Pozadotacyjne instrumenty finansowe w polityce spójności UE po

Transkrypt

Pozadotacyjne instrumenty finansowe
w polityce spójności UE po 2013 roku
– wymiar wspólnotowy i krajowy
Analiza propozycji Komisji Europejskiej dotyczącej rozszerzenia
zakresu stosowania instrumentów inżynierii finansowej
w polityce spójności po 2013 r.
Zawarte w niniejszym opracowaniu oceny i propozycje wyrażają
jedynie poglądy autora.
Marek Szczepański
Warszawa, luty 2011 r.
Pozadotacyjne instrumenty finansowe w polityce spójności po 2013 roku
2
Spis treści
Executive Summary ……………………………………………………………………………….. 3
Wprowadzenie …………………………………………………………………………………………. 7
Instrumenty zwrotne – uwagi ogólne …………………………………………………….. 8
Instrumenty inżynierii finansowej – regulacje na poziomie Wspólnoty .. 9
Inicjatywa JEREMIE – pierwsze wnioski z wdrażania w Polsce ……………… 11
Inicjatywa JESSICA – pierwsze wnioski …………………………………………………. 15
Fundusze pożyczkowe, poręczeniowe i venture w Polsce – zarys
aktualnego stanu ……………………………………………………………………………………… 21
Koncepcja zwiększenia roli instrumentów inżynierii finansowej w polityce
spójności UE ……………………………………………………………………………………….……. 23
Wnioski …………………………………………………………………………………………………….. 27
Rekomendacje …………………………………………………………………………………………. 28
Wykorzystane źródła ………………………………………………………………………………. 33
Wykaz użytych skrótów ………………………………………………………..……………….. 34
3
Executive Summary
Celem
opracowania
jest
ocena
możliwej
roli
instrumentów
pozadotacyjnych (zwrotnych) w kolejnym okresie programowania polityki
spójności UE.
W pierwszej części materiału przedstawiono: ogólne uwagi na temat
instrumentów zwrotnych; informacje na temat instrumentów inżynierii
finansowej w obecnym okresie programowania UE; opis założeń
i pierwszych praktycznych doświadczeń we wdrażaniu inicjatyw JEREMIE
i JESSICA oraz syntetyczne informacje o funkcjonujących w Polsce
funduszach: pożyczkowych, poręczeniowych i podwyższonego ryzyka
(venture capital). Druga część zawiera ocenę propozycji Komisji
Europejskiej rozszerzenia skali działania instrumentów inżynierii
finansowej po 2013 roku. Ta część ekspertyzy zawiera także
rekomendacje dotyczące możliwego kształtu i zasad wykorzystywania
instrumentów zwrotnych w kolejnym okresie programowania UE oraz
działań niezbędnych dla właściwego przygotowania systemu wdrażania
tych instrumentów w Polsce.
W materiale szczególny nacisk został położony na krajowy kontekst
aktualnej i przyszłej (potencjalnej) roli instrumentów pozadotacyjnych,
w tym zwłaszcza na otoczenie prawne i system instytucjonalny
funkcjonowania instrumentów zwrotnych.
Instrumenty zwrotne pozwalają na wielokrotne wykorzystanie raz
zainwestowanych środków, zapewniają także wyższą, niż w przypadku
dotacji, efektywność gospodarowania środkami. Instrumenty te mają
jednak ograniczenia, m.in.: z zasady są mniej korzystne dla
beneficjentów, niż dotacje; są trudniejsze do uruchomienia i obsługi;
powinny finansować jedynie projekty generujące dochód.
Fundusze strukturalne mogą finansować instrumenty inżynierii finansowej
dla przedsiębiorstw (przede wszystkim małych i średnich), takie jak
fundusze podwyższonego ryzyka (venture capital funds), fundusze
gwarancyjne i fundusze pożyczkowe; fundusze rozwoju obszarów
miejskich (urban development funds) oraz fundusze oferujące
finansowanie
projektów
w
zakresie
efektywności
energetycznej
i wykorzystania energii odnawialnej w budynkach.
Przepisy wspólnotowe wskazują na dwa podstawowe schematy tworzenia
instrumentów inżynierii finansowej w ramach programów operacyjnych.
Pierwszy schemat zakłada bezpośrednie wniesienie wkładu do instrumentu
inżynierii finansowej (funduszu). Drugi - powołanie przez państwo
członkowskie lub instytucję zarządzającą programem operacyjnym
funduszu powierniczego (holding fund - HF), tj. funduszu ustanowionego
w celu inwestowania w instrumenty inżynierii finansowej.
4
Zadania funduszu powierniczego pełnić może:
· podmiot wybrany na podstawie obowiązującego prawa zamówień
publicznych;
· Europejski Bank Inwestycyjny (EBI) / Europejski Fundusz Inwestycyjny
(EFI) lub
· instytucja finansowa wybrana bez postępowania przetargowego, o ile
jest to zgodne z prawem krajowym i Traktatem.
Komisja Europejska oczekuje, że państwa członkowskie i regiony będą
po 2013 roku w większym stopniu wykorzystywały innowacyjne
instrumenty finansowe. Komisja zaproponowała nowe, potencjalne
obszary wykorzystania instrumentów inżynierii finansowej. We wszystkich
z zaproponowanych przez KE obszarach mogą być teoretycznie
wykorzystywane instrumenty zwrotne - w każdym bowiem z nich mogą
być realizowane projekty generujące dochód. Nie jest jednak możliwe
jednoznaczne określenie obszarów, które w całości kwalifikują się, lub nie,
do objęcia finansowaniem zwrotnym. Podjęcie decyzji o skierowaniu
instrumentów zwrotnych do określonej grupy projektów / beneficjentów
powinno być poprzedzone analizami luki finansowej, przy określonych
parametrach produktów finansowych.
Zalety instrumentów pozadotacyjnych w pełni uzasadniają postulat
rozszerzenia listy obszarów, które mogłyby być objęte taką formą
finansowania oraz zwiększenia skali interwencji finansowania zwrotnego
w Polsce.
Rozszerzenie zakresu finansowania zwrotnego jest zasadne, niezbędne
jest jednak odpowiednie, wykorzystujące wnioski z obecnego okresu
programowania,
przygotowanie
efektywnego
systemu
formalnoinstytucjonalnego.
Pierwszy etap wdrażania w Polsce instrumentów inżynierii finansowych
uwidocznił szereg barier formalnych, z których najważniejszą wydaje się
podejście dotacyjne, tzn. stosowanie reguł właściwych dla dotacji, często
nie przystających do finansowania zwrotnego. Obszarem problemowym
jest także pomoc publiczna.
W przypadku Inicjatywy JESSICA problemem jest ograniczona liczba
kwalifikujących się projektów (w tym zwłaszcza ze strony sektora
publicznego) oraz niski poziom zintegrowania miejskich projektów
rewitalizacyjnych.
W kolejnym okresie programowania zdecydowanemu skróceniu powinien
ulec czas trwania procedur poprzedzających udostępnienie środków
beneficjentom / inwestorom.
W podsumowaniu
rekomendacje:
ekspertyzy
zostały
przedstawione
5
następujące
1. Stworzenie na poziomie UE zestawu reguł dotyczących instrumentów
pozadotacyjnych, jednak bez definiowania obszarów, w których
instrumenty te mogłyby być wykorzystywane.
2. W kolejnym okresie programowania niezbędne jest utrzymanie pełnej
kompetencji państwa członkowskiego / instytucji zarządzającej do
decydowania o skali i kierunkach wykorzystania instrumentów
pozadotacyjnych.
3. Zasadne jest rozszerzenie możliwości wykorzystywania w ramach
polityki spójności subsydiowania odsetek oraz umarzania części
kredytów.
4. Proponuje się przegląd i ewentualne modyfikacje zasad działania
funkcjonujących obecnie w Polsce systemów finansowania publicznego
w obszarach potencjalnie kwalifikujących się do objęcia finansowaniem
zwrotnym po 2013 roku.
Dostosowanie
istniejących,
mających
oparcie
w
ustawach,
instrumentów do zasad „funduszowych” pozwoliłoby na tańsze (brak
konieczności
tworzenia
nowych
instytucji)
oraz
prostsze
i szybsze (brak konieczności organizowania konkursów / przetargów)
wydatkowanie środków UE. Moment efektywnego uruchomienia
instrumentów zwrotnych w nowym okresie programowania będzie
szczególnie istotny w sytuacji prawdopodobnej, kilkuletniej przerwy
w dostępie przedsiębiorców do środków UE (większość środków
dotacyjnych wyczerpie się już w bieżącym roku).
5. Proponuje się podjęcie (w porozumieniu z innymi krajami) próby
zmiany zapisów przyznających uprzywilejowaną pozycję EBI / EFI.
Powinny być natomiast wprowadzone rozwiązania umożliwiające
powierzanie przez instytucje zarządzające obsługi instrumentów
zwrotnych krajowym, publicznym instytucjom finansowym.
6. Niezbędne jest precyzyjne określenie zasad i warunków wyboru
menadżerów funduszy powierniczych i pośredników finansowych
(w tym instytucji zarządzających funduszami rozwoju obszarów
miejskich) – pozwoli to na skrócenie czasu oczekiwania beneficjentów
na środki.
7. Decyzja instytucji zarządzającej o objęciu danego obszaru i / lub
docelowej grupy beneficjentów finansowaniem zwrotnym powinna być
poprzedzona wszechstronnymi analizami. Analizy powinny dotyczyć
m.in.:
· luki
kapitałowej
dla
poszczególnych
sektorów
/
typów
przedsiębiorstw,
· popytu na instrumenty finansowe o konkretnych parametrach,
· ryzyka
„wypychania”
finansowania
komercyjnego
środkami
publicznymi.
6
8. Należy dokonać pogłębionej analizy barier w wykorzystywaniu
instrumentów inżynierii finansowej, określając działania niezbędne dla
wyeliminowania tych barier. Przedmiotem tej analizy powinna być
w szczególności spójność regulacji krajowych z zasadami wdrażania
instrumentów zwrotnych.
9. Proponuje się dokonanie w najbliższych miesiącach oceny potencjału
krajowych instytucji finansowych oraz przesądzenie na tej podstawie
kształtu systemu instytucjonalnego instrumentów zwrotnych w Polsce
po 2013 r. Na podstawie przeprowadzonej analizy powinien być
opracowany ewentualny plan zwiększania potencjału tych instytucji, co
pozwoli
na
szybkie i
efektywne dostarczenie
finansowania
beneficjentom we wszystkich regionach.
10. Należy dokonać analizy efektów zastosowania zwrotnych form
finansowania projektów miejskich na tworzenie i wdrażanie przez
samorządy zintegrowanych planów rozwoju miast.
11. Niezbędne jest przeprowadzenie akcji informacyjnej dotyczącej celów
i założeń zwiększenia roli instrumentów zwrotnych. Działania
informacyjne powinny zostać zaplanowane i przeprowadzone we
współpracy z organizacjami przedsiębiorców.
7
Wprowadzenie
Celem
opracowania
jest
ocena
możliwej
roli
instrumentów
pozadotacyjnych (dalej nazywanych także instrumentami zwrotnymi)
w kolejnym okresie programowania polityki spójności UE (tj. po 2013
roku).
W pierwszej części ekspertyzy przedstawiono:
· uwagi ogólne na temat instrumentów zwrotnych;
· informacje na temat definicji, zakresu przedmiotowego i trybów
uruchamiania instrumentów inżynierii finansowej w obecnym okresie
programowania
UE,
skali
i
zasad
wykorzystywania
tych
instrumentów w ramach krajowych i regionalnych programów
operacyjnych;
· opis założeń, zasad realizacji i pierwszych praktycznych doświadczeń
we wdrażaniu w Polsce inicjatyw JEREMIE1 i JESSICA2;
· syntetyczne informacje o funkcjonujących w Polsce funduszach:
pożyczkowych, poręczeniowych (gwarancyjnych) i podwyższonego
ryzyka (venture capital).
Druga część opracowania zawiera ocenę propozycji Komisji Europejskiej
(KE, Komisja), zawartych w dokumencie Wnioski z piątego sprawozdania
w sprawie spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej: przyszłość
polityki spójności3 (Wnioski).
Ta część ekspertyzy zawiera także wnioski i rekomendacje dotyczące
możliwego kształtu i zasad wykorzystywania instrumentów zwrotnych
w kolejnym okresie programowania UE oraz działań niezbędnych dla
właściwego przygotowania systemu wdrażania tych instrumentów
w Polsce.
Szczególny nacisk został położony na krajowy kontekst aktualnej
i przyszłej (potencjalnej) roli instrumentów pozadotacyjnych. Opracowanie
koncentruje się na otoczeniu prawnym i systemie instytucjonalnym
funkcjonowania instrumentów zwrotnych.
Część opisowa ekspertyzy obejmuje instrumenty inżynierii finansowej
określone w art. 44 Rozporządzenia 1083/20064, finansowane w ramach
regionalnych programów operacyjnych (RPO). Nie są natomiast omawiane
instrumenty finansowe uruchamiane w ramach krajowych programów
operacyjnych.
1
JEREMIE: Joint European Resources for Micro-to-Medium Enterprises - Wspólne Europejskie
Zasoby dla Mikro, Małych i Średnich Przedsiębiorstw.
2
JESSICA: Joint European Support for Sustainable Investment in City Areas - Wspólne Europejskie
Wsparcie na rzecz Trwałych Inwestycji na Obszarach Miejskich.
3
Komunikat Komisji Europejskiej Wnioski z piątego sprawozdania w sprawie
gospodarczej, społecznej i terytorialnej: przyszłość polityki spójności (SEC(2010) 1348).
4
spójności
Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne
dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego
oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999.
8
Zakres opracowania nie obejmuje instrumentów
poziomie Wspólnoty np. ELENA5, czy CIP6.
uruchamianych
na
Instrumenty zwrotne – uwagi ogólne
Pomijając podstawową cechę instrumentów zwrotnych, przejawiającą się
w możliwości wielokrotnego (rewolwingowego) wykorzystania raz
zainwestowanych środków, instrumenty te zapewniają wyższą, niż
w przypadku dotacji, efektywność gospodarowania środkami. Inwestor
korzystający np. z pożyczki zmuszony jest zapewnić taką rentowność
realizowanej inwestycji, która umożliwiać będzie spłatę zaciągniętego
zobowiązania.
Prawidłowe wykorzystanie inżynierii finansowej pozwala m.in. na:
· zwiększenie trwałości polityki spójności UE poprzez możliwość
reinwestowania środków,
· wzmacnianie współpracy administracji, przedsiębiorstw i instytucji
finansowych,
· budowę zdolności instytucjonalnej – partnerstwa i zaufania
pomiędzy sektorem publicznym i prywatnym,
· stwarzanie mocniejszej zachęty dla efektywności wydatkowania
środków publicznych,
· wykorzystanie efektu dźwigni finansowej.
Pamiętając o zaletach instrumentów zwrotnych, należy jednocześnie
zwrócić uwagę na ich ograniczenia:
· Instrumenty zwrotne z zasady są mniej korzystne dla beneficjentów
/ inwestorów, niż dotacje. Konieczność zwrotu uzyskanego wsparcia
jest jednym z powodów negatywnego podejścia części środowiska
przedsiębiorców do stopniowego ograniczania systemu dotacyjnego.
· Instrumenty zwrotne są trudniejsze do uruchomienia i obsługi.
Przykładowo w przypadku dotacji nie występuje co do zasady
problem jej zwrotu, łatwiej jest także kontrolować trwałość projektu.
· Instrumenty zwrotne mogą i powinny finansować projekty
generujące dochód. W ramach polityki spójności są zaś realizowane
w większości projekty niedochodowe.
· Nie wszyscy potencjalni beneficjenci
(przynajmniej w polskich
warunkach) są w stanie skorzystać z finansowania zewnętrznego
oferowanego przez instytucje finansowe – przykładem mogą być
chociażby niewielkie lub nowo powstałe organizacje pozarządowe.
· Dla efektywnego uruchomienia instrumentów zwrotnych niezbędne
jest włączenie do systemu instytucjonalnego szeregu instytucji
publicznych i komercyjnych: funduszy pożyczkowych i venture,
banków itp. W polskich zaś warunkach wsparcie jest udzielane
obecnie w większości przez instytucje publiczne (ministerstwa i inne
5
6
ELENA: European Local ENergy Assistance.
CIP: Competitiveness and Innovation Framework Programme - Program ramowy na rzecz
konkurencyjności i innowacji.
9
jednostki sektora finansów publicznych) oraz agencje rozwoju
regionalnego (w większości spółki akcyjne z większościowym
udziałem władz samorządowych).
Instrumenty inżynierii finansowej – regulacje na
poziomie Wspólnoty
Zgodnie z art. 44 Rozporządzenia 1083/2006, w ramach programów
operacyjnych fundusze strukturalne mogą finansować wkłady wnoszone
do:
· instrumentów inżynierii finansowej (financial engineering instruments)
dla przedsiębiorstw (przede wszystkim małych i średnich), takich jak
fundusze podwyższonego ryzyka (venture capital funds), fundusze
gwarancyjne i fundusze pożyczkowe;
· funduszy rozwoju obszarów miejskich (urban development funds - UDF)
oraz
· funduszy oferujących zwrotne finansowanie projektów w zakresie
efektywności energetycznej i wykorzystania energii odnawialnej
w budynkach.7
Formalnie zatem instrumentami inżynierii finansowej są fundusze,
oferujące trzy podstawowe instrumenty zwrotne: pożyczki (w tym
mikrokredyty); poręczenia (w tym reporęczenia) oraz wejścia kapitałowe
(equity). Przywołany przepis nie wyklucza innych form wspierania
beneficjentów ostatecznych, które mogłyby być uznane za instrumenty
inżynierii finansowej. W przypadku efektywności energetycznej przepis
mówi o „innych systemach zachęt”, a w przypadku wsparcia małych
i średnich przedsiębiorstw (MŚP) użyte zostało określenie „takie jak”.
Potwierdzeniem, iż trzy wymienione typy instrumentów nie stanowią listy
zamkniętej, jest planowane finansowanie w ramach inicjatywy JEREMIE
wsparcia kapitałowego typu mezzanine (tj. np. pożyczka z prawem do
udziału w zyskach).
Ogólną podstawą formalną dla programowania i wykorzystywania
instrumentów inżynierii finansowej są rozporządzenia 1083/2006 (art. 44)
i 1828/20068 (Sekcja 8 Instrumenty inżynierii finansowej: art. 43 - 46).
Dla każdego z ww. obszarów na poziomie Wspólnoty odrębne zasady
wdrażania zostały określone np. w notach COCOF (Committee of the
Coordination of Funds).
Przepisy wspólnotowe wskazują na dwa podstawowe schematy tworzenia
instrumentów inżynierii finansowej w ramach programów operacyjnych.
Pierwszy schemat zakłada bezpośrednie wniesienie wkładu do instrumentu
inżynierii finansowej (funduszu), który w ramach prowadzonej działalności
udostępnia środki beneficjentom ostatecznym (np. przedsiębiorstwom, czy
inwestorom realizującym projekty miejskie). Co istotne, w tym modelu
Ten obszar działania instrumentów inżynierii finansowej został dodany w 2010 r. po zmianie
rozporządzenia 1083/2006; ta nowa możliwość nie została dotychczas w Polsce wykorzystana.
8
Rozporządzenie KE (WE) nr 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe
zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006.
7
10
kryteria wyboru pośredników finansowych, tj. instytucji uczestniczących
w dystrybucji zwrotnych instrumentów finansowych do beneficjentów
ostatecznych, podlegają zatwierdzeniu przez komitet monitorujący
programu operacyjnego.
W Polsce ten schemat został zastosowany przez większość instytucji
zarządzających (IZ) regionalnymi programami operacyjnymi (RPO), które
udostępniły środki publiczne funkcjonującym funduszom pożyczkowym
i poręczeniowym. Trzeba podkreślić, iż - inaczej niż w przypadku
Sektorowego
Programu
Operacyjnego
Wzrost
Konkurencyjności
Przedsiębiorstw, 2004 – 2006 (SPO WKP) - fundusze te nie zostały
dokapitalizowane - w przyszłości IZ mają podjąć decyzje o dalszym
wykorzystaniu środków RPO.9
Drugi schemat zakłada powołanie przez państwo członkowskie lub
instytucję zarządzającą funduszu powierniczego (holding fund - HF),
tj. funduszu ustanowionego w celu inwestowania w instrumenty inżynierii
finansowej. Zadania funduszu powierniczego pełnić może:
· podmiot, któremu „udzielono zamówienia zgodnie z obowiązującym
prawem zamówień publicznych”;
· Europejski Bank Inwestycyjny (EBI) lub Europejski Fundusz
Inwestycyjny (EFI) – w tym przypadku instytucja zarządzająca nie
musi porównywać ofert innych instytucji, ograniczając się do
negocjacji warunków umowy z EBI lub EFI;
· instytucja finansowa wybrana bez postępowania przetargowego,
o ile jest to zgodne z prawem krajowym i z Traktatem.10
Co istotne z punktu widzenia instytucji zarządzających, fundusze
powiernicze nie podlegają audytowi zgodności określonemu w art. 71
Rozporządzenia 1083/2006 (tzn. m.in. nie są badane ich procedury
wewnętrzne).
Zgodnie z art. 44 ust 3 rozporządzenia 1828/2006, instrumenty inżynierii
finansowej (w tym fundusze powiernicze) są powoływane jako niezależna
osoba prawna, lub jako „wydzielona jednostka finansowa w ramach
instytucji finansowej”.
Inwestycje
zwrotne
są
odróżniane
od
niezwrotnego
wsparcia
(non-repayable assistance). Według Komisji subsydiowanie odsetek od
kredytów (interest subsidy schemes) może być uważane za instrument
inżynierii finansowej jedynie wtedy, jeśli ujęte jest w jednym pakiecie
finansowym z pożyczką finansowaną z Europejskiego Funduszu Rozwoju
Regionalnego (EFRR). Ponieważ subsydiowanie odsetek od kredytów jest
podobne do dotacji (środki nie są zwracane, mechanizm nie przewiduje
9
Zastosowany schemat jest zatem bliski inicjatywie JEREMIE, gdzie również instytucje
zarządzające mają zdecydować o przeznaczeniu środków po ich jednokrotnym wykorzystaniu.
10
W Polsce ten model został zastosowany w przypadku działania 3.2 Programu Operacyjnego
Innowacyjna Gospodarka (POIG) – beneficjentem projektu indywidualnego Wspieranie funduszy
kapitału podwyższonego ryzyka, jest Krajowy Fundusz Kapitałowy S.A.; w tym przypadku pełniący
de facto funkcję funduszu powierniczego.
11
podziału ryzyk) powinny być traktowane jako dotacje.11 Przez analogię
wydatek EFRR polegający na umorzeniu części kredytu udzielonego
ostatecznemu beneficjentowi (vide premia technologiczna finansowana
w ramach działania 4.3 POIG), również uznawany jest za dotację.
Inicjatywa JEREMIE – pierwsze wnioski z wdrażania
w Polsce
Inicjatywa JEREMIE stanowi wspólne przedsięwzięcie KE i EBI, mające na
celu ułatwienie dostępu MŚP do finansowania poprzez oferowanie im
instrumentów inżynierii finansowej. Zgodnie z założeniami KE, dzięki tym
instrumentom możliwe będzie uruchomienie dodatkowych źródeł
finansowania MŚP, poprzez przejęcie przez fundusz powierniczy JEREMIE
części ryzyka, którego instytucje finansowe nie byłyby skłonne ponieść
w normalnych warunkach.
Środki pieniężne w ramach JEREMIE mają być ponownie inwestowane
w instrumenty inżynierii finansowej i udostępniane MŚP.
Podstawę formalną dla projektów JEREMIE realizowanych w Polsce
stanowią: rozporządzenia (w tym 1083/2006 i 1828/2006) oraz właściwe
Regionalne
Programy
Operacyjne
na
lata
2007-2013
(wraz
z uszczegółowieniami), Umowy o finansowanie zawierane pomiędzy
instytucjami zarządzającymi RPO a HF na realizację projektu w ramach
danego RPO oraz szereg ustaw i rozporządzeń krajowych. 12
Warto podkreślić, że nazwa JEREMIE (podobnie jak JESSICA) nie pojawia
się w rozporządzaniach wspólnotowych.
W Polsce inicjatywa JEREMIE realizowana jest przez instytucje
zarządzające RPO, za pomocą regionalnych Funduszy Powierniczych
JEREMIE. Po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 44
rozporządzenia 1083/2006, instytucje zarządzające RPO powierzyły BGK
rolę Menadżera Funduszu Powierniczego JEREMIE w pięciu województwach
(wielkopolskie, zachodniopomorskie, łódzkie, dolnośląskie, pomorskie) –
BGK zarządza łączną kwotą 1663,05 mln zł.
W grudniu 2010 r. w województwie kujawsko-pomorskim IZ powierzyła
rolę Menadżera Funduszu Powierniczego JEREMIE Kujawsko-Pomorskiemu
Funduszowi Pożyczkowemu sp. z o.o. Podobnie jak miało to miejsce
w przypadku BGK, ten menadżer został wyłoniony zgodnie z art. 44
rozporządzenia 1083/2006.
W ramach Inicjatywy JEREMIE oferowane są lub będą następujące
produkty finansowe:
· reporęczenie dla funduszy poręczeniowych,
· pożyczka globalna dla funduszy pożyczkowych,
· poręczenie portfelowe,
11
Tak: Draft Guidance Note on Financial Engineering on Financial Engineering Instruments under
Article 44 of Council Regulation (EC) 1083/2006 (Revised Version 10/12/2010, pkt. 4.3.1 i 4.3.2.
12
Schemat JEREMIE został także zastosowany w Programie Operacyjnym Rozwój Polski
Wschodniej, 2007 - 2013 – w ramach umowy zawartej z Instytucją Pośredniczącą (Polską Agencją
Rozwoju Przedsiębiorczości) BGK oferuje reporęczenia.
12
·
·
·
linia finansowa dla banków,
wsparcie kapitałowe funduszy transferu technologii,
wsparcie kapitałowe typu „mezzanine” (tj. np pożyczka z prawem do
udziału w zyskach).
Dla każdego z 5 regionów menadżer HF (BGK) przygotował indywidualną
strategię inwestycyjną, na podstawie której dokonywany jest podział
środków pomiędzy wskazane powyżej produkty finansowe. Alokacje na
poszczególne produkty, terminy ogłaszania konkursów oraz dobór samych
produktów finansowych uzależnione są od specyfiki regionu.
Jednym z kluczowych aspektów efektywności każdego systemu wspierania
MŚP jest czas niezbędny dla jego uruchomienia (rozumianego jako
dostarczenie finansowania do przedsiębiorstwa). W tabeli poniżej
zaprezentowano harmonogram uruchamiania Inicjatywy JEREMIE dla
regionów, gdzie rolę menadżera HF pełni BGK.
Termin
Rozpoczęcie przez IZ RPO prac nad wdrożeniem
Inicjatywy w Polsce
Lipiec 2007
Negocjacje z EFI (ostatecznie zerwane przez IZ)
Lipiec 2008 – I kwartał 2009
Opracowanie przez IZ dokumentacji wyboru HF
IV kw. 2008/I kw. 2009
Ogłoszenie postępowań na wybór Menadżera
I - II kw. 2009 r.
Zawarcie 5 umów o finansowanie Projektów oraz
rozpoczęcie ich realizacji
III kw. 2009 r.
Ogłoszenie przez HF pierwszych konkursów na
wybór Pośredników Finansowych
I - II kw. 2010 r.
Udostępnienie przez Pośredników Finansowych
pierwszych środków MŚP
III kwartał 2010 r.
W systemie wdrażania Inicjatywy JEREMIE funkcjonują trzy rodzaje
umów:
· Umowa o finansowanie: instytucja zarządzająca RPO – menadżer
funduszu powierniczego
· Umowa Operacyjna I Stopnia: menadżer funduszu powierniczego –
Pośrednik Finansowy (PF)
· Umowa Operacyjna II stopnia: Pośrednik Finansowy – MŚP.
Do końca 2010 r. BGK (działający jako HF) zawarł umowy
z 22 Pośrednikami Finansowymi (kolejnych 8 umów jest w trakcie
negocjacji).
Podstawowe obowiązki oraz podział kompetencji uczestników systemu
został zaprezentowany w poniższej tabeli:
Instytucja
Zarządzająca (IZ)
Menadżer HF
· zatwierdzanie (na
wniosek
Menadżera) zmian
lub aktualizacji:
· przygotowanie,
realizacja i
aktualizacja
strategii
Pośrednik
Finansowy
· przygotowanie,
realizacja i
aktualizacja
MŚP / beneficjent
ostateczny
· realizacja Operacji
II Stopnia
(projektów)
strategii
inwestycyjnych,
warunków
konkursowych,
treści Umów
operacyjnych I
Stopnia
· sprawozdawczość
do KE
· przeprowadzanie
kontroli i audytu
Menadżera
inwestycyjnej
· przygotowanie
warunków
konkursowych
·
· przeprowadzanie
konkursów oraz
wybór PF
·
· negocjowanie i
zawieranie Umów
Operacyjnych z PF
· zarządzanie
portfelem
wkładów z FP w
Operacje
(projekty) oraz
saldem
niewypłaconych
środków PF
· monitorowanie
wyników
osiąganych przez
PF i stosowane
przez nich
instrumenty
· kontrola
działalności PF i
MŚP
do IZ
· prowadzenie
działań
informacyjnopromocyjnych
·
·
biznes planu
wybór MŚP do
wsparcia w
ramach
realizowanej
Operacji
monitoring,
kontrola MŚP
prowadzenie
działań
informacyjnopromocyjnych,
sprawozdawczość
do Menadżera
13
do PF
Jednym z kluczowych elementów Inicjatywy JEREMIE jest sposób wyjścia
z inwestycji (funduszu), tj. strategia wyjścia. BGK, działając jako
menadżer HF, określił moment wstępnego rozliczenia środków projektów
na przełom lat 2015/2016 - po tym terminie zostanie dokonane wstępne
rozliczenie wsparcia udzielonego w postaci pożyczek, poręczeń oraz
instrumentów kapitałowych. Zgodnie z zapisami umów o finansowanie,
IZ ma po zakończeniu Projektu (termin jest różny dla różnych województw
– najpóźniej do 31 grudnia 2015 r.) przejąć od BGK prawa do
dysponowania środkami Funduszu Powierniczego JEREMIE.13
W trakcie negocjacji instytucji zarządzających RPO z BGK ustalono zasady
i poziom refundacji kosztów zarządzania funduszem powierniczym
JEREMIE. Poziom kosztów zarządzania był indywidualnie ustalany dla
13
W najbliższym czasie planowane jest doprecyzowanie warunków przekazania lub kontynuowania
(przez BGK) zadań menadżera.
14
każdego z pięciu regionów
rozporządzenie 1828/2006).
(limit
kosztów
zarządzania
określa
W ramach uruchamianych konkursów HF (BGK) w każdym z pięciu
regionów, działając w oparciu o przepisy rozporządzenia 1828/2006,
opracował system zachęt dla Pośredników Finansowych, uzależnionych od
tempa wykorzystania środków.
Na poziomie instytucja zarządzająca – menadżer funduszu powierniczego
nie występuje pomoc publiczna, brak jest bowiem przysporzenia po
stronie menadżera, który jedynie transferuje środki. Na poziomie
menadżer HF – Pośrednik Finansowy pomoc publiczna również nie
występuje, o ile spełniony zostanie warunek braku przysporzenia po
stronie PF (jedyną dopuszczalną formą „wynagrodzenia pośrednika
finansowego” jest system zachęt oraz możliwość refundacji kosztów
zarządzania). Co do zasady wsparcie dla MŚP udzielane jest na warunkach
rynkowych (w przypadku produktów pożyczkowych – zgodnie z zasadami
określonymi przez KE)14 lub w ramach pomocy de minimis (ograniczenie
do kwoty 200 tys. w okresie 3 lat obrotowych).
Pierwszy etap wdrażania Inicjatywy JEREMIE uwidocznił bariery formalne,
z których najważniejszą jest dotacyjne podejście do tego mechanizmu.
Dotacyjne podejście przejawia się między innymi:
· Traktowaniem podmiotu, który pozyskał pożyczkę lub poręczenie jako
beneficjenta i tym samym przypisanie mu zadań i obowiązków
analogicznych jak dla beneficjentów dotacji.
· Zbyt restrykcyjnym podejściem do możliwości finansowania projektu
z dwóch źródeł. W przypadku finansowania projektu przy
wykorzystaniu instrumentów zwrotnych nie ma możliwości, by doszło
do podwójnego finansowania. Dlatego wydaje się uzasadnione, by
finansowanie projektu z różnych źródeł było możliwe, o ile wydatki
zostały prawidłowo i jasno rozdzielone (np. poprzez odpowiedni opis
dokumentów księgowych).
Problemem jest także udzielanie pomocy publicznej. Obecny stan prawny
(brak odpowiednich przepisów) uniemożliwia udzielanie pomocy de
minimis przez Pośredników Finansowych innych, niż fundusze pożyczkowe
i poręczeniowe (tj. np. przez banki).
14
Komunikat Komisji Europejskiej w sprawie zmiany metody ustalania stóp referencyjnych
i dyskontowych (Dz. Urz. UE C 14 z 19.1.2008 r., w przypadku produktów gwarancyjnych - na
warunkach określonych w Obwieszczeniu Komisji w sprawie zastosowania art. 87 i 88 Traktatu WE
do pomocy państwa w formie gwarancji (Dz. Urz. UE C 155 z 20.6.2008 r.).
15
Inicjatywa JESSICA – pierwsze wnioski
JESSICA to inicjatywa KE wdrażana przy współpracy EBI i Bankiem
Rozwoju Rady Europy. Inicjatywa ma stanowić uzupełnienie tradycyjnego
schematu wykorzystania środków strukturalnych (dotacji) i umożliwić
krajom członkowskim zainwestowanie części środków w ramach zwrotnych
instrumentów inwestujących w projekty ujęte w zintegrowanych planach
na rzecz zrównoważonego rozwoju obszarów miejskich.
Zgodnie z założeniami, Inicjatywa JESSICA miała, między innymi:
· stworzyć możliwość wykorzystania dźwigni finansowej i zwiększyć
zaangażowanie innych, niż UE środków publicznych i kapitałów
sektora prywatnego we wsparcie rozwoju obszarów miejskich;
· przyśpieszyć wydatkowanie środków europejskich (płatnością
podlegającą certyfikacji jest już kwota wypłacona przez IZ do HF lub
UDF);
· zapewnić długoterminowe, trwałe wsparcie procesów przekształceń
obszarów miejskich;
· zapewnić w procesie rozwoju miast wiedzę ekspercką (z zakresu
finansów, zarządzania funduszami i inwestycjami) specjalistycznych
instytucji finansowych.
W ramach Inicjatywy JESSICA finansowane są inwestycje, które
zapewniają korzystne efekty społeczne - dzięki inicjatywie możliwe
powinno być wsparcie projektów rewitalizacyjnych, które dotychczas
mogły napotkać problemy w pozyskaniu finansowania na warunkach
rynkowych. Projekty rewitalizacyjne napotykają barierę w finansowaniu,
przede wszystkim z uwagi na ich relatywnie niską rentowność (głównie
poprzez udział komponentu społecznego wpływającego ujemnie na stopę
zwrotu z inwestycji) i brak przez to możliwości wygenerowania nadwyżki
finansowej, wystarczającej na spłatę pożyczki udzielonej na warunkach
rynkowych.
Jak było już wspomniane, fundusze rozwoju obszarów miejskich (UDF)
mogą być wybierane bezpośrednio przez instytucję zarządzającą, lub za
pośrednictwem funduszu powierniczego.
Fundusze powiernicze:
· mają stanowić elastyczne narzędzie umożliwiające zróżnicowanie
inwestycji przez wybór kilku UDF z różnymi celami inwestycyjnymi;
· mają ułatwiać realizację strategii inwestycyjnej uzgodnionej
wcześniej z IZ;
· mają lepiej zarządzać powierzonymi środkami.15
15
JESSICA – Holding Funds Handbook, EIB, 2010.
16
W Polsce decyzję o przystąpieniu do Inicjatywy JESSICA podjęły
dotychczas cztery województwa, powierzając jednocześnie EBI pełnienie
roli HF:
· wielkopolskie (łączna alokacja 66,6 mln euro); w wyniku
przeprowadzonego przez EBI konkursu został utworzony jeden UDF
(w październiku 2010 r. UDF działający w BGK uruchomił otwarty
nabór wniosków o preferencyjne pożyczki na finansowanie miejskich
projektów rewitalizacyjnych);
· zachodniopomorskie (30,1 mln euro); w wyniku konkursu zostały
wybrane dwa UDF (konsorcja banków z agencjami rozwoju
regionalnego);
· śląskie (60 mln euro); konkurs na wybór UDF ma zostać ogłoszony
w I lub II kwartale 2011 r.,
· pomorskie (56,8 mln euro); konkurs na wybór UDF planowany na
II kwartał br.
Władze kolejnych województw (lubelskiego, łódzkiego i mazowieckiego)
rozważają powierzenie EBI roli menadżera funduszu powierniczego.
Dla oceny modelu wdrażania inicjatywy JESSICA w opcji z funduszem
powierniczym niezbędne jest wzięcie pod uwagę czasu niezbędnego dla
finalnego dostarczenia kapitału inwestorom. Proces zawierania umów
IZ – EBI i EBI – UDF w przypadku województwa wielkopolskiego
przebiegał następująco:
· październik 2008 r. - podpisanie Memorandum of Understanding
pomiędzy Zarządem Województwa a EBI;
· kwiecień 2009 r. - podpisanie pomiędzy Zarządem Województwa
a EBI umowy o finansowaniu Funduszu Powierniczego JESSICA;
· wrzesień 2009 r. - opracowanie przez IZ RPO Wytycznych
w zakresie opracowania programów umożliwiających ubieganie się
o wsparcie w ramach Inicjatywy JESSICA;
· luty/marzec 2010 r. - przyjęcie przez Radę Inwestycyjną kryteriów
wyboru oraz warunków konkursowych dla UDF;
· marzec 2010 r. - ogłoszenie przez EBI konkursu na wybór UDF;
· lipiec – wrzesień 2010 r. - negocjacje pomiędzy EBI a potencjalnym
UDF (BGK) w sprawie zapisów umowy operacyjnej;
· koniec września 2010 r. - podpisanie umowy operacyjnej EBI-UDF;
· koniec października 2010 r. - rozpoczęcie przez UDF naboru
wniosków o pożyczki w ramach inicjatywy;
· koniec grudnia 2010 r. - wpływ pierwszych wniosków od
inwestorów;
· luty 2011 r. – decyzja o finansowaniu pierwszego projektu
miejskiego.
17
Jak widać, cały proces od momentu podpisania umowy IZ – EBI do
rozpoczęcia naboru trwał 2 lata. Jak się wydaje tak długi okres
przygotowawczy był spowodowany przede wszystkim różnymi porządkami
prawnymi, w których funkcjonują instytucja zarządzająca i EBI oraz
wątpliwościami interpretacyjnymi dotyczącymi odpowiednich przepisów
rozporządzeń 1083/206 i 1828/2006.
Podobnie jak w przypadku Inicjatywy JEREMIE, w systemie wdrażania
Inicjatywy JESSICA funkcjonują trzy rodzaje umów:
· Umowa o finansowanie: instytucja zarządzająca RPO – menadżer
funduszu powierniczego
· Umowa Operacyjna: menadżer funduszu powierniczego (EBI) –
instytucja zarządzającą funduszem rozwoju obszarów miejskich
· Umowa inwestycyjna: UDF – Inwestor (beneficjent ostateczny).
Podstawowe obowiązki oraz podział kompetencji narzucony na wszystkich
uczestników inicjatywy (w wariancie z HF) został zaprezentowany
w poniższej tabeli:
Instytucja
Zarządzająca
· Decyzja o
powierzeniu EBI roli
HF
· Negocjowanie i
zawieranie umowy z
HF
· Monitorowanie
działań i zadań
realizowanych przez
HF i UDF
· Sprawozdawczość
do KE
HF
· Przygotowywanie
warunków
konkursowych na
wybór UDF
· Ocena i wybór
instytucji ubiegających
się o rolę UDF, przede
wszystkim na
podstawie
przedstawionych
biznesplanów
· Negocjowanie i
zawieranie umów
operacyjnych z UDF
· Monitorowanie polityki
inwestycyjnej
realizowanej przez UDF
· Zarządzanie wolnym
portfelem środków
przekazanych przez IZ
· Sprawozdawczość na
rzecz IZ
· Prowadzenie działań
UDF
· Przygotowanie
warunków oraz
procedury wyboru
projektów
inwestycyjnych
· Ocena i wybór
projektów
kwalifikujących się
do wsparcia
· Negocjowanie i
zawieranie umów z
inwestorami
· Monitorowanie
realizacji oraz
rozliczenie
inwestycji
· Zarządzanie
ryzykiem
· Zarządzanie wolnym
portfelem środków
przekazanych przez
HF
· Sprawozdawczość
na rzecz HF i IZ
· Prowadzenie działań
· Doradztwo na rzecz
inwestorów
beneficjent
ostateczny
· Realizacja inwestycji
zgodnie z zapisami
umowy inwestycyjnej
· Utrzymanie
inwestycji
przynajmniej przez
okres trwałości, o ile
umowa inwestycyjna
nie wskazuje
dłuższego okresu
· Sprawozdawczość na
rzecz UDF
18
Limit wynagrodzenia menadżera funduszu powierniczego HF określony
został w rozporządzeniu 1828/2006. Zasady i wysokości wynagrodzenia
EBI, działającego jako HF, nie są upubliczniane (określają je umowy
zawierane pomiędzy IZ a EBI).
W ramach umów operacyjnych zawieranych z HF, UDF mogą otrzymywać
opłatę za zarządzanie, która powinna pokrywać wszystkie koszty. Limit
opłaty określa art. 43 rozporządzenia 1828/2006.
Opłata ta może być modyfikowana na podstawie efektów osiąganych przez
UDF. W ramach zachęty do osiągania lepszych wyników, UDF mogą
otrzymywać tzw. premię za efektywność, uzależnioną od tempa
inwestowania środków.
Zgodnie z art. 44 rozporządzenia 1083/2006, fundusze strukturalne mogą
finansować wydatki na rzecz rozwoju obszarów miejskich, „czyli funduszy
inwestujących w partnerstwa publiczno-prywatne i inne projekty ujęte
w zintegrowanym planie na rzecz trwałego rozwoju obszarów miejskich”.
Na poziomie rozporządzeń nie został określony szczegółowy zakres tych
planów.
Zintegrowane plany rozwoju obszarów miejskich powinny, m.in.:
· określać obszar docelowy, w zależności od charakteru i celów
programu,
· określać wymagania dla zapewnienia efektywnego wykorzystania
zasobów,
· przedstawiać jasno określony harmonogram i podział obowiązków,
w tym podmiotów prywatnych16.
Ogólne wytyczne dotyczące tworzenia lokalnych programów rewitalizacji
zawarte zostały w wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego z sierpnia
2009 r. (wytyczne te dotyczyły programowania działań w zakresie
mieszkalnictwa). Legalną definicję programu rewitalizacji określa
natomiast Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z 9 czerwca
2010 r. w sprawie udzielania pomocy na rewitalizację w ramach
regionalnych programów operacyjnych.17
Należy podkreślić, że programy rewitalizacji były przyjmowane przez
władze miast po 2004 r., głównie z powodu wymogów wsparcia
określonych dla działania 3.3. Zdegradowane obszary miejskie,
powojskowe i poprzemysłowe Zintegrowanego Programu Operacyjnego
Rozwoju Regionalnego.
16
JESSICA – UDF Typologies and Governance Structures In the context of JESSICA implementation, EIB,
2010.
17
Zgodnie z tym rozporządzeniem przez program rewitalizacji należy rozumieć „…wieloletni
program działań o charakterze gospodarczym lub społecznym dotyczący gospodarki przestrzennej i
urządzeń technicznych, zmierzających do wyprowadzenia danego obszaru zdegradowanego z
sytuacji kryzysowej oraz stworzenia warunków do jego dalszego rozwoju, realizowany przez różne
podmioty, zgodnie z określonym harmonogramem czasowym i finansowany z różnych źródeł,
opracowany, przyjęty i koordynowany przez gminę”: Rozporządzenie Ministra Rozwoju
Regionalnego z dnia 9 czerwca 2010 r. w sprawie udzielania pomocy na rewitalizację w ramach
regionalnych programów operacyjnych. Dz.U. 2010 nr 117 poz. 787.
19
W przypadku większości województw, które zdecydowały się na
wykorzystanie Inicjatywy JESSICA, wytyczne dla tworzenia programów
rewitalizacji zostały zaktualizowane w 2010 roku.
Pierwszy
etap
wdrażania
Inicjatywy
JESSICA
uwidocznił
kilka
podstawowych problemów w efektywnym wspieraniu zintegrowanych
programów rewitalizacji miast w Polsce. Najpoważniejsze problemy zostały
omówione poniżej.
Zgodnie z założeniami inicjatywy, projekty miejskie mogłyby być
finansowane przy wykorzystaniu trzech instrumentów: pożyczek, poręczeń
i wejść kapitałowych. Ponieważ w ramach JESSICA co do zasady powinny
być finansowane projekty inwestycyjne zlokalizowane na terenach
zdegradowanych, od początku zakładano, że oferowane inwestorom
produkty finansowe będą udzielane na warunkach korzystniejszych niż
rynkowe – co oznaczać będzie występowanie pomocy publicznej. Niestety,
na etapie prac nad założeniami nowego systemu finansowania rewitalizacji
miast nie została na poziomie Wspólnoty stworzona jasna podstawa
prawna dla przygotowania i ewentualnej notyfikacji programu
pomocowego.
Próby wypracowania akceptowalnego przez Dyrekcję Generalną ds.
Konkurencyjności programu pomocowego trwają od wiosny 2009 r.
MRR, po konsultacjach z zainteresowanymi urzędami marszałkowskimi
opracowało i przedstawiło KE na jesieni 2009 r. koncepcję polegającą na
obliczaniu pomocy publicznej na podstawie godziwej stopy zwrotu (fair
rate of return). Po krytycznej ocenie tej koncepcji ze strony KE, w 2010 r.
MRR zdecydowało o przygotowaniu rozwiązania umożliwiającego
udzielanie przez UDF pomocy publicznej w ramach regionalnej pomocy
inwestycyjnej.
Odpowiednie
rozporządzenie
Ministra
Rozwoju
Regionalnego weszło w życie 30 grudnia 2010 r. Na podstawie tego
rozporządzenia UDF mogą udzielać pomocy publicznej w formie
preferencyjnych pożyczek (pokrywających do 75% kwalifikowanych
wydatków inwestycji) oraz poręczeń (do 80% pozostającego do spłaty
zobowiązania).
Wspomniane rozporządzenie MRR nie stwarza podstaw do udzielania
pomocy w formie wejść kapitałowych, dlatego też trwają prace nad drugim
rozporządzeniem pomocowym. MRR planuje, że określenie wielkości
pomocy publicznej oparte będzie tym razem na ocenie niezależnego
eksperta. Projekt tego rozporządzenia ma być przesłany do notyfikacji KE
w połowie br. Oznacza to w praktyce, iż przynajmniej do końca 2011 r.,
nie będzie podstaw do udzielania pomocy w formie innej, niż pożyczka
i poręczenie.
Należy podkreślić, iż problem braku jasnych podstaw do opracowania
programu pomocowego dotyczy wszystkich zainteresowanych państw
członkowskich i regionów – dotychczas KE nie notyfikowała żadnego
programu pomocowego dotyczącego wsparcia udzielanego w ramach
JESSICA (najbardziej zaawansowane w procesie notyfikacji programów
pomocowych są Wielka Brytania i hiszpański region Andaluzja).
20
Jak było to wspomniane, dotychczas nabór wniosków w ramach JESSICA
został otwarty jedynie w Wielkopolsce. Zainteresowani inwestorzy
wiedzieli już od 2007 r., że miejskie projekty rewitalizacyjne będą
finansowane nie w formie dotacji, a instrumentów zwrotnych. Mimo tej
wiedzy i intensywnej akcji informacyjno-promocyjnej prowadzonej przez
wybrany UDF od momentu zawarcia umowy z EBI (29 września 2010 r.),
do końca stycznia br. inwestorzy złożyli jedynie 5 wniosków: 4 projekty
przedstawili prywatni inwestorzy (w tym towarzystwo budownictwa
społecznego), a jeden - spółka komunalna.
W najbliższym czasie zostaną złożone kolejne wnioski – wszystko
wskazuje jednak, że zdecydowanie będą wśród nich dominować projekty
inwestorów prywatnych.
Wydaje się, że niższe, niż oczekiwano, zainteresowanie samorządów
lokalnych (miast) i ich spółek preferencyjnymi pożyczkami oferowanymi
w ramach JESSICA wynika z trzech podstawowych powodów:
· braku odpowiedniego przygotowania projektów rewitalizacyjnych
generujących dochód; praktyka pokazała, że znaczna część
projektów przedstawianych wcześniej przez samorządy jest na
bardzo wstępnym etapie przygotowań i/lub nie miałaby szans na
spłacenie pożyczki,
· osiągania przez część samorządów dopuszczalnych limitów
zadłużenia określonych przez ustawę o finansach publicznych,
· braku gotowych projektów w formule partnerstwa publicznoprywatnego.
Zgłaszane dotychczas projekty spełniają wymogi formalne (objęcie
lokalnymi programami rewitalizacji, rentowność projektów, udział czynnika
społecznego itp.), mają jednak charakter punktowy, nie stanowią spójnej
zintegrowanej odpowiedzi na problemy zdefiniowane przez władze lokalne.
W tej sytuacji niezbędne wydaje się wzmocnienie umiejętności władz
lokalnych w zakresie planowania strategicznego oraz współpracy
z inwestorami prywatnymi.
Problemem jest także kwestia trwałości projektu. Jeśli inwestor, który
w ramach programu rewitalizacji zmienił przeznaczenie obiektu i jest
gotów go zbyć (a w konsekwencji szybciej spłacić pożyczkę i umożliwić
realizację kolejnego projektu), podlega tym samym ograniczeniom, co
beneficjent dotacji.
21
Fundusze pożyczkowe, poręczeniowe i venture w Polsce
– zarys aktualnego stanu
Zwiększenie zakresu i skali interwencji instrumentów zwrotnych powinno
być poprzedzone analizą możliwości absorpcji większych środków zarówno
przez beneficjentów, jak i pośredników finansowych. Poniżej zostały
przedstawione syntetyczne informacje o stanie części potencjalnych
pośredników finansowych: funduszy pożyczkowych, poręczeniowych
i venture w Polsce. Informacje te nie mają charakteru wyczerpującego –
stanowią jedynie zasygnalizowanie tematu.
Fundusze pożyczkowe
Według danych publikowanych przez Polskie Stowarzyszenie Funduszy
Pożyczkowych (PSFP) na koniec czerwca 2009 r. 64 instytucje prowadziły
70 funduszy pożyczkowych, które dysponowały kapitałem pożyczkowym
o wartości 978,0 mln zł. Tylko kilkanaście z tych funduszy ma charakter
regionalny, reszta działa na poziomie lokalnym i subregionalnym. Warto
odnotować duże zróżnicowanie liczby funduszy działających na terenie
poszczególnych województw: od 7-8 do 1-2 funduszy w regionie.
Jednym z głównych źródeł finansowania kapitału ww. funduszy był
SPO WKP - w ramach poddziałania 1.2.1 Dokapitalizowanie funduszy
mikropożyczkowych, 39 instytucji prowadzących fundusze pożyczkowe
uzyskało dokapitalizowanie w wysokości ponad 320 mln zł.
Kolejne środki UE trafiły do funduszy pożyczkowych w ramach
regionalnych programów operacyjnych perspektywy 2007 – 2013.
Fundusze, które otrzymały środki, zostały wybrane przez instytucje
zarządzające w trybie konkursu. Należy odnotować często długi okres, jaki
był potrzebny IZ na ogłoszenie i rozstrzygnięcie konkursów. Przykładem
może być RPO województwa świętokrzyskiego, gdzie w ramach działania
1.3 Tworzenie i rozbudowa funduszy pożyczkowych i poręczeniowych
konkurs został ogłoszony dopiero w lipcu 2010 r., a pierwsze trzy umowy
zostały podpisane w grudniu.
Trzeba zaznaczyć, że środki RPO nie zostały przeznaczone na podniesienie
kapitałów funduszy pożyczkowych. Umowy zawarte z instytucjami
prowadzącymi fundusze pożyczkowe wskazują okres, w którym mają być
udzielane pożyczki (najczęściej do połowy 2013 r.); okres trwałości
projektu (5 lat) oraz wskaźniki realizacji, których osiągnięcie stanowi
podstawę do naliczania prowizji należnej funduszowi. Dla środków RPO
prowadzona jest odrębna ewidencja finansowa, a przepływy środków
odbywają się na wydzielonych rachunkach bankowych (podobnie, jak to
miało miejsce w przypadku SPO WKP).
22
Fundusze poręczeniowe
W latach 2002-2009 poręczenia/gwarancje spłaty kredytów dla
przedsiębiorców były udzielane z dwóch ogólnopolskich funduszy:
Krajowego Funduszu Poręczeń Kredytowych oraz z Funduszu Poręczeń
Unijnych.
W tym okresie były również tworzone i dokapitalizowane regionalne
i lokalne fundusze poręczeniowe, których zadaniem było udzielanie
mniejszych kwotowo zabezpieczeń wyłącznie dla sektora MŚP. Według
danych
publikowanych przez Krajowe
Stowarzyszenie
Funduszy
Poręczeniowych (KSFP) obecnie działa 65 funduszy, z których większość
ma charakter lokalny i subregionalny (w trzech województwach działa po
jednym funduszu). Fundusze poręczeniowe (podobnie jak pożyczkowe)
korzystają ze wsparcia w ramach RPO.
Fundusze private equity / venture capital
Według danych Polskiego Stowarzyszenia Inwestorów Kapitałowych (PSIK)
na polskim rynku działa aktualnie ok. 40 funduszy private equity / venture
capital (PE/VC).
W 2009 inwestycje PE/VC w Polsce wyniosły 268 mln EUR, o 57% mniej
w stosunku do 2008 r. Spadek ten był rezultatem m.in. zbyt wysokich
oczekiwań przedsiębiorców dotyczących wycen spółek wobec niepewnej
sytuacji rynkowej. W pierwszym półroczu 2010 PE/VC zainwestowały
w 19 polskich spółek przeznaczając na inwestycje około 283 mln EUR.
Rozwój rynku PE/VC od 2005 r. wspiera Krajowy Fundusz Kapitałowy S.A.
(KFK), funkcjonujący jako „fundusz funduszy” kapitału podwyższonego
ryzyka, tzn. jako podmiot wyspecjalizowany w inwestowaniu na rynku
PE/VC.
Inwestycje
KFK
w
fundusze
PE/VC
są
realizowane
z uwzględnieniem preferencji dla inwestorów prywatnych. Wsparcie
finansowe dla funduszy kapitału podwyższonego ryzyka udzielane przez
KFK polega na inwestowaniu w instrumenty kapitałowe, dłużne oraz quasi
– kapitałowe tych funduszy. W okresie 2005-2007 KFK został wyposażony
w środki w wysokości ok. 80 mln zł (kapitał zakładowy oraz dotacja
z Ministerstwa Gospodarki), KFK realizuje także projekt w ramach
działania 3.2 PO IG.
KFK ułatwia dostęp MŚP do zewnętrznych źródeł finansowania dla mikro,
małych i średnich przedsiębiorstw znajdujących się we wczesnej fazie
rozwoju (przedsiębiorstw typu seed, start-up lub w fazie rozszerzenia
działalności polegającej między innymi na rozwoju rynku produktu,
zwiększeniu mocy produkcyjnych) za pośrednictwem PE/VC.
23
Koncepcja zwiększenia roli instrumentów inżynierii
finansowej w polityce spójności
Zapisy o potrzebie modyfikacji instrumentarium polityki spójności
pojawiają się od pewnego czasu w dokumentach Komisji Europejskiej.
Zdaniem KE mechanizm oparty na nowych przepisach regulujących
mieszanie instrumentów (np. dotacji z budżetu UE oraz kredytów z EBI),
powinien stać się normą w przypadku finansowania inwestycji
o długoterminowym potencjale komercyjnym.18
KE oczekuje, że państwa członkowskie i regiony będą w przyszłości
w większym stopniu wykorzystywały innowacyjne instrumenty finansowe.
Komisja proponuje rozważenie wzmocnienia instrumentów inżynierii
finansowej w ramach polityki spójności, między innymi poprzez:
· zwiększenie przejrzystości i wprowadzenie lepszego rozróżnienia
w
regulacjach
prawnych
między
zasadami
rządzącymi
finansowaniem dotacyjnym, a zasadami dotyczącymi form wsparcia
zwrotnego (w szczególności w odniesieniu do kwalifikowalności
wydatków i kontroli);
· finansowanie wsparcia dla przedsiębiorstw głównie za pomocą
instrumentów inżynierii finansowej, z jednoczesnym użyciem dotacji
np. w zakresie innowacji, czy inwestycji środowiskowych;
· rozszerzenie zarówno zakresu, jak i skali instrumentów inżynierii
finansowej - tak by łączyły dotacje na spłatę odsetek z kapitałem
pożyczkowym lub innymi formami finansowania podlegającego
zwrotowi.19
Komisja Europejska zaproponowała następujące potencjalne obszary
wykorzystania instrumentów inżynierii finansowej:
· rewitalizacja miast (urban regeneration)
· zrównoważony transport miejski (sustainable urban transport)
· badania naukowe i rozwój (research and development)
· energia (energy)
· rozwój lokalny (local development)
· działania z zakresu uczenia się przez całe życie (lifelong learning)
i na rzecz mobilności (mobility actions)
· zmiana klimatu i środowisko naturalne (climat change and
environment)
· technologie teleinformatyczne i sieci szerokopasmowe (ICT and
broadband).20
18
The EU Budget Review, Komisja Europejska, 2010, s. 20.
Wnioski z piątego sprawozdania w sprawie spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej:
przyszłość polityki spójności, pkt 2.5.
19
20
Ibidem.
24
Co istotne, ani z Wniosków, ani z piątego raportu kohezyjnego21 nie
wynika, jakie powody zdecydowały o wskazaniu przez KE tych właśnie
obszarów. Warto także zwrócić uwagę, iż działania z zakresu uczenia się
przez całe życie i na rzecz mobilności stanowią dotychczas naturalny
obszar interwencji Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS).
Wszystkie z ww. obszarów znajdują się wśród priorytetów Krajowej
Strategii Rozwoju Regionalnego 2010-2020 (KSRR 2010-2020).22
We wszystkich z obszarów wymienionych we Wnioskach mogą być
teoretycznie wykorzystywane instrumenty zwrotne. W każdym bowiem
z tych obszarów mogą być realizowane projekty generujące dochód. Nie
jest jednak możliwe jednoznaczne określenie obszarów, które w całości
kwalifikują się, lub nie, do objęcia finansowaniem zwrotnym. Decyzja
o objęciu wybranych typów projektów / beneficjentów finansowaniem
zwrotnym powinna być poprzedzona analizami, których ramowy zakres
został przedstawiony poniżej.
Dotychczasowe doświadczenia oraz specyfika potencjalnych grup
beneficjentów ostatecznych pozwalają jednak na sformułowanie kilku
generalnych wniosków.
W przypadku rewitalizacji miast beneficjentami będą zapewne:
samorządy, przedsiębiorcy (w tym spółki komunalne), szkoły wyższe oraz
silniejsze finansowo organizacje pozarządowe. Barierami w efektywnym,
dającym zakładane rezultaty, wykorzystaniu instrumentów zwrotnych
w tym obszarze mogą być: limity zadłużenia samorządów, brak
precyzyjnych rozwiązań w zakresie możliwości wspierania budownictwa
mieszkaniowego (zarówno społecznego, jak i komercyjnego), oraz
wspomniany wcześniej brak (w przypadku dużej części samorządów)
umiejętności finansowania programów rewitalizacji, wyrażający się m.in.
ograniczaniem finansowania do inwestycji punktowych oraz zbyt słabym
ujmowaniem w rewitalizacji elementów społecznych.
Naturalną grupą docelową finansowania zwrotnego w obszarze
zrównoważonego transportu miejskiego są samorządy i ich spółki.
Kwestią wymagającą pogłębionej analizy powinna być rentowność
inwestycji w transport miejski w kontekście gotowości władz lokalnych do
dostosowania cen biletów do kosztów działania komunalnych spółek
zajmujących się transportem miejskim. W przypadku tego obszaru,
weryfikacji i ewentualnej modyfikacji wymagają zasady pomocy publicznej
udzielanej w sektorze transportu.
21
Investing in Europe’s future. Fifth report on economic, social and territorial cohesion, European
Commission, Nov. 2010.
22
Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2010-2020: regiony, miasta, obszary wiejskie,
dokument przyjęty przez Radę Ministrów 13 lipca 2010 r.
25
Mniej oczywistym obszarem finansowania zwrotnego są badania
naukowe i rozwój. Po pierwsze, trudno sobie wyobrazić wykorzystanie
finansowania zwrotnego w przypadku badań podstawowych (projekty te
nie będą generowały dochodów). Po drugie, w polskich warunkach barierą
może być wciąż nieefektywny system komercjalizacji badań naukowych.
Podejście niedotacyjne będzie zapewne mogło być zastosowane
w przypadku projektów dotyczących energii. Kwestiami wymagającymi
analizy przed podjęciem decyzji o takiej formie finansowania powinny być
m.in.: zazwyczaj długi okres zwrotu z inwestycji w energetyce
(w kontekście możliwego okresu finansowania projektu ze środków UE);
dostęp nowych dostawców do sieci oraz popyt na tzw. „zieloną energię”.
Rozwój lokalny ma zbyt szeroki zakres, aby można było udzielić
odpowiedzi na pytanie o możliwość wykorzystania w nim instrumentów
zwrotnych. W obszarze tym mieszczą się bowiem zarówno projekty, które
mogą generować dochód, jak i takie, które (przynajmniej w polskich
warunkach) nie dają takiej możliwości – przykładem może być lokalna
infrastruktura transportowa.
Podobnie jak w przypadku rozwoju lokalnego, także w obszarze zmiana
klimatu i środowisko naturalne występują projekty potencjalnie
generujące dochód, a w konsekwencji kwalifikujące się do finansowania
pozadotacyjnego (np. spalarnie śmieci), jak i z zasady niedochodowe
(np. infrastruktura przeciwpowodziowa).
Rozważenia wymaga zasadność wykorzystania funduszy UE w obszarze
technologii teleinformatycznych i sieci szerokopasmowych; analiza
powinna wykazać, czy rzeczywiście jest tam niezbędna interwencja
publiczna, czy też może niezbędny rozwój jest generowany przez rynek.
Szczególną uwagę należy zwrócić na propozycję Komisji, aby
instrumentami inżynierii finansowej objąć lifelong learning oraz
działania na rzecz mobilności. Specyfika projektów finansowanych
przez EFS powoduje, że w zdecydowanej większości przypadków w tych
obszarach powinny być wykorzystywane dotacje. W niektórych
przypadkach (np. stypendia dla studentów, studia MBA, pożyczki dla
starterów) można rozważyć finansowanie w formie subsydiowania odsetek
lub umarzania części kredytów (pożyczek). MRR powinno być wyczulone
na ewentualne próby zbyt szerokiego włączenia instrumentów zwrotnych
do tych obszarów – zwłaszcza przed wypracowaniem odpowiedniego
otoczenia formalno-instytucjonalnego.23
Trzeba podkreślić, że lista zaproponowana przez KE nie jest z pewnością
wyczerpująca (zabrakło na niej np. turystyki oraz transportu), a decyzje
o objęciu danego obszaru interwencji i/lub grupy docelowej
finansowaniem zwrotnym powinny należeć do państwa członkowskiego /
instytucji zarządzającej.
23
Przykładem niedostosowania zasad inżynierii finansowej do specyfiki EFS są trudności, jakie
napotykają MRR i MPiPS w uruchomieniu w ramach PO KL systemu finansowania zwrotnego
podmiotów ekonomii społecznej.
26
Postulat zwiększenia roli nowych instrumentów finansowych zyskuje
akceptację Rządu RP. Przykładowo, Plan Działań dla KSRR 2010-2020),
przewiduje, iż w sposób szerszy będą stosowane rozwiązania systemowe
„oparte na wspólnotowych inicjatywach wykorzystujących instrumenty
inżynierii finansowej tj. JEREMIE, JESSICA oraz JASMINE”.24 Zwiększenie
udziału instrumentów zwrotnych w finansowaniu projektów zapowiada
także Minister Rozwoju Regionalnego.25
Warto odnotować, iż zapowiadane przez MRR zwiększenie (kosztem
dotacji) roli instrumentów zwrotnych już spotykało się z krytyką.
Przykładem może być list otwarty z 27 października 2010 r. skierowany do
Minister Rozwoju Regionalnego przez „reprezentantów sektora małych
i średnich przedsiębiorstw, instytucji otoczenia biznesu, środowisk
naukowych współpracujących z biznesem oraz firm zajmujących się
doradztwem
gospodarczym”.
Sygnatariusze
listu
zarzucają,
iż
„zastępowanie bezzwrotnych dotacji na rzecz preferencyjnych pożyczek”
(tak w org.) jest działaniem na szkodę polskiej przedsiębiorczości.
Argumentami na rzecz pozostawienia obecnego systemu mają być: wzrost
kosztów działania systemu obsługi funduszy UE związany z koniecznością
zaangażowania nowych instytucji i wzrost utrudnień dla przedsiębiorców,
w tym konieczność zapewniania mocniejszych zabezpieczeń (mechanizm
pożyczek ma zmusić przedsiębiorców do wykazania zdolności kredytowej)
– będą to zatem „instrumenty finansowe dla najbogatszych
przedsiębiorstw”. Sygnatariusze uważają ponadto, że „praktycznie
wszystkie działające w Polsce systemy poręczeń czy kredytów
preferencyjnych nie wypracowały dobrego modelu zarządzania”, a na
nowych instrumentach „w końcowym rozrachunku zarobią tylko banki
i instytucje obsługujące cały proces dystrybucji tych środków”.
Co prawda argumenty te są co najmniej dyskusyjne, a doradcy nie wydają
się być bezstronni w dyskusji o dotacjach, nie można jednak lekceważyć
tych uwag. Po pierwsze dlatego, że kwestia systemu instytucjonalnego
będzie miała bardzo duże znaczenie dla efektywności instrumentów
zwrotnych. Po drugie, MRR powinno przygotować argumentację dla
eliminowania / ograniczania podobnych obaw.
24
Plan Działań. Informacja w sprawie działań niezbędnych do podjęcia przez RM i inne podmioty
publiczne zapewniających wdrożenie przyjętej przez RM w dniu 13 lipca 2010 r. Krajowej Strategii
Rozwoju Regionalnego 2010-2020: regiony, miasta, obszary wiejskie, dokument przyjęty przez RM
2 listopada 2010 r., s. 27.
25
Minister Rozwoju Regionalnego stwierdziła niedawno w wywiadzie prasowym, że Polska planuje
ograniczenie proporcji wydatkowania środków w formie grantów na rzecz instrumentów zwrotnych;
środki dla przedsiębiorców mogłyby być udostępniane w proporcji 70-80% na rzecz dotacji i
pożyczek oraz 30-20% na rzecz dotacji: „Gazeta Wyborcza” z 20 września 2010 r.
27
Wnioski
1. Zalety instrumentów pozadotacyjnych w pełni uzasadniają postulat
rozszerzenia listy obszarów, które mogłyby być objęte taką formą
finansowania oraz zwiększenia skali interwencji finansowania
zwrotnego w Polsce.
2. Rozszerzenie skali instrumentów zwrotnych nie może oznaczać
całkowej rezygnacji z dotacji, niezbędnych dla finansowania wielu
typów projektów. Decyzja o objęciu finansowaniem zwrotnym (zamiast
dotacyjnym) wybranych typów projektów / beneficjentów powinna być
poprzedzona analizami, których ramowy zakres został przedstawiony
w rekomendacjach. Decyzja taka powinna być także poprzedzona
możliwie szerokimi konsultacjami z organizacjami przedsiębiorców.
3. Rozszerzenie zakresu finansowania zwrotnego jest zasadne, niezbędne
jest jednak odpowiednie, wykorzystujące wnioski z obecnego okresu
programowania, przygotowanie efektywnego systemu formalnoinstytucjonalnego.
4. Dotychczasowe doświadczenia wskazują na szereg problemów
w korzystaniu z instrumentów inżynierii finansowej, najistotniejsze
z nich to:
· Brak pełnych, precyzyjnych zasad udzielania pomocy publicznej.
Problem ten dotyczy zarówno Inicjatywy JESSICA (brak podstawy
formalnej do udzielania pomocy publicznej w formie wejść
kapitałowych), jak i JEREMIE (brak podstawy do udzielania pomocy
przez banki).
· Brak możliwości łączenia różnych źródeł finansowania.
· Rozwiązania dotyczące trwałości projektów, przeniesione z systemu
dotacyjnego i nieprzystosowane do specyfiki instrumentów zwrotnych.
· Brak ugruntowanej praktyki realizacji zintegrowanych programów
rewitalizacji miast.
· Brak dostatecznej liczby miejskich projektów rewitalizacyjnych
kwalifikujących się do finansowania zwrotnego.
· Zasady wynagradzania pośredników. Limity kosztów operacyjnych
określone na poziomie Wspólnoty, zasady obliczania wynagrodzenia
(od kwot faktycznie przekazanych do funduszu) oraz określany przez
HF i / lub IZ wymóg rozliczania kosztów pośredników finansowych na
podstawie faktur (zamiast na zasadzie lump-sum) zmniejsza
zainteresowanie udziałem w systemie firm komercyjnych, co z kolei
ogranicza konkurencję.
5. Jak się wydaje moment uruchomienia finansowania w ramach
kolejnego okresu programowania będzie szczególnie istotny z dwóch
powodów. Po pierwsze, w przypadku zdecydowanej większości działań
środki UE wyczerpią się już w bieżącym roku. Po drugie, nie można
wykluczyć opóźnienia w przyjęciu nowego zestawu rozporządzeń i / lub
rozpoczęciu realizacji kolejnych programów operacyjnych. Może to
oznaczać powstanie 3 - 4 letniej luki w dostępie beneficjentów do
funduszy UE.
28
Rekomendacje
1. Zasadne wydaje się stworzenie na poziomie UE precyzyjnego zestawu
reguł dotyczących instrumentów pozadotacyjnych, jednak bez
definiowania / ograniczania obszarów, w których instrumenty te
mogłyby być wykorzystywane.
Określenie na poziomie Wspólnoty (w dokumentach strategicznych, czy
w rozporządzeniach) listy kwalifikowanych obszarów, czy beneficjentów
ostatecznych spowoduje konieczność tworzenia kilku lub kilkunastu
zestawów wytycznych stosowania instrumentów zwrotnych, co znacząco
skomplikuje wdrażanie programów operacyjnych.
2. W kolejnym okresie programowania niezbędne jest utrzymanie pełnej
kompetencji państwa członkowskiego / instytucji zarządzającej do
decydowania o skali i kierunkach wykorzystania instrumentów
pozadotacyjnych.
W pełni uzasadnia takie podejście specyfika poszczególnych krajów
(np. stan infrastruktury otoczenia biznesu; system prawny; gotowość
inwestorów do realizacji projektów w formule partnerstwa publicznoprywatnego itp., itd.). To do decyzji państwa członkowskiego / instytucji
zarządzającej powinno należeć zastosowanie dla danego obszaru dotacji,
instrumentów
zwrotnych
lub
systemu
mieszanego.
Określenie
w rozporządzeniach precyzyjnych zasad stosowania takich instrumentów
pozwoliłoby
instytucjom
zarządzającym
na
właściwe
połączenie
instrumentów zwrotnych z dotacjami.
3.
Na poziomie dokumentów wspólnotowych proponuje się rozszerzenie
możliwości wykorzystywania subsydiowania odsetek oraz umarzania
części kredytów.
Te mechanizmy nie stanowią typowych instrumentów zwrotnych (środki
można wykorzystać tylko raz), jednak:
· pozwalają na uzyskanie dźwigni finansowej, stymulując wzrost akcji
kredytowej banków,
· pozwalają
na
stworzenie
bardziej
przejrzystego
i
mniej
zbiurokratyzowanego systemu wdrażania – ocenę strony biznesowej
projektu dokonują specjalizujące się w tym instytucje finansowe, a nie
urzędnicy; projekty nie są wybierane w formie konkursu (znika
konieczność stosowania punktacji).
Jednocześnie w przypadku tych instrumentów władze publiczne mogą
nadal weryfikować spójność kierunków udzielania pomocy publicznej
z celami strategicznymi – przykładem takiego rozwiązania może być
premia technologiczna, współfinansowana w ramach działania 4.3 POIG.
4.
29
Proponuje się przegląd i ewentualne modyfikacje zasad działania
funkcjonujących
obecnie
w
Polsce
systemów
finansowania
publicznego w obszarach potencjalnie kwalifikujących się do objęcia
finansowaniem zwrotnym środkami UE po 2013 roku.
Przykładem mogą być dwa instrumenty z obszarów wskazanych we
Wnioskach: częściowo umarzane pożyczki na przedsięwzięcia ekologiczne
udzielane przez Wojewódzkie Fundusze Ochrony Środowiska i Gospodarki
Wodnej, oraz tzw. kredyty studenckie. Dostosowanie istniejących,
mających oparcie w ustawach, instrumentów do zasad „funduszowych”
pozwoliłoby na tańsze (brak konieczności tworzenia nowych instytucji)
oraz prostsze i szybsze (brak konieczności organizowania konkursów /
przetargów) wydatkowanie środków UE. Wdrożenie tej rekomendacji
będzie szczególnie istotne w przypadku braku możliwości zrealizowania
rekomendacji kolejnej.
5.
Proponuje się podjęcie (w porozumieniu z innymi państwami
członkowskimi)
próby
zmiany
zapisów
przyznających
uprzywilejowanych pozycji Europejskiego Banku Inwestycyjnego
i Europejskiego Funduszu Inwestycyjnego.
Jak było to wspomniane, instytucje zarządzające mogą powierzyć EBI lub
EFI pełnienie roli menadżera funduszu powierniczego bez postępowania
konkursowego (przetargowego). Rozwiązanie to w oczywisty sposób
uprzywilejowało EBI i EFI, zwłaszcza w sytuacji, kiedy przynajmniej
niektóre instytucje zarządzające RPO miały obawy, że KE może podważać
procedurę wyboru UDF przyjętą przez IZ (trzeba odnotować, iż MRR nie
podzielało tych obaw).
Zdobyte dotychczas doświadczenia pozwalają krajowym instytucjom
finansowym (w tym przede wszystkim agencjom rozwoju regionalnego
i bankom publicznym) prawidłowo wykorzystywać instrumenty zwrotne
bez konieczności sięgania do pomocy EBI/EFI.
Brak możliwości powierzenia publicznej instytucji krajowej roli funduszu
powierniczego lub pośrednika finansowego bez procedury przetargowej nie
tylko wydłuża proces uruchamiania tych instrumentów, ale także prowadzi
do paradoksalnych sytuacji.26
26
W ramach inicjatywy JESSICA Zarząd Województwa zachodniopomorskiego zdecydował
o zawarciu umowy z EBI jako funduszem powierniczym. Umowa została zawarta po
kilkumiesięcznych negocjacjach. EBI po następnych kilku miesiącach ogłosił konkurs na wybór UDF
(oferty musiały być przygotowane w języku angielskim, mimo, że w konkursie uczestniczyły jedynie
polskie podmioty). Decyzję o wyborze UDF podejmowała Rada Inwestycyjna, w której większość
członków stanowią osoby desygnowane przez Zarząd Województwa. Rada ta zdecydowała, że
funkcje UDF pełnić będą dwa konsorcja, z udziałem agencji rozwoju regionalnego, których
większościowym właścicielem jest województwo.
6.
30
Niezbędne jest precyzyjne określenie zasad i warunków wyboru
menadżerów funduszy powierniczych i pośredników finansowych
(w tym instytucji zarządzających funduszami rozwoju obszarów
miejskich) – pozwoli to na skrócenie czasu oczekiwania beneficjentów
na środki.
W kontekście zbliżającej się dyskusji nad kształtem nowego zestawu
rozporządzeń warto zbadać, na ile decyzje instytucji zarządzających RPO
o powierzeniu roli holding fund EBI wynikały z obawy, że KE może
podważyć procedurę wyboru Pośredników Finansowych. Także brak
jednoznacznych rozstrzygnięć na styku prawa wspólnotowego i krajowego
mógł mieć wpływ na przyjęcie przez IZ takiego rozwiązania.
7.
Decyzja instytucji zarządzającej o objęciu danego obszaru i/lub
docelowej grupy beneficjentów finansowaniem zwrotnym powinna być
poprzedzona wszechstronnymi analizami.
Analizy powinny dotyczyć m.in. popytu na instrumenty o konkretnych
parametrach (popyt na kapitał deklarowany przez fundusze venture,
możliwa do zaakceptowania przez beneficjentów ostatecznych cena
poręczenia; cena kredytu dla studentów itp.). Przedmiotem analizy
powinny być także bariery utrudniające poszczególnym grupom
beneficjentów korzystanie z danego instrumentu - np. szanse uzyskania
kredytu bankowego przez organizacje pozarządowe; możliwość ubiegania
się o pożyczkę przez jednostki samorządu terytorialnego w świetle limitów
zadłużenia określonych w ustawie o finansach publicznych itp.
Przedmiotem pogłębionej analizy powinno być określenie luki kapitałowej
dla poszczególnych sektorów gospodarki, etapu rozwoju przedsiębiorstw
i ich wielkości. Przy tej okazji rekomenduje się dokonanie oceny ryzyka
„wypychania”
finansowania
komercyjnego
środkami
publicznymi
(oferowanymi często na preferencyjnych zasadach).
8.
Należy w najbliższych miesiącach dokonać pogłębionej analizy barier
w wykorzystywaniu instrumentów inżynierii finansowej.
Analiza ta powinna zidentyfikować charakter tych barier, powody ich
występowania
i
określić
zdefiniować
niezbędne
działania
dla
wyeliminowania tych barier. Wyniki analizy powinny posłużyć do
eliminowania barier już w obecnym okresie programowania - ograniczy to
ryzyko krytyki koncepcji zwiększenia roli instrumentów zwrotnych.
Analizie należy także poddać spójność regulacji krajowych z zasadami
wdrażania instrumentów zwrotnych. Problemy interpretacyjne pojawiły się
już na styku regulacji wspólnotowych i polskiego prawa.
Przykładem może być np. brak w ustawie o zasadach prowadzenia polityki
rozwoju definicji funduszu powierniczego, czy niejasny status funduszu
rozwoju obszarów miejskich.
31
Przykładem może być także interpretacja, zgodnie z którą od odsetek,
generowanych od środków publicznych, KFK musi zapłacić podatek
z własnych środków, a jednocześnie nie może ich wykorzystać na
działalność statutową (inwestycje w fundusze).
Przedmiotem szczególnej uwagi powinno być wypracowanie mechanizmu,
w którym będzie możliwe (zarówno formalnie, jak i operacyjnie)
efektywne wykorzystanie funduszy UE (będących środkami publicznymi)
przez fundusze podwyższonego ryzyka. PE/VC ze swej istoty finansują
projekty ryzykowne, z których duża część przyniesie straty,
rekompensowane zyskami wygenerowanymi przez inne projekty.
W sytuacji obowiązujące w Polsce rygorystycznej dyscypliny finansów
publicznych, urzędnicy nadzorujący wykorzystanie środków przez PE/VC
mogą przyjmować zbyt zachowawczą postawę, w praktyce wypaczając
założenia funkcjonowania funduszy venture.
9.
Proponuje się dokonanie w najbliższych miesiącach oceny potencjału
rozwojowego krajowych instytucji finansowych oraz przesądzenie na
tej podstawie kształtu systemu instytucjonalnego instrumentów
zwrotnych w Polsce.
Przesłanką dla takiej analizy jest m.in. wspomniane wcześniej, duże
zróżnicowanie rozmieszczenia w poszczególnych województwach funduszy
pożyczkowych i poręczeniowych oraz stosunkowo niewielki odzew
funduszy PE/PC na ogłaszane przez KFK konkursy.
Prawdopodobne zwiększenie skali środków instrumentów zwrotnych
wymaga przygotowania efektywnego systemu wdrażania odpowiednio
wcześnie. Dlatego proponuje się objęcie instytucji, które mogłyby
uczestniczyć w systemie instytucjonalnym instrumentów zwrotnych,
audytem planowanym przez MRR na II kwartał 2012 r.27
Należy także ocenić, który z modeli przekazywania środków funduszom
pożyczkowym i poręczeniowym (dokapitalizowanie istniejących funduszy,
bądź przekazywanie środków jedynie na z góry określony czas) jest
bardziej
korzystny
z
punktu
widzenia
efektywności,
kosztów
transakcyjnych i budowania systemu wspierania polskich firm.
Wydaje się zasadne, aby instytucje zarządzające mogły w przyszłości
korzystać z wsparcia zewnętrznego w procesie wyboru pośredników
finansowych. Jednak otwarte pozostaje pytanie, czy takie wsparcie
powinno być udzielane w formule funduszu powierniczego, czy też formy
bardziej zbliżonej do obecnych instytucji pośredniczących.
Ocena ta powinna być dokonana jak najwcześniej – jej wyniki powinny
mieć wpływ na stanowisko negocjacyjne MRR związane z tworzeniem
nowego pakietu rozporządzeń (w zakresie podstaw formalnych tworzenia
i funkcjonowania instrumentów inżynierii finansowej).
27
Plan Działań…, op. cit. s. 35-36.
32
10. Należy dokonać analizy efektów zastosowania zwrotnych form
finansowania projektów miejskich na tworzenie i wdrażanie przez
samorządy zintegrowanych planów rozwoju miast.
Analiza ta powinna odpowiedzieć m.in. na pytania o zasadność
funkcjonowania w danym województwie tylko jednego systemu
finansowania (dotacyjnego lub zwrotnego); barier w zintegrowanym
podejściu do rewitalizacji; docelowej formy współpracy samorząd –
inwestorzy prywatni.
Należy rozważyć modyfikację założeń Inicjatywy JESSICA, poprzez
stworzenie możliwości udzielania preferencyjnej pożyczki samorządowi,
który realizuje projekt miejski nie generujący odpowiedniego zwrotu
z inwestycji – w takim przypadku pożyczkę spłacałby samorząd.
11. Przeprowadzenie akcji informacyjnej dotyczącej celów i założeń
zwiększenia roli instrumentów zwrotnych.
Krytyka koncepcji stopniowego zastępowania dotacji instrumentami
zwrotnymi wymaga szczególnej uwagi administracji publicznej. Wydaje
się, że metodą na ograniczenie krytyki (choć na pewno nie jej
wyeliminowanie) byłoby zorganizowanie we współpracy z organizacjami
pracodawców i przedsiębiorców kampanii informacyjnej.
Przykład JESSICA wskazuje, że od pewnego etapu informacje nie mogą się
ograniczać jedynie do ogólnych założeń (typu zapowiedź zastąpienia
dotacji formami zwrotnymi). Beneficjenci powinni otrzymać jak
najwcześniej informacje o tym, na jakie projekty, według jakich zasad i na
jakich warunkach finansowych będzie uruchamiane finansowanie zwrotne.
Przekazanie takich informacji dostatecznie wcześnie zwiększy szansę na
przygotowanie odpowiedniej liczby projektów kwalifikujących się do
wsparcia.
33
Wykorzystane źródła (wybór)
Komunikat Komisji Europejskiej Wnioski z piątego sprawozdania w sprawie
spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej: przyszłość polityki
spójności. (SEC(2010) 1348).
Investing in Europe’s future. Fifth report on economic, social and territorial
cohesion, European Commission, Nov. 2010.
The EU Budget Review, European Commission, Nov. 2010 (SEC(2010)
7000 final).
Draft Guidance Note on Financial Engineering Instruments under Article 44
of Council Regulation (EC) 1083/2006 (Revised Version 10/12/2010.
Issues concerning implementation of financial engineering operations
under the ESF (draft information note-3.12.2010), DG Employment,
European Commission.
Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2010-2020: regiony, miasta,
obszary wiejskie, dokument przyjęty przez Radę Ministrów 13 lipca
2010 r.
Plan Działań. Informacja w sprawie działań niezbędnych do podjęcia przez
RM i inne podmioty publiczne zapewniających wdrożenie przyjętej przez
RM w dniu 13 lipca 2010 r. Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego
2010-2020: regiony, miasta, obszary wiejskie, dokument przyjęty przez
RM 2 listopada 2010 r.
JESSICA - UDF Typologies and Governance Structures in the Context of
JESSICA implementation, EIB and DG Regio, 2010.
JESSICA – Holding Fund Handbook, EIB and DG Regio, 2010.
Wykorzystane skróty
BGK
Bank Gospodarstwa Krajowego
CIP
Competitiveness and Innovation Framework Programme
COCOF
Committee of the Coordination of Funds
EBI
Europejski Bank Inwestycyjny
EFI
Europejski Fundusz Inwestycyjny
EFS
Europejski Fundusz Społeczny
EFRR
Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego
ELENA
European Local ENergy Assistance
HF
Holding Fund / fundusz powierniczy
IZ
instytucja zarządzająca programem operacyjnym
JEREMIE Joint European Resources for Micro-to-Medium Enterprises Wspólne Europejskie Zasoby dla Mikro, Małych i Średnich
Przedsiębiorstw
JESSICA Joint European Support for Sustainable Investment in City
Areas - Wspólne Europejskie Wsparcie na rzecz Trwałych
Inwestycji na Obszarach Miejskich
KE
Komisja Europejska
KFK
Krajowy Fundusz Kapitałowy S.A.
KSFP
Krajowe Stowarzyszenie Funduszy Poręczeniowych
KSRR
Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2010-2020
LPR
Lokalny Program Rewitalizacji
MŚP
małe i średnie przedsiębiorstwa
MRR
Ministerstwo Rozwoju Regionalnego
MPiPS
Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej
PE/VC
private equity / venture capital / fundusze kapitału
podwyższonego ryzyka
PF
Pośrednik Finansowy
POIG
Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka, 2007 - 2013
POKL
Program Operacyjny Kapitał Ludzki, 2007 - 2013
PSIK
Polskie Stowarzyszenie Inwestorów Kapitałowych
PSFP
Polskie Stowarzyszenie Funduszy Pożyczkowych
RPO
Regionalny Program Operacyjny, 2007 - 2013
SPO WKP Sektorowy Program Operacyjny Wzrost Konkurencyjności
Przedsiębiorstw, 2004 – 2006
UDF
Urban Development Fund / fundusz rozwoju obszarów
miejskich
UE
Unia Europejska
WE
Wspólnota Europejska
34

Pozadotacyjne instrumenty finansowe w polityce spójności UE po

Transkrypt

Podobne dokumenty

Muzyczny Świat Orientu

Wiadomości

KLUB MAŁEGO MUZYKA