównania powinny być dokonywane poprzez przyjęcie jakiejś jego odmiany
funkcjonującej w więcej niż jednym kraju. W literaturze przedmiotu proponuje się różne typologie
instytucji ombudsmana.2 Niniejszy komunikat ograniczony będzie do ombudsmanów o centralnym
usytuowaniu i kompetencjach ogólnych, a więc do tego rodzaju instytucji ombudsmana, która
dominuje w Europie.3
Objęcie niniejszymi rozważaniami wymaga więc spełnienia łącznie dwóch kryteriów:
ombudsman powinien być jednym z centralnych urzędów obejmujących obszarem swojego działania
całe państwo, a nie wybrany jego (nawet wyodrębniony) obszar oraz jego kompetencje powinny mieć
charakter ogólny, a więc nie ograniczać się do określonego fragmentu rzeczywistości np. obrony praw
więźniów czy żołnierzy. Wyjątek uczyniono jednak (chociażby ze względu na znaczenie tego
państwa, zwłaszcza w zakresie kształtowania gwarancji państwa prawnego, do których niewątpliwie
należy omawiana instytucja) dla ombudsmana niemieckiego. Niemiecki - Rzecznik do Spraw
Wojskowych jest wprawdzie organem centralnym, ale ze względu na przedmiotowy zakres działania
wyspecjalizowanym, gdyż zajmuje się przestrzeganiem wszystkich wolności i praw ale jedynie w
wojsku.4 Nie wprowadzono jednak (i ten stan rzeczy trwa do dzisiaj), ombudsmana o generalnym
zakresie właściwości.5
1
J. L. Maiorano: Instytucja ombudsmana we współczesnym świecie, Spotkanie w dniu 13 maja 1999, „Biuletyn
RPO” nr 38, s. 104.
2
Dwa kryteria podziału przyjmuje I. Malinowska, a mianowicie: 1) czy ombudsman funkcjonuje na szczeblu
centralnym czy lokalnym; 2) czy ma ogólne kompetencje czy też zajmuje się określoną kategorią spraw np.
dotyczących wojska czy dzieci. Połączenie obydwu powyższych kryteriów pozwoliło na wyróżnienie czterech
rodzajów instytucji ombudsmana. Patrz: I. Malinowska: Rzecznik Praw Obywatelskich w systemie ochrony praw
i wolności w Polsce, Warszawa 2007, s. 58. Bardziej rozbudowaną klasyfikację proponuje B. Banaszak. Patrz
bliżej: B. Banaszak: Porównawcze prawo konstytucyjne współczesnych państw demokratycznych, Warszawa
2007, s. 215 – 216.
3
I. Malinowska: op. cit., s. 58.
4
W ramach nowelizacji Ustawy Zasadniczej RFN dokonanej dnia 19 marca 1956 r. w związku z remilitaryzacją
państwa, dodano art. 45 b. Patrz: Konstytucja Niemiec, tłum. B. Banaszak, A. Malicka, wstęp B. Banaszak,
Warszawa 2008, s. 57.
5
L. Garlicki: Ewolucja instytucji Rzecznika Praw Obywatelskich (ombudsmana) w świecie współczesnym, [w:]
Rzecznik Praw Obywatelskich, red. L. Garlicki, Warszawa 1989, s. 11. Dyskusja w Niemczech na temat
Realizacja tematu podjętego w niniejszym komunikacie wymaga zastosowania metody
porównawczej zewnętrznej, co zakłada konieczność odnoszenia się do rozwiązań instytucji
ombudsmana w innych krajach. Wydaje się, iż zasadnym będzie ograniczenie się do określonej,
wyraźnie wyodrębnionej kategorii państw (skoro badania całościowe obejmujące wszystkie państwa
świata byłyby ze względu chociażby na rozmiary niniejszego opracowania bardzo utrudnione). Będą
to państwa europejskie, a więc nie tylko Unii Europejskiej, choć rzeczywiście będą one stanowić
najliczniejszą grupę.6 Powyższe jest podyktowane faktem, iż ograniczenie się wyłącznie do państw
Unii pozostawiłoby poza sferą rozważań takie państwa jak np. Rosja, Islandia, Albania, Mołdawia,
Macedonia czy Norwegia, zwłaszcza, że niektóre z nich mają konstytucyjne umocowanie dla działania
ombudsmana.7 W państwach europejskich, najpierw Europy Zachodniej, najbardziej wyraziście
instytucja ombudsmana nabrała charakteru uniwersalnego, przy czym jej upowszechnienie łączyło się
z dyferencjacją przyjmowanych rozwiązań. Według L. Garlickiego „Ombudsman stał się określeniem
zbiorczym, odzwierciedlającym pewną ideę czy model abstrakcyjny, a w nader różny sposób
rozwijany w poszczególnych państwach”.8
Przyjęcie powyższych założeń metodologicznych powoduje, iż w podjętej analizie nie będzie
mowy o ombudsmanie włoskim, gdyż nie funkcjonuje on w tym kraju jako organ o centralnym
usytuowaniu. Chociaż w dyskusji konstytucyjnej przewijała się problematyka wprowadzenia
instytucji difensore civito (obrońcy obywatelskiego), to jednak nie została przewidziana w Konstytucji
Włoch.9
Niniejszy referat poprzez analizę rozwiązań przyjętych w krajach europejskich będzie próbą
odpowiedzi na zasadnicze pytanie - na ile instytucje ombudsmanów europejskich działających na
szczeblu centralnym i mających ogólne kompetencje są do siebie podobne, a więc jaki jest zakres
konwergencji w kształtowaniu ich pozycji ustrojowej i sposobów za pomocą których chronią wolności
i prawa człowieka, a na ile się od siebie różnią i czy te różnice mają charakter zasadniczy czy jedynie
drugorzędne znaczenie. Odpowiedź na powyższe pytanie wymaga rozważenia szeregu zagadnień
szczegółowych, o których będzie dalej mowa.
1.2. Podstawy prawne działania ombudsmana
powołania nie była „szczególnie ożywiona”, gdyż uważano, że jest tam rozbudowany system sądownictwa
administracyjnego i możliwość złożenia skargi konstytucyjnej do Trybunału Konstytucyjnego. Z. Kędzia:
Pełnomocnik Parlamentu Związkowego dla Spraw Wojskowych RFN, [w:] Rzecznik Praw Obywatelskich...,, s.
104.
6
25 spośród 27 państw Unii Europejskiej ma ombudsmanów krajowych. Spośród 47 członków Rady Europy 45
ma krajowego lub przynajmniej lokalnego ombudsmana. Dane za G. Kuscko – Stadlmayer: The Legal
Structures of Ombudsman – Institutions in Europe – Legal Comparative Analysis, [w:] European Ombudsman –
Institutions, Vien 2008, s. 2.
7
Instytucja ombudsmana nie funkcjonuje na Białorusi. Do tej pory ombudsmana na szczeblu krajowym nie ma
również w Monaco, San Marino, Lichtensteinie, Szwajcarii.
8
L. Garlicki: Ewolucja instytucji Rzecznika Praw Obywatelskich..., s. 14.
9
Z. Witkowski: Ustrój konstytucyjny współczesnych Włoch w aktualnej fazie jego przemian 1989 – 2004, Toruń
2004, s. 362. Na temat powyższej dyskusji patrz ibidem, s. 363 –364. Dopuszczono natomiast możliwość
ustanawiania ombudsmanów przez ustawy regionalne oparte na przepisach odpowiednich statutów regionalnych.
Ibidem, s. 364. Zdaniem Z. Witkowskiego dowodem, iż zarówno doktryna jak i politycy przezwyciężyli po
części swą niechęć do wykreowania difensore civito na szczeblu krajowym jest uchwalenie ustawy
republikańskiej nr 127 z 1997 r. regulującej generalnie tę instytucję. Dopuszcza się tam w przyszłości możliwość
powołania krajowego obrońcy obywatelskiego. Ibidem, s. 365. Zdaniem B. Banaszaka funkcje urzędu Rzecznika
Praw Obywateli częściowo spełnia włoska Rada Stanu. P. Sarnecki: Ustroje konstytucyjne państw
współczesnych, Kraków 2003, s. 160.
Nie ma wątpliwości, iż zamieszczenie instytucji ombudsmana w akcie rangi konstytucyjnej
wzmacnia jego pozycję, wpływając na niezależność tej instytucji, zwłaszcza gdy konstytucja ma
charakter sztywnej, a więc potrzebna jest kwalifikowana większość głosów do jej zmiany. W
większości państw jest to instytucja rangi konstytucyjnej, którą w sposób bardziej szczegółowy
regulują ustawy.10 W niektórych krajach powyższa kwestia ulegała ewolucji, gdyż najpierw instytucja
ombudsmana regulowana była ustawą na następnie dopiero znalazła się w konstytucji. Taka sytuacja
miała miejsce np. w Austrii, w Polsce i Portugalii.11
W Europie podstawę konstytucyjną dla instytucji ombudsmana (nazywanego wprost w ten
właśnie sposób bądź specyficznym dla danego kraju określeniem, o czym będzie dalej mowa)
odnaleźć można w Konstytucjach: Albanii12, Austrii13, Chorwacji14, Danii15, Estonii16, Finlandii17,
Grecji18, Hiszpanii19, Holandii20, Litwy21, Macedonii22, Niemiec23, Norwegii24, Polski25, Portugalii26,
Rosji27, Rumunii28, Słowacji29, Słowenii30, Szwecji31, Ukrainy32, Węgier. 33
10
Według I. Malinowskiej umocowania konstytucyjnego dla instytucji ombudsmana nie ma m.in. we Francji,
Holandii, Grecji i Irlandii. Malinowska: op. cit., s. 58. W przypadku Grecji i Holandii trudno zgodzić się z takim
stanowiskiem.
11
Warto zwrócić uwagę, iż w Austrii miała miejsce niespotykany w innych krajach sposób procedowania, gdyż
najpierw uchwalono ustawę, aby wypróbować nową instytucję przez okres 6 lat (ustawa wchodziła w życie 1
lipca 1977). Nie czekano jednak pełnego okresu „próby”, gdyż już 1 lipca 1981 r. uchwalono ustawę o zmianie
Konstytucji i ponownie ogłoszono ustawę. M. Konarski: Obrońca Ludowy w Austrii, [w:] Rzecznik Praw
Obywatelskich..., s. 208. Można przypuszczać, iż w naszym kraju ustanowienie jedynie ustawowej podstawy
funkcjonowania Rzecznika była działaniem celowym, gdyż gdyby nowo utworzony urząd zaczął zbyt mocno
oddalać się od wizji tej instytucji, jaką miały władze, a mianowicie „ozdobnika” bez znaczenia, łatwiej byłoby
go zlikwidować. R. Balicki: Rzecznik Praw Obywatelskich, [w:] Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji
RP, red. B. Banaszak, A. Preisner, Warszawa 2002, s. 789-790. Dołączenie do podstaw działania RPO aktu ragi
konstytucyjnej dokonało się już w nowej rzeczywistości ustrojowej. M. Zubik: Rzecznik Praw Obywatelskich
(po 20 latach istnienia urzędu), „Państwo i Prawo” 2008, z. 11, s. 4. Faktem jest jednak, iż wprowadzenie
instytucji RPO w Polsce miało miejsce u schyłku poprzedniego ustroju. A. Zoll: Problemy realizacji prawa
każdego do pomocy Rzecznika Praw Obywatelskich, [w:] Wolności i prawa jednostki oraz ich gwarancje w
praktyce, red. L. Wiśniewski, Warszawa 2006, s. 282. W Portugalii instytucja ombudsmana wprowadzona
została w kwietniu 1975 roku a wpisana do Konstytucji w1976 roku. A. Łabno – Jabłońska: Rzecznik
Sprawiedliwości w Portugalii, [w:] Rzecznik Praw Obywatelskich..., s. 181.
12
Rozdz. VI część druga Konstytucji Republiki Albanii Konstytucja Republiki Albanii uchwalona w dniu 21
października 1998 r., wstęp W. Milanowski, Warszawa 2001, s. 46 – 47. Obok Konstytucji obowiązuje ustawa
Nr 8454 z dnia 4 lutego 1999 r. dotycząca zasad organizacji i funkcjonowania Adwokata Ludu. Tekst ustawy
[w:] Ombudsmani krajowi. Zbór regulacji prawnych (stan na dzień 1 września 2005 r.), Warszawa 2005, s. 10 –
21.
13
Konstytucja Związkowej Republiki Austrii z dnia 1 lipca 1981 roku. Fragment tekstu Konstytucji Austrii [w:]
Ombudsmani krajowi..., s. 34 – 37. Uchwalono również Ustawę Związkową z 1982 r. o Urzędzie Austriackiego
Obrońcy Ludowego. Tekst ustawy [w:] Ombudsmani krajowi...,s. 38 – 40.
14
Art. 93 Konstytucja Republiki Chorwacji z 22 grudnia 1990 r., Wstęp A. i L. Garliccy, Warszawa 1995, s. 40.
Ustawa z dnia 25 września 1992 r. o Ombudsmanie. Tekst ustawy [w:] Ombudsmani krajowi...,, s. 80 – 84.
15
Art. 55 Konstytucji Danii z dnia 5 czerwca 1963 r. oraz ustawa o Ombudsmanie (Ustawa Nr 473 z 12 czerwca
1996 r.). Tekst obu aktów [w:] Ombudsmani krajowi..., s. 103 – 109.
16
§ 139 – 145 Konstytucja Republiki Estonii. Konstytucja Estonii, wstęp L. Garlicki, P. Łossowski, Warszawa
2000, s. 64 – 65. Obowiązuje również ustawa o Kanclerzu Sprawiedliwości uchwalona 25 lutego 1999 r.
obowiązująca od 1 czerwca 1999 r. Tekst ustawy [w:] Ombudsmani krajowi..., s. 112 – 135.
17
Przepisy konstytucyjne dotyczące Parlamentarnego Ombudsmana Finlandii z 11 czerwca 1999 r. (nr
731/1999). Jest też ustawa o Parlamentarnym Ombudsmanie z 1 kwietnia 2002 r. (197/2002). Tekst obu aktów
[w:] Ombudsmani krajowi..., , s. 136 – 145.
18
Art. 101 A i 103 Konstytucji Grecji 6 kwietnia 2001 r. Obowiązuje również ustawa o Ombudsmanie (Nr 3094
z dnia 22 stycznia 2003 r. ). Tekst obu aktów [w:] Ombudsmani krajowi..., , s. 151 – 163.
19
Art. 54 Konstytucji Hiszpanii z dnia 27 grudnia 1978 r. Konstytucja Hiszpanii z dnia 27 grudnia 1978 r.
znowelizowana 27 sierpnia 1992 r. tłumaczenie i wstęp T. Mołdawa, Warszawa 2008, s. 45. Obowiązuje
Wyłącznie podstawa ustawowa dla tejże instytucji znajduje się w: Belgii34, Bośni i
Hercegowinie35, Bułgarii36, na Cyprze37, w Czechach38, Francji39, Irlandii40, Islandii41, Luksemburgu42,
Łotwie43, Malcie44, Mołdawii45 i W. Brytanii46.
również ustawa zasadnicza 3/1981 z 8 kwietnia 1981 r. o Obrońcy Ludu. Tekst ustawy [w:] Ombudsmani
krajowi..., , s. 176 – 189.
20
Art. 78 A Konstytucji Holandii z 28 marca 1814 r. Konstytucja Holandii, tłumaczenie i wstęp A. Głowacki,
Warszawa 2003, s. 50. A. Obowiązuje również ustawa z 4 lutego 1981 r. o Narodowym Ombudsmanie Holandii.
Tekst ustawy [w:] Ombudsmani krajowi..., s. 191 – 206.
21
Art. 73 Konstytucji Litwy. Konstytucja Republiki Litewskiej, tłum. H. Wisner, wstęp A. B. Zakrzewski,
Warszawa 1994, s. 45. Obowiązuje również ustawa o kontrolerach sejmowych z 3 grudnia 1998 r. nr VII-950.
22
Art. 77 Konstytucji Republiki Macedonii z 17 listopada 1991 r. Konstytucja Republiki Macedonii, wstęp J.
Jackowicz, Warszawa 1999, s. 77 i ustawa o Obrońcy Publicznym Republiki Macedonii z dnia 13 lutego 1997 r.
23
Art. 17 i art. 45 Ustawa Zasadnicza z dnia 23 maja 1949 r. Konstytucja Niemiec: op. cit., s. 57, oraz ustawa z
26 czerwca 1957 r. o Rzeczniku ds. Wojskowych Niemieckiego Bundestagu. Tekst ustawy [w:] Ombudsmani
krajowi..., s. 343 – 348.
24
Art. 75 Konstytucji Norwegii z dnia 17 maja 1814, Ustawa o urzędzie Parlamentarnego Ombudsmana do
spraw Administracji Publicznej z dnia 22 czerwca 1962 roku oraz Dyrektywa wobec Parlamentarnego
Ombudsmana do spraw Administracji publicznej uchwalona przez Storting w dniu 19 lutego 1980 roki zgodnie z
par. 2 Ustawy o urzędzie Ombudsmana. Teksty powyższych aktów [w:] Ombudsmani krajowi..., s. 349 – 358.
25
Art. 80 i art. 208 – 212 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) oraz
ustawa dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (T. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 14, poz. 147 z późn.
zm.)
26
Art. 23 W Konstytucji Republiki Portugalskiej. Konstytucja Portugalii z dnia 2 kwietnia 1976 r. , wstęp J.
Miranda, P. Kownacki, Warszawa 2000, s. 46 oraz ustawa Nr 9/91 z 9 kwietnia 1991 r. (zatwierdzona 2 kwietnia
1991 r.). Tekst ustawy [w:] Ombudsmani krajowi..., s. 369 – 383.
27
Art. 103 pkt. e Konstytucji Rosji. Konstytucja Federacji Rosyjskiej, tłum. A. Kubik, wstęp A. Bosiacki,
Warszawa 2000 r. oraz Federalne prawo konstytucyjne z dnia 24 lutego 1997 r. o Pełnomocniku do Spraw Praw
Człowieka w Federacji Rosyjskiej. Tekst ustawy [w:] Ombudsmani krajowi..., s. 385 – 397.
28
Art. 55, 56, 57 Konstytucji Rumunii z dnia 21 listopada 1991 r. Konstytucja Rumunii z 21 listopada 1991 r.,
wstęp W. Brodziński, Warszawa 1996, s. 42 – 42 oraz ustawa Nr 35 z dnia 13 marca 1997 r. o organizacji i
funkcjonowaniu instytucji Adwokata Ludu (Ombudsmana). Tekst ustawy [w:] Ombudsmani krajowi..., s. 400 –
409.
29
Ustawa konstytucyjna nr 90/201. Zbiór Ustaw z 23 lutego 2001 r. zmieniająca Konstytucją Republiki
Słowackiej nr 460/1992 Z.U. w zakresie brzmienia poniższych uregulowań.(art. 151 a ) oraz ustawa z dnia 4
grudnia 2001 r. o Publicznym Obrońcy Praw. Tekst obu aktów [w:] Ombudsmani krajowi..., s. 410- 423.
30
Art. 159 Konstytucji Republiki Słowenii z dnia 23 grudnia 1991 r. oraz ustawa z dnia 20 grudnia 1993 r. o
Rzeczniku Praw Człowieka. Tekst obu aktów [w:] Ombudsmani krajowi..., s. 424 – 445.
31
Art. 6; art. 10 w części 8, art. 8 w części 9 Konstytucji Królestwa Szwecji z 6 marca 1974. oraz Akt z 13
listopada 1986 r. zawierający instrukcje dla Parlamentarnego Ombudsmana. Tekst obu aktów [w:] Ombudsmani
krajowi..., s. 446 – 456.
32
Art. 101 Konstytucji Ukrainy z 28 czerwca 1996 roku. Konstytucja Ukrainy uchwalona na piątej sesji Rady
Najwyższej Ukrainy 28 czerwca 1996 roku, wstęp i tłumaczenie E. Toczek, Warszawa 1999, s. 63 oraz ustawa z
23 grudnia 1997 r. o Pełnomocniku Rady Najwyższej do spraw Praw Człowieka. Tekst ustawy [w:]
Ombudsmani krajowi..., s. 457 –469.
33
§ 32/B Konstytucji Republiki Węgierskiej. Konstytucja Republiki Węgierskiej, tłumaczenie i wstęp H. Donath,
Warszawa 1996, s. 38 oraz ustawa o Parlamentarnym Rzeczniku Praw Człowieka z dnia 1 czerwca 1993 r.
34
Ustawa z 22 marca 1995 roku wprowadzająca Ombudsmanów Federalnych. Tekst ustawy [w:] Ombudsmani
krajowi..., s. 52 – 57.
35
Ustawa o Ombudsmanie Praw Człowieka Bośni i Hercegowiny w mocy od 3 stycznia 2001 r. Tekst ustawy
[w:] Ombudsmani krajowi..., s. 58 – 71.
36
Ustawa o Ombudsmanie (ogłoszona w Dzienniku Państwowym Nr 48 z 23 maja 2003 roku, obowiązuje od 1
stycznia 2004 roku). Tekst ustawy [w:] Ombudsmani krajowi..., s. 72 – 79.
37
Ustawa o Rzeczniku do spraw Administracji (styczeń 1991 r. ). Tekst ustawy [w:] Ombudsmani krajowi..., s.
85 – 93.
Powyższe zestawienie świadczy o tym, iż pod względem ilościowym w niemal dwukrotnie
większej liczbie państw europejskich ombudsman ma uregulowanie konstytucyjne. Należy jednak
zauważyć, iż regulacje konstytucyjne mogą być bardzo enigmatyczne, odwołujące się jedynie do
proklamacji istnienia takiego urzędu np. w Konstytucji Ukrainy czy Grecji lub dość rozbudowane, jak
w przypadku Konstytucji Albanii, która wskazuje nawet jakie warunki powinien spełniać kandydat na
to stanowisko, które to kwestie są z reguły wskazywane w ustawach.
Jeżeli mowa jest o ustawach, które regulują instytucje ombudsmana, to mogą to być obok
ustaw zwykłych również ustawy organiczne (jak w Rumunii i Hiszpanii) regulujące sprawy o
szczególnie istotnym znaczeniu dla państwa.
1.3. Nazewnictwo
Instytucja będąca przedmiotem rozważań występuje pod różnymi nazwami.47 Według L.
Garlickiego już sam ten fakt podkreśla jednak specyfikę przyjmowanych rozwiązań, co nie stoi na
przeszkodzie do skonstruowania ogólnego zespołu cech tej instytucji składającego się na model o
uniwersalnych odniesieniach.48
W zakresie nazwy możliwe są następujące rozwiązania. Po pierwsze, najczęściej spotkane jest
określenie „ombudsman”49 (z ewentualnym przymiotnikiem, iż jest to ombudsman parlamentarny50, co
podkreśla jego związek z parlamentem). Po drugie, niektóre nazwy nawiązują do funkcji ombudsmana
jaką jest obrona praw człowieka, stąd określenia mające w nazwie „adwokat” lub „obrońca,”51
38
Ustawa z dnia 8 grudnia 1999 roku o Publicznym Obrońcy Praw. Tekst ustawy [w:] Ombudsmani krajowi..., s.
94 – 102.
39
Ustawa Nr 73-6 z 3 stycznia 1973 roku ustanawiająca Mediatora Republiki Francuskiej. Tekst ustawy [w:]
Ombudsmani krajowi..., s. 146 – 150.
40
Ustawa z 14 lipca 1980 r. o Ombudsmanie. Tekst ustawy [w:] Ombudsmani krajowi..., , s. 207 – 221.
41
Ustawa Nr 85/1997 o Ombudsmanie Althingu przyjęta w dniu 27 maja 1997 r. z mocą od 6 czerwca 1997 r.
42
Ustawa z dnia 22 sierpnia 2003 r. o Ombudsmanie Tekst ustawy [w:] Ombudsmani krajowi..., s. 288 – 296.
43
Ustawa z 5 grudnia 1996 r. o Łotewskim Krajowym Biurze Praw Człowieka. Tekst ustawy [w:] Ombudsmani
krajowi..., s. 297 – 300.
44
Ustawa Nr XXI z 1995 roku w sprawie powołania ombudsmana upoważnionego do badania działań
administracyjnych podejmowanych w imieniu bądź przez Rząd oraz inne władze, jak również w sprawach z tym
związanych. Tekst ustawy [w:] Ombudsmani krajowi..., s. 308 – 323.
45
Ustawa z dnia 17 października 1997 r. o Adwokatach Parlamentarnych. Tekst ustawy [w:] Ombudsmani
krajowi..., s. 324 – 341.
46
Ustawa o Parlamentarnym Rzeczniku do spraw Administracji z 22 marca 1967 roku. Tekst ustawy [w:]
Ombudsmani krajowi, s.492 – 507.
47
W literaturze można spotkać pogląd, iż ombudsmani w krajach Europy Południowej, Środkowej i Wschodniej
określani byli jako „human rights ombudsman” lub „hybryd ombudsman” w przeciwieństwie do klasycznego
ombudsmana, co nie znaczy że ci drudzy nie chronią praw człowieka. G. Kuscko – Stadlmayer: op. cit., s. 2.
48
L. Garlicki: Słowo wstępne, [do:] Rzecznik Praw Obywatelskich..., s. 7.
49
Bułgaria – Ombudsman; Chorwacja – Ombudsman; Grecja – Ombudsman; Irlandia – Ombudsman; Irlandia –
Ombudsman; Luksemburg – Ombudsman; Malta – Ombudsman; Holandia – Narodowy Ombudsman; Bośnia i
Hercegowina – Ombudsman ds. Praw Człowieka Bośni i Hercegowiny; Belgia – Ombudsmani federalni
(Mediator Federalny i Ombudsman).
50
Szwecja – Parlamentarny Ombudsman; Norwegia – Parlamentarny Ombudsman ds. Administracji; Dania –
Parlamentarny Ombudsman; Finlandia – Parlamentarny Ombudsman; Islandia – Ombudsman Althingu.
51
Rumunia – Adwokat Ludu; Słowacja - Publiczny Obrońca Praw; Albania – Adwokat Ludowy; Austria –
Obrońca Ludowy (Adwokat Ludowy); Hiszpania – Obrońca Ludu; Czechy – Publiczny Obrońca Praw;
Mołdawia – Adwokaci Parlamentarni; Macedonia – Obrońca Publiczny.
„rzecznik,”52 pełnomocnik53 czy kontroler54 lub też inna nazwa podkreślająca jego walkę o prawa
człowieka.55 Po trzecie, nazwa mediator występująca we Francji.
Nazewnictwo, jak wynika z powyższego, częściej nawiązuje do modelu skandynawskiego tej
instytucji. Jak pisze A. Zoll tę instytucję nazywa się powszechnie w Europie „ombudsmanem”. 56
1.4. Organ jednoosobowy czy kolegialny?
Ombudsmani w państwach europejskich występują jako organy monokratyczne bądź
kolegialne. Niewątpliwie przeważa ten pierwszy rodzaj, a więc funkcję ombudsmana sprawuje jedna
osoba, co nie znaczy, iż nie ma ona swojego zastępcy bądź zastępców. Niektórzy z nich zajmują się
określoną kategorią spraw np. sprawami dzieci.57 Ombudsman jako organ jednoosobowy występuje w
ustroju większości państw.58 Typowymi przykładami ombudsmanów jako organów kolegialnych jest
sytuacja jaka ma miejsce w Austrii, gdzie Obrońca Ludowy (Adwokat Ludowy) działa w składzie
trzyosobowym, przy czym funkcje przewodniczącego pełnią kolejno wszyscy członkowie danej
kadencji. Podobnie Ombudsman ds. Praw Człowieka Bośni i Hercegowiny to instytucja składająca się
z trzech osób, które współpracują w wypełnianiu swoich funkcji, z tym zastrzeżeniem, iż podział
zadań między nimi nie może opierać się na etnicznym pochodzeniu autora skargi. W Mołdawii trzech
Adwokatów Parlamentarnych ma ten sam zakres praw i obowiązków. Na Litwie pięciu tzw.
Kontrolerów Sejmowych razem tworzy Zarząd Biura Kontrolerów Sejmowych. 59 W Belgii jest dwóch
działających kolegialnie – Ombudsmanów federalnych (Mediator Federalny i Ombudsman)– jeden
francuskojęzyczny a drugi flamandzkojęzyczny. Szczególne rozwiązanie przyjęto na Łotwie, gdzie
działa Łotewskie Krajowe Biuro Praw Człowieka będące osobą prawną, na którego czele stoi
Dyrektor.
1.5. Kadencja
Liczba lat stanowiących kadencję ombudsmana jest zróżnicowana: najkrótsza wynosi cztery
lata (Finlandia, Islandia, Łotwa, Norwegia, Portugalia, Rumunia, Szwecja), najdłuższa 8 lat
(Chorwacja, Luksemburg, Macedonia), przy czym możliwe są jeszcze powołania na 5 lat (Albania,
Bośnia i Hercegowina, Bułgaria, Hiszpania, Litwa, Malta, Mołdawia, Niemcy, Polska, Rosja,
Słowacja, Ukraina), na 6 lat (Austria, Belgia, Cypr, Czechy, Francja, Holandia, Irlandia, Słowenia,
52
Cypr – Rzecznik ds. Administracji; Słowenia - Rzecznik Praw Człowieka; Węgry – Parlamentarny Rzecznik
Praw Człowieka; Wielka Brytania – Parlamentarny Rzecznik ds. Administracji; Niemcy – Rzecznik Parlamentu
Związkowego ds. Wojskowych; Polska – Rzecznik Praw Obywatelskich, Portugalia – Rzecznik
Sprawiedliwości.
53
Rosja – Pełnomocnik ds. Praw Człowieka w Federacji Rosyjskiej; Ukraina – Pełnomocnik Rady Najwyższej
ds. Praw Człowieka.
54
Litwa – Kontrolerzy Sejmowi.
55
Łotwa – Łotewskie Krajowe Biuro Praw Człowieka.
56
A. Zoll: op. cit. , s. 283. W Unii Europejskiej funkcjonuje ombudsman europejski, który w polskich
tłumaczeniach aktów prawnych, nosi najczęściej nazwę Rzecznika Praw Obywatelskich Unii Europejskiej.
57
W Polsce pojawiają się głosy, iż obligatoryjnym zastępcą RPO powinien być Rzecznik Praw Dziecka, co
pozwoliłoby na unikanie dublowania kompetencji obydwu rzeczników i wzmocniło działania tego ostatniego. A.
Zoll: op. cit., s. 287-288. Patrz też: M. Zubik: op. cit. , s. 15 – 16.
58
Należą do nich: Albania, Bułgaria, Chorwacja, Cypr, Czechy, Dania, Finlandia, Francja, Grecja, Hiszpania,
Holandia, Irlandia, Islandia, Luksemburg, Macedonia, Malta, Niemcy, Norwegia , Polska, Portugalia, Rosja,
Rumunia, Słowacja, Słowenia, Ukraina, Węgry, Wielka Brytania. Na uwagę zasługuje sytuacja jaka ma miejsce
w Szwecji, która jest przecież uważana za „ojczyznę” ombudsmana, i wzorzec dla rozwiązań przyjętych w
innych krajach. Mamy tam do czynienia z czterema Parlamentarnymi Ombudsmani - jednym głównym oraz
trzema pozostałymi.
59
Dwóch zajmuje się rozpatrywaniem skarg na działalność urzędników instytucji i organów państwowych a
trzech skarg na działalność urzędników państwowej administracji lokalnej i instytucji i organów komunalnych.
Węgry), 7 lat (Estonia). Brak w powyższym wyliczeniu W. Brytanii nie jest przypadkowy, gdyż nie
ma tam wskazanej kadencji ombudsmana
Powyższe zestawienie pozwala na wniosek, iż najczęściej ombudsman powoływany jest na
pięcioletnią kadencję. Odnosi się to również do ombudsmana Unii Europejskiej, który powoływany
jest przez Parlament Europejski na okres pięciu lat, przy czym jego kadencja jest związana z kadencją
organu powołującego. W państwach europejskich taka „symetria” nie musi mieć koniecznie miejsca,
co ma swoje znaczenie dla niezależności ombudsmana.60 Zasadą jest możliwość ponownego
(przynajmniej jeszcze jednego) powołania tej samej osoby na ten urząd. Wyjątek od zasady
dwukadencyjności ma miejsce w przypadku mediatora francuskiego i ombudsmanów w Luksemburgu
i Hiszpanii.
1.6. Wymogi stawiane kandydatom
Odnośnie wymogów stawianych kandydatom na stanowiska obmudsmańskie to można
wyróżnić w tym względzie dwie zasadnicze sytuacje. Po pierwsze, mogą być określone wymogi dla
osób ubiegających się o tę funkcję i taka sytuacja ma miejsce w zdecydowanej większości państw. Po
drugie, nie wskazuje się na jakieś szczególne kwalifikacje, które te osoby powinny posiadać.
Regułą jest określanie jakie warunki powinien spełniać kandydat na ombudsmana. Czyni się
to znów na dwa różne sposoby: 1) niejako „na skróty” w sposób zbiorczy wskazuje się, iż powinien on
spełniać wymogi dla osób zajmujących określone stanowiska np. sędziego, członka parlamentu czy
pracownika w administracji. Taka sytuacja ma miejsce w Austrii, Czechach, Bułgarii, Portugalii, w
Niemczech, Islandii, Norwegii, Rumunii, Macedonii.61 2) Drugim, częściej stosowanym sposobem jest
określenie poszczególnych przymiotów jakimi powinien się charakteryzować ombudsman.
Wskazywane wymogi można podzielić na następujące grupy: a) wymóg obywatelstwa danego kraju.
Jest to warunek najczęściej wymieniany.62 Zdarza się, że jest on łączony jest ze stałym zamieszkaniem
(Słowacja) czy przynajmniej zamieszkiwaniem przez określony okres czasu (ostatnie pięć lat
zamieszkiwania na Ukrainie). Te dodatkowe wymogi spowodowane są zapewne potrzebą znajomości
realiów życia w danym kraju. b) znajomość języków - nie jest to wymóg zdarzający się zbyt często,
ale jednak zasługuje na uwagę. Ma to miejsce zazwyczaj w krajach wielojęzycznych: w Belgii, w
Estonii, Luksemburgu, na Ukrainie. c) odpowiedni wiek - przy czym określana jest jego dolna bądź
górna granica. Jeżeli jest określana dolna granica wieku, od którego można ubiegać się o urząd
ombudsmana to jest to najczęściej 35 lat (Cypr, Mołdawia, Niemcy, Rosja, Słowacja). Powinien więc
to być człowiek dorosły w pełni już ukształtowany, z określonym doświadczeniem życiowym. 63
Niejednokrotnie przepisy prawa wskazują również na górną granicę wieku, którego przekroczenie
powoduje, iż nie można ubiegać się o urząd ombudsmana 64 lub powodującą zakończenie pełnienia
60
Przykładem jest chociażby Polska, w której RPO wybierany jest przez Sejm za zgodą Senatu na 5 lat, podczas
gdy kadencja parlamentu trwa cztery lata. W pierwotnej wersji ustawy było to 4 lata.
61
I tak wymagania związane z wyborem do parlamentu powinien spełniać ombudsman w: Austrii, Bułgarii,
Portugalii, Niemczech. W Czechach – Publicznym Obrońcą Praw może być każdy posiadający czynne prawo
wyborcze do Sejmu. W Islandii – Ombudsman Althingu a w Norwegii Parlamentarny Ombudsman ds.
Administracji powinni mieć kwalifikacje określone dla sędziego Sądu Najwyższego; w Rumunii – Adwokat
Ludu powinien spełniać wymagania dla sędziego Sądu Konstytucyjnego; w Macedonii – Obrońca Publiczny
spełniać wymogi określone w ustawie o zatrudnieniu w organach administracji państwowej.
62
Taka sytuacja ma miejsce (co wynika wprost z przepisów prawa) w Albanii, Belgii, Bośni i Hercegowinie,
Bułgarii, Chorwacji, Estonii, Hiszpanii, Luksemburgu, Mołdawii, Niemczech, Polsce, Portugalii, Rosji,
Słowacji, Słowenii (jedyny wymóg), Ukrainie, na Węgrzech.
63
Na Ukrainie kandydat na ombudsmana musi w dniu wyborów osiągnąć 40 lat.
64
W Irlandii ombudsman nie może w momencie powołania mieć powyżej 61 lat.
przez niego funkcji.65 d) posiadanie pełni praw cywilnych i politycznych, co wiąże się ze spełnieniem
szeregu warunków, tak aby była to osoba w odpowiednim wieku, nieubezwłasnowolniona,
niepozbawiona praw publicznych.66 e) niekaralność, f) odpowiednie przygotowanie do pełnienia
funkcji ombudsmana polegające na posiadaniu wskazanego wykształcenia bądź wiedzy, co często
wiąże się również z wymogiem określonej (również czasowo) praktyki zawodowej oraz działalności w
dziedzinie obrony praw człowieka.67 W przepisach dotyczących warunków jakie powinien spełniać
kandydat na ombudsmana szczególne znaczenie przypisuje się doświadczeniu w walce o prawa
człowieka.68 g) odpowiednie cechy charakteru – ten warunek należy uznać za szczególnie istotny
zwłaszcza wobec faktu, iż ombudsmani nie mają z reguły możliwości podejmowania władczych
działań. Im więc są to osoby bardziej cenione, im większym cieszą się prestiżem, tym ich działanie
będzie skuteczniejsze. Powyższe cechy wskazywane są w większości przepisów, które ustanawiają
warunki jaki powinien odpowiadać ombudsman, choć same sformułowania mogą być różnorodne.69
Do powyższych warunków należy dodać również pewne negatywne przesłanki kandydowania na tę
funkcję ombudsmana np. nie może to być członek parlamentu, czy osoba sprawującą określone w
przepisach inne funkcje.
Jak wyżej wskazano są również kraje, gdzie przepisy prawne nie stawiają żadnych wymagań
kandydatom na urząd ombudsmana, jak we Francji, na Łotwie, w Szwecji i Wielkiej Brytanii. Nie
oznacza to, że ombudsmanem zostaje przypadkowa osoba, zwłaszcza wobec faktu jak wielką rolę
odgrywa w jego działalności autorytet urzędu wywodzący się często z prestiżu osoby, która go
sprawuje.70 Należy również zwrócić uwagę na takie sytuacje, w których wprawdzie nie ma wprost
określonych wymogów dla kandydatów na ombudsmana, ale wynika to pośrednio z przyczyn na
podstawie których mogą być oni odwołani przed upływem kadencji.71
65
Na Cyprze – Rzecznik ds. Administracji odchodzi na emeryturę gdy kończy 68 lat; w Danii Parlamentarny
Ombudsman nie może pełnić urzędu po ukończeniu 70 lat; w Irlandii zwalnia urząd po ukończeniu 67 lat a w
Wielkiej Brytanii gdy skończy 65 lat.
66
Wymogi dotyczące pełni praw cywilnych dla kandydata na ombudsmana wymieniają przepisy prawne w
takich państwach jak: Belgia, Bośnia i Hercegowina (ale chodzi wyłącznie o wiek pozwalający na korzystnie z
pełnych praw obywatelskich i politycznych), Luksemburg, Słowacja i Estonia (pełna zdolność do czynności
prawnych), Hiszpania ( pełnia praw cywilnych i politycznych).
67
O wyższym wykształceniu (bez wskazania o jakie chodzi) stanowią przepisy albańskie, cypryjskie i
bułgarskie. Wykształcenie prawnicze wymagane jest w Chorwacji, Danii, Macedonii, Mołdawii, na Węgrzech,
na Litwie. W Belgii należy mieć wykształcenie pozwalające na zajęcie stanowiska z poziomu 1 w administracji
państwowej; w Luksemburgu posiadanie dyplomu ukończenia studiów w jednej z dziedzin określonych przez
Izbę Deputowanych; na Słowacji ombudsman powinien mieć wykształcenie, które pozwoli mu właściwie
wykonywać swoją funkcję. Wyżej wskazano państwa, w których wymagane jest wykształcenie prawnicze, co
należy odróżnić od tych regulacji, które wymagają wiedzy prawniczej (oczywiście te przymioty się ze sobą
łączą, ale nie można ich utożsamiać). Taka sytuacja (wyróżnianie się wiedzą prawniczą), ma miejsce w Finlandii
i w Polsce. W niektórych krajach wymagane jest doświadczenie zawodowe ( w Belgii, Chorwacji, na Cyprze; na
Litwie, w Macedonii.
68
Taka sytuacja ma miejsce w: Albanii, Bośni i Hercegowinie, Chorwacji, Macedonii, Mołdawii; Rosji i na
Ukrainie.
69
I tak wymagane są walory moralne (Albania, Bośnia i Hercegowina, Estonia, Litwa, Ukraina ), uczciwość czy
zachowanie bez zarzutu, nieposzlakowana opinia, prawość (Cypr, Belgia, Mołdawia, Portugalia, Słowacja),
wysoki autorytet czy szacunek społeczny (Polska, Węgry).
70
Na przykład w W. Brytanii pierwsi Rzecznicy nie wywodzili się z prawników, ale byli wyższymi urzędnikami
administracji państwowej. R. Wieruszewski: Komisarze do spraw Administracji w Wielkiej Brytanii, [w:]
Rzecznik Praw Obywatelskich..., s. 136. Podobnie pierwsi mediatorzy francuscy byli wybierani raczej na
podstawie walorów osobistych. A. Kubiak: Mediator we Francji, [w:] Rzecznik Praw Obywatelskich..., s. 158.
71
Np. w Grecji ombudsman może być odwołany gdy traci zdolności fizyczne i umysłowe do pełnienia
obowiązków. W Holandii nie ma wymogów dla Narodowego Ombudsmana, ale są wskazane okoliczności
1.7. Powoływanie i odwoływanie
Zagadnienie sposobu powoływania i odwoływania ombudsmanów jest jednym z najczęściej
podawanych przykładów różnic jakie istnieją pomiędzy tzw. modelem skandynawskim a modelem
brytyjsko – francuskim tej instytucji. W pierwszym przypadku, który ma miejsce w zdecydowanej
większości państw, organem, który powołuje ombudsmana i najczęściej również w przypadkach
wskazanych w przepisach prawa (z reguły enumeratywnie, choć niektóre okoliczności można bardzo
szeroko interpretować) odwołuje przed upływem kadencji jest parlament. Niejednokrotnie potrzebna
jest do tego, zwłaszcza przy odwołaniu, kwalifikowana większość głosów.72
Są również kraje (choć nieliczne), gdzie ombudsmani powoływani są przez głowę państwa,
tak jak na Cyprze, na Malcie, w Luksemburgu.73 We wszystkich tych państwach
chociaż
ombudsmana powołuje głowa państwa, to przy znaczącym udziale parlamentu. Na uwagę zasługują
rozwiązania przyjęte we Francji i W. Brytanii, gdzie sposób powoływania i odwoływania
ombudsmanów czyni z nich instytucje, bardziej niż w innych krajach europejskich, związane w
kiedy rozwiązuje się z nim zatrudnienie do których należą m.in. ubezwłasnowolnienie, uznanie za
niewypłacalnego czy uzyskanie moratorium na spłatę długów.
72
Ombudsman wybierany jest i odwoływany przez parlament w: Albanii (3/5 członków Zgromadzenia), Austrii
(Rada Narodowa w obecności co najmniej połowy swojego składu z rekomendacji Komisji Głównej), Belgii
(mianowanie i odwoływanie przez Izbę Reprezentantów); Bośni i Hercegowinie (powoływanie i decyzja o
wakacie na tym stanowisku przez Izbę Reprezentantów i Izbę Narodowości większością 2/3 w każdej izbie na
podstawie wspólnej propozycji Prezydenta), Bułgarii (powołuje i odwołuje Zgromadzenie Narodowe) Chorwacji
(wybieranie i odwoływanie przez Izbę Przedstawicieli Parlamentu), Czechach (wybieranie jest przez Sejm, a
odwołanie przez Marszałka Sejmu, który powiadamia o tym Senat, Prezydenta Republiki, Sejm i opinię
publiczną), w Danii (wybiera i odwołuje Folketing), w Finlandii (powoływanie przez Parlament a odwoływanie
po zasięgnięciu opinii Komisji Prawa Konstytucyjnego na podstawie decyzji co najmniej 2/3 głosów oddanych
w tej sprawie), Grecji (wybieranie i odwoływanie zgodnie z orzeczeniem Konwentu), Hiszpanii (wybieranie
przez Kortezy Generalne i odwoływanie 3/5 głosów przedstawicieli obu izb), Holandii (wyznaczanie,
zawieszanie i odwoływanie przez Niższą Izbę Stanów Generalnych), Islandii (wybieranie przez Althing i przez
niego usuwany, co wymaga głosów 2/3 członków); na Litwie (powoływanie przez Sejm; ponad połowa posłów
może zgłosić wobec nich votum nieufności wobec Kontrolera); na Łotwie (Sejm na wniosek Gabinetu
Ministrów;), w Macedonii (powołanie i odwoływanie przez Parlament); w Mołdawii (powoływanie większością
głosów parlamentarzystów, a odwołanie większością dwóch trzecich składu Parlamentu), Niemczech
(wybieranie i odwoływanie przez Parlament Federalny większością swoich członków; odwołuje Przewodniczący
PF), Norwegii (wybieranie przez Storting; pozbawienia urzędu przez Storting większością dwóch trzecich
głosów), Polsce (powołanie przez Sejm za zgodą Senatu; odwoływanie przez Sejm), Portugalii (powoływanie
jest przez Parlament większością 2/3 głosów, przy czym większość ta musi przewyższać absolutną większość
członków parlamentu uprawnionych do głosowania; Parlament bada przyczyny ustąpienia z urzędu), Rosji
(mianowanie i zwalnianie z urzędu przez Dumę Państwową), Rumunii (powoływanie i usuwanie z urzędu przez
Senat); Słowacji ( wybieranie i odwoływanie przez Radę Narodową), Słowenii (wybieranie i odwoływanie
przez Parlament większością 2/3 głosów wszystkich deputowanych): Szwecji (wybieranie i zwalnianie z
mandatu przez Riksdag); na Ukrainie (powoływanie i odwoływanie przez Radę Najwyższą Ukrainy), na
Węgrzech (wybieranie na wniosek Prezydenta większością 2/3 członków; usunięcia z urzędu również dokonuje
Parlament).
73
Na Cyprze Rzecznika ds. Administracji powołuje Prezydent na wniosek Rady Ministrów oraz za uprzednią
zgodą Izby Reprezentantów. Odwołanie następuje z tych samych przyczyn, z których są odwoływani członkowie
Sądu Najwyższego. Podobnie Prezydent powołuje ombudsmana w Irlandii, ale w drodze rezolucji przyjętej
przez obie izby Parlamentu, rekomendującej osobę na ten urząd. Podobna procedura dotyczy usunięcia z
urzędu. Na Malcie ombudsmana wyznacza Prezydent zgodnie z rezolucją Izby Reprezentantów przyjętą co
najmniej 2/3 głosów jej członków. Usuwa go Prezydent na wniosek co najmniej 2/3 członków Izby
Reprezentantów. W Luksemburgu – Ombudsmana mianuje Wielki Książę na postawie wyboru dokonanego
przez Izbę Deputowanych większością głosów obecnych deputowanych. Izba Deputowanych do Wielkiego
Księcia wnioskuje o zakończenie mandatu.
władzą wykonawczą,74 ( we Francji Mediator Republiki powoływany jest dekretem Rady Ministrów,
zaś odwoływany dekretem Rady Państwa, zaś w W. Brytanii Parlamentarnego Rzecznika ds.
Administracji powołuje i odwołuje Jej Królewska Wysokość). Jednak sposób składania skarg w tych
krajach wyłącznie za pośrednictwem parlamentarzystów, czyni działających tam ombudsmanów
organami powiązanych również z parlamentem.
Związki ombudsmanów z parlamentem przejawiają się nie tylko poprzez sposób ich
powoływania i odwoływania, ale również poprzez obowiązki jakie ciążą na ombudsmanach wobec
parlamentu (ślubowanie, składanie sprawozdań) oraz poprzez uprawnienia parlamentu wobec
ombudsmanów np. dotyczące uchylania immunitetu.
Analiza rozwiązań przyjętych w przepisach odnoszących się do ombudsmanów uprawnia do
wniosku, iż istnieje ścisły związek pomiędzy podmiotem powołującym na tę funkcję a tym, przed
którym składane jest ślubowanie (czy przysięga) przed objęciem funkcji. Z tego względu, iż
ombudsmani powoływani są najczęściej (jak już była o tym wyżej mowa przez parlament), to również
tam odbywa się ślubowanie. Treść tego ślubowania jest ściśle określona bądź w konstytucji bądź w
ustawie regulującej status ombudsmana.
Na uwagę zasługuje również z reguły szczegółowe określenie obowiązku ombudsmana
składania sprawozdań ze swej działalności, przy czym ich zakres przedmiotowy czasami jest szerzej
ujęty i dotyczy stanu spraw w zakresie przestrzegania praw i wolności.75 Najczęściej są to
sprawozdania roczne choć zdarzają się przepisy wymagające raportów składanych w krótszych
odstępach czasu.76 Szczegółowość regulacji odnośnie sprawozdań może polegać albo na ścisłym
określeniu co się powinno znaleźć w nim zaleźć, a także na wskazaniu momentu do którego powinno
być ono złożone.77 Chociaż w W. Brytanii ombudsmana powołuje głowa państwa, to jednak ogólny
raport na temat sprawowania funkcji a od czasu do czasu też inne raporty składa on co roku przez
obiema izbami Parlamentu. W niektórych państwach parlamenty nie są jedynymi podmiotami do
których ombudsmani mają sprawozdawać swoją działalność. Mogą to być również Prezydent, rząd
czy inne podmioty. 78
1.8. Zadania ombudsmana
Zadania ombudsmana obejmują przede wszystkim przyjmowanie od obywateli skarg na
działalność administracji (w niektórych przypadkach także sądownictwa), podejmowania kroków w
celu ich wyjaśniania oraz naprawy nieprawidłowości. Druga sfera działań ombudsmana ogranicza się
do informowania parlamentu a niekiedy i opinii publicznej o stanie praworządności (przestrzegania
prawa) w funkcjonowaniu administracji (obowiązek przedstawienia parlamentowi corocznego raportu
74
We Francji faktycznie mediator jest wyznaczany przez Prezydenta, a ten sposób powołania czyni go
organicznie związanym z egzekutywą; A. Kubiak: op. cit., 57. Natomiast w Wielkiej Brytanii – powoływanie
przez koronę oznacza, że w praktyce o nominacji decyduje rząd. R. Wieruszewski: op. cit., s. 135.
75
Taka sytuacja ma miejsce w: Polsce, Finlandii, Estonii.
76
W Czechach ombudsman składa Sejmowi co najmniej raz na trzy miesiące informację o swej działalności oraz
sprawozdania w tym sprawach, w których nie osiągnięto dostatecznych środków naprawczych.
77
Np. w Bułgarii do 31 marca, w Grecji w marcu, na Litwie do 15 marca, w Mołdawii do 20 stycznia. W Belgii
raport składany jest w październiku.
78
W Bośni i Hercegowinie raport składany jest również Prezydentowi. We Francji mediator składa
sprawozdanie Prezydentowi i Parlamentowi. Na Cyprze ombudsman składa coroczne sprawozdanie
Prezydentowi, którego kopie są przekazywane Radzie Ministrów i Izbie Reprezentantów. W Holandii raporty
roczne ze swej działalności ombudsman składa dowolnej izbie parlamentu i ministrom. Największa ilość
podmiotów, którym ombudsman składa sprawozdanie przewidziana jest w przepisach obowiązujących w Rosji,
gdyż obejmuje ona Prezydenta, Radę Federacji, Dumę Państwową, Rząd, Trybunał Konstytucyjny, Sąd
Najwyższy, Sąd Arbitrażowy oraz Prokuratora Generalnego.
ze swojej działalności)79. W literaturze zwraca się uwagę, iż instytucję ombudsmana należy traktować
jako uzupełnienie zasadniczego systemu ochrony praw człowieka, jakim są sądy. Ombudsman nie
zastąpi bowiem prawidłowo działającego systemu sądowego oraz prawidłowo działających
wewnętrznych mechanizmów kontroli w ramach administracji. Zarazem jednak ombudsman może
owe systemy i mechanizmy w istotny sposób uzupełnić, zwłaszcza gdy wykazują one różnego rodzaju
słabości80.
Szczegółowy zakres zadań urzędu ombudsmana zależy od tego, z jakim rodzajem tej instytucji
mamy do czynienia w konkretnym przypadku – czy o właściwości ogólnej czy też ombudsmanów
wyspecjalizowanych,81 działających na szczeblu centralnym czy też na szczeblu lokalnym. Cztery
zasadnicze rodzaje tych instytucji jakie powstaną poprzez połączenie powyższych kryteriów istotnie
różnią się zakresem powierzonych im zadań.82 Ombudsmani o centralnym usytuowaniu i
kompetencjach ogólnych (tzw. ,,klasyczni”), którym poświęcony jest niniejszy komunikat podejmują
się interwencji w sprawach indywidualnych oraz wystąpień generalnych dotyczących problematyki
ochrony praw i wolności człowieka i obywatela w państwie. Do zadań ombudsmana należy kontrola
działalności, a także bezczynności organów władzy wykonawczej, w tym organów administracji.
Kontrola ta w zasadzie dotyczy całej administracji państwowej i samorządowej 83 Spośród organów
władzy wykonawczej nie podlegającej kontroli ombudsmana najczęściej wyłączona jest głowa
państwa84, parlament85, parlamentarzyści86, Prezes Rady Ministrów87, Rada Ministrów88. Niekiedy
ombudsmani nie mają również kompetencji w zakresie spraw wojskowych. W niektórych krajach (np.
we Francji, Wielkiej Brytanii) ombudsman w ogóle nie jest właściwy w tych kwestiach, w Norwegii i
Niemczech specyfikę spraw wojskowych podkreślono powierzając je wyspecjalizowanym
ombudsmanom, w innych krajach ograniczone są środki działania ombudsmana lub kontroli podlegają
tylko niektóre dziedziny życia wojskowego (np. w Portugalii, na Malcie)89. Z reguły spod kontroli
instytucji ombudsmana wyłączone są również sądy (np. w Danii, Islandii). Od zasady tej istnieją
jednak pewne wyjątki. Przykładem może być Szwecja i Finlandia, w których w określonym zakresie
przedmiotem kontroli ombudsmana jest również działalność sądów związana z rozpoznawaniem
spraw karnych i cywilnych. Nie ma ona charakteru planowego badania orzecznictwa sądowego i
dotyczy zawsze określonej sprawy, na którą zwróciła uwagę ombudsmana np. strona występująca w
79
L. Garlicki, Ewolucja instytucji rzecznika praw obywatelskich..., s. 15; M. Krauzowicz, Parlamentarny
rzecznik praw obywatelskich w Europie Środkowej – prawne podstawy funkcjonowania [w:] Zagadnienia
konstytucjonalizmu krajów Europy Środkowo-Wschodniej, red. T. Mołdawa, Warszawa 2003, s. 148; M.
Cichosz, Instytucja rzecznika praw obywatelskich w wybranych krajach postkomunistycznych [w:] Prawa
człowieka w systemie prawa krajowego, red. A. Florczak, B. Bolechów, Toruń 2006, s. 103.
80
L. Garlicki, Ewolucja instytucji rzecznika praw obywatelskich... , s. 25-26.
81
M. Krauzowicz: op. cit., s. 149.
82
A. Zieliński, Międzynarodowi ombudsmani na Bałkanach [w:] Prawo pracy a wyzwania XXI-go wieku. Księga
jubileuszowa Profesora Tadeusza Zielińskiego, red. M. Matey-Tyrowicz, L. Nawacki, B. Wagner, Warszawa
2002, s. 69; I. Malinowska: op. cit., s. 58.
83
Wyjątki m.in. Wielkiej Brytanii i Holandii.
84
Np. w Czechach, Portugalii, na Cyprze, Litwie, Malcie, Słowacji.
85
Np. w Czechach, Islandii, Portugalii, na Cyprze, Malcie.
86
Np. na Litwie.
87
Np. na Litwie.
88
Np. w Wielkiej Brytanii, Czechach, Portugalii, Szwecji, na Cyprze, na Litwie a także w pewnym zakresie w
Portugalii, a wyjątkowo poszczególni ministrowie (np. na Cyprze). I. Malinowska: op. cit. , s. 62; A. ŁabnoJabłońska, Rzecznik sprawiedliwości w Portugalii [w:] Zagadnienia ochrony praw konstytucyjnych obywateli,
red. J. Iwanek, Katowice 1993, s. 39; M. Cichosz: op. cit.., s. 105.
89
L. Garlicki, Ewolucja instytucji rzecznika praw obywatelskich..., s. 19.
procesie90. W niektórych państwach, kontroli ombudsmanów podlegają również pewne uchybienia w
działalności organów sądowych. Należą do nich m.in. przewlekłość postępowania, niewłaściwe
postępowanie sędziów jako funkcjonariuszy publicznych. W państwach skandynawskich (np. w Danii)
ombudsman ma również prawo kontrolowania działalności kościołów (poza sprawami nauczania
wiary i liturgii) jako instytucji wykonujących określone funkcje publicznoprawne91.
Pod względem przedmiotowym zakres uprawnień ombudsmana obejmuje wszelkie naruszenia
praw i wolności obywateli w różnych sferach życia społecznego. Ombudsman może podejmować
interwencje jedynie w przypadku działania lub
zaniechania organów władzy publicznej,
prowadzących do naruszenia praw i wolności człowieka i obywatela. Działania ombudsmana nie mogą
natomiast dotyczyć naruszenia praw i wolności dokonanych przez inne rodzaje podmiotów, ponieważ
istotą praw i wolności jest występowanie wyłącznie w relacji jednostka – władza publiczna92.
Przedmiotem kontroli ombudsmana są więc przede wszystkim rozstrzygnięcia lub działania
administracji dotyczące obywatela. Kontrola dokonywana jest nie tylko z punktu widzenia legalności,
ale też przy zastosowaniu szerszych kryteriów. Przepisy mówią więc o badaniu przypadków
,,maladministration” (Wielka Brytania, Francja, Holandia), ,,o niedomaganiach” lub ,,złym stanie
rzeczy” w administracji (Austria), o ,,niesprawiedliwościach” w Norwegii i Portugalii, o ,,arbitralnych
lub nierozsądnych decyzjach” w Danii, o ,,działaniach lub zaniechaniach organów, organizacji i
instytucji… naruszających prawo w Polsce. Zdaniem L. Garlickiego, sformułowaniom tym świadomie
nadano wieloznaczny zakres pojęciowy, dążąc do umożliwienia ombudsmanowi podjęcia wszelkich
spraw, gdzie obywatel czuje się skrzywdzony przez administrację, i to niezależnie od tego czy
krzywda ta dokonała się z naruszeniem prawa, czy w jego majestacie93.
1.9.
Zakres podmiotowy skargi i sposób jej składania.
Postępowanie wszczynane w urzędzie ombudsmana wolne jest od wymogów formalnych
towarzyszących z reguły odbywającemu się przed sądem.94 Inicjatywa przeprowadzenia przez
ombudsmana kontroli wynika przede wszystkim z wniosków zgłaszanych przez obywateli, przy czym
w niektórych państwach możliwe jest podjęcie działania również na podstawie wniosku składanego
przez osobę prawną.95 Obecnie do uprawnionych podmiotów zalicza się także na ogół
cudzoziemców.96 Na Ukrainie i w Rosji mogą to być nie tylko cudzoziemcy, ale również osoby nie
posiadające obywatelstwa. Od zasady tej istnieją jednak w dalszym ciągu pewne wyjątki. Na przykład
90
E. Hansen: op. cit., s. 212-213.
I. Malinowska: op. cit., s. 63; E. Hansen: op. cit., s. 213, 220-221.
92
M. Krauzowicz: op. cit., s. 160.
93
L. Garlicki, Ewolucja instytucji rzecznika praw obywatelskich... , s. 20. J. Malinowska: op. cit., s. 63. Na
temat zakresu zadań wyspecjalizowanych ombudsmanów o centralnym usytuowaniu, ombudsmanów lokalnych
o kompetencjach ogólnych oraz wyspecjalizowanych ombudsmanów lokalnych patrz bliżej: I. Malinowska: op.
cit., s. 64-69; A. Filipowicz, Instytucja ombudsmana w systemie administracji lokalnej w Wielkiej Brytanii [w:]
Państwo. Prawo. Obywatel. Zbiór studiów dla uczczenia 60-lecia urodzin i 40-lecia pracy naukowej profesora
Adama Łopatki, red. J. Łętowski, W. Sokolewicz, Wrocław 1989, s. 499-517; R. Wieruszewski, op. cit., s. 134.
Z. Witkowski, Obrońca obywatelski we Włoszech – stan obecny i perspektywy [w:] Ratio est anima legis. Księga
jubileuszowa ku czci profesora Janusza Trzcińskiego, red. J. Góral, Warszawa 2007, s. 436-437, 440.
94
E. Hansen, op. cit. , s. 226. J. Malinowska, op. cit., s. 61; W. Szyszkowski, Instytucja ombudsmana w
nowoczesnym państwie, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu. Nauki
Humanistyczno-Społeczne” 1969, zeszyt 37, prawo IX, s. 46; L. Garlicki, Ewolucja instytucji rzecznika praw
obywatelskich..., s. 15, 22; B. Szepietowska, Obrońca ludowy w Hiszpanii (w:) Rzecznik Praw Obywatelskich...,
s. 257.
95
Np. w Czechach, Francji, Hiszpanii, Luksemburgu, Słowacji, czy na Litwie.
96
Np. w Albanii, Bośni i Hercegowinie, Bułgarii, Czechach, Danii, Hiszpanii, Polsce, Rumunii.
91
w Chorwacji, ombudsman podejmuje interwencje wyłącznie w sprawie skarg wnoszonych przez
obywateli97. Zazwyczaj skarżący może działać tylko we własnej sprawie, przy czym konieczne jest
wykazanie przez niego legitymacji do wszczęcia postępowania98. W niektórych ustawodawstwach
przewiduje się możliwość wystąpienia do ombudsmana w sprawach dotyczących innych osób.
Ombudsman może również wszcząć postępowanie z własnej inicjatywy jeżeli stwierdzi naruszenie
praw i wolności w działalności różnych organów i instytucji.99 Z reguły wniesienie skargi jest łatwe a
dostępność do ombudsmana swobodna. Nie wymaga się zachowania jakichkolwiek form
proceduralnych. Zazwyczaj złożenie skargi wymaga formy pisemnej, choć w niektórych państwach
dopuszczalna jest forma ustna. 100 Skarga powinna zawierać oznaczenie osoby ją wnoszącej, a także
niezbędne informacje dotyczące sprawy, której dotyczy. Działania ombudsmana są na ogół wolne od
opłat101 i nie wymagają pomocy adwokata.102.
Ustawodawstwa niektórych państw przewidują termin, po upływie którego nie jest możliwe
zwrócenie się do ombudsmana. Biegnie on od dnia zdarzenia, faktu lub decyzji będącej przedmiotem
skargi (ewentualnie od dnia w którym osoba poszkodowana dowiedziała się o kwestiach, których
skarga dotyczy) i wynosi sześć miesięcy (np. w Grecji, na Malcie), dwanaście miesięcy (np. w
Czechach, Belgii, Danii, Francji, Hiszpanii, Holandii, Islandii, Litwie, Norwegii, Rosji, Słowenii,
Wielkiej Brytanii), dwa lata (np. w Bułgarii, Finlandii, Szwecji), czy trzy lata (np. w Słowacji), o ile
nie zajdą inne szczególne okoliczności. W większości krajów europejskich nie wymaga się od
skarżącego, aby przed zwróceniem się do ombudsmana wyczerpał wszelkie przysługujące mu środki
prawne. W niektórych państwach (np. w Austrii, Holandii, Słowenii, na Węgrzech) wprowadzono
jednak takie ograniczenie.103
Regułą jest wnoszenie skargi indywidualnej bezpośrednio do ombudsmana. Szczególne ujęcia
prawa do skargi przyjęto w Wielkiej Brytanii i we Francji. Ombudsman nie jest tam uprawniony do
podejmowania kontroli w oparciu o skargi wnoszone bezpośrednio przez obywatela – konieczne jest,
by skarga została wniesiona za pośrednictwem deputowanego do parlamentu, który może ją (jeżeli
uzna, że skarga ta leży w jego kompetencjach i wymaga interwencji) z kolei przekazać do
ombudsmana. Rozwiązanie to w sposób istotny ogranicza dostępność ombudsmana dla obywatela i
poważnie oddala taki model od tych stosowanych w innych krajach europejskich104. Warto zauważyć,
że we Francji nie występuje konieczność wniesienia skargi za pośrednictwem deputowanego z okręgu
wyborczego tożsamego z miejscem zamieszkania ewentualnego wnioskodawcy. Członkowie
Parlamentu oraz stałe komisje parlamentarne mogą również z własnej inicjatywy przekazać
francuskiemu ombudsmanowi sprawy, które leżą w jego kompetencjach i wymagają jego
97
M. Krauzowicz: op. cit. s. 162.
L. Garlicki, Ewolucja instytucji rzecznika praw obywatelskich..., s. 20-21.
99
Np. w Albanii, Austrii, Bośni i Hercegowinie, Chorwacji, Czechach, Danii, Finlandii, Grecji, Hiszpanii,
Holandii, Islandii, na Litwie, na Łotwie, Estonii, Macedonii, na Malcie, Norwegii, Polsce, Portugalii, Rumunii,
Słowenii, Słowacji, Szwecji, na Ukrainie, na Węgrzech.
100
Np. w Belgii, Bułgarii, Czechach, Portugalii, Estonii, Słowacji, na Malcie.
101
Np. w Albanii, Austrii, Hiszpanii, Chorwacji, Czechach, Gruzji, Bułgarii, Portugalii, Rosji, Rumunii,
Słowenii.
102
Np. w Hiszpanii, Słowenii.
103
J. Malinowska, op. cit., s. 61; R. Wieruszewski, op. cit.s. 140; L. Garlicki, Ombudsman w Holandii [w:]
Rzecznik Praw Obywatelskich... , , s. 251; B. Szepietowska, op. cit., s. 257.
104
L. Garlicki, Ewolucja instytucji rzecznika praw obywatelskich..., s. 21; A. Kubiak, op. cit., s. 162.
98
interwencji105. W przypadku złożenia skargi bezpośrednio do ombudsmana, może on albo przekazać
skargę na ręce deputowanego w celu jej formalnego złożenia do ombudsmana, albo poinformować
obywatela, aby ze swoją skargą zwrócił się do deputowanego106. Dla skandynawskiego ombudsmana
charakterystyczna jest z kolei możliwość działania z inicjatywy samego parlamentu, nawet gdy u
źródeł tej inicjatywy nie znajduje się żadna skarga indywidualna.107 Są takie kraje, w których obok
skargi wnoszonej bezpośrednio do ombudsmana dopuszczane są również inne możliwości, a
mianowicie przekazanie mu skargi przez parlamentarzystę, gdy do niego została wniesiona (jak w
Czechach), lub z własnej inicjatywy parlamentarzysty (jak w Luksemburgu, na Ukrainie czy w
Mołdawii)
1.9. Funkcje i środki działania ombudsmana
Nie ma wątpliwości, iż skuteczność działania ombudsmana zależy od tego jakim środkami
dysponuje, w jakie instrumenty wyposażyły go przepisy prawa. Jak będzie o tym niżej mowa wiele z
tych środków jest wspólnych dla regulacji prawnych w wielu krajach, co świadczyć może o
przejawach konwergencji w ich kształtowaniu.
Biorąc pod uwagę środki jakimi dysponują ombudsmani można je połączyć z funkcjami, jakie
oni wykonują.108 W ramach funkcji dochodzeniowej ombudsmani mają prawo w szczególności
dostępu do akt, pozyskiwania informacji, sięgania do pomocy ekspertów, wysłuchiwania
wnioskodawców i przesłuchiwania świadków.
Ustalenie czy doszło do naruszenia wolności i praw człowieka i obywatela wymaga
zapoznania się z dokumentami, związanych z przedmiotem postępowania. We wszystkich regulacjach
dotyczących ombudsmanów w krajach europejskich przewidziane jest takie prawo, co najwyżej
sformułowania różnią się między sobą stanowczością z jaką mogą się oni tego domagać.109
Jednym z podstawowych praw jakie przepisy przyznają ombudsmanom jest ich prawo do
informacji. Najczęściej regulacje europejskie ustanawiają to prawo w sposób ogólny, ewentualnie
wskazując, iż chodzi o informacje niezbędne do wykonywania przez nich obowiązków (Estonia,
Norwegia), wyjaśnienia sprawy bądź też poprzez wskazanie, iż chodzi o „wszelkie informacje”
(Chorwacja), czy też dane od określonych podmiotów – np. „ od organów władzy” (Austria).110
Wieloaspektowość spraw, którymi zajmują się ombudsmani powoduje potrzebę sięgania do
pomocy ekspertów, niezależnie od tego, iż w ich biurach często zatrudniane są osoby dysponujące
specjalistyczną wiedzą.
105
Z. Mendel, Model francuski rzecznika praw obywatelskich, jego geneza i specyfika [w:] Zagadnienia ochrony
praw konstytucyjnych obywateli, red. J. Iwanek, Katowice 1993, s. 60-61, A. Kubiak, op. cit., s. 163.
106
J. Malinowska, op. cit., s. 61.
107
L. Garlicki, Ewolucja instytucji rzecznika praw obywatelskich..., s. 21.
108
Funkcje wyróżniam za A. Kubiakiem, dodając też inne: A. Kubiak: op. cit., s. 165 - 176. I. Malinowska
wyróżnia następujące funkcje: ochronną, innowacyjną (kreacyjną), integracyjna, interpretacyjna. I. Malinowska:
op. cit., s. 440 –516.
109
Jest to bowiem prawo – do zapoznania się z dokumentami na miejscu (Albania), do ich pozyskiwania
(Belgia), żądania (Bośnia i Hercegowina, Czechy, Francja, Malta, Norwegia, Portugalia, Słowacja, W. Brytania
), wglądu (Chorwacja), studiowania (Hiszpania), występowania o nie (Holandia, Mołdawia), dostępu ( Polska,
Rumunia, Ukraina). Warto zwrócić uwagę, iż uprawnienie ombudsmanów do zapoznania się z dokumentami
obejmuje zazwyczaj również dokumenty tajne, zwłaszcza objęte tajemnicą państwową (Albania, Bośnia i
Hercegowiny). Czasami wskazuje się nawet, iż dostęp do dokumentów jest nieograniczony (Estonia, Słowenia).
110
Niektóre przepisy przyznają prawo do uzyskania informacji w sposób jaki ombudsman uzna za stosowny
(Cypr); dopuszczają żądanie informacji o polityce rządu (Holandia), od prokuratora lub sądu (Albania, Polska ),
od wszystkich podmiotów z wyjątkiem sędziów (Rosja). Niejednokrotnie wyraźnie jest zaznaczone, iż
ombudsman ma prawo żądania wyjaśnień pisemnych (Bośnia i Hercegowina, Węgry).
Zbadanie zasadności zgłaszanych do ombudsmana skarg często wymaga zbadania sprawy „na
miejscu”. Stąd trudno przecenić przyznawanie ombudsmanom możliwości wejścia i przebywania w
siedzibie organów władzy, różnego rodzaju organizacji czy instytucji na które rozciągają się
kompetencje ombudsmana, aby była możliwość bezpośredniego wglądu w ich działalność. Przepisy
regulujące instytucję ombudsmana dają prawo dokonywania ustaleń na miejscu, wizytowania,
wkraczania do pomieszczeń, dokonywania inspekcji, wejścia na teren instytucji. Na szczególną uwagę
zasługują te miejsca odosobnienia w rodzaju więzień, zamkniętych zakładów leczniczych, sierocińców
czy innych tego typu ośrodków, a gdzie potencjalna możliwość naruszania praw człowieka jest
szczególnie wysoka.111
Wśród innych środków jakimi dysponują ombudsmani w ramach wykonywanej przez nich
funkcji dochodzeniowej należy wymienić prawo do wzywania i prowadzenia przesłuchań świadków
oraz, co jest oczywiste, choć podkreślane w niektórych regulacjach do wysłuchiwania skarżących.112 Z
prawem ombudsmana do dokonania przesłuchania wiążą określone konsekwencje dla osób, które się
nie wywiązały z tego obowiązku. Skutki niestawiennictwa określone są albo w sposób bardzo ogólny,
odsyłając do odpowiednich przepisów (np. na Ukrainie), bądź poprzez wskazanie konkretnych sankcji
w postaci grzywny lub kary surowszej.113
Ze względu na fakt, iż stawienie się przed ombudsmanem i złożenie zeznań może pociągać za
sobą określone koszty, niektóre przepisy przewidują możliwość ich zrekompensowania.114 W
niektórych krajach przewidziane są również inne jeszcze rozwiązania by umożliwić ombudsmanowi
przesłuchanie.115
Funkcja określona wyżej jako „dochodzeniowa”116 przechodzi w kolejną nazwaną przez A.
Kubiaka korekcyjną. Jej wykonywanie umożliwia szereg środków, którymi dysponują ombudsmani.
W toku prowadzonego postępowania ombudsmani mogą dowiedzieć się o kwestiach, które
powinny stać się przedmiotem odrębnych postępowań kompetentnych do tego organów. Chodzi tutaj
o prawo ombudsmana (a często też obowiązek) zawiadamiania czy zalecenia wszczęcia postępowania
karnego lub dyscyplinarnego oraz kontrolnego gdy zostaną ujawnione okoliczności stanowiące ich
podstawę. W tym drugim przypadku należy odróżnić sytuacje wszczęcia postępowania
111
Chodzi tutaj o prawo kontaktów ze wszystkimi przebywającymi tam osobami bez obecności kierownictwa
placówki (Albania, Słowacja, w Słowenii), wizytowania (Chorwacja, Ukraina, Finlandia) i wejścia do
pomieszczeń nawet bez wcześniejszego powiadamiania (Czechy, Niemcy).
112
Regulacje europejskie zwracają uwagę na możliwość swobodnego wypowiedzenia się skarżących czy
świadków, co jest osiągane poprzez prowadzenie rozmów bez nadzoru lub ingerencji ( Bośnia i Hercegowina),
zwolnienie od obowiązku zachowania milczenia (Czechy, Cypr - dowody czy oświadczenia zebrane przez
Rzecznika nie mogą być wykorzystywane w trakcie postępowania sądowego) czy poprzez szczególne
traktowanie świadków np. w Irlandii osoba wezwana do ombudsmana jest traktowana jak świadek Sądu
Najwyższego, a na Malcie świadek korzysta z takich przywilejów jak świadek zeznający przed sądem).
113
W Szwecji – Parlamentarny Ombudsman może nałożyć grzywnę do określonej wysokości. W Portugalii
jeżeli po raz drugi nie stawi się osoba wezwana przez Rzecznika Sprawiedliwości jest to kwalifikowane
wykroczenie nieposłuszeństwa. Najsurowsze kary grozą na Malcie, gdzie za niestawiennictwo lub odmowę
zeznań grozi grzywa lub kara pozbawienia wolności do 3 miesięcy lub obie te kary łącznie.
114
Taką sytuację przewidują przepisy w Estonii, w Hiszpanii, Holandii, Irlandii, W. Brytanii, na Cyprze, w
Portugalii. Jest to rekompensata za stracony czas, za nieobecność w pracy lub zaniechanie zwykłej działalności
oraz zwrot kosztów podróży.
115
Na Łotwie pracodawca nie może osobie wezwanej przeszkodzić w stawieniu się. W Holandii – ombudsman
może żądać doprowadzenia wezwanych osób przez policję. W Islandii – Ombudsman Althingu ma prawo do
spowodowania wezwania osoby przez sędziego okręgowego w celu złożenia zeznań.
116
Według A. Łabno – Jabłońskiej można wyróżnić dwie fazy postępowania ombudsmana przygotowawczą i
konstytutywną. Ta druga wiąże się z podjęciem decyzji co do ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie. A. Łabno
– Jabłońska: Rzecznik Sprawiedliwości w Portugalii, [w:] Rzecznik Praw Obywatelskich..., , s. 191.
dyscyplinarnego za naruszenie wolności i praw od jego podstaw związanych z utrudnianiem
prowadzenia postępowania przez ombudsmana, co wiąże się z konsekwencjami, jakie wiążą przepisy
z tym faktem.
Współpraca ombudsmana z prokuratorem polega najczęściej właśnie za zaleceniu, czy
poinformowaniu go o stwierdzeniu faktu, który może być przestępstwem lub wykroczeniem. Na
uwagę zasługują te przepisy, które wymagają określonej reakcji ze strony organów prokuratorskich. 117
Ombudsmani mają również prawo domagać się wszczęcia wobec winnych różnego rodzaju naruszeń
powstępowania dyscyplinarnego wobec urzędników, przy czym są to wyłącznie inicjatywy do
odpowiednich organów. Obok postępowania karnego i dyscyplinarnego ombudsmani mogą domagać
się również wszczęcia postępowań o charakterze kontrolnym.118
Postępowania prowadzone przez ombudsmanów, jeżeli w ich trakcie ustalone zostanie, iż
faktycznie doszło do naruszenia wolności i praw człowieka i obywatela prowadzą do określonych
konsekwencji. Charakterystyczne dla analizowanych regulacji europejskich jest to, iż ombudsmanów
nie wyposażono we władcze formy reagowania na stwierdzone nieprawidłowości. Najczęstszym
sformułowaniem zawartym w przepisach dotyczących działania ombudsmanów jest stwierdzenie, iż
mogą oni kierować zalecenia odnośnie sposobu załatwienia sprawy.119 To co różni poszczególne
regulacje to: forma i terminy w jakich organ powinien zareagować na zalecenie, do kogo jest ono
kierowane (czy bezpośrednio do organu, w którego działalności wykryto nieprawidłowości czy
najpierw do innego np. nadrzędnego), kto jeszcze obok „winnego” zostanie poinformowany,
konsekwencje braku reakcji, niewypełnienia zalecenia bądź zastosowania go jedynie w części.
Przepisy francuskie stanowią, iż mogą to być wszelkie zalecenia, które mediator uzna za stosowne dla
rozwiązania przedstawionych mu trudności, jeżeli uzna, że skarga jest uzasadniona. Najczęściej
występującą sytuacją jest ta, w której organ do którego kieruje ombudsman zalecenie powinien na nie
w odpowiednim czasie zareagować.120
Niektóre regulacje (jest ich jednak niewiele) zawierają możliwość wystąpienia o wstrzymanie
danej czynności,121 czy też żądania uznania ją za nieważną.122 Dość daleko idące skutku (w
117
Prokurator ma obowiązek powiadomić o podjętych środkach w Słowacji i na Węgrzech.
Ombudsmani mogą wnioskować o skorzystanie w uprawnień kontrolnych przez kompetentne organy (Bośnia
i Hercegowina), poprosić o pomoc inspektorów z organów kontroli administracji publicznej lub z innych
organów ds. audyt administracyjnego (Grecja), ponaglać o przeprowadzenie inspekcji (Hiszpania). W Rosji
Pełnomocnik ds. Praw Człowieka może też prowadzić kontrolę samodzielnie.
119
Zalecenie i raporty określane są jako „miękkie sankcje”. Patrz G. Kuscko – Stadlmayer: op. cit., s. 2.
120
Czas reakcji na zalecenie ombudsmana może być zróżnicowany, najczęściej jednak wynosi 30 dni czy
miesiąc (Chorwacja, Czechy, Łotwa, Węgry, Rumunia, Polska, Macedonia, Mołdawia, Rosja, Ukraina), choć
mogą być też terminy dłuższe (60 dni lub 8 tygodni jak w Austrii, Portugalii) lub nawet krótsze (14 dni w
Bułgarii). Jeżeli organy do których zwraca się ombudsman nie odpowiedzą lub nie zastosowują się do zaleceń to
konsekwencją jest najczęściej zwrócenie się do organu nadrzędnego oraz powiadomienie parlamentu i opinii
publicznej. W Austrii – Obrońca Ludowy ma prawo do wydawania zaleceń przy czym organ albo się do nich
stosuje i o tym informuje ombudsmana albo powinien pisemnie oświadczyć dlaczego tego nie uczynił. Zdaniem
M. Konarskiego polecenia nie są wiążące, ale odmowa ich wypełnienie wymaga formalnego sprzeciwu i
prowadzi do jawnego konfliktu z obrońcą, i wiąże się ze świadomością konieczności publicznej obrony swego
stanowiska. M. Konarski: Obrońca Ludowy w Austrii, [w:] Rzecznik Praw Obywatelskich..., , s. 217 - 218.
121
W Macedonii – Obrońca Publiczny może wystąpić z wnioskiem do kompetentnego organu o wszczęcie sporu
w drodze administracyjnej lub o czasowe wstrzymanie danej czynności prawnej. Ombudsman ds. Praw
Człowieka Bośni i Hercegowiny ma prawo do żądania od organy rządowego zawieszenia wykonania decyzji
administracyjnego na okres do 10 dni jeżeli jej wykonanie może skutkować nieodwracalnym naruszeniem praw
osoby skarżącego. Władza w ciągu 3 dni może odmówić wykonania zalecenia w pisemnym oświadczeniu
zawierającym powody odmowy.
118
porównaniu do rozwiązań przyjętych w innych krajach) powoduje nierozpatrzenie zalecenia w
Albanii, na co organ nadzorujący organ administracyjny, który dopuścił się ich złamania ma 30 dni.
Taka sytuacja powoduje zawieszenie aktu lub nieprawidłowego działania. We Francji mediator ma
prawo nakazać, aby urząd lub instytucja zastosowała się do decyzji w wyznaczonym przez niego
terminie gdy orzeczenie sądu nie zostało wykonane, ale sankcja polega wyłącznie na tym, iż fakt ten
jest przedmiotem raportu publikowanego w Dzienniku Urzędowym.
Niektóre przepisy przewidują, iż ombudsman powiadamia (zwykle obok organu nadrzędnego)
również inne władze np. ministra czy premiera (Belgia, Bośnia i Hercegowina, Hiszpania, Malta). W
zaleceniach ombudsmani mogą proponować działania prowadzące do poprawienia sytuacji
skarżącego, w tym zapłacenie mu odszkodowania (np. Bośnia i Hercegowina),
Wśród innych uprawnień ombudsmanów przewidzianych przez przepisy prawa należy
wymienić: 1) prawo do prowadzenia mediacji123 2) do wszczęcia postępowania administracyjnego –
jak w Albanii, Polsce, Macedonii,124 3) do decydowania o sposobie reprezentacji danej osoby przez
adwokata lub radcę (jak na Cyprze, w Irlandii) czy też wnioskowania w sprawie bezpłatnej pomocy
prawnej (Dania, Irlandia, Estonia), 5) do pewnych nietypowych dla ombudsmanów czynności
związanych z określonymi kategoriami osób zajmujących znaczące pozycje w państwie, w tym w
odniesieniu do przedstawicieli władzy sądowniczej, ustawodawczej, rządu a nawet prezydenta125 6) do
samodzielnego stosowania sankcji – np. grzywny za niestawiennictwo 7) do wnoszenia powództw,
występowania przed sądem – wydaje się, iż polskie rozwiązania są pod tym względem wyjątkowo
bogate. 126
Nie ma potrzeby przekonywać jak znaczącą rolę we współczesnym państwie odgrywają sądy
konstytucyjne. Niektóre regulacje (w nieco mniej niż jednej trzeciej państw europejskich) dają
122
Ombudsman norweski ma prawo do stwierdzeniem iż wydana decyzja musi zostać uznana za nieważną lub
jest ona w oczywisty sposób nieuzasadniona lub wyraźnie sprzeczna z dobrą praktyką administracyjna.
123
Na mediacyjną funkcję ombudsmana zwracają uwagę przepisy bułgarskie, mołdawskie, litewskie,
luksemburskie. Szczególną rolę odgrywa Kanclerz Sprawiedliwości w Estonii, który rozstrzyga spory dotyczące
dyskryminacji pomiędzy osobami fizycznymi. Jeżeli doprowadzi do ugody na którą strony się zgodzą, to jest ona
przekazywana sądowi i wykonywana stosownie do obowiązujących procedur sądowych. Ugoda jest ostateczna i
co do zasady nie może być zaskarżona w sądzie. Mediacyjny aspekt działań ombudsmana podkreśla J. L.
Maiorano według którego „Współczesny ombudsman (...) jako element państwa może (...) tworzyć
<<antygeny>> konieczne do uniknięcia napięć społecznych i inicjować nowe formy mediacji i koncyliacji”. J. L.
Maiorano: op. cit., s. 108.
124
Adwokat Ludowy w Albanii ma prawo do wszczęcia postępowania administracyjnego i występowania w nim
jako strona. Polski RPO może zwrócić się o wszczęcie postępowania administracyjnego, wnosić skargi do sądu
administracyjnego a także uczestniczyć w tych postępowaniach na prawach przysługujących prokuratorowi. W
Macedonii – Obrońca Publiczny ma prawo do wystąpienia z wnioskiem do kompetentnego organu o wszczęcie
sporu w drodze administracyjnej lub o czasowe wstrzymanie danej czynności prawnej.
125
Uprawnienia w stosunku do sędziów ma ombudsman w Finlandii (może wnieść oskarżenie o niezgodne z
prawem postępowanie w ramach pełnionego urzędu), w Szwecji (do inicjowania postępowania przeciwko
członkom Sądu Najwyższego lub Najwyższego Sądu Administracyjnego), w Estonii (do wniesienia oskarżenia
w sprawie karnej przeciwko Przewodniczącemu Sądu Najwyższego lub sędziemu); w stosunku do członków
rządu: w Estonii, Szwecji; członkom parlamentu: Estonia (do wniesienia sprawy karnej), do prezydenta (w
Finlandii ombudsmanowi przysługuje prawo do przekazania wiadomości parlamentowi, iż prezydent jest winny
zdrady lub zdrady stanu lub przestępstwa przeciwko ludzkości; W Estonii Kanclerz Sprawiedliwości może
przedłożyć Sądowi Najwyższemu w pełnym składzie wniosek o uznanie Prezydenta za niezdolnego pełnić
obowiązki przez dłuższy czas).
126
RPO może żądać wszczęcia postępowania w sprawach cywilnych i wziąć udział w każdym toczącym się już
postępowaniu na prawach przysługujących prokuratorowi, wnieść kasację od prawomocnego orzeczenia, zgłosić
udział w postępowaniu przez Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie skarg konstytucyjnych i brać udział w tym
postępowaniu, występować do SN o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych
budzących wątpliwości w praktyce lub których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie.
ombudsmanom uprawnienia do występowania do sądów konstytucyjnych. bezpośrednio bądź jedynie
poprzez zwrócenie się do odpowiednich organów, by się tego podjęły.127 Najczęściej przedmiotem
wniosków ombudsmana jest potrzeba zbadania konstytucyjności prawa, w tym o ustalenie tzw.
niekonstytucyjności przez zaniechanie (Portugalia, Węgry), ale również o wyjaśnienie innych jeszcze
istotnych kwestii.128
Na funkcję korekcyjną składa się również możliwość odwołania się do opinii publicznej, co
A. Kubiak uważa za najsilniejszą „broń” ombudsmana.129 Niewątpliwie jest to sposób zwiększenia
jego skuteczności. Niejednokrotnie przepisy regulujące status ombudsmana i środki jakimi może
dysponować dają mu wyraźnie uprawnienie do upubliczniania swojego stanowiska. Mogą to być
zarówno sytuacje, w których podanie do wiadomości opinii publicznej jest konsekwencją
niezastosowania się do propozycji ombudsmana, rodzajem sankcji, jak też sytuacje, w których
ombudsman uważa, iż opinia publiczna powinna poznać jego stanowisko.130 Warto zwrócić uwagę, iż
upublicznienie jest często ostatnim lub jednym z ostatnich sposobów jakim może się posłużyć
ombudsman, zwłaszcza gdy inne zawodzą.131
Kolejna to funkcja inspiratorska. Wiąże się ona z czuwaniem nad tym by nie naruszano
wolności i praw człowieka. Ombudsmani czynią to przede wszystkim pod postacią uprawnienia do
inicjowania zmian niejednoznacznym czy prowadzącym do niesprawiedliwych rozwiązań
prawodawstwie. Może być to uprawnienie wskazane w sposób ogólny, jak np. w Chorwacji, Mołdawii
czy na Litwie lub w sposób bardziej szczegółowy. Najczęściej ombudsman może zwracać się
bezpośrednio do tych organów, które mają wpływ na tworzenie prawa. Do wyjątków należy sytuacja
jaka ma miejsce np. w Polsce – gdzie RPO ma jedynie prawo do występowania do właściwych
organów o podjęcie inicjatywy ustawodawczej lub o wydanie lub zmianę innych aktów prawnych w
sprawach dotyczących wolności i praw człowieka i obywatela, a sam tego prawa nie posiada.132
Powyższe rozwiązanie pozbawia go możliwości bezpośredniej ingerencji w proces tworzenia prawa.
Na uwagę zasługuje sytuacja w Albanii, gdzie Adwokat Ludowy może zalecać organom mającym
inicjatywę ustawodawczą złożenie wniosku o zmianę lub poprawienie ustawy, rządowi o zmianę lub
poprawienie aktów niższego rzędu. Nieuwzględnienie jego propozycji powoduje zawieszenie tych
127
Np. w Bułgarii ombudsman może zwrócić się do wymienionych w Konstytucji organów o wystąpienie do
TK, gdy uzna że konieczne jest zinterpretowanie Konstytucji lub orzeczenie o niezgodności ustawy z
Konstytucją. Na Litwie zgłasza Sejmowi propozycję zwrócenia się do Sądu Konstytucyjnego w sprawach
zgodności regulacji prawnych z Konstytucją i prawem Litwy.
128
Ombudsman może zwrócić się o oficjalną interpretację konstytucji (Węgry), czy obok konstytucji również
ustaw (Ukraina). W Rosji – Pełnomocnik ds. Praw Człowieka może zwrócić się do TK ze skargą na łamanie
praw konstytucyjnych i swobód obywateli zaś w Albanii Adwokat Ludowy - zalecić Trybunałowi
Konstytucyjnemu unieważnienie aktów, których treść (a nie stosowanie), prowadzi do łamania praw człowieka.
Zwraca się uwagę, iż w polski RPO może wystąpić do TK z własnym wnioskiem lub przyłączyć się do sprawy
ze skargi konstytucyjnej, ale nie ma „możliwości przyłączyć się do spraw wszczętych na wniosek innych
podmiotów lub w przypadku zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego przez sąd z pytaniem prawnym”. M.
Zubik: op. cit., s. 18.
129
A. Kubiak: op. cit., s. 167.
130
Pierwsza z opisanej wyżej sytuacji ma miejsce w Hiszpanii, gdzie – Obrońca Ludu natychmiast podaje do
wiadomości fakt, iż powiadomiony o treści prośby wynikającej ze skargi organ nie przedstawił sprawozdania.
Podobnie w Grecji. Druga sytuacja przewidziana jest w przepisach odnoszących się do ombudsmana
bułgarskiego, portugalskiego czy norweskiego, którzy ma prawo do publicznego wygłaszania swych opinii i
oświadczeń, w tym w środkach masowego przekazu.
131
Jako przykład można podać regulacje w Macedonii czy Rosji, ale na szczególną uwagę zasługują rozwiązania
przyjęte w Słowenii gdzie Rzecznik Praw Człowieka może powiadomić opinię publiczną na koszt wezwanego
organu, jeżeli ten po ponownym wezwaniu nie dostosował się do jego propozycji lub zaleceń.
132
W podobnej sytuacji jest Pełnomocnik ds. Praw Człowieka w Federacji Rosyjskiej.
przepisów naruszających prawa i podstawowe wolności człowieka. Jest to daleko idący skutek w
porównaniu do innych regulacji, które zazwyczaj nie zawierają konsekwencji zignorowania wniosków
ombudsmana. Co najwyżej, organ do którego się zwraca ma obowiązek powiadomić o swoim
stanowisku, jak to ma miejsce na Węgrzech czy w Czechach. Warto również zwrócić uwagę na
przykład Estonii, gdzie Kanclerz Sprawiedliwości ma prawo do wnioskowania do organu, który
przyjął ustawodawstwo sprzeczne z Konstytucją lub obowiązującymi przepisami prawa o
doprowadzenie do ich zgodności w ciągu 20 dni. Jeżeli nie zostanie zmienione ombudsman wnioskuje
do Sądu Najwyższego o ogłoszenie nieważności takiego ustawodawstwa.133 Niektóre regulacje
wskazują przed jakimi organami może występować ombudsman ze swoją inicjatywą ustawodawczą
(np. w Słowenii - przed parlamentem oraz radą ministrów) czy upoważniają ombudsmana do
reprezentowania sprawy zagadnienia zmian legislacyjnych lub innych działań w przypadku braków
legislacyjnych (Szwecja).Ombudsman może inicjować zmiany w prawodawstwie już przyjętym lub
też wskazywać jak należy tworzyć nowe prawo.134
Sugestie ombudsmana czasami są ograniczone przedmiotowo. Np. w Luksemburgu dotyczyć
mogą do sugerowania zmian w przepisach prawa, gdy w ramach skargi ombudsman dostrzeże
nierówności traktowania. Dbałość o właściwe prawodawstwo może polegać również na informowaniu
odpowiednich organów o wadach, lukach czy niedostatkach w ustawodawstwie, 135 a także na
zgłaszaniu postulatów dotyczących stosowania prawa.136
Wyróżnić można jeszcze funkcję informacyjną, polegającą na rozpowszechnienie raportów
ombudsmana przez środki masowego przekazu, jak też informacji o obowiązującym prawie.
Uprawnienia ombudsmana rozciągają się również na działania mające charakter bardziej
generalny, a związane są z działalnością na rzecz praw człowieka. Może ona przybierać różne formy:
współdziałania z różnymi organizacjami,137 uczestniczenia w przygotowywaniu sprawozdań na temat
praw człowieka wymaganych przez organizacje międzynarodowe,138 inicjowania powstawania
specjalnych komisji do spraw zbadania faktów łamania praw i swobód obywatelskich oraz
uczestniczenia w jej pracach139 czy też innych działań.140 W ramach funkcji informacyjnej można też
133
Na Słowacji – Publiczny Obrońca Praw może wnieść petycję o nowelizację lub anulowanie regulacji łamiącej
podstawowe wolności i prawa, zaś organ do którego się zwrócił ma 30 dni na informację podjętych środkach.
134
Np. w Hiszpanii ombudsman może sugerować modyfikacje kryteriów używanych do tworzenia aktów i
uchwał administracji publicznej czy Finlandii
gdzie może kierować do rządu lub innego organu
odpowiedzialnego za projekty aktów prawnych dotyczące wad legislacyjnych a także udzielać zaleceń
dotyczących rozwoju legislacji i usuwania wad prawnych a także do zgłaszania uwag i podejmowania innych
środków gdy ma wątpliwości co do legalności decyzji lub środka przedsięwziętego przez rząd, ministra lub
Prezydenta.
135
W Islandii ombudsman powiadomienia o tym Althing, Ministra lub zainteresowany organu władzy lokalnej,
w Norwegii odpowiednie ministerstwo, w Rumunii – Adwokat Ludu przedstawia raportu Marszałkom obu Izb
Parlamentu lub Premierowi jeżeli stwierdzi istnienie luk w ustawodawstwie. Na Litwie Kontrolerzy Sejmowi
informują o znaczących naruszeniach prawa, sprzecznościach i lukach w prawie.
136
Na Litwie – Kontrolerzy Sejmowi mogą zwrócić się do sądu administracyjnego o zbadanie zgodności
administracyjnych regulacji prawnych z prawem lub uchwałą rządu. W Szwecji – Parlamentarny Ombudsman
może wydawać oświadczenia zmierzające do ujednolicenia i właściwego stosowania prawa, w Portugalii –
Rzecznik Sprawiedliwości może udzielać zaleceń odnośnie interpretacji prawa.
137
W Polsce RPO współdziała ze stowarzyszeniami, ruchami obywatelskimi , dobrowolnymi zrzeszeniami i
fundacjami na rzecz ochrony wolności i praw człowieka i obywatela. Może przedstawiać właściwym organom,
organizacjom i instytucjom oceny i wnioski zmierzające do zapewnienia skutecznej ochrony wolności i praw
człowieka i obywatela.
138
Takie uprawnienie przysługuje na Ukrainie – Pełnomocnikowi Rady Najwyższej ds. Praw Człowieka.
139
Z taką propozycją może zwrócić się do Dumy Państwowej Pełnomocnik ds. Praw Człowieka Rosji.
wyróżnić funkcję wychowawczą, która może polegać na informowaniu o samej instytucji
ombudsmana, o celach jego działania, o prawach przysługujących obywatelom, jak to ma miejsce w
Portugalii i Macedonii. Dużą rolę odgrywa w tym zakresie współpraca z organizacjami
pozarządowymi i środkami masowego przekazu.
1.9. Stosunek organów państwowych do ombudsmana i jego pozycja
Jeżeli chodzi o pozycję ombudsmana wśród organów państwowych, to powyższy problem
niesie ze sobą, co najmniej dwa, istotne aspekty. Po pierwsze, do jakiej kategorii organów należy sam
ombudsman i jakie jest jego miejsce wśród innych organów, a po drugie jakie powinny być relacje
między nim a pozostałymi organami państwowymi. Odpowiedź na pierwsze pytanie determinuje w
znacznym stopniu odpowiedź na drugie. Nie ma wątpliwości, iż ombudsman nie mieści się w
tradycyjnej koncepcji trójpodziału władzy, gdyż nie ma wystarczającego uzasadnienia, by zaliczyć go
do władzy ustawodawczej, wykonawczej lub sądowniczej. Łatwiej jest wskazać od której z
wymienionych władz powinien być w maksymalnym stopniu niezależny, a mianowicie od władzy
wykonawczej. Jako wspólną cechę ombudsmanów L. Garlicki wskazuje, iż jego pozycja
„ukształtowana jest wszędzie na zasadzie niezależności od pozostałych organów państwowych, a w
każdym razie od rządu i administracji”.141 W europejskiej doktrynie wypowiadano się na temat istotny
ombudsmana, a mianowicie Francuska Rada Stanu w orzeczeniu z 1981 uznała, iż mediator należy do
organów administracji, ale jego decyzje nie mają charakteru decyzji administracyjnych, stąd nie
można skarżyć do sądu odmowy przez niego prowadzenia postępowania.142 W doktrynie francuskiej
pojawiło się określenie, iż mediator stanowi w znaczeniu funkcjonalnym swoistą „przeciwwładzę.”143
Wydaje się, iż na uwagę zasługuje usytuowanie polskiego Rzecznika w Konstytucji RP z 2 kwietnia
1997 r., gdzie jest on zaliczony do organów kontroli państwowej i ochrony prawa.144 Zdaniem Z.
Jarosza polski RPO to jako organ: państwowy, ochrony prawnej, samoistny, 145 niezależny
organizacyjnie i funkcjonalnie, od wszystkich poza Sejmem organów państwa.146
Instytucja ombudsmana jest specyficzną instytucją kontrolną, mającą służyć dodatkowej
ochronie praw obywatelskich w sytuacji, kiedy zawodzą standardowe procedury naprawiania naruszeń
prawa przez organy państwowe147. Ombudsman jest niezależny i samodzielny w wykonywaniu swoich
obowiązków, zwłaszcza w odniesieniu do podjęcia się załatwienia sprawy i sposobów jej
rozstrzygnięcia. W piśmiennictwie podkreśla się, iż jest on instancją nadzorczą i upominawczą, bez
140
W Słowenii – Rzecznik Praw Człowieka ma prawo do przestawiania sugestii odnośnie poprawy pracy i
traktowania petentów przez organy państwowe i instytucje pełniące funkcje publiczne a w Bułgarii do
przedstawiania propozycji i zaleceń w sprawie usunięcia przyczyn i okoliczności stwarzających warunki dla
naruszania praw i wolności.
141
L. Garlicki: Ewolucja instytucji Rzecznika Praw Obywatelskich..., s. 18.
142
A. Kubiak: op. cit., s. 176. Również w Polsce działania RPO nie podlegają orzecznictwu sądownictwa
administracyjnego. Wykaz orzeczeń w tej sprawie patrz S. Trociuk: Ustawa o Rzeczniku Praw Obywatelskich.
Komentarz, Warszawa 2005, s. 45.
143
Ibidem, s.178.
144
W literaturze wyrażony jest pogląd, że nie jest to organ kontroli w ścisłym tego słowa znaczeniu. W. Taras,
A. Wróbel: Poglądy prawne Rzecznika Praw Obywatelskich w rozpatrywanych sprawach, „ Państwo i Prawo”
1989, z. 7, s. 67.
145
Z. Jarosz: Ustawa o Rzeczniku Praw Obywatelskich, [w:] Rzecznik Praw Obywatelskich, s.48.
146
Ibidem, s. 53. Patrz też A. Pieniążek: Rzecznik Praw Obywatelskich w systemie organów państwa, [w:] Ustrój
i struktura aparatu państwowego i samorządu terytorialnego, red. W. Skrzydło, Warszawa 1995, s. 202.
147
B. Oliwia-Radzikowska, Rzecznik Praw Obywatelskich – założenia ustawowe i praktyka działania [w:]
Szkoła Praw Człowieka. Teksty wykładów, Zeszyt 2, red. E. Łabęcka, Warszawa 1998, s. 75.
prawa wydawania aktów zwierzchnictwa (władczych). Działa on przede wszystkim w trybie
zawiadamiania organów władzy w wypadku stwierdzenia niewłaściwości148.
Omawiane zagadnienie wiąże się również z problematyką niezawisłości ombudsmanów.
Regulacje dotyczące ombudsmanów w krajach europejskich podkreślają ich niezależność od innych
władz, wprost o tym stanowiąc bądź ustanawiając gwarancje dzięki którym jest ona możliwa. Do tych
gwarancji należą m.in. zakazy pełnienia wielu funkcji publicznych i prywatnych np. mandatu
pochodzącego z wyboru czy urzędnika państwowego, przy czym należy zwrócić uwagę, iż
ombudsman zazwyczaj nie może należeć do żadnej partii politycznej. Powyższe dotyczy z reguły
okresu sprawowania funkcji, ale zdarzają się również takie rozwiązania, które odnoszą się do czasu
przed jej objęciem.149
W celu zagwarantowania niezależności ombudsmanami przepisy prawa w zdecydowanej
większości państw zawierają zakazy podczas sprawowania funkcji wykonywania mu jakiejś innej
jeszcze (z drobnymi wyjątkowymi działalności). Wyjątek stanowi mediator francuski, który może
łączyć swoją funkcję z działalnością zawodową, co budziło wątpliwości z punktu widzenia jego
niezależności.150
Niewątpliwie jedną z instytucji gwarantujących niezależność ombudsmana jest również
przysługujący mu immunitet. W różnych krajach ma on większy lub mniejszy zakres, ale przede
wszystkim zwraca się uwagę na wyłącznie od odpowiedzialności za te działania, które są związane z
wykonywaną funkcją.151
Podkreślana niezależność od jakichkolwiek władz czy osób nie oznacza, iż parlamenty nie
roszczą sobie prawa do określania zasad działania ombudsmanów. Chodzi tutaj o wytyczne, ale
mające charakter ogólny, nie ingerujące w konkretne rozpoznawane przez niego sprawy.152
W niektórych krajach obowiązują przepisy, których jak się wydaje nie można zignorować, a
odnoszące do działania ombudsmana w sytuacjach nadzwyczajnych. W takich okolicznościach istnieją
szczególnie sprzyjające warunki do naruszania praw człowieka, a więc pole działania ombudsmana
jest jeszcze szersze, stąd organ ten powinien bez jakichkolwiek przeszkód kontynuować swoją
148
W. Szyszkowski: op. cit., s. 46.
Na przykład na Węgrzech nie może to być osoba, która podczas 4 lat poprzedzających propozycję wyboru
była członkiem Parlamentu, Prezydentem Republiki, sędzią Sądu Konstytucyjnego, członkiem rządu,
sekretarzem stanu, zastępcą sekretarza stanu, członkiem rady władz lokalnych, komisarzem Republiki,
notariuszem, oskarżycielem publicznym, zawodowym członkiem sił zbrojnych, policji lub organów politycznych
lub pracownikiem partii.
150
A. Kubiak: op. cit., s. 159 –160.
151
W wielu regulacjach znajdują się przepisy stanowiące , iż ombudsmani nie otrzymują instrukcji czy poleceń o
żadnej władzy (Belgia, Bośnia i Hercegowina), nie podlegają żadnemu mandatowi imperatywnemu (
Hiszpania), są niezawiśli (Rosja, Mołdawia, ), nietykalni (Hiszpania, Ukraina). Ombudsmani nie mogą być
zdjęci ze stanowiska z powodu działań, jakich dokonują w ramach swoich funkcji (Belgia, Słowenia), powinni
być jednak działać zgodnie z przepisami prawa (Rumunia) a według przepisów cypryjskich również w dobrej
wierze.
152
Na Malcie Izba Reprezentantów według własnego uznania może w drodze rezolucji określać okresowo
generalne wytyczne dla Ombudsmana dotyczące wykonywania jego funkcji, jak również je anulować lub
zmieniać. W Niemczech mogą być wydawane ogólne wytyczne dotyczące pracy Pełnomocnika, ale nie można
udzielać mu wiążących zaleceń (z wyjątkiem obowiązku zbadania określonej spraw, którą zlecą mu Parlament
lub Komisja Obrony). Również w Danii „parlament zagwarantował sobie ustawowo prawo określania zasad
działania Ombudsmana. (...) W ramach tychże zasad, wiążących dla Ombudsmana, pozostaje on wszakże
niezależny od innych zaleceń i dyrektyw, w szczególności zaś – od nakazów czy sugestii tyczących bieżącego,
konkretnego wykonywania powinności”. M. Grzybowski: Ombudsman w państwach nordyckich. Geneza,
ewolucja i współczesne oblicze instytucji, [w:] Rzecznik Praw Obywatelskich..., s. 89.
149
działalność. Wyraźnie jest o tym mowa w przepisach obowiązujących w Bośni i Hercegowinie i w
Hiszpanii.153
Regulacje prawne odnoszące się do ombudsmanów niejednokrotnie ustanawiają obowiązek
udzielania im pomocy, zwłaszcza ze strony organów państwowych.154 Zwrócić należy jednak uwagę
zwłaszcza na te rozwiązania, które pozwalają ombudsmanowi reagować na utrudnianie mu
działalności, gdyż dzięki nim może być ona skuteczniejsza. Do środków reagowania należą (niektóre
mogą być stosowane jednocześnie): 1) sporządzanie specjalnego raportu – jak w Bośni i Hercegowinie
czy Grecji.155 2) wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego 156 3) powiadamianie
stosownych władz 157 4) wykorzystanie opinii publicznej, o czym już było wyżej wspomniane158 5)
zastosowanie kar w postaci grzywny, nagany a nawet kar surowszych.159 Jedne kary ombudsman może
wymierzać osobiście, o zastosowanie innych zwrócić się do odpowiednich organów.160
Realizacja zadań przez ombudsmana wymaga bycia „bliżej władzy”, co może polegać na
potrzebie jego obecności na posiedzeniach jej najważniejszych organów. Jest to zwłaszcza istotne
wtedy, gdy przedstawia swoje propozycje i wnioski. Uczestnictwo ombudsmana może polegać na: 1)
jego obecności, ale tylko gdy omawiane są jego zalecenia i wnioski161 2) udziału w posiedzeniach bez
względu na ich przedmiot.162
Niektóre regulacje dają ombudsmanom możliwość uczestniczenia nie tylko w posiedzeniach
organów władzy ustawodawczej czy wykonawczej, ale nawet sądowniczej, jak na Ukrainie, w Szwecji
czy w Niemczech.163 Skuteczność działania ombudsmana może też zależeć od możliwości szybkiego
153
Chodzi tutaj o sytuacje ogłoszenia stanów nadzwyczajnych lub rozwiązania parlamentu.
Wyraźnie o obowiązkach wspierania ombudsmana, współpracy z nim czy pomocy mowa jest w przepisach
obowiązujących w: Austrii, Chorwacji, Bułgarii, Finlandii, Czechach, na Cyprze.
155
Ombudsman ds. Praw Człowieka Bośni i Hercegowiny sporządza raport specjalny gdy organ rządowy lub
jego funkcjonariusz wykazuje do niego stosunek wrogi lub mogący zakłócić badania; W Grecji – ombudsman
jeżeli właściwe organy nie udzielają mu pomocy składa raport do właściwego ministra.
156
Powody wystąpienia z wnioskiem mogą być różne: utrudnianie mu dostępu do dokumentów (Bośnia i
Hercegowina), utrudnianie jego działań lub odmowa współpracy (Estonia, Albania – tam również może być
wniosek zastosowanie sankcji łącznie ze zwolnieniem z pracy lub służby cywilnej ), niewykonania poleceń przez
urzędników (Portugalia, Grecja).
157
Np. w Estonii powiadamia władze zwierzchnie danego organu, rząd lub parlament. Na Węgrzech przestawia
sprawę Parlamentowi, zaś na Słowacji organowi zwierzchniemu a w razie jego braku rządowi.
158
Możliwość upubliczniania gdy ombudsman nie jest usatysfakcjonowany odpowiedzią na swoją interwencję
przewidują przepisy prawa we Francji, w Słowenii. Na Litwie – Kontrolerzy Sejmowi prowadzą nawet rejestr
naruszeń prawa przez administrację w wyniku niestosowania się do ich żądań.
159
W Bułgarii jest to kara grzywny lub inne cięższe kary, w Portugalii – Rzecznik Sprawiedliwości ma prawo
do udzielenia ostrzeżenia organowi lub służbom w sprawach mniejszej wagi, zaś w Finlandii – Parlamentarny
Ombudsman może udzielić nagany.
160
Odpowiedzialność za ingerencję lub przeszkadzanie ombudsmanowi zapowiadają przepisy w Mołdawii i
Rosji, a przepisy brytyjskie i irlandzkie przewidują konsekwencje takich działań, jakie wiążą się z obrazą sądu.
W Hiszpanii osoba która utrudnia dochodzenie Obrońcy Ludu winna jest przestępstwa nieposłuszeństwa. Na
Cyprze osoby utrudniające postępowanie Rzecznika ds. Administracji winne są przestępstwa karanego
pozbawieniem wolności do 6 miesięcy lub grzywną lub obiema karami łącznie.
161
Taka sytuacja ma miejsce w: Albanii, Czechach, Finlandii, na Litwie.
162
Np. w Bułgarii czy Rosji. W niektórych regulacji wyraźnie zaznaczono, iż ombudsman ma prawo czynnego
uczestnictwa np. w Estonii Kanclerz Sprawiedliwości może uczestniczyć w posiedzenia Riigikogu i rządu z
prawem do zabierania głosu; w Finlandii – Parlamentarny Ombudsman gdy uczestniczy w posiedzeniach rządu
ma prawo relacjonowania spraw.
163
W Niemczech – Rzecznik ma prawo do uczestniczenia rozprawach w postępowaniach karnych i przed sądami
dyscyplinarnymi, także tych z wyłączeniem jawności, które to kompetencje „umożliwiają pośredni
(prewencyjny) wpływ pełnomocnika na respektowanie praw obywatelskich w toku wymienionych postępowań, i
to pomimo, że nie jest on ich stroną. Z. Kędzia: op. cit., s. 123.
154
komunikowania się z najważniejszymi osobami w państwie, w tym z premierem czy prezydentem.
Przepisy prawne niektórych państw przewidują taką możliwość.164
Jednym z najbardziej interesujących zagadnień odnoszących się do ombudsmanów jest
kwestia ich władzy dyskrecjonalnej dotyczącej podjęcia postępowania i następnie ustalenia czy doszło
do naruszenia wolności i praw człowieka i obywatela. Czy są to decyzje zaskarżalne i czy można
„poskarżyć się” na działalność ombudsmana w tym zakresie? Problem ten został już rozwiązany w
odniesieniu do RPO Unii Europejskiej. Najpierw Sąd I instancji, a następnie Trybunał
Sprawiedliwości UE uznały, iż istnieje możliwość złożenia skargi na działalność ombudsmana
europejskiego.165 Warto przyjrzeć się regulacjom w państwach europejskich odnośnie tego
zagadnienia.
Wspólne na regulacji europejskich jest to, iż ombudsmani sami decydują o tym czy podjąć
prowadzenie sprawy, gdy istnieje podejrzenie, iż zostały naruszone prawa człowieka. Kierują się w
tym względzie własnym uznaniem. Przepisy irlandzkie stanowią o tym w sposób szczególnie wyraźny
- ombudsman kieruje się przy decydowaniu czy podjąć, kontynuować czy przerwać dochodzenie
własnym uznaniem.166 Przepisy prawa niekiedy wyraźnie wskazują, iż decyzje ombudsmana nie
podlegają odwołaniu (Bośnia i Hercegowina, Mołdawia), są ostateczne (jak decyzje Rzecznik Praw
Człowieka w Słowenii). Pozostawienie takiej swobody wymaga, aby wymagać osoby które sprawują
ten urząd cechowały się najwyższymi umiejętnościami i zaletami charakteru. Konieczna jest jednak
odpowiedź osobie, która złożyła skargę do ombudsmana. Niektóre regulacje stawiają jednak pewne
dodatkowe wymogi związane z niepodjęciem sprawy przez ombudsmana. W W. Brytanii ombudsman
ma obowiązek przesłać raport z wyników dochodzenie członkowi Izby Gmin przez którego złożona
została prośba o jego wszczęcie lub określenie powodów dlaczego go nie podjęto.
Przeprowadzone w niniejszym komunikacie porównania prowadzą do następujących
wniosków: 1) zdecydowana większość państw europejskich przyjęła do swoich systemów prawnych
instytucję ombudsmana o kompetencjach ogólnych i krajowym zakresie właściwości; 2) w
poszczególnych krajach ombudsmani przybierają nie tylko różną nazwę, ale widoczna jest również
dyferencjacja szczegółowych rozwiązań dotyczących ich funkcjonowania (związana z
„dostosowaniem” do warunków danego państwa). Powyższe różnice nie wydają się jednak mieć
164
W ciągu 48 godzin najważniejsze osoby w państwie (przew. Parlamentu, Prezes RM oraz ministrowie) mają
obowiązek przyjęcia Rzecznika Praw Człowieka Słowenii. Z natychmiastowego przyjęcia przez kierownictwo
oraz inne osoby urzędowe korzystać może ombudsman w Rosji i na Ukrainie. Na Cyprze – jest to prawo do
bezpośredniej komunikacji członkami władz publicznych a w Mołdawii pierwszeństwo w odbyciu spotkania
służbowego.
165
W sprawie skargi F. Lamberta wypowiedział się w wyroku z dnia 23 marca 2004 r. (sygn. C – 234/02P)
Europejski Trybunał Sprawiedliwości, który uznał (w pełnym składzie), iż działalność Ombudsmana
Europejskiego podlega kontroli sądowej, i nie dubluje się z dokonywaną przez Parlament Europejski. Wyrok
dostępny na stronie internetowej: http://europa.eu.int/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!prod!CELEXnumdoc&lg .
Patrz też T.T. Koncewicz: Unijny rzecznik przed sądami wspólnotowymi, „Rzeczpospolita” z 28 kwietnia 2004
r., nr 100 (6793), s. C 3.
166
Kanclerz Sprawiedliwości Estonii może wyrazić krytykę, sugestie lub zaproponować sposoby unikania
naruszeń prawa. Stanowisko jego przekazuje się w formie pisemnej wnioskodawcy i uczestniczącemu w
postępowaniu organowi. Jest ono ostatecznie i nie podlega zaskarżeniu przez sądem. W Luksemburgu wskazuje
się, iż decyzja ombudsmana o nieuznaniu skargi nie podlega odwołaniu przed władzami sądowymi. Na Malcie
postępowań oraz zaleceń ombudsmana nie można zaskarżyć w żadnym sądzie, w wyjątkiem przypadków
uzasadnionych brakiem jego jurysdykcji. W Mołdawii również na odrzucenie skargi nie przysługuje odwołanie,
ale winno być uzasadnione. W Portugalii – czynności prawne Rzecznika Sprawiedliwości nie mogą być
przedmiotem odwołania się, a jedynie stanowić przedmiot skargi. Ta jednak jeżeli wniesiona zostanie w złej
wierze to ombudsman zawiadamia oskarżyciela publicznego w celu wszczęcia postępowania karnego.
zasadniczego znaczenia, gdyż nie przekreślają tego co wspólne – potwierdzenia potrzeby istnienia
instytucji wyposażonej w przymiot niezależności, stwarzającej obywatelom łatwy dostęp do pomocy,
w przypadku gdy czują się oni pokrzywdzeni działaniem organów władzy; 3) powoływanie
ombudsmanów w niektórych krajach przez głowę państwa nie przekreśla ich związków z
parlamentem; 4) środki działania przyznane ombudsmanom chociaż mają charakter niewładczy
odnośnie sposobów załatwienia sprawy, to w pozostałych kwestiach regulacje europejskie starają się
przyznać im różnego rodzaju instrumenty wpływające na zwiększenie skuteczności ich działania; 5)
jedną z najistotniejszych cech ombudsmanów w krajach europejskich jest przyznanie im swobody w
decydowaniu o podjęciu, konstytuowaniu i sposobie rozstrzygnięcia sprawy oraz skorelowaną z
powyższym niezaskarżalność podejmowanych przez nich decyzji (z wyjątkiem Europejskiego
Rzecznika Praw Obywatelskich).

Dr Małgorzata Stefaniuk - Wydział Prawa i Administracji

Transkrypt

Podobne dokumenty

S pi S tre ś ci

Ewa Pop³awska - Centrum Europejskie UW

„Ubezpieczenie ochrony prawnej – prawnik dla przezornego Polaka”