bezpieczeństwo imprez masowych w świetle przepisów unijnych

bezpieczeństwo imprez masowych w świetle przepisów unijnych

BEZPIECZEŃSTWO IMPREZ MASOWYCH W ŚWIETLE PRZEPISÓW
UNIJNYCH
RENATA KOPCZYK
POLITECHNIKA WROCŁAWSKA
STUDIUM NAUK HUMANISTYCZNYCH I SPOŁECZNYCH
UNIWERSYTET WROCŁAWSKI
KATEDRA PRAWA MIĘDZYNARODOWEGO I EUROPEJSKIEGO
STRESZCZENIE
Gdyby ktoś zapragnął powiększyć istniejące dziś na świecie ogromne zasoby wrogości,
najlepszym sposobem byłoby zorganizowanie serii meczów piłki nożnej między Żydami i
Arabami, Niemcami i Czechami, Hindusami i Anglikami, Rosjanami i Polakami oraz (…);
każdy z nich powinna oglądać stutysięczna widownia składająca się po równo z
przedstawicieli obu stron1. Te słowa G. Orwella pomimo, że od ich publikacji upłynęło już
ponad 60 lat idealnie odzwierciedlają współczesną rzeczywistość sportu, która pomimo
swoistego altruistycznego ducha, posiada również i swoją ciemną stronę. Problematyka
bezpieczeństwa imprez masowych, a w szczególności meczu piłki nożnej2 i związanego z tym
bezpośrednio zagadnienia chuligaństwa stanowi stanowi od lat osiemdziesiątych ubiegłego
wieku element ogólnoeuropejskiej, a nawet ogólnoświatowej debaty. Zagadnienie to jest
istotne także dla Unii Europejskiej, bo jednym z jej celów jest zapewnienie bezpieczeństwa
obywateli w Przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Unia także w coraz
szerszy sposób angażuje się w sportową sferę aktywności człowieka, łącząc prawny wymóg
zapewnienia bezpieczeństwa
z organizacją imprez masowych. Z tej przyczyny
bezpieczeństwo podczas wydarzeń sportowych jest problemem unijnym, a nie wyłącznie
wewnętrznym dla poszczególnych państw członkowskich. Biorąc to pod uwagę,
1
G. Orwell, I ślepy by dostrzegł, Krajowa Agencja Wydawnicza 1990, s. 171.
Warto w tym miejscu podkreślić, iż w wielu ustawodawstwach krajowych właśnie mecze piłki nożnej zostały
w sposób szczególny potraktowane i często traktowane są jako imprezy podwyższonego ryzyka.
2
1 przedstawione opracowanie ma na celu analizę dokumentów unijnych dotyczących kwestii
związanych z przedmiotowym zagadnieniem oraz wskazanie ich praktycznych następstw.
Autor na wstępie już zaznacza, że bezpieczeństwo imprez masowych, w tym tzw.
chuligaństwo stadionowe jest obecnie przedmiotem rozbudowanego ustawodawstwa zarówno
na poziomie wewnętrznym – krajowym jak i międzynarodowym, co związane jest celami
jakie stawiają przed sobą państwa. Jednakże, co zostało uwypuklone we wnioskach,
konieczne jest zachowanie równowagi w zapewnieniu bezpieczeństwa imprez sportowych.
Nie można zapominać, iż zdecydowana większość uczestników wydarzeń sportowych to
osoby respektujące reguły prawne i uczestniczące w widowisku dla jego walorów
sportowych.
Dlatego
też
wszelkie
działania
podejmowane
w
celu
zapewnienia
bezpieczeństwa, w tym przeciwdziałania chuliganizmowi stadionowemu, powinny być
proporcjonalne i zgodne z normami praw człowieka oraz swobodami obywatelskimi.
Słowa klucze: chuligaństwo, zatrzymanie stadionowe, zakaz wstępu na imprezę, prawa
człowieka, bezpieczeństwo imprez masowych, proporcjonalność.
1.
Wprowadzenie
2.
Prawo międzynarodowe
3.
Dokumenty Unijne
4.
Wnioski
1. Wprowadzenie
Zagadnienie dotyczące bezpieczeństwo imprez masowych, w szczególności meczów
piłkarskich, to w ostatnimi czasie temat gorący, chwytliwy i bardzo medialny. Problemy z
bezpieczeństwem masowych imprez sportowych są dostrzegalną i namacalną zmorą każdego
organizator takich wydarzeń i od wielu lat stanowią ważki problem niemal wszystkich
piłkarskich krajów, Polski nie wyłączając. W pamięci pozostają wydarzenia pamiętnego już
meczu Wisły Kraków ze Standarem Liege z marca 2012r3, czy też meczu grupy A z 12
3
Mecz pomiędzy Wisłą Kraków i Standarem Liege w ramach Ligi Europejskiej przebiegał przy prowokacjach
fanów obu zespołów i ich agresywnym zachowaniu, co doprowadziło do nałożenia kary przez UEFA dla zespołu
z nad Wisły.
2 czerwca 2012r. pomiędzy Polską a Rosją w ramach EURO 20124. Przywołane wydarzenia
obrazują problemy z jakimi muszą borykać się nie tylko organizatorzy imprez sportowej, ale
również ich uczestnicy.
Wraz z procesem instytucjonalizacji i komercjalizacji sportu, a także postępem integracji
europejskiej, Unia w coraz szerszy sposób angażuje się w sportową sferę aktywności
człowieka. Nie ulega wątpliwości, iż współczesny sport, a zwłaszcza piłka nożna to przede
wszystkim masowa impreza, w której uczestniczą setki, a nawet tysiące ludzi. Organizacja
ważnych wydarzeń sportowych, a takim bez wątpienia są Mistrzostwa Europy (ME) czy też
Mistrzostwa Świata (MŚ) w piłce nożnej, wiąże się z szerokim spektrum zagrożeń w każdym
kraju. Należy pamiętać, iż Unia Europejska (UE) postawiła sobie za cel między innymi
zapewnienie swoim obywatelom wysokiego poziomu bezpieczeństwa w przestrzeni wolności,
bezpieczeństwa oraz sprawiedliwości przez prowadzenie wspólnych działań państw
członkowskich w dziedzinie współpracy policyjnej mutatis mutandis w powiązaniu z innymi
rodzajami współpracy międzynarodowej5 zgodnie z tytułem V Traktatu o funkcjonowaniu
Unii Europejskiej (TFUE)6. Celem takiej działalności jest przeciwstawienie się trudnościom i
zagrożeniom, które w warunkach umiędzynarodowienia i masowości sportu są nieuniknione.
Co więcej Unia wraz Unią Europejskich Związków Piłkarskich (UEFA) są partnerem
paneuropejskiego programu roboczego dotyczącego bezpieczeństwa i środków ochrony, co
wzmacnia konieczną współpracę podczas międzynarodowych meczów piłkarskich.
Współczesne problemy związane z bezpieczeństwem imprez masowych stanowią
niezwykle istotny element życia społecznego i odnoszą się do wielu kwestii, których nie da
się ująć w zamkniętym katalogu. Także dotychczasowa historia sportu pełna jest przypadków,
które obrazują jak różnorodne może być zagrożenie związane z wydarzeniami sportowymi7.
4
Przed meczem doszło do starć kibiców obu drużyn, kilkanaście osób zostało rannych, a ponad sto zostało
zatrzymanych przez policję.
5
Rezolucja Rady z dnia 3 czerwca 2010r. w sprawie zaktualizowanego podręcznika z zaleceniami w zakresie
międzynarodowej współpracy policyjnej oraz w zakresie działań prewencyjnych i kontrolnych związanych z
aktami przemocy i zakłóceniami porządku podczas międzynarodowych meczów piłki nożnej, które dotyczą co
najmniej jednego państwa członkowskiego, Dz. Urz. UE. C 2010 165/01
6
Traktat z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, z
dnia 13 grudnia 2007 roku. Opublikowany w Dz.U. UE 2010 C 83/01.
7
Już w czasach Imperium Rzymskiego możemy doszukać się można korzeni tego co w dzisiejszych czasach
nazywamy chuligaństwem stadionowym. Jak wskazuje literatura przedmiotu, ówcześnie dopingujący wyścigi
rydwanów „kibice” toczyli ze sobą zajadłe walki, co wiązało się z identyfikacją z daną grupą zawodników.
Szerzej na ten temat: J.Dudała, Fani-chuligani. Rzecz o polskich kibolach, Wyd.Akademickie “Żak”, Warszawa
2004, s. 25. Historia nowożytna także usłana jest licznymi przypadkami, które w sposób znaczący wpłynęły na
podejście do sprawy bezpieczeństwa imprez sportowych. Znamienny jest tutaj przykład Igrzysk Olimpijskich w
Monachium w 1972r. Szerzej zob. W.A. Minkiewicz, Olimpijska gorączka, Warszawa 1993r. Zob. także: H.
3 Szczególne znaczenie w tym kontekście mają mecze piłki nożnej. Zdecydowana bowiem
większość przypadków związana z naruszeniami norm bezpieczeństwa imprez sportowych
wiąże się właśnie z tą dyscypliną sportu. Nie ulega wątpliwości, że piłka nożna skupia wokół
siebie największą rzeszę ludzi i budzi najwięcej emocji związanych z rywalizacją tak na
gruncie klubowym jak i na polu drużyn narodowych. Piłka nożna, jak każdy sport, wchodzi w
interakcje z podmiotami operującymi w danym środowisku społecznym, co w konsekwencji
powoduje, że w zasadzie od samego początku istnienia rozgrywek piłkarskich możemy
mówić o jej silnym powiązaniem z atrybutami narodowymi i klubowymi. Nie jest także
tajemnicą, iż w dobie współczesnych zagrożeń, w tym o charakterze terrorystycznym8,
inicjatorzy imprez sportowych, a w szczególności imprez piłkarskich stoją przed olbrzymim
wyzwaniem organizacyjnym. Problem ten dotyczy także organów administracji rządowej i
samorządowej, które zobligowane są do zapewnienia uczestnikom takich imprez
bezpieczeństwa na każdym szczeblu rozgrywek9.
Bezsprzeczne jest zatem to, że bezpieczeństwo imprezy masowej – sportowej jest
zagadnieniem wielowymiarowym i odnosi się zarówno do widzów jak i do organizatorów
oraz sędziów, zawodników i administracji rządowej i samorządowej. Jednak kwestie
bezpieczeństwa podczas meczów piłkarskich wiążą się przede wszystkim z tzw.
chuligaństwem stadionowym, które w doktrynie często określane jest mianem angielskiej
choroby10. Jest to największa plaga, która dotknęła rozgrywki piłkarskie w każdym państwie
członkowskim, a w szczególności Wielką Brytanię11. Należy pamiętać, że obok kibiców,
którzy przychodzą na mecz celem uczestniczenia w widowisku sportowym, mamy także
radykalne grupy kibicowskie, których członkowie w niewielkim stopniu są zainteresowani
wydarzeniami sportowymi. Dążą oni raczej do wzajemna rywalizacja przejawiająca się m.in.
agresją werbalną, aktami wandalizmu czy wszczynaniem bójek12.
Hartley, Exploring Sport and Leisure Disasters: A Socio-Legal Perspective, Routledge, 2001, s. 151 -221, gdzie
omówione zostało wydarzenie z Hillsborough z 1989r.
8
Wystarczy przypomnieć wydarzenia z dnia 8 stycznia 2010r., kiedy to miał miejsce atak terrorystyczny na
autobus piłkarskiej reprezentacji Togo, która podróżowała z Republiki Konga do Angoli na 27 edycję Pucharu
Narodów Afryki. Do ataku przyznała się separatystyczna grupa pod nazwą Front Wyzwolenia Enklawy
Kabindy. W wyniku przeprowadzonego ataku zginęły trzy osoby, a dziewięć zostało rannych. Reprezentacja
Togo wycofała się z rywalizacji o mistrzostwo Afryki.
9
Zob. P. Siejczuk, Instytucja tzw. zakazu stadionowego w polskim systemie bezpieczeństwa imprez masowych,
Bezpieczeństwo Narodowe II-2011/18, s. 179.
10
Zob. m.in. S. Gardiner, J. O’Leary, R. Welch, S. Boyes, M. James, I. Blackshaw, A. Caiger, Sports Law 3rd
Edition, Cavendish Publishing Limited 2006, passim.
11
W latach 1960-1990 zjawisko chuliganizmu stadionowego stanowiło olbrzymi problem w Wielkiej Brytanii, z
którym skuteczną walkę podjęła dopiero Margaret Thatcher, szerzej na ten temat zob. R. Guilianotti, Football,
Violence and Social Identity, Routledge, 1994.
12
P. Siejczuk, op. cit., s. 180.
4 Celem tego opracowania jest ukazanie problematyki bezpieczeństwa imprez masowych w
kontekście uregulowań Unii Europejskiej. Pod tym kątem analizie poddane zostaną wybrane
akty prawne, które w sposób bezpośredni odnoszą się do prezentowanego zagadnienia.
Realizując przedmiotowe założenia w opracowaniu poruszona zostanie tematyka dotycząca
m.in. kwestii związanych z chuligaństwem stadionowym i zagrożeniami terrorystycznymi
podczas meczów piłki nożnej. Ponadto konieczne jest także odniesienie się do prawa
międzynarodowego, które stanowiło podstawę podejmowanych przez Unie działań w zakresie
bezpieczeństwa imprez sportowych. Teoretyczna natura tych rozważań posłużyć ma jako
potwierdzenie dla praktycznego zastosowania przepisów przyjętych w Unii w tej dziedzinie.
Większość z nich nie ma charakteru prawnie wiążącego i należy do kategorii aktów
niewiążących. Warto także zwrócić uwagę, że toczące się w tym zakresie działania na forum
UE stanowią istotny element jej działalności, gdyż w sposób pośredni wpływają także na inne
obszary funkcjonowania Unii, w tym przestrzeganie praw i wolności obywatelski.
2. Prawo międzynarodowe
Jak pokazuje historia, wielokrotnie impulsem dla działań legislacyjnych w różnych
sferach i na różnych poziomach były konkretne, zazwyczaj tragiczne w skutkach wydarzenia.
Nie inaczej było z bezpieczeństwem imprez sportowych. Asumptem do działania dla
społeczności międzynarodowej były wypadki z Heysel. 29 maja 1985r. na stadionie Heysel w
Brukseli, przed finałowym meczem piłkarskiego Pucharu Europy pomiędzy drużynami
Liverpoolu FC i Juventusu Turyn kibice Liverpoolu bez problemu przedarli się przez
niezabezpieczone ogrodzenie i zaatakowali zwolenników Juventusu. W wyniku starć
pomiędzy włoskimi i angielskimi kibicami śmierć poniosło 39 osób, a ponad 670 zostało
rannych13. Wydarzenie to nie miało nic wspólnego z ideami jakie z założenia ma nieś ze sobą
rywalizacja sportowa14, a fakt, że było transmitowane na żywo przez liczne stacje telewizyjne
w Europie spowodował ogólnoświatowe poruszenie i wpłyną na pogłębienie świadomości
państw,
organizacji
międzynarodowych
i
innych
podmiotów
zaangażowanych
w
przygotowanie imprez sportowych, co do natury zagrożenia jakie wiąże się z organizacją
13
Zob. H. Mojet, The European Union and Football Hooliganism, The International Sports Law Journal (ISLJ),
2005/1-2, s. 69.
14
Obrazują to słowa strzelca jedynej wówczas bramki Michel Platini, który po meczu, nie znając jeszcze liczb
ofiar i nie mając obrazu sytuacji stwierdził: (…) ta noc nie miała nic wspólnego z futbolem. Zob.
http://www.fifa.com/classicfootball/players/player=28528/index.html
5 wydarzeń sportowych15. Należy przy tym pamiętać, że aż do tego dnia, pomimo licznych
incydentów, związanych w głównej mierze z meczami piłki nożnej16, kwestie bezpieczeństwa
imprez sportowych, a w szczególności tzw. chuligaństwa stadionowego nie stanowiły
kategorii normatywnej oraz nie były przedmiotem odrębnej polityki legislacyjnej17. Warto
jednak w tym kontekście zwrócić uwagę na dwie niewiążące rekomendacje Rady Europy,
które poniekąd wyznaczyły kierunki późniejszej działalności prawodawczej organizacji
międzynarodowych.
W 1983r. Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy przyjęło
Rekomendację nr 96318, w której poruszona została m.in. problematyka przemocy w
sporcie19. Zgromadzenie zwróciło szczególna uwagę na konieczność przeciwdziałania
rosnącemu zjawisku przemocy w sporcie. W rekomendacji wskazana została konieczność
opracowania konwencji i innych porozumień mogących zapewnić bezpieczeństwo na
imprezach sportowych oraz umożliwiających koordynację działań poszczególnych państw w
tym zakresie. Do treści tej rekomendacji odwoływała się także, przyjęta w 1984r.
Rekomendacja nr R (84)8 traktująca o przeciwdziałaniu przemocy pośród widzów w trakcie
widowisk sportowych, a w szczególności meczów piłki nożnej20. Rekomendacja ta po raz
pierwszy dostrzegła problem chuligaństwa stadionowego jako zagadnienie wymagające
podjęcia szczególnych kroków prawnych na poziomie współpracy międzynarodowej21.
Jak już powyżej zostało wspomniane rok 1985 był przełomowym dla kwestii
bezpieczeństwa imprez sportowych. Tragiczne wydarzenia z Heysel zapoczątkowały okres
zmian w zakresie polityki bezpieczeństwa wydarzeń sportowych i przeciwdziałania przemocy
i ekscesów na arenach sportowych. Obraz ofiar zajść z Brukseli poruszył społeczność
międzynarodową i w sposób znaczący przyczynił się do przyjęcia w Strasburgu 19 sierpnia
1985r. przez Radę Europy Europejskiej Konwencji nr 120 w sprawie przemocy i ekscesów
widzów w czasie imprez sportowych, a w szczególności meczów piłki nożnej22. Konwencja w
15
J. Foot, Winning at All Costs: A Scandalous History of Italian Soccer, Nation Books, 2007, s. 328 i n.
A. Tsoukala, Security Policies and Human Rights in European Football Stadia, Centre for European Policy
Studies, Challenge Research Papers, n° 5, s. 2.
17
W doktrynie w kwestii bezpieczeństwa meczów piłki nożnej i związanego z nim chuligaństwa stadionowego,
przyjął się podział na dwa okres: pierwszy od lat sześćdziesiątych ubiegłego wieku do roku 1985r. oraz drugi,
którego datą początkową jest data tragicznego meczu na Heysel – 29 maja 1985r. Zob. J. Sochacka,
Chuligaństwo stadionowe jako samodzielne zjawisko społeczne I przedmiot regulacji prawnych. Zarys
problematyki. Archiwum Kryminologii Tom XXXII/2010; A. Tsoukala, op. cit.
18
Recommendation 963 (1983) on cultural and educational means of reducing violence.
19
Ibidem, pkt D.
20
Council of Europe Reccommendation of the Committee of Ministers No. R(84)8 on the Reduction of
Spectator Violence at Sporting Events and in particular at Football Matches.
21
Ibidem, B pkt 4.
22
European Convention on Spectator Violence and Misbehaviour at Sports Events and in particular at Football
Matches, CETS No.: 120. Polska ratyfikowała Konwencję w 1995 r., Europejska Konwencja w sprawie
16
6 znacznej swoje części stanowi odzwierciedlenie przepisów przywołanych powyżej
rekomendacji – Rekomendacji 963 z 1984r. oraz Rekomendacji nr R(84)8 z 1984r. Zgodnie z
treścią art. 1 ust. 1 Konwencji, ma ona charakter prewencyjny i zobowiązuje strony do
zapobiegania i kontrolowania zjawiska przemocy i wybryków widzów przede wszystkim w
czasie meczów piłki nożnej23. Zwraca ona szczególną uwagę na konieczność współpracy
międzynarodowej w utrzymaniu bezpieczeństwa na imprezach sportowych. Podkreśla przy
tym, że odpowiedzialność za zwalczanie aktów przemocy i zapewnienie bezpieczeństwa i
prawidłowego przebiegu imprezy spoczywa na różnych podmiotach, których działania w tym
zakresie powinny się wzajemnie uzupełniać24.
Państwa wraz z ratyfikacją Konwencji
przyjęły na siebie zobowiązanie zapewnienia bezpieczeństwa podczas wydarzeń sportowych,
co w konsekwencji wpłynęło także na konieczność uregulowania tej kwestii w wewnętrznych
porządkach prawnych poszczególnych państw sygnatariuszy25. Konwencja ukierunkowała ich
działania i stworzyła ogólne ramy dla przygotowanych przez nie rozwiązań szczegółowych.
W doktrynie przyjęło się nawet stwierdzenie, że Konwencja stanowi swoistą konstytucję w
zakresie
bezpieczeństwa
imprez
sportowych
oraz
przeciwdziałania
chuligaństwu
stadionowemu26. Kluczowa dla tworzenia mechanizmów zwalczania przez sygnatariuszy
patologicznych zjawisk podczas wydarzeń sportowych jest treść artykuł 3Konwencji, który
zawiera katalog środków działania. Reguluje on m.in. takie sfery jak: służby porządkowe
organizatorów imprez, współpracę policyjną i powiązane z tym zagadnienie wymiany
informacji, co w ostatnich latach stało się kluczowy elementem polityki bezpieczeństwa.
Zgodnie z dyspozycją omawianego artykułu, zakres kontroli obejmuje trzy aspekty:
personalny, czasowy i terytorialny. Dotyczy on nie tylko areny widowiska sportowego, ale
także miejsc w jego obrębie i tras dojazdowych27.Ponadto kontrola ma obejmować nie tylko
sprawców zakłóceń porządku publicznego, ale również potencjalnych sprawców i osób
znajdujących się pod wpływem alkoholu czy też narkotyków28. Tym samym autorzy
Konwencji po raz pierwszy objęli kontrolą obszar poza areną zmagań sportowych oraz osoby
przemocy i ekscesów widzów w czasie imprez sportowych, a w szczególności meczów piłki nożnej, Dz. U. Nr
129, poz. 625 z dnia 17 listopada 1995r.( dalej : Konwencja w sprawie przemocy).
23
Art. 1 ust. 2 Konwencji stanowi, iż postanowienia Konwencji będą także stosowane do innych dyscyplin I
wydarzeń sportowych przy uwzględnieniu ich specyfiki.
24
Konwencja w sprawie przemocy – Preambuła.
25
Zob. m. in. Polska , Ustawa z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych, Dz.U. 2009 nr 62
poz. 504. Zob. także A. Baczewski, B. Ryba, Podstawy prawne bezpieczeństwa imprez sportowych, Warszawa
2003.
26
Zob. P. Chlebowicz, Międzynarodowe uregulowania tzw. przestępczości stadionowej, Państwo i Prawo nr
8/2009. Por. P. Siejczuk, op.cit. s. 183.
27
Art. 3 ust. 1 pkt a Konwencji w sprawie przemocy.
28
Art. 3 ust. 4 pkt d Konwencji w sprawie przemocy.
7 mogące potencjalnie stworzyć zagrożenie dla bezpieczeństwa meczu, czy też innego
widowiska sportowego. Postanowienia te dały podstawę normatywną dla wprowadzanych w
późniejszych latach przez państwa sygnatariuszy tzw. zakazów stadionowych, które w sposób
wyraźny ograniczają prawa podstawowe człowieka29.
Jest to o tyle zdumiewające, że
organizacja, która ma na celu ochronę praw człowieka w sposób istotny przyczyniła się do ich
ograniczania. Zauważyć należy, ze zakres przyjętego w Konwencji zakazu, a potem
powielonego w ustawodawstwie wewnętrznym poszczególnych państw i organizacji
sportowych, jest bardzo szeroki, a sformułowanie „potencjalny” stwarza olbrzymie pole do
nadużyć.
Istotne są także postanowienia zawarte w
międzynarodowej i
przekazywania
art. 4, a odnoszące się do współpracy
informacji dotyczących meczów, podczas których
istnieje ryzyko ataków przemocy. Konwencja reguluje dodatkowo wymogi techniczne
obiektów,
które
obejmują
m.in.
kwestie
dotyczące
materiałów
budowlanych
wykorzystywanych do budowy i rozplanowania stadionów i innych obiektów sportowych. W
Konwencji podkreślono konieczność takiego rozkładu
na stadionach, który umożliwi
skuteczną i efektywną kontrolę tłumu30. Punkt b ust. 4 w art. 3 Konwencji wskazuje na
potrzebę oddzielenia od siebie rywalizujących ze sobą grup kibiców poprzez wydzielenie
sektorów. I znowu artykuł ten dał podstawę do wprowadzenia w niektórych krajach
rozwiązań nad wyraz rygorystycznych i nieproporcjonalnych. Przykład Włoch, gdzie na
stadionach wprowadzono klatki dla kibiców.
Konwencja powołała również Stały Komitet, w gestii którego leży sprawowanie kontroli
nad stosowaniem przepisów Konwencji31.
Warto podkreślić także, że wyznaczone przez Konwencję kierunki dotyczące zapewnienia
bezpieczeństwa w trakcie imprez sportowych zostały implementowane również przez liczne
organizacje sportowe, w tym przez UEFA, która już w tym samym roku, w którym
sporządzona została Konwencja, wprowadziła instrukcje dotyczące bezpieczeństwa na
29
Np. swobode przemieszczania się. Zob. też J. Sochacka, op. cit., s. 240, A. Tsoukala, Combating Football
Crowd Disorder at the European Level: An Ongoing Institutionalisation of the Control of Deviance,
Entertainment and Sports Law Journal, Vol. 7 No. 2, 2010.
30
Art. 3 ust. 4 pkt a Konwencji. W tym miejscu warto przywołać wydarzenia z 15 kwietnia 1989r. Na
Hillsborough – stadionie Sheffield Wednesday w Sheffield, podczas meczu półfinału Pucharu Anglii pomiędzy
Liverpool F.C. a Nottingham Forest zawaliła się jedna z barier. W wyniku tego zdarzenia śmierć poniosło 96
osób. Ponadto Stadion Hillsborough od 10 lat nie miał ważnego certyfikatu bezpieczeństwa.
31
Art. 8 Konwencji.
8 stadionach
32
. Co istotne, w znalazło się w nich również, nowatorskie jak na owe czasy, a
także kontrowersyjne z punktu widzenia praw człowieka, sytuacyjne zapobieganie
przestępczości związanej z imprezami sportowymi. Procedury inwigilacji i kontroli objęły
zgodnie z przepisami UEFA i Konwencji także sprawców potencjalnych. Należy zauważyć, iż
obecnie większość statutów i regulaminów związków sportowych przewiduje takie środki
zapobiegania podczas imprez sportowych, co w doktrynie budzi wiele wątpliwości33.
3. Regulacje Unijne
Wydarzenia z Heysel wpłynęły także na zmianę w podejściu do bezpieczeństwa na
stadionach w ramach systemu prawnego Unii Europejskiej. Aż do roku 1985 r. polityka Unii,
podobnie jak poszczególnych państw członkowskich oraz UEFA postrzegała problem
bezpieczeństwa meczów piłki nożnej w kategorii problemu społecznego nie wymagającego
stosowania
szczególnych
środków
ani
metod
kontroli,
niewymagającego
także
szczegółowych działań legislacyjnych. Począwszy od 1985 roku, aspekt bezpieczeństwa
imprez sportowych, a w szczególności meczów piłki nożnej został uznany za zjawisko
wymagające zaangażowania prawnego ze strony UE oraz specjalnego nadzoru. Rosnące
upolitycznienie kwestii związanych ze sportem, coraz częstsze przypadki dewiacyjnych
zachowań na stadionach oraz powszechna i rosnąca obawa o bezpieczeństwo nie tylko
uczestników wydarzeń sportowych ale i osób postronnych doprowadziło do ukształtowania
polityki w tym zakresie34. Pamiętać bowiem należy, że Unia zgodnie z postanowieniami
traktatu ma na celu zapewnienie swoim obywatelom wysokiego poziomu bezpieczeństwa35.
Podejście do tego zagadnienia z perspektywy zjawiska społecznego niosącego zagrożenie dla
funkcjonowania społeczeństwa jako całości w pewnym sensie zrównało tą problematykę z
zagadnieniem terroryzmu czy narkomani. Akty prawne wydawane na poziomie UE utrwalały
zapoczątkowany przez Konwencję proces instytucjonalizacji kontroli zachowań określanych
mianem chuligańskich36. Ponadto umocniły także współpracę policyjną37.
32
J. Taylor , The war on soccer hooliganism: the European Convention on Spectator violence and
“Misbehaviour” at sports events, 1987/ 27 Virginia Journal of International Law, s. 644.
33
Zob. m.in. A. Tsoukala, Combating Football …
34
Szerzej na ten temat: O. Waever, B. Kelstrup, Identity, Migration, and the New Security agenda in Europe,
London 1993.
35
Zob. art. 67 TFUE.
36
J. Sochacka, op. cit., s. 241.
9 Zainteresowanie Unii sferą bezpieczeństwa imprez sportowych związane jest także z
zagadnieniem olbrzymiej mobilność sportowców i kibiców, która wynika z coraz to bardziej
rozrastającego się systemem poszczególnych rozgrywek sportowych. Ten międzynarodowy
wymiar sportu i jego transgraniczny charakter
stał się podstawą do podjęcia działań
legislacyjnych w sferze bezpieczeństwa przy organizacji imprez sportowych, a wydarzenia z
Heysel stały się impulsem do działania. Już bowiem w rezolucji Parlamentu Europejskiego z
dnia 22 kwietnia 1996 w sprawie chuligaństwa i swobodny przepływ kibiców piłki nożnej,
stwierdzone zostało, że problem chuligaństwa i przemocy wokół i na meczach piłki nożnej
jest powszechnym transgranicznym problem, który należy rozwiązać na szczeblu
wspólnotowym. Należy pamiętać wszak, iż kwestia bezpieczeństwa znajduje się w centrum
zainteresowań i debaty europejskiej.
Istotne jest w tym miejscu zwrócenie uwagi, że aż do 1 grudnia 2009r., wobec braku
traktatowych podstaw do działania w sporcie, Unia działała w sposób pośredni, za pomocą
innych polityk. Zgodnie z treścią art. 165 TFUE Unia ma przyczyniać się do wspierania
europejskich przedsięwzięć w zakresie sportu, uwzględniając jednocześnie jego szczególny
charakter, struktury oparte na dobrowolności, a także biorąc pod uwagę jego funkcje
społeczną i edukacyjną38. Ponadto działania Unii mają zmierzać do rozwoju europejskiego
wymiaru sportu poprzez popieranie uczciwości we współzawodnictwie sportowym,
współpracy pomiędzy podmiotami odpowiedzialnymi za sport oraz poprzez ochronę
integralności fizycznej i psychicznej sportowców39. Bez wątpienia cele te wiążą się z także z
zapewnieniem bezpieczeństwa podczas imprez sportowych. Art. 165 TFUE wprawdzie nie
usuwa wszelkich wątpliwości dotyczących niepewności prawnej związanej z rozwojem
polityki sportowej Unii Europejskiej, jednakże pozwala na bezpośrednie działanie w tej
sferze. Instytucje unijne mogą skoncentrować teraz swoje wysiłki na opracowaniu spójnej
polityki w zakresie omawianej aktywności, co ma istotne znaczenie dla omawianego tematu40.
Jak już zostało powyżej wspomniane działania Unii na rzecz bezpieczeństwa meczów
piłki nożnej (i nie tylko) oparte zostały przede wszystkim na Konwencji i następnie
uzupełnione o szczegółowe rozwiązania, które z jednej strony w coraz szerszy sposób
wpływały na kontrolę nad uczestnikami wydarzeń sportowych, a z drugiej polegały na
37
Council Recommendation of 22/04/1996 on guidelines for preventing and restraining disorder connected with
football matches,OJ C 131/01.
38
Art 165 ust. 1 TFUE.
39
Ibidem, ust. 2.
40
Por. A. Tsoukala, Combating Football …, pkt 11.
10 umacnianiu wymiany danych osobowych dotyczących osób uznanych za niebezpieczne, co w
konsekwencji rzutowało i rzutuje na ograniczenia swobód i wolności obywatelskich41.
Dwa tygodnie po wydarzeniach w Brukseli, Parlament Europejski przyjął dwie rezolucje
potępiające
przemoc w rozgrywkach piłkarskich42. Ponadto Parlament wezwał w nich
Komisje do jak najszybszego zaproponowania dyrektywy w tej dziedzinie. 11 lipca 1985r.
Parlament Europejski przyjął rezolucję w sprawie zwalczania wandalizmu i przemocy w
sporcie43, w której wezwał do opracowania praktycznych środków mających
na celu
zwalczanie aktów wandalizmu i przemocy podczas wydarzeń sportowych. Podkreślił, że
powinny one zostać bezzwłocznie podjęte tak na poziomie ówczesnej Wspólnoty, jak i
państw członkowskich w ścisłej współpracy z władzami sportowymi. Co istotne rezolucja ta
odbiega od idei, która przyświeca Konwencji. Podobnie jak w Konwencji Parlament wzywa
do podjęcia odpowiednich środków zapobiegawczych opartych na ocenie stopnia ryzyka44,
jednakże środki zabezpieczające mają się odnosić nie do osób potencjalnie mogących
stwarzać zagrożenie, a do osób znanych z takich zachowań (postulat tzw. czarnej listy)45.
Ponadto w rekomendacji wyraźnie zostało wskazane, że należy zachować równowagę
pomiędzy stosowaniem środków służących powstrzymaniu przemocy w trakcie imprez
sportowych, a podstawowymi wartościami społecznymi. Parlament podkreślił, iż imprezy
sportowe to nie tylko rywalizacja ale także miejsce spotkań i wymiany pomysłów, poglądów
oraz promowanie dialogu i porozumienia pomiędzy narodami. Taki punkt widzenia został
następnie potwierdzony także w rezolucji z dnia 22 stycznia z 1988r.46
Na poziomie unijnym istotne jest także odwołanie się do treści Rekomendacji Rady UE z
dnia 22 kwietnia 1996r., która to wprost w swojej preambule odwołuje się do Konwencji47.
Chodzi tu przede wszystkim o kwestie wymiany informacji o potencjalnie ryzykownych
meczach, które dodatkowo powinny zawierać informacje o znanych i potencjalnych
sprawcach zachowań dewiacyjnych. Wydana rok później
Rezolucja Rady UE z dnia 9
41
A. Tsoukala, Security Policies and Human Rights…, s.10.
Resolution on the violence at the football match in Brussels On 29 May 1985, OJ C 175, 15.07.1985, s. 211;
Resolution on the Tragedy At The Heysel Stadium in Brussels, OJ C 175, 15.07.1985, s. 212. Zob. Także R.
Siekmann, J. Soek, M. Olfers, H. Mojet, Football hooliganism with an EU dimension: Towards an international
legal framework, TMC ASSER Instituut 2004, s. 18.
43
Resolution of the European Parliament on the measures needed to combat vandalism and violence in sport,
OJ C 229, 9.09, 1985, s. 99.
44
Ibidem, par. 1-3.
45
Ibidem, par. 3e.
46
Resolution of the European Parliament, of 22 January 1988 on vandalism and violence in sport, OJ
C49, 22.2.1988, Preambuła.
47
Zob. Council Recommendation on guidelines for preventing and restraining disorder connected with football
matches, OJ C 131 z 3.5.1996r.
42
11 czerwca 1997r. odnosiła się do wprowadzenia zakazów stadionowych na mecze
międzynarodowe jako formy przeciwdziałania i zapewnienia bezpieczeństwu imprez
sportowych48. Podkreślono w niej, że zakazy stadionowe są efektywnym środkiem
zapobiegania burdom stadionowym na poziomie krajowym i dlatego wskazane jest aby
rozważyć możliwość ich stosowania na polu UE. Jednym słowem Rezolucja ta wzywała do
egzekwowania zakazów stadionowych nałożonych na podstawie przepisów prawa krajowego
na terytorium całej Unii. Takie podejście z założenia mające zapewnić poczucie
bezpieczeństwa pośród obywateli UE jednocześnie naruszało podstawowe wolności
przysługujące człowiekowi co wywołało falę krytyki w doktrynie49.
Należy w tym miejscu podkreślić, że taki punkt widzenia jaki przedstawiany i
propagowany był przez Parlament Europejski w kwestii przeciwdziałania zachowaniom
dewiacyjnym podczas imprez sportowych stał w sprzeczności do poglądów wyrażanych tak
przez Radę Europy jak i Radę Europejską, które to forsowały pełna kontrolę.
Pierwsza wiążąca decyzja Rady podjęta została w ramach dawnego trzeciego filaru.
Wspólne działanie z dnia 26 maja 1997 r. przyjęte przez Radę na podstawie art. K.3 Traktatu
o Unii Europejskiej, dotyczące współpracy w zakresie porządku publicznego i
bezpieczeństwa50 miały usprawnić działania w zakresie przekazywania informacji o
niebezpiecznych grupach. Zgodnie z dyspozycją art. 1 jeżeli duże grupy mogące stanowić
zagrożenie dla porządku publicznego i bezpieczeństwa podróżują do innego państwa
członkowskiego z zamiarem uczestniczenia w sportowych wydarzeniach, dane państwa
członkowskie informują o tym – na żądanie lub z własnej inicjatywy – zainteresowane
państwa członkowskie za pośrednictwem organów centralnych. Informacja dostarczana jest
na jak najwcześniejszym etapie do wszystkich zainteresowanych państw członkowskich, bez
względu na to, czy są to kraje sąsiadujące, a także do państw członkowskich tranzytowych.
Informacja taka powinna zawierać jak najwięcej szczegółów, które mogą przyczynić się do
poprawy jakości ochrony bezpieczeństwa. Artykuł 1 wskazuje m.in. trasę podróży, środek
transportu czy też skład danej grupy. Jednocześnie jednak podkreślone zostało, że
przekazywanie wymienionych danych musi być w zgodzie z prawem krajowym. Na
podstawie Artykuł 2 wspólnych działań stworzona została możliwość tymczasowego
oddelegowania oficerów łącznikowych do innego Państwa Członkowskiego, które tego
48
Zob. Council Resolution on preventing and restraining football hooliganism through the exchange of
experience, exclusion from stadiums and media policy, OJ C 193 z 24.6.1997r.
49
Zob. m.in. A. Tsoukala, op.cit., passim.
50
97/339/WSiSW.
12 wymaga. Oficerowie łącznikowi odgrywają rolę doradczą i pomocniczą; nie posiadają
uprawnień i są nieuzbrojeni. Dostarczają informacje i wypełniają swoje obowiązki zgodnie z
instrukcjami wydanymi przez macierzyste Państwo Członkowskie oraz wytycznymi Państwa
Członkowskiego, do którego zostali oddelegowani.
Kolejnym aktem o mocy wiążącej była Decyzji Rady UE z dnia 25 kwietnia 2002r.51 Na
jej mocy każde państwo członkowskie zostało zobowiązane do utworzenia narodowego
punktu informacyjnego o charakterze policyjnym dla piłki nożnej52( punkt NFIP). Punkt NFIP
służyć
ma do wymiany odpowiednich informacji na potrzeby meczów piłki nożnej o
charakterze międzynarodowym oraz rozwijania międzynarodowej współpracy policyjnej w
zakresie meczów piłki nożnej. Każdy taki punkt powinien dysponować uaktualnioną analizą
ryzyka dotyczącą klubów i drużyny narodowej danego kraju, z której to analizy mogą
korzystać punkty NFIP innych państw.
Wymiana informacji jest niezbędna dla
odpowiedniego przygotowania i odpowiedniej reakcji. Co istotne dokument ten koncentruje
się w głównej mierze na konieczności wymiany informacji o szeroko ujętej i
niezidentyfikowanej w żaden sposób grupie społecznej kibiców. Natomiast niewiele możemy
znaleźć w nim odniesień do kwestii kontroli instytucji zajmujących się wymianą i
przetwarzaniem zebranych danych53. Decyzja ta następnie została zmieniona Decyzją Rady
UE z dnia 12 czerwca 2007 r54, która to w sposób znaczny rozszerzyła zakres nakazanej
wymiany informacji z kibiców wysokiego ryzyka na kibiców stanowiących ryzyko, co w
konsekwencji przy braku legalnej definicji tego pojęcia może oznaczać praktycznie każdą
osobę udająca się imprezę sportową. Takie rozwiązanie przyjęte przez unijnego ustawodawcę
budzi szereg wątpliwości zwłaszcza w kontekście podstawowej z unijnych zasad zasady
proporcjonalności. Ponadto doktryna porusza jeszcze kwestie związane stricte z prawami
człowieka. Przepis ten jednoznacznie narusza zasadę domniemania niewinności. Ponadto
takie rozwiązanie prowadzi do podwójnego karania. Najpierw na poziomie krajowym, a
następnie na poziomie unijnym, gdzie automatycznie trafia do worka oznaczonego –
potencjalny sprawca, co upoważnia odpowiednie służby do podejmowania wobec niego
działań prewencyjnych.
51
Decyzja Rady z dnia 25 kwietnia 2002r. dotycząca bezpieczeństwa w związku z meczami piłki nożnej o
charakterze międzynarodowym, Dz. U. UE L. 2002.121.1.
52
Ibidem, art. 1. Ust. 1.
53
Por. J. Sochacka, op. cit.
54
European Council Decision 2007/412/JHA of 12 June 1997 amending Decision 2002/348/JHA concerning
security in connection with football matches with an international dimension.
13 Mówiąc o bezpieczeństwie meczów piłki nożnej w Unii Europejskiej należy jeszcze
wspomnieć o Rezolucji Rady z 3 czerwca 2010 r. w sprawie zaktualizowanego podręcznika z
zaleceniami w zakresie międzynarodowej współpracy policyjnej oraz w zakresie działań
prewencyjnych i kontrolnych związanych z aktami przemocy i zakłóceniami porządku
podczas międzynarodowych meczów piłki nożnej, które dotyczą co najmniej jednego państwa
członkowskiego55. Dokument ten zastąpił rezolucję z 4 grudnia 2006r. w sprawie
zaktualizowanego podręcznika (wcześniejsze wersje były 1999r. oraz 2001r.). Zmiany
wynikają z doświadczeń i wiążą się z ciągłą ewolucją tak sportu jak i związanych z nim
zagrożeń.
Dokument
ten
ma
w
szczególności
zmaksymalizować
skuteczność
międzynarodowej współpracy policyjnej. Podkreśla się w nim znaczenie odpowiedniej
wymiany informacji. Zawiera on wskazówki dotyczące NFIP oraz określa zakres zadań
policji i jej współpracę z organizatorem. (organizator winien wyznaczyć osobę do współpracy
z policją i organizator z policją powinni się wzajemnie uzupełniać w swoich zadaniach).
Wskazać także należy, iż na mocy postanowień zawartych w Rezolucji, Policja prowadzi
współpracę międzynarodową w celu zapobiegania i kontrolowania aktów przemocy i
wybryków widzów w czasie imprez sportowych. Szczegółowe zasady tej współpracy ustalane
są w ramach prac Grupy Roboczej ds. Współpracy Policji. Podczas spotkań grupy omawiane
są dokumenty unijne dotyczące współpracy policyjnej, głównie w obszarach związanych z
bezpieczeństwem, w tym imprez sportowych.
Wnioski
Podsumowując, można stwierdzić, że działania prawne mające na celu zapewnienie
bezpieczeństwa podczas wydarzeń sportowych zostały podjęte od lat osiemdziesiątych
ubiegłego wieku, kiedy to problem bezpieczeństwa imprez sportowych został po raz pierwszy
dostrzeżony i uwzględniony przez społeczność europejską. Spośród przyjętych przez Unię
środków tylko kilka z nich ma walor prawnie wiążący. Pozostałe nie rodzą skutków prawnych
erga omnes i mają charakter polityczny. Za najistotniejsze z aktów prawnie wiążących uznać
należy Wspólne działanie z dnia 26 maja 1997 r. oraz decyzję Rady dotyczącą
bezpieczeństwa w związku z meczami piłki nożnej o charakterze międzynarodowym z 2002r.
Pierwszy z nich ma istotne znaczenie dla wymiany informacji pomiędzy państwami
członkowskimi zwłaszcza w związku z możliwymi aktami chuligańskimi kibiców piłki
55
DU C 165 , 24/06/2010 s. 0001 – 0021.
14 nożnej. Drugi natomiast doprowadził do ustanowienia narodowych punktów informacyjnych
dla piłki nożnej. Ponadto decyzja 2002/348/WSiSW stała się także podstawą do przyjęcia
zaleceń56, rezolucji57 i podręczników58 przyjętych przez Radę. Obie decyzje Rady w sposób
istotny oddziałują na osoby uczestniczące w imprezach sportowych oraz organizatorów takich
wydarzeń, a także organy wydające zezwolenia na ich przeprowadzenie oraz inne organy i
instytucje biorące udział w zabezpieczeniu takiej imprezy sportowej.
Należy także zwrócić uwagę, iż konieczne jest zachowanie równowagi w zapewnieniu
bezpieczeństwa imprez sportowych. Nie można zapominać, iż zdecydowana większość
uczestników wydarzeń sportowych to osoby respektujące reguły prawne i uczestniczące w
widowisku dla jego walorów sportowych. Dlatego też wszelkie działania podejmowane w
celu zapewnienia bezpieczeństwa, w tym przeciwdziałania chuliganizmowi stadionowemu,
powinny być proporcjonalne i zgodne z normami praw człowieka oraz swobodami
obywatelskimi. Jak wiadomo zapewnienie bezpieczeństwa imprez sportowych obejmuje
szereg różnorodnych inicjatyw i działań związanych zarówno z poprawą bezpieczeństwa na
obiektach sportowych, podczas przemieszczania się kibiców, jak i z zapobieganiem
negatywnym zjawiskom poprzez zmianę sposobu myślenia i zachowania uczestników
wydarzeń sportowych. Należy pamiętać, że najważniejszy jest aspekt zapobiegania.
Warto pamiętać, iż polityka Unii w zakresie bezpieczeństwa imprez sportowych jest in
statu nascendi. W przeciągu ostatnich kilkunastu lat UE zdołała udowodnić swoją techniczną
zdolność do przyjmowania aktów prawnych o różnej mocy wiążącej w zakresie omawianej
tematyki. Działania Unii w tym obszarze opierają się jednak w dalszym ciągu głównie na
Konwencji Rady Europy z 1985r. w sprawie przemocy i ekscesów widzów w czasie imprez
sportowych, a w szczególności meczów piłki nożnej oraz na wspólnych działaniach z dnia 26
maja 1997r. dotyczących współpracy w zakresie porządku publicznego i bezpieczeństwa.
Analiza dotychczasowej działalności Unii na tej płaszczyźnie
oraz to, że sport wraz z
wejściem w życie Traktatu z Lizbony w 2009r. wszedł w zakres kompetencji UE pozwala
jednak sądzić, że tematyka bezpieczeństwa imprez sportowych znajdzie swoje bezpośrednie
odzwierciedlenie w większej ilości aktów prawnie wiążących, które w sposób kompleksowy
56
Zob. Council Recommendation on guidelines for preventing and restraining disorder connected with football
matches.
57
Zob. Council Resolution on preventing and restraining football hooliganism through the exchange of
experience, exclusion from stadiums and media policy.
58
Rezolucja Rady w sprawie zaktualizowanego podręcznika z zaleceniami w zakresie międzynarodowej
współpracy policyjnej oraz w zakresie działań prewencyjnych i kontrolnych związanych z aktami przemocy i
zakłóceniami porządku podczas międzynarodowych meczów piłki nożnej, które dotyczą co najmniej jednego
państwa członkowskiego.
15 uregulują tą kwestię. Niemniej jednak, zwrócić należy uwagę, iż jak słusznie zauważył P.
Siejczuk, nawet najlepsze prawo jest tylko narzędziem w rękach organizatorów imprez
sportowych, organów ścigania oraz wymiaru sprawiedliwości, a dopiero jego właściwe
stosowanie przyczyniać się będzie do poprawy bezpieczeństwa na obiektach sportowych59.
Trzeba przy tym pamiętać, że bezpieczeństwo imprez masowych, a w szczególności meczów
piłki
nożnej
jako
obszar
działania
wszystkich
podmiotów
odpowiedzialnych
za
bezpieczeństwo i porządek publiczny, wymaga szczególnego zaangażowania oraz
wprowadzenia rozwiązań systemowych, które umożliwią sprawne i skuteczne działania oraz
egzekwowanie prawa.
DANE:
Adw. Dr Renata Kopczyk
ul. Hallera 86/10
53-203 Wrocław
[email protected]
tel. 530 67 84 44
59
P. Siejczuk, op. cit., s. 194.
16