Problem systemowy i strukturalny w orzecznictwie Europejskiego

Problem systemowy i strukturalny w orzecznictwie Europejskiego

JAKUB CZEPEK
Problem systemowy i strukturalny
w orzecznictwie Europejskiego Trybunału
Praw Człowieka*
1. Wprowadzenie. Kwestie problemu systemowego i strukturalnego są bezpośrednio związane ze stosowaną przez Europejski Trybunał Praw Człowieka procedurą wyroku pilotażowego (pilot judgment procedure). Może się wydawać, że
terminy „problem systemowy” i „problem strukturalny” – jako podstawy zastosowania tej procedury – nie są terminami nowymi, ponieważ pierwszy wyrok pilotażowy w sprawie Broniowski v. Polska1 został wydany już w 2004 r. Bardzo często – mimo że problemy strukturalny i systemowy zasadniczo się od siebie różnią
– terminy te są stosowane zamiennie. Moim zdaniem jest to błąd terminologiczny.
Należy podkreślić, że występują duże trudności w definiowaniu problemu
systemowego i problemu strukturalnego. Ich legalnych definicji trudno doszukać
się w art. 61 Regulaminu ETPC2, który reguluje zagadnienie procedury wyroku
pilotażowego. Nie zostały też wyraźnie wyrażone w orzecznictwie ETPC. Z drugiej jednak strony Trybunał, definiując problem jako systemowy lub strukturalny, kieruje się jasnymi, ustalonymi regułami i swoistą logiką.
Celem niniejszego opracowania jest wskazanie różnic, zdefiniowanie oraz
przedstawienie genezy problemu systemowego i problemu strukturalnego – na
podstawie analizy orzecznictwa ETPC. Jest to ważne zagadnienie, ponieważ problemy te leżą u podstaw procedury wyroku pilotażowego, która jest coraz częściej i coraz szerzej stosowana przez Trybunał. Taka próba nie została dotąd
podjęta w polskiej literaturze przedmiotu. Co więcej, brak jasnego podziału na
problem systemowy i strukturalny pojawia się również w publikacjach obcojęzycznych.
2. Procedura wyroku pilotażowego. Procedura pilotażowa jest jednym
z elementów szeroko pojętej reformy ETPC. Reforma miała na celu przyspiesze* Artykuł powstał w ramach projektu badawczego pt. „Procedura wyroku pilotażowego w praktyce Europejskiego Trybunału Praw Człowieka”, finansowanego ze środków Narodowego Centrum Nauki przyznanych na podstawie decyzji nr DEC-2011/01/D/
HS5/02383.
1 Wyrok ETPC z 22.6.2004 r., 31443/96, Broniowski v. Polska, HUDOC.
2 Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284/1 ze zm.
80
PAŃSTWO i PRAWO 9/2015
nie rozstrzygania spraw przez Trybunał oraz zmniejszenie zaległości orzeczniczych, które pojawiły się pod koniec lat 90. XX w.
Trybunał poszukiwał możliwości rozstrzygnięcia wielu spraw, które wynikałyby z tego samego problemu systemowego, za pomocą jednego orzeczenia.
Taka okazja pojawiła się w 2004 r. w związku ze sprawą Broniowski v. Polska3,
która dotyczyła odszkodowań za mienie zabużańskie – potencjalnych pokrzywdzonych mogło być 80 000. Taka liczba skarg zablokowałaby całkowicie Trybunał i uniemożliwiłaby jego pracę. Dlatego też podjęto decyzję o zastosowaniu nikomu nieznanej wówczas procedury wyroku pilotażowego.
Procedura pilotażowa wszczynana jest w przypadku naruszenia Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, u podstaw którego leży problem systemowy
lub strukturalny. Problem ten nie dotyczy „zwykłego” naruszenia Konwencji.
Oznacza to, że wyrok wydany w sprawie dotyczącej jednego skarżącego nie rozwiąże dysfunkcji w prawie krajowym. Leżący u podstaw procedury pilotażowej
problem musi być rozległy i dotyczyć dużej liczby potencjalnych skarżących,
którzy będą mieli prawo do wnoszenia skarg w identycznej sprawie.
Pierwsze wyroki pilotażowe dotyczyły takich problemów, jak: odszkodowania za mienie zabużańskie4, problem czynszów regulowanych naruszających
prawo do niezakłóconego korzystania z mienia5, brak egzekucji prawomocnych
wyroków sądowych6 czy brak finansowej możliwości zagwarantowania przez
państwo mieszkań socjalnych7. Początkowo wyroki pilotażowe dotyczyły bardzo
licznych grup poszkodowanych. W sprawie Broniowski v. Polska dotyczyły one
80 000 osób, w sprawie Hutten-Czapska v. Polska – od 600 000 do 900 000 osób,
w sprawie Olaru i inni v. Mołdawia – 10 000 osób. Obecnie wyroki pilotażowe
i quasi-pilotażowe obejmują niekiedy problemy dotyczące mniejszych grup zainteresowanych osób.
Co istotne, Trybunał nie rozstrzyga wszystkich identycznych spraw, tylko wydaje wyrok pilotażowy w jednej z nich. Dlatego też ETPC wybiera jedną
sprawę „modelową”, która najdokładniej i najpełniej obrazuje rozmiar, naturę i charakter problemu, który wystąpił w prawie krajowym. Pozostałe sprawy zostają zawieszone. Oznacza to, że ETPC nie będzie ich badał, oczekując
3 Szerzej zob. V. Zagrebelsky, Questions autour de Broniowski, [w:] Liber Amicorum
Luzius Wildhaber. Human Rights – Strasbourg Views/Droits de l’homme – Regards de
Strasbourg, red. L. Caflisch, J. Callewaert, R. Liddell, P. Mahoney, M. Villiger, Kehl 2007,
s. 521 i n.; R. Degener, P. Mahoney, The prospects for a test case procedure in the European Court of Human Rights, [w:] Trente ans de droit européen des droits de l’homme.
Etudes à la memoire de Wolfgang Strasser, red. H. Hartig, Bruxelles 2007, s. 173 i n.;
J. Czepek, Początkowe zastosowanie przez ETPC procedury wyroku pilotażowego na
przykładzie sprawy Broniowski przeciwko Polsce, [w:] Problemy z sądową ochroną praw
człowieka, red. R. Sztychmiler, J. Krzywkowska, Olsztyn 2012, s. 543–552; D.T. Björgvisson, The “Pilot-judgment” Procedure of the European Court of Human Rights, [w:]
International Human Rights Monitoring Mechanisms. Essays in Honour of Jakob
Th. Möller, red. G. Alfredsson, J. Grimheden, B.G. Ramcharan, A. de Zayas, Leiden–
–Boston 2009, s. 529 i n.
4 Wyrok ETPC z 22.6.2004 r., 31443/96, Broniowski v. Polska, HUDOC.
5 Wyrok ETPC z 19.6.2006 r., 35014/97, Hutten-Czapska v. Polska, HUDOC.
6 Wyrok ETPC z 15.1.2009 r., 33509/04, Burdov (nr 2) v. Rosja, HUDOC.
7 Wyrok ETPC z 28.7.2009 r., 476/07, 22539/05, Olaru i inni v. Mołdawia, HUDOC.
PAŃSTWO i PRAWO 9/2015
81
na przyjęcie krajowego środka zaradczego. Oczywiście, postępowanie w pozostałych sprawach może zostać podjęte na nowo, jeśli państwo-strona Konwencji nie podejmie żadnych działań mających na celu likwidację problemu lub
dysfunkcji.
Trybunał stara się zidentyfikować problem występujący w prawie krajowym, aby znaleźć główną przyczynę naruszenia. W wyroku pilotażowym daje
też jasne wskazówki rządowi danego państwa, jak wyeliminować problem systemowy (lub strukturalny). Ważnym elementem jest także stworzenie środka
odwoławczego w systemie prawa krajowego, który będzie służył rozwiązywaniu
podobnych spraw lub umożliwi porozumienie stron we wszystkich sprawach danego rodzaju8. Władze krajowe powinny również pamiętać o zapewnieniu stosownego zadośćuczynienia wobec wszystkich ofiar naruszenia o charakterze systemowym lub strukturalnym.
Istotnym elementem tej procedury jest ponadto wspomniane „zawieszenie” rozpoznania pozostałych spraw dotyczących problemu leżącego u podstaw
wyroku pilotażowego. Stanowi to dodatkowy środek mający na celu zachęcenie i umożliwienie władzom krajowym podjęcia niezbędnych działań. W szczególności dotyczy to przyjęcia w systemie krajowym skutecznego środka odwoławczego, mającego na celu rozwiązywanie podobnych spraw. Należy pamiętać
o konieczności dokładnego informowania skarżących o wszystkich działaniach
dotyczących rozwiązania danego problemu systemowego9. Z drugiej strony zawieszenie procedury rozpoznania pozostałych skarg usprawnia i przyspiesza
pracę Trybunału.
Powyższe wyjaśnienia dotyczą charakterystycznego i „klasycznego” wyroku pilotażowego. Trybunał wypracował również inne podobne mechanizmy,
takie jak procedura quasi-pilotażowa10 czy tzw. trzecia grupa wyroków11. Ich celem jest również rozwiązanie problemu systemowego lub strukturalnego. Można
powiedzieć, że realizują one podobne zadania jak „klasyczne” wyroki pilotażowe,
lecz dokonują tego w inny sposób.
8 Zob. The Pilot-Judgment Procedure, European Court of Human Rights, http://www.
echr.coe.int/Documents/Pilot_judgment_procedure_ENG.pdf (dostęp: 15.7.2015 r.), pkt 3.
9 The Pilot-Judgment..., pkt 5.
10 Szerzej zob. P. Leach, H. Hardman, S. Stephenson, B.K. Blitz, Responding to Systemic Human Rights Violations. An Analysis of ‘Pilot Judgments’ of the European Court of
Human Rights and their Impact at National Level, Antwerp–Oxford–Portland 2010, s. 15
i n.; B. Gronowska, Europejski Trybunał Praw Człowieka. W poszukiwaniu efektywnej
ochrony praw jednostki, Toruń 2011, s. 75–80; Pilot Judgment Procedure in the European Court of Human Rights. 3rd Informal Seminar for Government Agents and other Institutions, red. J. Wołąsiewicz, Warsaw 2009; I.C. Kamiński, R. Kownacki, K. Wierczyńska,
Wykonywanie orzeczeń Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w polskim systemie
prawnym, [w:] Zapewnienie efektywności orzeczeń sądów międzynarodowych w polskim porządku prawnym, red. A Wróbel, Warszawa 2011, s. 98 i n.; J. Czepek, Rozważania na temat przyszłego zastosowania procedury wyroku pilotażowego w kontekście reformy Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, [w:] Uniwersalny i regionalny wymiar
ochrony praw człowieka. Nowe wyzwania – nowe rozwiązania, t. 1, red. J. Jaskiernia,
Warszawa 2014, s. 752 i n.
11 Np. wyrok ETPC z 26.2.2000 r., 30210/96, Kudła v. Polska, HUDOC; szerzej zob.
P. Leach, H. Hardman, S. Stephenson, B.K. Blitz, Responding..., s. 26 i n.
82
PAŃSTWO i PRAWO 9/2015
Rodzaje sposobów rozwiązywania problemów systemowych lub strukturalnych oraz ich charakterystyka nie będą przedmiotem dalszych rozważań.
Warto skoncentrować się na samej naturze problemu leżącego u podstaw naruszenia systemowego lub strukturalnego.
3. Problem systemowy a problem strukturalny. Jak wspomniano, trudno
dopatrywać się definicji problemu systemowego i strukturalnego w samym tekście Konwencji czy orzecznictwie. Wprawdzie orzecznictwo ETPC nie formułuje jasnej definicji, ale jest konsekwentne w podziale na problemy systemowe
i strukturalne. Dlatego też można sformułować istotne wnioski dotyczące różnic
między nimi.
Właściwie jedynym aktem prawnym podejmującym kwestię problemu
systemowego i strukturalnego oraz regulującym procedurę wyroku pilotażowego
w ogóle jest Regulamin ETPC, który w art. 61 stanowi: „Trybunał może wszcząć
procedurę wyroku pilotażowego i wydać wyrok pilotażowy, gdy okoliczności faktyczne skargi wskazują na istnienie w zainteresowanej Układającej się Stronie
problemu strukturalnego lub systemowego bądź innej podobnej dysfunkcji, która spowodowała lub może spowodować podobne skargi”12. Warto wspomnieć,
że ten jedyny fragment podejmujący kwestię problemu systemowego i strukturalnego bywa nieprawidłowo tłumaczony na język polski i wspomina wyłącznie
o „problemie systemowym”13. Dowodzi to jednak tego, że różnica między problemem systemowym a problemem strukturalnym często pozostaje niezauważana,
zaś te dwa terminy uznawane są za tożsame.
Regulamin ETPC w żaden sposób nie definiuje, czym jest „problem strukturalny, systemowy lub inna podobna dysfunkcja”. Takiej definicji próżno też
szukać w orzecznictwie Trybunału. Jednak sami sędziowie konsekwentnie rozróżniają te problemy. Jest to widoczne w wyrokach Trybunału oraz pracach naukowych autorstwa byłych sędziów. Natomiast innym autorom zdarza się mylić
te dwa pojęcia lub uznawać je za tożsame14.
Byli sędziowie ETPC jasno wskazują, czym jest problem systemowy,
a czym problem strukturalny. Były sędzia, L. Garlicki, opisując sprawę Broniowski v. Polska, stwierdza, że problem systemowy jest związany ze złym funkcjonowaniem ustawodawstwa krajowego15. Z kolei sędzia L. Wildhaber wyjaśnia
12 „The Court may initiate a pilot-judgment procedure and adopt a pilot judgment
where the facts of an application reveal in the Contracting Party concerned the existence of a structural or systemic problem or other similar dysfunction which has given rise
or may give rise to similar applications”.
13 Zob. Europejska Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności
z wprowadzeniem, Warszawa 2013, s. 107.
14 Np. określenie problemu w sprawie Burdov (nr 2) v. Rosja jako systemowy, kiedy w rzeczywistości ETPC stwierdził, że wystąpił problem strukturalny – por. wyrok
ETPC z 15.1.2009 r., 33509/4, Burdov (nr 2) v. Rosja, pkt 129 i n., HUDOC; P. Leach,
H. Hardmann, S. Stephenson, Can the European Court’s Pilot Judgment Procedure
Help Resolve Systemic Human Rights Violations? Burdov and the Failure to Implement Domestic Court Decisions in Russia, Human Rights Law Review 2010, nr 2,
s. 348, 352, 358.
15 L. Garlicki, Broniowski and After: On the Dual Nature of “Pilot judgments”, [w:] Liber..., s. 184.
PAŃSTWO i PRAWO 9/2015
83
pochodzenie (przynajmniej częściowe) problemu systemowego i strukturalnego,
wskazując, że problem strukturalny polegający na niewykonywaniu prawomocnych wyroków sądowych jest właściwy dla państw byłego ZSRR, Rumunii oraz
Bośni i Hercegowiny16.
Zdecydowanie najwięcej uwagi różnicom między problemem systemowym a problemem strukturalnym poświęciła sędzia F. Tulkens. Jej opracowanie
stanowi właściwie jedyne tak wyczerpujące wyjaśnienie różnic między leżącymi
u podstaw procedury pilotażowej problemami17. Sędzia F. Tulkens stwierdza, że
problem systemowy odnosi się do systemu prawnego jako całości. Dotyczy on
sytuacji, która obejmuje – co do zasady – dużą grupę ludzi i pochodzi lub skutkuje nie tylko w wyniku działań lub zaniechań państwa-strony Konwencji, lecz
może również wynikać z wadliwych przepisów prawnych lub szerokiej praktyki
administracyjnej. Problem systemowy może zostać rozwiązany za pomocą zmian
legislacyjnych, wspartych przez środki administracyjne i budżetowe18.
Warto uzupełnić tę definicję stwierdzeniem, że problem systemowy najczęściej wynika z braków legislacyjnych w przepisach prawa krajowego lub braku określonych procedur i mechanizmów prawnych.
Typowym przykładem problemu systemowego jest ten, który wystąpił w sprawie Broniowski v. Polska. W wyroku wydanym w tej sprawie ETPC
stwierdził, że aby zlikwidować problem systemowy, Polska powinna przyjąć właściwe środki prawne oraz praktyki administracyjne19. Problem systemowy może wynikać też z niewłaściwych przepisów prawnych i nieskutecznego wymiaru
sprawiedliwości20.
Trybunał stwierdził wystąpienie problemu systemowego w sprawach Hutten-Czapska v. Polska21 (sprawa systemu czynszów regulowanych za najem lokali mieszkalnych), Gülmez v. Turcja22 (brak przepisów umożliwiających więźniom
właściwą ochronę w postępowaniu), Lukenda v. Słowenia23 (przewlekłość postępowania przed sądami słoweńskimi), Aslakhanova i inni v. Rosja24 oraz Pitsay16 L. Wildhaber, Pilot Judgments in Cases of Structural or Systemic Problems on the
National Level, [w:] The European Court of Human Rights Overwhelmed by Applications: Problems and Possible Solutions, red. R. Wolfrum, U. Deutsch, Heidelberg 2009,
s. 70.
17 Zob. F. Tulkens, Perspectives from the Court. A typology of the pilot-judgment procedure, https://metranet.londonmet.ac.uk/fms/MRSite/Research/HRSJ/Events/Pilot%20Strasbourg/pilot%20judgments%20seminar%2014%20June%202010%20_Tulkens_.pdf (dostęp: 15.7.2015 r.).
18 F. Tulkens, Perspectives..., s. 2–3.
19 Wyrok ETPC z 22.6.2004 r., 31443/96, Broniowski v. Polska, pkt 194, HUDOC.
20 Wyrok ETPC z 6.10.2005 r., 23032/02, Lukenda v. Słowenia, pkt 93, HUDOC.
21 Wyrok ETPC z 19.6.2006 r., 35014/97, Hutten-Czapska v. Polska, HUDOC.
22 Wyrok ETPC z 20.5.2008 r., 16330/02, Gülmez v. Turcja, HUDOC.
23 Wyrok ETPC z 6.10.2005 r., 23032/02, Lukenda v. Słowenia, HUDOC.
24 Wyrok ETPC z 18.12.2012 r., 2944/06, 8300/07, 50184/07, 332/08, 42509/10, Aslakhanova i inni v. Rosja, HUDOC; szerzej zob. J. Czepek, Czy wymuszone zaginięcia mogą stanowić problem systemowy w kontekście orzecznictwa ETPC? Rozważania na temat wyroku ETPC w sprawie Aslakhanova i inni przeciwko Rosji, Polski Rocznik Praw
Człowieka i Prawa Humanitarnego 2013, nr 4, s. 7 i n.
84
PAŃSTWO i PRAWO 9/2015
eva i inni v. Rosja25 (wymuszone zaginięcia w Rosji i brak skutecznego środka
ochrony prawnej w tym zakresie).
Z kolei problem strukturalny wynika nie z braków legislacyjnych w systemie prawa krajowego, a z wadliwej struktury wymiaru sprawiedliwości. W przeciwieństwie do problemu systemowego nie występują w nim najczęściej braki
legislacyjne. Może to oznaczać, że istnieją przepisy prawne i procedury, które nie
spełniają swojej roli i nie są przestrzegane. Można to porównać do źle funkcjonującego elementu większego mechanizmu.
Sędzia F. Tulkens stwierdza, że problem strukturalny wynika raczej ze
struktur niż z systemów w tradycyjnym znaczeniu. Kwestie strukturalne są
związane z organizacją lub reżimem w odróżnieniu od ukierunkowania w szczególnym kontekście. Ta sytuacja jest pochodną wadliwego funkcjonowania struktury krajowego wymiaru sprawiedliwości. Zazwyczaj wynika to z braku wystarczających środków lub nieskutecznej organizacji. Działania zaradcze w tym
przypadku są bardziej zależne od środków budżetowych26.
Trybunał stwierdził istnienie problemu strukturalnego w sprawach Burdov (nr 2) v. Rosja27 (brak wypłaty odszkodowań przyznanych wyrokami sądów),
Gerasimov i inni v. Rosja28 (niewykonywanie wyroków sądowych), Norbert Sikorski v. Polska29 (przeludnienie w zakładach karnych), Ananyev i inni v. Rosja30
(warunki przetrzymywania osadzonych w rosyjskich więzieniach), Przemyk
v. Polska31 (przewlekłość postępowania i opóźnienia w śledztwie dotyczącym naruszenia art. 2 EKPC).
Niekiedy trudno jest jednoznacznie zakwalifikować problem jako systemowy lub jako strukturalny. Trybunał mógł mieć takie wątpliwości przy badaniu
sprawy Vyerentsov v. Ukraina32. Sprawa dotyczyła braku uregulowania w prawie
ukraińskim kwestii przeprowadzenia pokojowej demonstracji. Pomimo upływu
20 lat od upadku Związku Radzieckiego ustawodawstwo ukraińskie nie podjęło
tej kwestii33. Skoro problem wynika z braków legislacyjnych, powinien stanowić
problem systemowy. Z drugiej strony w sprawie wystąpiły elementy wadliwej
struktury wymiaru sprawiedliwości. Jednak Trybunał skoncentrował się na elementach problemu systemowego, przywołując wcześniejsze orzecznictwo dotyczące problemów o charakterze systemowym. Poza tym zalecił środki generalne
25 Wyrok ETPC z 9.1.2014 r., 53036/08, 61785/08, 8594/09, 24708/09, 30327/09,
36965/09, 61258/09, 63608/09, 67322/09, 4334/10, 4345/10, 11873/10, 25515/10, 30592/10,
32797/10, 33944/10, 36141/10, 52446/10, 62244/10, 66420/10, Pitsayeva i inni v. Rosja,
HUDOC.
26 F. Tulkens, Perspectives..., s. 5.
27 Wyrok ETPC z 15.1.2009 r., 33509/4, Burdov (nr 2) v. Rosja, HUDOC.
28 Wyrok ETPC z 1.7.2014 r., 29920/05, 3553/06, 18876/10, 61186/10, 21176/11,
36112/11, 36426/11, 40841/11, 45381/11, 55929/11, 60822/11, Gerasimov i inni v. Rosja,
HUDOC.
29 Wyrok ETPC z 22.10. 2009 r., 17599/05, Norbert Sikorski v. Polska, HUDOC.
30 Wyrok ETPC z 10.1.2012 r., 42525/07, 60800/08, Ananyev i inni v. Rosja, HUDOC.
31 Wyrok ETPC z 17.9.2013 r., 22426/11, Przemyk v. Polska, HUDOC.
32 Wyrok ETPC z 11.4.2013 r., 20372/11, Vyerentsov v. Ukraina, HUDOC.
33 Szerzej zob. J. Czepek, Rozważania..., s. 756.
PAŃSTWO i PRAWO 9/2015
85
typowe dla problemu systemowego, czyli zmianę przepisów i przyjęcie właściwych środków administracyjnych. Następnie stwierdził, że wystąpił problem
strukturalny34. Jak widać, takie określenie problemu w tej konkretnej sprawie
może rodzić spore wątpliwości.
Zdarzają się jednak sprawy, w których spełnione zostały elementy zarówno problemu strukturalnego, jak i systemowego, np. Kurić i inni v. Słowenia35
i Torreggiani i inni v. Włochy36.
W sprawie Kurić i inni v. Słowenia problem dotyczył tzw. grupy wymazanych, czyli osób, które po uzyskaniu niepodległości przez Słowenię nie zdążyły
dopełnić wymogów proceduralnych mających na celu uzyskanie obywatelstwa
i stały się bezpaństwowcami. Dotyczyło to około 25 000 osób. Pomimo upływu
ponad 20 lat problem nie został do końca rozwiązany. Trybunał wydał w tej sprawie dwa wyroki. Już w pierwszym wyroku ETPC dostrzegł potencjalny kontekst
naruszenia systemowego, strukturalnego oraz podobnego37. Wydaje się, że w opinii Trybunału problem systemowy obejmował niedostatki legislacyjne oraz brak
skuteczności obowiązujących przepisów, zaś problem strukturalny polegał na
nieskuteczności mechanizmów przyznawania odszkodowań grupie „wymazanych”38. Taką interpretację zdaje się podkreślać drugi wyrok w tej sprawie, w którym ETPC skoncentrował się na stale istniejącym problemie wypłaty odszkodowań dla „wymazanych”. Problem ten ETPC określił jako strukturalny39.
Sprawa Torreggiani i inni v. Włochy dotyczyła przeludnienia we włoskich
więzieniach. Co do zasady, tego rodzaju kwestie Trybunał kwalifikuje jako problem strukturalny40, jednak we Włoszech zjawisko to było zwielokrotnione przez
ewidentne braki legislacyjne. Doprowadziło do stwierdzenia istnienia problemu
o charakterze systemowym i strukturalnym41.
4. Alternatywne możliwości kwalifikacji problemu. Trudno nie zgodzić
się z tezą, że podział na problemy strukturalne i systemowe nie jest precyzyjny.
34 Wyrok
ETPC z 11.4.2013 r., 20372/11, Vyerentsov v. Ukraina, pkt 95, HUDOC.
orzekał w tej sprawie dwukrotnie – zob. wyroki ETPC: z 26.6.2012 r.,
26828/06, Kurić i inni v. Słowenia, HUDOC; z 12.3.2014 r., 26828/06, Kurić i inni v. Słowenia, HUDOC.
36 Wyrok ETPC z 8.1.2013 r., 43517/09, 46882/09, 55400/09, 57875/09, 61535/09,
35315/10, 37818/10, Torreggiani i inni v. Włochy, HUDOC.
37 Wyrok ETPC z 26.6.2012 r., 26828/06, Kurić i inni v. Słowenia, pkt 414, HUDOC.
38 Wyrok ETPC z 26.6.2012 r., 26828/06, Kurić i inni v. Słowenia, pkt 406–415,
HUDOC.
39 Wyrok ETPC z 12.3.2014 r., 26828/06, Kurić i inni v. Słowenia, pkt 132–133, HUDOC;
szerzej na temat kwalifikacji problemów systemowego i strukturalnego w sprawie Kurić
i inni v. Słowenia zob. J. Czepek, Wyrok w sprawie Kurić i inni przeciwko Słowenii jako
przykład problemu systemowego i strukturalnego w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, [w:] Europejski system ochrony praw człowieka. Aksjologia – instytucje – efektywność, red. J. Jaskiernia, Toruń 2015, s. 26 i n.
40 Zob. wyroki ETPC: z 10.1.2012 r., 42525/07, 60800/08, Ananyev i inni v. Rosja,
HUDOC; z 22.10.2009 r., 17599/05, Norbert Sikorski v. Polska, HUDOC.
41 Wyrok ETPC z 8.1.2013 r., 43517/09, 46882/09, 55400/09, 57875/09, 61535/09,
35315/10, 37818/10, Torreggiani i inni v. Włochy, pkt 85–87, HUDOC.
35 Trybunał
86
PAŃSTWO i PRAWO 9/2015
Dowodzą tego opisane wyroki, które rodzą zarówno problemy systemowe, jak
i strukturalne. Wobec tego powstaje pytanie, czy słuszne byłoby przyjęcie innej
klasyfikacji.
W grę mógłby wchodzić podział właściwy dla zobowiązań pozytywnych
państwa, a więc ze względu na naturę problemu. Można by wyróżnić problemy dotyczące braku przepisów prawnych oraz problemy dotyczące braku istniejących w prawie krajowym procedur (lub procedur nieskutecznych). Taka
klasyfikacja raczej niczego nie usprawnia, ponieważ trudno byłoby znaleźć taki
problem systemowy, który nie obejmowałby w żaden sposób uchybień proceduralnych.
Bardziej przejrzysty wydaje się podział ze względu na rozmiary problemu systemowego. Można wyróżnić: problemy „masowe” (dotyczące powyżej 1000 osób), np. sprawy Broniowski v. Polska, Lukenda v. Słowenia,
Kurić i inni v. Słowenia, Olaru i inni v. Mołdawia; problemy średnie (dotyczące 100–1000 osób), np. sprawy Aslakhanova i inni v. Rosja oraz Pitsayeva
i inni v. Rosja. Występują też problemy o rozmiarze trudnym do oszacowania
– np. sprawy Vyerentsov v. Ukraina, Przemyk v. Polska – wyrok dotyczy jednej
osoby, natomiast jego potencjalny charakter jest trudny do oszacowania.
Początkowo procedura wyroku pilotażowego była stosowana wobec
państw „po zmianach systemowych”, a więc państw z byłego bloku wschodniego, tzw. młodych demokracji. Pierwsze wyroki pilotażowe zostały wydane wobec
Polski, Rosji i Słowenii. Dopiero późniejsze wyroki pilotażowe kierowane były do
„starszych” państw-stron Konwencji, a więc tzw. demokracji utartych. Jeżeli taki porządek zostanie uzupełniony o problemy będące pozostałością po konflikcie
zbrojnym oraz kombinację tych trzech okoliczności, co słusznie zauważa A. Buyse42, to ze względu na naturę problemu systemowego powstanie następująca
klasyfikacja: a) reformy po zmianach systemowych – problemy „przejściowe”
– Broniowski v. Polska, Hutten-Czapska v. Polska, Lukenda v. Słowenia, Burdov
(nr 2) v. Rosja; b) demokracje dojrzałe – Scordino v. Włochy43, Torregianni i inni
v. Włochy; c) pozostałość po niedawnym konflikcie zbrojnym – Aslakhanova i inni v. Rosja, Pitsayeva i inni v. Rosja, Xenides Arestis v. Turcja, Kurić i inni v. Słowenia; d) kombinacja trzech powyższych okoliczności.
Podobne próby klasyfikacji problemów leżących u podstaw procedury pilotażowej można by mnożyć. Powyższe przykłady, nie licząc podziału ze względu
na naturę problemu systemowego, zdają się potwierdzać, że podział na problemy
strukturalne i systemowe, choć niedoskonały, stanowi najlepsze rozwiązanie.
Opierając się na dotychczasowym orzecznictwie i praktyce ETPC w omawianej materii, można zdefiniować problemy systemowe i strukturalne. Leżący u podstaw procedury pilotażowej problem systemowy lub strukturalny wynika z wadliwych przepisów prawnych lub szerokiej praktyki administracyjnej
(problem systemowy) lub z uchybień w funkcjonowaniu istniejących przepisów
prawnych i procedur, które nie spełniają swojej roli (problem strukturalny). Problem lub dysfunkcja mają szeroki (niekiedy masowy) charakter lub mogą poten42 A. Buyse,
The Pilot Judgment Procedure at the European Court of Human Rights:
Possibilities and Challenges, Nomiko Vima 2009, vol. 57, s. 11.
43 Wyrok ETPC z 6.3.2007 r., 43662/98, Scordino v. Włochy (nr 3), pkt 11 i n., HUDOC.
PAŃSTWO i PRAWO 9/2015
87
cjalnie rodzić skutki o szerokim charakterze oraz wynikają ze zmian związanych
z „przejściem systemowym”, problemów z rządami prawa (rule of law) i funkcjonowaniem wymiaru sprawiedliwości, pozostałości po konflikcie zbrojnym lub
z kombinacji tych czynników.
*
Różnice między leżącymi u podstaw procedury wyroku pilotażowego lub
tzw. procedury quasi-pilotażowej problemami systemowym i strukturalnym są
często niedostrzegane lub pomijane. Jakkolwiek podział na problemy systemowe
i strukturalne (oraz ich kombinacja) może rodzić pewne wątpliwości i wydawać
się nieprecyzyjny, jest on dość konsekwentnie stosowany w orzecznictwie ETPC.
Jest także najbardziej efektywny, przynajmniej w obecnym stadium rozwoju
orzecznictwa Trybunału w tej materii.
Warto dodać, że sama procedura wyroku pilotażowego jest stosunkowo nową (została zapoczątkowana w 2004 r.) procedurą, która stale się rozwija i ewoluuje. Być może Trybunał w przyszłości wypracuje skuteczniejsze i dokładniejsze
mechanizmy definiowania leżących u jej podstaw problemów oraz dysfunkcji.
Wydaje się, że obecnie funkcjonujące mechanizmy spełniają swą rolę.
Systemic and structural problem in case law
of the European Court of Human Rights
The Pilot Judgment Procedure (PJP) is used more and more often in the
case law of the European Court of Human Rights (ECtHR). The use of PJP entails very wide consequences and increasingly serious obligations resting upon
States Parties to the Convention. On the other hand, it is a relatively new procedure and it is still developing.
The issue of a pilot judgment is based on finding the existence a structural
or systemic dysfunction within the state’s legal system. Unfortunately, the difference between these two types of dysfunction has not been clearly defined and it
may only be construed from the European Court of Human Rights (ECtHR) case law. The difference often goes unnoticed and the terms ‘systemic problem’ or
‘structural problem’ are treated as synonyms. It is a mistake, which is proven by
an analysis of the Court’s case law.
The author studies the differences between these terms and seeks to propose an alternative methods of categorization – essential for constructing a pilot
judgment – of systemic and structural problems. Due to the growing number of
pilot judgments and their increasing role in the case law of European Court of
Human Rights, both the procedure and its essential elements should be the subject of further studies.
88
PAŃSTWO i PRAWO 9/2015
Słowa kluczowe: procedura wyroku pilotażowego, wyrok pilotażowy, wyrok quasi-pilotażowy, Europejski Trybunał Praw Człowieka, problem systemowy, problem strukturalny
Keywords: Pilot Judgment Procedure, pilot judgment, quasi-pilot
judgment, European Court of Human Rights, systemic problem, structural problem
PAŃSTWO i PRAWO 9/2015
89