KANCELARIA RADCÓW PRAWNYCH CIC Pikor, Behnke, Dmoch

KANCELARIA RADCÓW PRAWNYCH CIC Pikor, Behnke, Dmoch

KANCELARIA
RADCÓW PRAWNYCH CIC
Pikor, Behnke, Dmoch, Fryzowski Sp. p.
Michał Behnke
Zagospodarowanie wód opadowych na terenach miejskich w świetle
planowanych, krajowych zmian legislacyjnych
Na gruncie przepisów obecnie obowiązujących, reżim prawny gospodarowania
wodami i ściekami opadowymi, roztopowymi i drenażowymi, wyznaczany jest przede
wszystkim przez przepisy:
1) ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.);
2) rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014r. w sprawie
warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi,
oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U.
z 2014 r., poz. 1800 ze zm.);
3) ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym
odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 r., poz. 139 ze zm.);
4) rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie
określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń
za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr
127, poz. 886);
5) ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r.,
poz. 672 ze zm.);
6) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 października 2015 r. w sprawie opłat
za korzystanie ze środowiska (Dz. U. z 2015 r., poz. 1875);
7) rozporządzeń w sprawie warunków technicznych dla różnego rodzaju obiektów
budowlanych, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia
2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki
i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422).
Dotyczą one zasadniczo trzech grup zagadnień: wymagań formalnych i jakościowych dla
ścieków odprowadzanych do wód lub do ziemi (emisji), możliwości dokonywania
_____________________________________________________________________________________________________
81-310 Gdynia , ul. Śląska 50/6 tel./fax +48 58 6203789 e-mail: [email protected] NIP: 586-20-85-008
rozliczeń za usługę odprowadzania i oczyszczania tych ścieków, jak też obowiązków
właścicieli nieruchomości w zakresie gospodarki ww. wodami lub ściekami.
Przepisy przywołanych wyżej trzech ustaw jednakowo uznają za „ścieki”: „wody
opadowe lub roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne,
pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, w szczególności
z miast,
portów,
lotnisk,
terenów
przemysłowych,
handlowych,
usługowych
i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów”1. Warto dostrzec, że
przesłanka „trwałej nawierzchni” stanowi kryterium identyfikacji ścieków opadowych
i roztopowych dopiero od 29 lipca 2005 r., a wcześniej wiązana była tylko z drogami
i parkingami. Uznanie wód opadowych i roztopowych za ścieki stanowi zatem
konsekwencję: 1) ujęcia tych wód w system kanalizacji, 2) zanieczyszczenia
nawierzchni, z które zbierane są wody, 3) rodzaju tej nawierzchni (musi być to
powierzchnia trwała). Nie są zatem ściekami wody deszczowe odprowadzane do wód
lub ziemi powierzchniowo, jak też terenów i powierzchni, na których wody nie mogły
ulec zanieczyszczeniu. Dla samej delimitacji ścieków znaczenia nie ma również, czy
powierzchnia, z której odprowadzane są wody, jest powierzchnią szczelną, ta odgrywa
bowiem prawnie rolę tylko w odniesieniu do obowiązku oczyszczania ścieków
opadowych lub roztopowych, badania jakości tych ścieków oraz stawek opłat za
korzystanie ze środowiska. Na tle powyższych przepisów powstawało wiele sporów
prawnych, z których najbardziej znanym jest konflikt wokół możliwości żądania opłat za
ścieki w odniesieniu do wód deszczowych odbieranych z dachów budynków.
Obowiązek oczyszczania wód opadowych i roztopowych powstaje na dziś jedynie
w stosunku do wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte
systemy kanalizacyjne, pochodzących z zanieczyszczonej powierzchni szczelnej:
1) terenów przemysłowych, składowych, baz transportowych, portów, lotnisk, miast,
dróg zaliczanych do kategorii dróg krajowych, wojewódzkich lub powiatowych klasy G,
a także parkingów o powierzchni powyżej 0,1 ha, w ilości, jaka powstaje z opadów
o natężeniu co najmniej 15 l na sekundę na 1 ha,
Art. 9 ust.1 pkt 14 lit. g ustawy – Prawo wodne, art. 3 pkt 38 lit. c ustawy – Prawo ochrony środowiska;
art.2 pkt 8 lit. c ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
1
2
2) obiektów magazynowania i dystrybucji paliw, w ilości, jaka powstaje z opadów
o częstości występowania jeden raz w roku i czasie trwania 15 minut, lecz w ilości nie
mniejszej niż powstająca z opadów o natężeniu 77 l na sekundę na 1 ha2.
Ścieki te mogą być wprowadzane do wód lub do ziemi, o ile nie zawierają substancji
zanieczyszczających w ilościach przekraczających 100 mg/l zawiesin ogólnych oraz
15 mg/l węglowodorów ropopochodnych. Wody opadowe lub roztopowe pochodzące
z innych powierzchni mogą być wprowadzane do wód lub do ziemi bez oczyszczania.
Wody opadowe lub roztopowe w ilościach przekraczających ww. wartości mogą być
wprowadzane do wód lub do ziemi bez oczyszczania, pod warunkiem że urządzenie
oczyszczające jest zabezpieczone przed dopływem wód opadowych i roztopowych
o natężeniu większym niż jego przepustowość nominalna.
Jeżeli odprowadzanie tych ścieków odbywa się w ramach szczególnego korzystania
z wód, wymaga takie uzyskania pozwolenia wodno prawnego3.
Ocenę, czy są spełnione opisane warunki, przeprowadza się na podstawie
dokonywanych przez zakład, co najmniej 2 razy w roku, przeglądów eksploatacyjnych
urządzeń oczyszczających; eksploatacja powinna odbywać się zgodnie z instrukcją
obsługi i konserwacji urządzeń oczyszczających, a czynności z nią związane odnotowane
w zeszycie eksploatacji tego urządzenia. W stosunku do wód opadowych lub
roztopowych wprowadzanych do wód lub do ziemi z urządzeń oczyszczających
o przepustowości nominalnej większej niż 300 l/s spełnienie tych warunków ocenia się
łącznie: na podstawie ww. przeglądów oraz na podstawie badań, w zakresie
normowanych wskaźników zanieczyszczeń, wykonanych w czasie trwania opadu, co
najmniej dwa razy w roku, w okresie wiosny i jesieni.
W odniesieniu do przelewów kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, o ich
dopuszczalności decyduje rodzaj wód odbiornika i ilość takich przelewów w skali roku.
Dopuszcza się wprowadzanie wód opadowych z istniejących przelewów kanalizacji
deszczowej do jezior i ich dopływów oraz do innych zbiorników wodnych o ciągłym
dopływie lub odpływie wód powierzchniowych, a także do wód znajdujących się
w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących, jeżeli średnia
roczna liczba zrzutów z poszczególnych przelewów kanalizacji deszczowej nie jest
§ 19 rozporządzenia w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub
do ziemi.
3 Art. 122 ust.1 pkt 1 Prawa wodnego.
2
3
większa niż 5. Ścieki z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej
mogą być wprowadzane do śródlądowych wód powierzchniowych płynących, wód
przybrzeżnych oraz wód przejściowych, jeżeli średnia roczna liczba zrzutów
z poszczególnych przelewów nie jest większa niż 10. Oceny spełnienia ww. warunków
dokonuje się na podstawie średniej rocznej liczby zrzutów z poszczególnych przelewów
kanalizacji
deszczowej
lub
przelewów
burzowych
komunalnej
kanalizacji
ogólnospławnej, określonej na podstawie obserwacji funkcjonowania przelewów przez
okres co najmniej 2 lat.4
Jak można wywieść z treści wskazanych przepisów, gros wymagań prawnych
związanych z odprowadzaniem wód opadowych lub roztopowych koncentruje się wokół
wymagań emisyjnych i te są głównie egzekwowane przy wydawaniu i kontroli
przestrzegania
pozwoleń
wodnoprawnych,
w
tym
pozwoleń
udzielonych
przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu lub gminie zarządzającej siecią
kanalizacyjną.
W odniesieniu do ścieków opadowych lub roztopowych, w praktyce,
w mniejszym stopniu adresowane i egzekwowane są natomiast wymagania związane
z zależnością dopuszczalności i warunków odprowadzania tych ścieków do środowiska
od stanu wód będących odbiornikiem dla tych ścieków. Zasadniczo bowiem
egzekwowany jest restrykcyjnie wyłącznie zakaz odprowadzania ścieków do wód
stojących5. jak też zakaz odprowadzania wód opadowych lub roztopowych, wód
z przelewów kanalizacji deszczowej oraz wód chłodniczych do wód powierzchniowych
lub do ziemi, w odległości mniejszej niż 1 kilometr od granic kąpielisk i plaż publicznych
nad wodami albo do jezior oraz do ich dopływów, jeżeli czas dopływu ścieków do jeziora
byłby krótszy niż 24 godziny (z ostatnich dwóch zakazów może zwolnić organ właściwy
do wydania pozwolenia wodno prawnego, o ile ustali, że takie dopuszczenie nie koliduje
z utrzymaniem dobrego stanu wód lub wymaganiami jakościowymi dla wód6).
Niezmiernie rzadko rozpatruje się natomiast emisje związane z wodami lub ściekami
opadowymi i roztopowymi w punktu widzenia zakazu powodowania w wodach
odbiornika zmian w naturalnej, charakterystycznej dla nich biocenozie, zakazu
naruszania
wymagań
ochrony
środowiska,
czy
zakazu
naruszania
celów
§ 21 ust.4, § 22 ust.1 i § 23 ust.3 rozporządzenia w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy
wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi.
5 Art. 39 ust. 1 pkt 2 lit. c Prawa wodnego.
6 Art. 39 ust.2 Prawa wodnego.
4
4
środowiskowych ochrony wód (i szerzej: ustaleń planu gospodarowania wodami na
obszarze
dorzecza)
oraz
ustaleń
miejscowych
planów
zagospodarowania
przestrzennego7.
Lakoniczność regulacji w ww. zakresie i potrzeba wykładni wymagań w łączności
z danymi technicznymi lub dokumentami planowania w gospodarowaniu wodami, bez
wątpienia utrudniają stosowanie prawa. Nie oznacza to jednak, że wymagania te są
całkowicie gubione. Pozytywnym przykładem sięgnięcia do takiej interpretacji,
nawiązującej do Ramowej Dyrektywy Wodnej8, jest m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 września 2008 r., sygn. II SA/Sz 411/2008
(aczkolwiek nie dotyczący ścieków opadowych), w którym Sąd ten sformułował pogląd,
iż ograniczenie, przy udzielaniu pozwolenia wodnoprawnego, oceny przesłanki
zgodności z wymaganiami ochrony środowiska tylko do wymagań emisyjnych nie może
stanowić podstawy do uznania, że pozwolenie wodnoprawne nie narusza wymagań
ochrony środowiska, bowiem nie zawiera ustaleń dotyczących wpływu zrzutu tych wód
na istniejący i wymagany stan chemiczny, ilościowy wód rzeki do której ścieki są
odprowadzane. Ranga rzeczonych wymagań wzmacniana jest również systemowo.
Zgodnie z art.182 kodeksu karnego, w brzmieniu obowiązującym od 10 czerwca 2011 r.,
przestępstwem przeciwko środowisku, możliwym do popełnienia również z winy
nieumyślnej, jest zanieczyszczanie wód lub powierzchni ziemi substancją (tu: ładunkiem
zanieczyszczeń zawartym w ścieku) w takiej ilości lub w takiej postaci, że może to
spowodować istotne obniżenie jakości wody lub powierzchni ziemi lub zniszczenie
w świecie roślinnym lub zwierzęcym w znacznych rozmiarach (którego wartość
w czasie popełnienia czynu zabronionego przekracza 200 000 złotych)9. Artykuł 6 pkt
11 ustawy dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich
naprawie (Dz. U z 2014 r., poz. 1789 ze zm.) uznaje za „szkodę w środowisku” również
szkodę w wodach, tj. mającą znaczący negatywny wpływ na potencjał ekologiczny
(od 5 września 2014 r.), stan ekologiczny, chemiczny lub ilościowy wód, jak też szkodę
w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych, tj. mającą
znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony
tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych. Legitymowanie się pozwoleniem
Art. 41 ust.1 pkt 2 , art.125 pkt 1 i 3 Prawa wodnego.
Dyrektywa 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiająca
ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej.
9 Art. 115 § 5 i 7 kodeksu karnego.
7
8
5
wodnoprawnym nie wyłącza możliwości powodowania szkody w środowisku
w związku z wykonywaniem tego pozwolenia, stąd też działania zapobiegające takim
szkodom powinny być przedmiotem obowiązków nakładanych na adresata pozwolenia
(wykonania urządzeń zapobiegających szkodom lub zmniejszających negatywne skutki
wykonywania tego pozwolenia wodnoprawnego, czy też
realizacji niezbędnych
niezbędne przedsięwzięć ograniczających negatywne oddziaływanie na środowisko)10.
W pozwoleniu określić można również, zależnie od potrzeby obowiązki: wykonania
robót lub uczestniczenia w kosztach utrzymania wód, stosownie do wzrostu tych
kosztów w wyniku realizacji tego pozwolenia, czy też
odtworzenia retencji przez
budowę służących do tego celu urządzeń wodnych lub realizację innych przedsięwzięć,
jeżeli w wyniku realizacji pozwolenia wodnoprawnego nastąpi zmniejszenie naturalnej
lub sztucznej retencji wód śródlądowych. Obowiązki w tym zakresie są obecnie
zasadniczą podstawą i bodźcem dla planowania i budowy urządzeń „zielonej
infrastruktury”, która ma ograniczać emisję lub jej natężenie u źródła, zachowywać
potencjał ekologiczny w miejscu powstawania emisji, czy też działać prewencyjnie lub
łagodząco w stosunku do oddziaływań powodowanych w odbiorniku wrażliwym,
szczególnie w przypadku, kiedy ekosystem odbiornika jest przedmiotem ochrony na
podstawie przepisów o ochronie przyrody. Przedmiotem działań powiązanych z tymi
obowiązkami może być świadczenie określonych usług ekosystemowych, czy realizacja
przedsięwzięć lub działań ze sfery melioracji gruntów, retencji wód, adaptacji do zmian
klimatu, zasilania określonych zbiorowisk roślinnych, wtórnego wykorzystywania
zgromadzonych wód do celów utrzymania zieleni lub jako źródła zabezpieczenia
przeciwpożarowego, określony sposób utrzymywania koryta cieków i brzegów, w tym
określonej pielęgnacji roślinności, etc. Zasadniczym ryzykiem podmiotu posiadającego
pozwolenie wodnoprawne są z kolei: błędne wyznaczenie obsługiwanej zlewni wód
opadowych, brak wiedzy o sposobie zagospodarowania terenów w tej zlewni,
ponoszenie odpowiedzialności za nieustalonych sprawców zrzutu za pomocą sieci
kanalizacji deszczowej substancji szkodliwych dla środowiska wodnego i organizmów
wodnych. Obowiązujące przepisy nie tworzą także mechanizmów współdziałania gminy
czy przedsiębiorstwa wod-kan z administratorami wody (odbiorników ścieków), czy też
odbiorcami usług – właścicielami nieruchomości przyłączonych do sieci.
10
Art. 128 ust1 pkt 7a i 8 Prawa wodnego.
6
Przyczyn relatywnie niskiej efektywności stosowania ww. przepisów upatrywać
należy, jak się wydaje, w przypisaniu obowiązku ochrony środowiska w związku
z gospodarowaniem wodami opadowymi, roztopowymi czy drenażowymi, tylko
podmiotowi bezpośrednio wprowadzającemu te wody czy ścieki do środowiska, innymi
słowy - administratorowi „końca rury”, a nie podmiotom egzystującym w zlewni tych
wód, co jest rozwiązaniem anachronicznym. Politykę taką wyznaczają obecnie głównie
dwa uregulowania.
Po pierwsze – z przepisów w sprawie warunków technicznych dla budynków wynika, że
działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona
w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji
deszczowej lub ogólnospławnej. W razie braku możliwości przyłączenia do sieci
kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, (dopiero) dopuszcza się odprowadzanie
wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do
zbiorników retencyjnych11. Rozwiązanie to nie sprzyja małej retencji, ani korzystaniu z
wód opadowych przy utrzymaniu zieleni, ani też korzystaniu z nich w systemach
zagospodarowania tzw. szarej wody. Przepisy techniczno-budowlane, jak powyższy, nie
mogą być modyfikowane za pomocą ustaleń planistycznych, przyjmowanych
w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.
Po wtóre – za podmiot korzystający ze środowiska, obowiązany do uzyskania
pozwolenia i do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska, uważa się
prowadzącego instalację12, tu: podmiot prowadzący eksploatację sieci kanalizacji
deszczowej lub kanalizacji ogólnospławnej. Bardzo często, mimo że w danej
miejscowości działalność w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków jest
prowadzona przez wyspecjalizowane przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, za
sieć kanalizacji deszczowej nadal odpowiadają gminy. Wysokość opłat za korzystanie ze
środowiska zależy od wielkości, rodzaju i sposobu zagospodarowania terenu, z którego
te ścieki są odprowadzane. Ewidencje w tym zakresie dotknięte są wieloma
niedokładnościami, które rzadko są weryfikowane, chyba że gmina ustaliła taryfy za
odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych. Możliwość taką dają, ale dopiero od
2006 r., przepisy rozporządzenia Ministra Budownictwa w sprawie określania taryf,
§ 28 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich
usytuowanie.
12 Art. 279 ust.1 Prawa ochrony środowiska.
11
7
wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe
zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Cena za ścieki może być
bowiem ustalana również za jednostkę miary powierzchni zanieczyszczonej o trwałej
nawierzchni, z której odprowadzane są ścieki opadowe i roztopowe kanalizacją
deszczową, uwzględniającą rodzaj i sposób zagospodarowania powierzchni13. Jeśli
taryfy nie są ustalane, co dotyczy jednak większości gmin, w tym również dużych miast,
brak jest mechanizmu refundacji ponoszonych kosztów, a tym samym – brak jest
instrumentów finansowania inwestycji związanych gospodarką wodami opadowymi
i roztopowymi na terenach zurbanizowanych. Zieloną infrastrukturą, w kontekście czy
to zmniejszania wysokości opłat za korzystanie ze środowiska, ograniczania ryzyka
odpowiedzialności za szkody powodowane odprowadzaniem ścieków opadowych lub
roztopowych, czy ochrony czynnej ekosystemów od wód zależnych, w tym
przestrzennych form ochrony przyrody, zainteresowana jest w konsekwencji zasadniczo
tylko gmina, która jednak nie ma ku temu wystarczających środków. Prowadzona przez
gminę gospodarka wodami opadowymi nie generuje ponadto środków, które mogłyby
wspierać lokalne inicjatywy mieszkańców, których liczba systematycznie wzrasta jako
efekt większej świadomości ekologicznej.
Powyższe uwarunkowania prawne, praktyka, jak i zmiany w otoczeniu prawnym
gospodarki wodami opadowymi, roztopowymi czy drenażowymi, pozwalają na
zdefiniowanie kilku trendów, jakie wydają się rysować na przyszłość odnośnie do tej
gospodarki:
Pod wpływem wdrażania przepisów Ramowej Dyrektywy Wodnej i dyrektywy
powodziowej rośnie ranga zagadnień związanych z jakością wód odbiornika, ochroną
potencjału
ekologicznego
tych
wód
oraz
przepływami:
katastrofalnymi
i nienaruszalnym . Konsekwencją tegoż, wespół z celami środowiskowymi ochrony wód,
jakie wynikają z poprawionych planów gospodarowania wodami na obszarze dorzeczy,
będzie przede wszystko to, iż wydaje się, że pozwolenie, z dokumentu potwierdzającego
tylko jakość zrzucanych ścieków, stanie się orzeczeniem opartym o swoistą funkcję:
wielkości i jakości emisji oraz stanu wrażliwości odbiornika tych ścieków. Dotyczyć to
będzie również wód opadowych, w tym ładunku zanieczyszczeń, jaki może zostać
§ 5 pkt 4 rozporządzenia w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz
warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków.
13
8
wprowadzony do środowiska w wyniku deszczy nawalnych, wezbrań powodziowych
czy niekontrolowanych zrzutów przemysłowych.
Prognozować można
również,
że
wzrośnie
znaczenie
zagadnień
związanych
z zarządzaniem ilością i prędkością przepływów wód i ścieków kierowanych do
odbiorników, a w związku z tym i retencją wód śródlądowych, szczególnie w obszarach
zagrożonych suszą oraz w strefach zasilania źródeł i ujęć wody.
Na znaczeniu zyska również, prawdopodobnie, zarządzanie wodami opadowymi
i ryzykiem zanieczyszczeń w zlewniach tych wód. Pierwszym krokiem ku temu będzie
rewizja powierzchni rzeczywistych i zredukowanych tych zlewni.
Dopiero tak nakreślone tło prawne obecnie prowadzonej gospodarki wodami
opadowymi, roztopowymi i drenażowymi pozwala na podjęcie próby oceny rozwiązań,
jakie proponowane są w projekcie nowej ustawy – Prawo wodne14. Projektowi temu
towarzyszy szereg aktów wykonawczych, z których na uwagę zasługują w szczególności
projekty rozporządzeń Ministra Środowiska - w sprawie warunków, jakie należy spełnić
przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie
szkodliwych dla środowiska wodnego oraz w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku
o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę
i zbiorowe odprowadzanie ścieków, jak też rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie
opłat za usługi wodne oraz za szczególne korzystanie z wód15.
To, co narzuca się od początku lektury projektu nowego prawa wodnego, to
nacisk na finansowe aspekty i takiż wymiar gospodarki wodnej, których celem ma być
wdrożenie zasady zwrotu kosztów usług wodnych, sformułowanej w Ramowej
Dyrektywie Wodnej. Usługi wodne, w myśl art. 35 ust.1 projektu ustawy, polegają na
zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom
prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie
wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania
z wód oraz szczególnego korzystania z wód (definicja ta nawiązuje do podobnego ujęcia
tego terminu, zawartego w art. 2 pkt 38 dyrektywy). Do usług tych zaliczać się mają,
m.in.:
− odbiór i oczyszczanie ścieków,
https://legislacja.rcl.gov.pl/docs//2/12284651/12349269/12349270/dokument249523.pdf; wersja
z 7.10.2016 r.
15
https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12284651/katalog/12349269#12349269
14
9
− wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, obejmujące także wprowadzanie
ścieków do urządzeń wodnych,
− odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub
zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów
atmosferycznych
albo
w
systemy
kanalizacji
zbiorczej
w
granicach
administracyjnych miast,
− trwałe odwadnianie gruntów, a także odprowadzanie do wód - wód pochodzących
z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast.
Co ciekawe, usługa wodna dotyczyć będzie odprowadzania wód opadowych lub
roztopowych za pomocą kanalizacji bez względu na rodzaj i sposób zagospodarowania
powierzchni, z której wody te będą odbierane, jak też bez względu na ewentualność
zanieczyszczenia
tych
powierzchni.
Rozwiązanie
takie
niewątpliwie
ukróci
dotychczasowe problemy z kwalifikowaniem terenów do obowiązku rozliczeń, co należy
ocenić pozytywnie.
Nacisk na stworzenie skutecznego mechanizmu finansowania ww. działań, ma
jednak w projekcie ten niepokojący skutek, że wody opadowe i roztopowe są wyłączane
z definicji legalnej ścieków, co dotyka wszystkich wspomnianych na wstępie, trzech
ustaw, w których zawarta jest ta definicja. W to miejsce wody opadowe i roztopowe
zyskują w art.16 pkt 69 projektu własną definicję legalną: wodami taki mają być „wody
będące skutkiem opadów atmosferycznych”. Usługi wodne, stosownie do brzmienia
art.388 pkt 1 projektu, wymagają uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Pozwolenie
udzielane odnośnie do wód opadowych lub roztopowych, w dostosowaniu do rodzaju
działalności, której pozwolenie dotyczy, ustalać będzie: ilość wód opadowych lub
roztopowych, odprowadzanych do wód lub do ziemi, w tym maksymalną ilość m3 na
sekundę i średnią ilość m3 na rok oraz powierzchnię rzeczywistą i zredukowaną zlewni,
odwadnianej poprzez każdy wylot. Pozwolenia takiego wymagać też będzie nadal
szczególne korzystanie z wód (pkt 2).
Pozwolenie wodnoprawne będzie częścią zgody wodnoprawnej. Innym
elementem takiej zgody będą mogły być zgłoszenia (art.393 projektu) oraz oceny
wodnoprawne (art.423 projektu).
Zgłoszenia wymagać ma m.in. wykonanie urządzeń odwadniających obiekty
budowlane, o zasięgu oddziaływania niewykraczającym poza granice terenu, którego
zakład jest właścicielem; wykonanie stawów, które nie są napełniane w ramach usług
10
wodnych, ale wyłącznie wodami opadowymi lub roztopowymi lub wodami gruntowymi,
o powierzchni nieprzekraczającej 500m2 i głębokości nieprzekraczającej 2m od
naturalnej powierzchni terenu, o zasięgu oddziaływania niewykraczającym poza granice
terenu, którego zakład jest właścicielem; przebudowa rowu polegająca na wykonaniu
przepustu lub innego przekroju zamkniętego na długości nie większej niż 10 m;
przebudowa lub odbudowa urządzeń odwadniających zlokalizowanych w pasie
drogowym dróg publicznych, obszarze kolejowym, na lotniskach lub lądowiskach.
Pozwolenia albo zgłoszenia nie będzie wymagać m.in. zatrzymywanie wody w rowach,
hamowanie odpływu wody z obiektów drenarskich, czy też przechwytywanie wód
opadowych lub roztopowych przy pomocy urządzeń melioracji wodnych.
Oceny wodnoprawne wymagane będę dla inwestycji lub działań, mogących
wpłynąć na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych, m.in. w zakresie: korzystania
z usług wodnych, jak też robót i obiektów budowlanych mających wpływ na
zmniejszenie naturalnej retencji terenowej.
Kompetencje w zakresie zgód wodnoprawnych będą wykonywane przez organy
nowego Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.
Mimo podniesienia rangi celów środowiskowych i szczegółowego rozpisania
wymagań determinujących dopuszczalność i warunki prowadzenia działań dotyczących
wód opadowych i roztopowych, wydaje się, że nie do końca rozpoznane zostały przez
ustawodawcę skutki prawne wykluczenia tych wód z kategorii ścieków. Zakazy
dotyczące odprowadzania do określonych odbiorników, wymagania jakościowe
związane z odprowadzaniem do środowiska, jak i mechanizm ustalania taryf, które
miałyby być podstawą rozliczeń w stosunkach cywilnoprawnych, określane są bowiem
wciąż i wyłącznie dla ścieków. Proponowane akty wykonawcze w tym zakresie,
wyliczone wcześniej jako towarzyszące projektowi nowego Prawa wodnego, powtarzają
przy tym unormowania obecnie obowiązujące. W zakresie warunków emisji i rozliczeń
nic zatem nie ma ulec zmianie. Tyle, że nie dotyczą już one wód opadowych
i roztopowych. Ich kwalifikowanie do ścieków jako wód zużytych nie wydaje się być
uzasadnione. Co za tym idzie, wymagania dotyczące ścieków powinny być w ww.
zakresie stosowane do wód opadowych lub roztopowych co najmniej odpowiednio.
Przepisu takiego na dziś jednak brak i należy postulować jego wprowadzenie. Taki
zabieg definicyjny, jak proponowany w projekcie, będzie również źródłem problemów
11
w rozgraniczaniu wód opadowych oraz odcieków, które mogą być kwalifikowane jako
ścieki albo odpady.
W sferze zapobiegania zanieczyszczeniom, zapobiegania szkodom w środowisku,
remediacji tych szkód, odpowiedzialności za bezprawne działania obniżające jakość
wód, aktualne pozostaną zatem doświadczenia w zakresie stosowania obecnych
przepisów i interpretacje z nimi związane.
Nowinką, wpisującą się w zidentyfikowane trendy zmian, jest rozszerzenie listy
ustaleń i wymagań, z którymi musi być zgodne pozwolenie wodnoprawne. Pozwolenie
takie, pod rządami nowej ustawy, nie będzie mogło także naruszać: ustaleń planów
ochrony i planów zadań ochronnych dla obszarów chronionych, jak też wymagań
wynikających z przepisów ustawy –Prawo wodne oraz przepisów odrębnych.
Zasadniczym motywatorem dla racjonalizacji gospodarki wodnej, w tym
gospodarki wodami opadowymi, roztopowymi czy drenażowymi, ma być na gruncie
nowego prawa odmienna konstrukcja danin publicznoprawnych związanych usługami
wodnymi i korzystaniem z wód.
Opłaty za usługi wodne mają być pobierane m.in.:
1) za odprowadzanie do wód:
a) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy
kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo
systemy kanalizacji zbiorczej,
b) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych
miast;
2) za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na
nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych
trwale związanych z gruntem mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez
wyłączenie więcej niż 70 % powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie
czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej;
Opłaty tej nie ponosiłoby się za jezdnie dróg publicznych oraz drogi kolejowe,
z których wody opadowe lub roztopowe są odprowadzane do wód lub do ziemi przy
pomocy urządzeń wodnych umożliwiających retencję lub infiltrację tych wód.
Opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych
ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do
12
odprowadzania
opadów
atmosferycznych
albo
systemy
kanalizacji
zbiorczej
w granicach administracyjnych miast, będzie się składać z opłaty stałej oraz opłaty
zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów
uszczelnionych.
Wysokość opłaty stałej określą Wody Polskie, które przekażą ją podmiotom
obowiązanym do ponoszenia tych opłat w formie informacji rocznej. Informacja roczna
będzie zawierać także sposób obliczenia tej opłaty. Wysokość opłaty stałej za
odprowadzanie do wód
-
wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy
kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo
systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast lub
-
wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych
miast,
będzie obliczana jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach
i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym
maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód bądź też w relacji
do maksymalnej ilości wód pochodzących odwodnienia gruntów w granicach
administracyjnych miast. Takie unormowanie z pewnością ukróci zawyżanie
maksymalnej ilości wód, czynione często we wnioskach o pozwolenie z obawy
o możliwość naliczania kar pieniężnych za przekroczenie takiej ilości.
Wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub
roztopowych ujętych w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych
miast,
będzie
się
obliczać
jako
iloczyn
jednostkowej
stawki
opłaty,
ilości
odprowadzonych wód wyrażonej w m3 i czasu wyrażonego w latach, z uwzględnieniem
istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich
pojemności. W świetle propozycji zawartych w projekcie rozporządzenia o opłatach za
usługi wodne, opłata zmienna będzie liczona w zależności od tego, czy odprowadzanie
odbywa się z urządzeniami do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych, jak też
tego, jaka jest pojemność tych urządzeń w relacji do procentu odpływu rocznego
z terenów uszczelnionych. Wysokość i rozpiętość proponowanych stawek są
z dzisiejszego punktu widzenia istotne i dolegliwe. Różnica w proponowanej stawce
jednostkowej za odprowadzanie wód opadowych bez ww. urządzeń oraz z urządzeniami
13
o pojemności powyżej 30% odpływu rocznego z terenów uszczelnionych, za 1 m3 na 1
rok, sięga bowiem rzędu wielkości (1,5 zł – 0,15 zł).
Czy samo wprowadzenie tak istotnych ekonomicznie opłat wpłynie stymulująco
na gospodarkę wodami opadowymi, roztopowymi lub drenażowymi? – w świetle tego,
co zostało wcześniej powiedziane, odpowiedzieć można, że samodzielnie nie. Pozwoli
jednak na zainicjowanie nowego podejścia do tej problematyki, co jest cenne,
a efektywność zarządzania w tym zakresie zależeć będzie od jakości przepisów
szczególnych, na których wejście trzeba poczekać, ale które wydaje się już obecnie
powinny zostać poddane w części analizie i rewizji.
Celem tych przepisów, odwołując się do sporządzonej oceny skutków regulacji,
ma być:
wdrożenie zasady ochrony wód pod względem ilościowym i jakościowym przez
motywacje do ograniczania ilości poboru wód oraz ilości wprowadzanych ścieków
do wód lub do ziemi, a w konsekwencji ilości substancji zanieczyszczających
wprowadzanych w ściekach do wód lub do ziemi;
uzyskanie wpływu na zwiększenie ilości dostępnych zasobów wód a przez to wpływu na rozwój sektorów zainteresowanych usługami wodnymi lub szczególnym
korzystaniem z wód;
wsparcie działań ograniczających presję na uszczelnianie gruntów i ujmowanie wód
opadowych lub roztopowych w systemy kanalizacji, a następnie wprowadzanie
w sposób skoncentrowany do odbiornika;
uzyskanie wpływu na osiągnięcie przez poszczególne jednolite części wód
założonych dla nich celów środowiskowych w planie gospodarowania wodami na
obszarze
dorzecza
oraz
na
ograniczenie
liczby
występujących
zjawisk
ekstremalnych, w szczególności powodzi.
Realizacja tych celów, jak się wydaje, wymaga analiz systemowych i dokonania
nowelizacji przepisów również spoza wąsko pojmowanego obszaru tematycznego
gospodarki wodnej.
14