Ocena projektów ppp. Przewodnik do analizy kosztów i korzyści

Ocena projektów ppp. Przewodnik do analizy kosztów i korzyści

ZAŁ CZNIK G
OCENA PROJEKTÓW PPP
Projektem realizowanym w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP) mo na nazwa ka dy
projekt, w którym nakłady inwestycyjne s ponoszone (w cało ci lub cz ciowo) przez sektor
prywatny i istnieje umowa regulacyjna mi dzy sektorem prywatnym i publicznym reguluj ca podział
odpowiedzialno ci za zapewnienia infrastruktury i/lub usług. Poziom zło ono ci PPP jest uzale niony
od sektora, rodzaju projektu i kraju, poniewa jest funkcj mechanizmów ograniczania ryzyka
i wykorzystania dost pnych rodków na finansowanie projektu. Zało eniem udziału sektora
prywatnego w zapewnianiu dóbr i usług publicznych jest to, e bez wzgl du na ustalenia umowne
mi dzy stronami, z perspektywy ci le finansowej musi by osi galny odpowiedni zwrot z inwestycji.
Definicja partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP)
W uznaniu rosn cej roli partnerstwa publiczno-prywatnego na szczeblu wspólnotowym, Komisja
Europejska czyni starania maj ce na celu u ci lenie poj cia partnerstwa publiczno-prywatnego,
specyfikacj polityk, które nale y realizowa w tym zakresie, oraz promowanie rozpowszechniania
dobrych praktyk124.
W publikacji UE Guidelines for Successful Public-Private Partnerships (Wytyczne dotycz ce
udanego partnerstwa publiczno-prywatnego) z 2003 r.125 partnerstwo publiczno-prywatne jest
zdefiniowane jako „partnerstwo sektora publicznego i prywatnego maj ce na celu realizacj projektu
lub usługi tradycyjnie zapewnianych przez sektor publiczny (...). Je li ka dy z sektorów b dzie mógł
prowadzi te działania, które potrafi realizowa najlepiej, zapewnianie usług publicznych
i infrastruktury publicznej b dzie mogło odbywa si w sposób najbardziej efektywny ekonomicznie”.
Zielona ksi ga w sprawie partnerstw publiczno-prywatnych126 przedstawia PPP jako „form
współdziałania władz publicznych i wiata przedsi biorczo ci, której celem jest zagwarantowanie
rodków, budowy, remontu, zarz dzania lub utrzymania infrastruktury albo zapewnienia okre lonej
usługi”. Zielona ksi ga wymienia nast puj ce elementy, które s charakterystyczne dla PPP:
—
Stosunkowo długi okres partnerstwa, obejmuj cego współprac
i prywatnego w zakresie ró nych aspektów planowanego projektu.
partnera publicznego
—
Metoda finansowania projektu, cz ciowo przez sektor prywatny, niekiedy w drodze zło onych
ustale mi dzy poszczególnymi uczestnikami. Mimo to rodki prywatne mog by uzupełnione
rodkami publicznymi — w niektórych przypadkach w do znacznej wysoko ci.
—
Wa na rola operatora ekonomicznego, który anga uje si na ró nych etapach projektu (projekt,
uko czenie, wdro enie, finansowanie). Partner publiczny koncentruje si przede wszystkim na
okre leniu celów projektu pod wzgl dem interesu publicznego, jako ci wiadczonych usług
i polityki cenowej, a tak e bierze odpowiedzialno za monitorowanie zgodno ci z tymi celami.
124
Podstawowymi dokumentami przedstawiaj cymi inicjatywy podejmowane przez KE w tym zakresie s : Commission
Interpretative Communication on Concessions under Community Law (Komunikat wyja niaj cy Komisji w sprawie koncesji
w wietle prawa wspólnotowego) (Dz.U. C 121 z 29.4.2000); Guidelines for Successful Public-Private Partnerships
(Wytyczne dotycz ce udanego partnerstwa publiczno-prywatnego); dyrektywy 2004/17/WE i 2004/18/WE Parlamentu
Europejskiego i Rady w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówie publicznych; Zielona ksi ga w sprawie
partnerstw publiczno-prywatnych; Komunikat Komisji w sprawie partnerstw publiczno-prywatnych oraz prawa
wspólnotowego dotycz cego zamówie publicznych i koncesji (COM (2005) 569, wersja ostateczna, z dnia 15.11.2005).
125
Dyrekcja Generalna ds. Polityki Regionalnej Komisji Europejskiej, Guidelines for Successful Public-Private Partnerships
(Wytyczne dotycz ce udanego partnerstwa publiczno-prywatnego), stycze 2003.
126
EC Green Paper on Public-Private Partnerships and Community Law on Public Contracts and Concessions (Zielona
ksi ga w sprawie partnerstw publiczno-prywatnych i prawa wspólnotowego w zakresie zamówie publicznych i koncesji)
(COM (2004) 327, wersja ostateczna).
262
—
Podział ryzyka mi dzy partnera publicznego a prywatnego, zgodnie z którym ryzyko ponoszone
na ogół przez sektor publiczny przechodzi na partnera prywatnego. PPP nie musi jednak
oznacza , e partner prywatny bierze na siebie całe ryzyko, ani nawet wi ksz cz
ryzyka
zwi zanego z projektem. Dokładny podział ryzyka jest ustalany indywidualnie, odpowiednio do
mo liwo ci poszczególnych zainteresowanych stron w zakresie oceny i kontroli ryzyka oraz
zapobiegania mu.
KLASYFIKACJA PPP
Istnieje wiele mo liwo ci klasyfikacji PPP. Według Banku wiatowego127 mo na je podzieli na nast puj ce cztery
kategorie.
—
Zbycie lub sprzeda aktywów, przeniesienie własno ci firmy do sektora prywatnego odbywa si na podstawie
umowy, co skutkuje „prywatyzacj ” wszelkich rodzajów ryzyka. Ten rodzaj PPP mo e przybiera ró ne formy, np.
pierwotnej oferty publicznej akcji lub sprzeda y prywatnej składników samego maj tku.
—
Projekty realizowane od postaw (greenfield) przez wykonawców z sektora prywatnego. Najcz stszymi typami
umów s umowy o zaprojektowanie, budow , finansowanie, prowadzenie i przekazanie (Design, Build, Finance,
Operate, Transfer — DBFOT), prowadzenie, budow , prowadzenie i przekazanie (Operate, Build, Operate, Transfer
— BOT) lub prowadzenie, budow , prowadzenie i posiadanie (Operate, Build, Operate, Own — BOO) (zob.
poni ej). Ryzyko komercyjne zwi zane z takimi projektami ponosi na ogół prywatny wykonawca, a inne rodzaje
ryzyka, np. ryzyko kursowe czy polityczne, mog obci a w ró nym stopniu równie sektor publiczny dzi ki
zastosowaniu ró nych instrumentów prawnych, takich jak gwarancje czy wprost subsydia.
—
Projekty typu brownfield (na bazie istniej cej) s umowami przyznaj cymi prywatnemu operatorowi prawo do
zarz dzania usług (tj. jej wiadczenia i utrzymywania), ale nie przewiduj powa niejszych zobowi za
inwestycyjnych. Umowy takie s zwykle zawierane na okres krótki lub redni (2–5 lat) i na ogół wszelkie rodzaje
ryzyka dotycz ce projektu, poza zwi zanymi z zarz dzaniem, obci aj niezmiennie rz d.
—
Koncesje, licencje i umowy franczyzowe s zwykle umowami długoterminowymi obejmuj cymi 10–30 lat, które
przewiduj przekazanie odpowiedzialno ci za wiadczenie i utrzymywanie usługi operatorowi prywatnemu
i obejmuj szczegółowy spis zobowi za w zakresie inwestycji i usług. Nie nast puje przekazanie własno ci
publicznej do sektora prywatnego, a ryzyko komercyjne ponosi operator.
Ryzyko
Zgodnie z europejskim systemem rachunków (ESA 95)128 składniki maj tku b d ce przedmiotem
partnerstwa publiczno-prywatnego nale y klasyfikowa jako niepubliczne, a zatem zapisywa je jako
pozycje pozabilansowe, je li:
—
partner prywatny ponosi ryzyko budowy, a tak e
—
partner prywatny ponosi jeszcze przynajmniej ryzyko dost pno ci lub zapotrzebowania.
Wynika st d, e czynnikiem decyduj cym o sposobie ujmowania skutków partnerstw publicznoprywatnych dla deficytu bud etowego jest rodzaj ryzyka ponoszonego przez strony umowy.
Według podr cznika ESA, je li ryzyko budowy ponosi administracja publiczna lub je li partner
prywatny ponosi wył cznie ryzyko budowy i nie ponosi adnych innych rodzajów ryzyka, składniki
maj tku nale y klasyfikowa jako publiczne. Ta decyzja w odniesieniu do zasad rachunkowo ci
pozwala równie wyszczególni podstawowe kategorie ryzyka „rodzajowego”129.
127
Estache A. i Serebrisky T., Where do we stand on transport infrastructure deregulation and public-private partnership?,
2004, dokument roboczy w zakresie analizy polityki nr 3356, Bank wiatowy. Publikacja dost pna w internecie pod
adresem: [http://ideas.repec.org/p/wbk/wbrwps/3356.html].
128
ESA 95 Manual on Government Debt and Deficit — Long term contracts between government units and nongovernmental partners (Public-Private Partnerships) (Podr cznik ESA 95 dotycz cy zadłu enia i deficytu bud etowego.
Długoterminowe umowy jednostek administracji rz dowej z partnerami z sektora prywatnego (partnerstwa publicznoprywatne))
(cz.
IV),
30
sierpnia
2004.
Publikacja
dost pna
w
internecie
pod
adresem
[http://epp.eurostat.cec.eu.int/cacheITY_OFFPUB/KS-BE-04-004/ENKS-BE-04-004-EN.PDF].
129
Okre lone zostały trzy kategorie: a) ryzyko budowy — obejmuj ce takie zdarzenia jak opó nienie realizacji,
nieprzestrzeganie okre lonych standardów, koszty dodatkowe, niedoci gni cia techniczne i zewn trzny niekorzystny wpływ,
b) ryzyko dost pno ci — partner mo e nie by w stanie dostarczy ustalonej umownie ilo ci lub spełni okre lonych
w umowie standardów bezpiecze stwa lub zatwierdzenia przez administracj publiczn w zakresie dostarczania usług
u ytkownikom ostatecznym i c) ryzyko zapotrzebowania — ponoszenie ryzyka zmienno ci zapotrzebowania (wy szego lub
ni szego ni spodziewane przy podpisywaniu umowy) bez wzgl du na post powanie (zarz dzanie) partnera publicznego.
Ten rodzaj ryzyka powinien obejmowa wył cznie zmian zapotrzebowania niewynikaj c z niewystarczaj cej lub niskiej
jako ci usług wiadczonych przez partnera ani działania zmieniaj cego ilo lub jako wiadczonych usług.
263
Podział ryzyka mi dzy poszczególne etapy projektu b dzie prawdopodobnie ró ny, w zale no ci od
charakteru projektu. Wycena ryzyka jest ci le powi zana ze stopniem kontroli ryzyka, jaki jest
dost pny dla strony ponosz cej ryzyko. Je li strona umowy jest zmuszona ponosi ryzyko, nad którym
nie ma kontroli, b dzie si ubiega o cen rekompensuj c t sytuacj (premia za wysokie ryzyko).
Je li, z drugiej strony, partner uznaje ryzyko za podlegaj ce kontroli, nie b dzie dał premii za
wysokie ryzyko. Podział ryzyka i jego wycena s dokonywane za po rednictwem instrumentów
finansowych stosowanych w ramach partnerstw publiczno-prywatnych. Ustalenia w tym zakresie
wpływaj na wysoko odsetek, warunki finansowe i ubezpieczenia, a tak e na struktur modelu
finansowania ka dego projektu pod wzgl dem rodzajów kredytu i kredytodawców.
Komparator sektora publicznego (PSC)
Jak wspomniano powy ej, jednym z najwa niejszych argumentów za zaanga owaniem sektora
prywatnego jest to, e motyw zysku zwi ksza opłacalno i wiadomo rynkow . Firmy dokładaj
wszelkich stara , aby zagwarantowa efektywne wykorzystanie kapitału nara onego na ryzyko
i uzyska zadowalaj cy zwrot z inwestycji. Chocia koszt kapitału prywatnego jest wy szy ni koszt
rodków zapewnianych przez sektor publiczny, panuje przekonanie, e nadwy k t równowa y
wy sza efektywno sektora prywatnego.
Aby sprawdzi zalety zapewniania infrastruktury przez sektor prywatny i wykaza du e korzy ci
takiego rozwi zania w stosunku do zainwestowanych rodków pieni nych, oferty prywatne musz
podlega obiektywnej ocenie w odniesieniu do wzorca zarz dzanego i finansowanego na zasadach
przedsi wzi publicznych. Do przeprowadzenia oceny korzy ci w stosunku do zainwestowanych
rodków pieni nych mo na zastosowa komparator sektora publicznego (PSC), który umo liwia
oszacowanie hipotetycznego kosztu skorygowanego o ryzyko alternatywnego finansowania,
posiadania i prowadzenia projektu na zasadach przedsi wzi cia publicznego. Okre la on zatem
najefektywniejszy koszt uzyskania po danych efektów w postaci realizacji usługi w ramach
zamówienia publicznego (obejmuj cy wszelkie koszty kapitału i koszty operacyjne oraz cz
kosztów stałych) — po skorygowaniu o neutralno konkurencyjn , ryzyko zatrzymane i ryzyko
przenoszalne. Komparator sektora publicznego wykorzystuje si jako wzorzec odniesienia dla oceny
potencjalnej korzy ci ofert wykonawców prywatnych w stosunku do zainwestowanych rodków
pieni nych.
PSC powinien:
—
by wyra ony w postaci zaktualizowanego kosztu netto prognozowanych przepływów
pieni nych, opartego na okre lonej stopie dyskontowej administracji publicznej obowi zuj cej
przez wymagany okres obowi zywania umowy;
—
by oparty na najnowszej lub najefektywniejszej formie realizacji projektów dla sektora
publicznego stosowanej w przypadku infrastruktury podobnego rodzaju lub usług powi zanych;
—
by skorygowany o współczynnik neutralno ci konkurencyjnej, aby wyeliminowa przewag
finansow netto własno ci sektora publicznego lub prywatnego;
—
uwzgl dnia realistyczne oceny warto ci wszystkich istotnych i policzalnych rodzajów ryzyka,
których przeniesienia na oferentów mo na zasadnie oczekiwa ;
—
uwzgl dnia ocen warto ci istotnych rodzajów ryzyka, których zatrzymania przez organ
publiczny mo na zasadnie oczekiwa .
Przeprowadzenie oceny jest procesem kilkuetapowym:
Niezmodyfikowany PSC. Przede wszystkim nale y oszacowa niezmodyfikowany PSC, który stanowi
podstawow wycen w kontek cie zamówie publicznych, je li wła ciciel bazowego maj tku lub
bazowej usługi zalicza si do sektora publicznego. PSC uwzgl dnia wszelkie koszty kapitału i koszty
operacyjne, zarówno bezpo rednie jak i po rednie, zwi zane z budow , posiadaniem, utrzymywaniem
i realizacj danej usługi (lub maj tku bazowego) w takim samym okresie jak przewidziany w ramach
264
partnerstwa publiczno-prywatnego i przy zało eniu okre lonego standardu realizacji przewidzianego
w specyfikacji produktu. Jednym z kluczowych działa podczas tworzenia PSC jest zdefiniowanie
projektu odniesienia. Projekt odniesienia to najbardziej prawdopodobna i najefektywniejsza forma
realizacji w ramach sektora publicznego, która mogłaby by zastosowana w celu spełnienia
wszystkich punktów specyfikacji produktu.
Rys. G.1
Komparator sektora publicznego
Spodziewany koszt
Ryzyko
przenoszalne
Neutralno
konkurencyjna
Niezmodyfikowany
PSC
Ryzyko zatrzymane
PSC
Skorygowanie PSC o neutralno konkurencyjn powoduje eliminacj wszelkich zalet (lub wad) netto
odnosz cych si do przedsi biorstwa publicznego z uwagi na sam publiczn form własno ci.
Umo liwia to przeprowadzenie sprawiedliwego i nale ytego porównania PSC i oferentów.
Ryzyko przenoszalne — szacunkowa warto tych rodzajów ryzyka (widzianych z perspektywy
publicznej), które zostan prawdopodobnie przeniesiona na stron prywatn .
Ryzyko zatrzymane — szacunkowa warto tych rodzajów ryzyka (lub ich elementów), które miałyby
by nadal ponoszone przez administracj publiczn .
Propozycje korekty ryzyka mog sugerowa ró ne zakresy przeniesienia ryzyka. Zanim PSC b dzie
mo na porówna z przyj tymi sugerowanymi wariantami, nale y przeanalizowa poziom transferu
ryzyka sugerowany w ramach ka dej propozycji, aby odzwierciedli poziom transferu ryzyka
sugerowany przez administracj publiczn .
Mo na to osi gn
przez skorygowanie odpowiednich ofert za pomoc nast puj cej metody:
—
je li sugerowany jest intensywniejszy transfer ryzyka do sektora prywatnego ni proponowany
przez administracj publiczn , korekta kosztu oferty b dzie ujemna (ł czny koszt oferty obni y
si ), lub
—
je li sugerowany jest słabszy transfer ryzyka do sektora prywatnego ni proponowany przez
administracj publiczn , korekta b dzie dodatnia (ł czny koszt oferty wzro nie).
Wysoko
korekty nale y obliczy w taki sam sposób jak ryzyko zatrzymane.
Implikacje dla analizy finansowej
W ramach partnerstwa publiczno-prywatnego w projekt zaanga owany jest kapitał prywatny i transfer
rodków z sektora publicznego, równie w postaci dotacji z funduszy strukturalnych, nie powinien by
nadmierny. Prostym sposobem sprawdzenia, czy nie wyst puje taka sytuacja, jest podzielenie
standardowej warto ci NPV(K) lub FRR(K) na składniki narastaj ce, odpowiednio, NPV(Kg) dla
krajowego sektora publicznego i NPV(Kp) dla sektora prywatnego. NPV(Kp) to po prostu
zaktualizowana warto
netto przepływów operacyjnych pomniejszona o wysoko
kapitału
prywatnego, wysoko kredytu do spłaty i odsetki. Okre la ona zwrot z inwestycji dla inwestora
prywatnego w sytuacji, gdy z obliczenia wyników wył czona zostanie zarówno wysoko dotacji
unijnej, jak i transfer z krajowego sektora publicznego. Za przykład mo e posłu y studium
przypadku dotycz ce wody w rozdziale 3.
265