Nota UNHCR w kwestii ciężaru dowodu w postępowaniu o nadanie

BIURO WYSOKIEGO KOMISARZA ONZ DS. UCHODŹCÓW
GENEWA
Nota w sprawie ciężaru dowodu i standardu dowodowego w sprawach o przyznanie
statusu uchodźcy
16 grudnia 1998 r.
I. Wprowadzenie
1. Celem niniejszej Noty jest wyjaśnienie podstawowych kwestii dotyczących stopnia
dowodu wymaganego przed uznaniem wniosku o przyznanie statusu uchodźcy.
2. Procedury przyznawania statusu uchodźcy nie są uregulowane w żaden szczególny sposób
w międzynarodowych instrumentach dotyczących uchodźców. Nie obowiązują żadne wymogi
określające, czy te procedury, ze względu na swój charakter, muszą być procedurami
administracyjnymi czy sądowniczymi, prywatno-dowodowymi czy dochodzeniowymi. Bez
względu na wprowadzony mechanizm identyfikacji uchodźcy ostateczną decyzję podejmuje
zawsze organ orzekający na podstawie oceny wniosku złożonego przez wnioskodawcę
dokonywanej w celu ustalenia czy dana osoba udowodniła występowanie „uzasadnionej
obawy przed prześladowaniem”.
2. Podczas rozpatrywania wniosków o przyznanie statusu uchodźcy należy zwrócić uwagę na
szczególną sytuację osób ubiegających się o status uchodźcy oraz uwzględnić, że nadrzędny
cel przyznaniatakiego statusu ma charakter humanitarny. Wynika stąd, że postępowanie w
celu przyznania statusu uchodźcy nie służy zyskaniu pewności, lecz uprawdopodobnieniu
zasadności takiej decyzji. Niemniej jednak nie każde prawdopodobieństwo jest wystarczające,
by nadać status uchodźcy. Jedno z kluczowych pytań brzmi, czy stwierdzono występowanie
stopnia prawdopodobieństwa, który wnioskodawca musi wykazać, by zakwalifikować się do
uzyskania statusu uchodźcy.
3. Określenia „ciężar dowodu” i „standard dowodowy” to terminy prawnicze stosowane w
kontekście prawa dowodowego w krajach, w których obowiązuje prawo zwyczajowe. W tych
krajach prawa zwyczajowego, które stosują skomplikowane systemy rozpatrywania
wniosków o przyznanie statusu uchodźcy, argumenty prawne mogą obracać się wokół
kwestii, czy wnioskodawca spełnił określony „standard” wykazując, że jest uchodźcą.
Chociaż kwestia ciężaru dowodu jest również istotna w krajach, których systemy prawne
wywodzą się z prawa rzymskiego, to jednak kwestia standardu dowodowego nie jest
przedmiotem dyskusji i nie występuje w tych krajach w takim samym zakresie, co w krajach
prawa zwyczajowego. W systemach prawa cywilnego obowiązuje zasada „liberté de la
preuve” (wolności dowodu), zgodnie z którą dowody przedłożone w celu udowodnienia
faktów przedstawionych przez wnioskodawcę muszą spowodować, że sędzia nabierze „intime
conviction” (głębokiego przekonania), iż twierdzenia wnioskodawcy są zgodne z prawdą.
1
Mimo tych różnic, i mimo, że te terminy prawa zwyczajowego mają charakter techniczny i
szczególne znaczenie w niektórych krajach, te standardy dowodowe są stosowane
powszechnie w uzasadnianiu wniosków uchodźców bez względu na miejsce postępowania,
także przed UNHCR. Dlatego wytyczne przedstawione w niniejszym dokumencie należy
traktować jako obowiązujące w stosunku do wszystkich wniosków o przyznanie statusu
uchodźcy.
4. W niniejszej Nocie zbadano kwestie dotyczące ciężaru dowodu i standardu dowodowego
mające zastosowanie w normalnych procedurach służących przyznawaniu statusu uchodźcy,
w toku których bada się zasadność wniosków o przyznanie takiego statusu. Kwestie
dotyczące ciężaru dowodu i standardu dowodowego w postępowaniach przyspieszonych lub
uproszczonych omówionow odrębnym memorandum międzybiurowym/biura terenowego
(IOM-FOM).
II. Ciężar dowodu
5. Fakty uzasadniające wniosek o przyznanie statusu uchodźcyustala się na podstawie
dowodów przytoczonych na poparcie deklarowanych okoliczności sprawy. Dowody mogą
być przedstawiane ustnie lub w formie dokumentów. Obowiązek przedstawienia dowodów w
celu pozytywnego potwierdzenia domniemanych faktów określa się jako „ciężar dowodu”.
6. Zgodnie z ogólnymi zasadami prawnymi prawa dowodowego ciężar dowodu spoczywa na
osobie składającej oświadczenie. Dlatego w sprawach dotyczących wniosków o przyznanie
statusu uchodźcy to na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania prawdziwości jego
stwierdzeń i rzetelności faktów, na których opiera się wniosek uchodźcy. Wymóg ciężaru
dowodu zostaje spełniony przez wnioskodawcę poprzez podanie prawdziwego stanu
faktycznego dotyczącego wniosku tak, aby umożliwić wydanie prawidłowej decyzji na
podstawie faktów. W świetle szczególnej sytuacji uchodźcy obowiązek ustalenia i oceny
wszystkich istotnych faktów spoczywa częściowona orzekającym. Osiąga się to, w dużej
mierze, poprzez poznanie przez orzekającego obiektywnej sytuacji w przedmiotowym kraju
pochodzenia, zapoznanie się przez niego z istotnymi powszechnie znanymi informacjami,
pomoc udzielaną wnioskodawcy w celu uzyskania właściwych informacji oraz odpowiednią
weryfikację domniemanych faktów, które można potwierdzić.
III. Standard dowodowy –zasady ogólne i problemy z definicją
7. W kontekście obowiązku wnioskodawcy udowodnienia faktów przedstawionych na
potwierdzenie jego wniosku, określenie „standard dowodowy” oznacza próg, jaki musi
osiągnąć wnioskodawca przekonując orzekającego co do prawdziwości przekazanych przez
wnioskodawcę faktów. Fakty, które trzeba „udowodnić”, to te, które dotyczą historii i
osobistych doświadczeń wnioskodawcy, które rzekomo doprowadziły do powstania obawy
przed prześladowaniem i wynikającej stąd niechęci do skorzystania z opieki państwa
pochodzenia.
8. W krajach prawa zwyczajowego prawo dowodowe dotyczące oskarżeń w postępowaniach
karnych wymaga przedstawienia dowodów potwierdzających twierdzenia „poza uzasadnioną
wątpliwość”. W sprawach cywilnych prawo nie wymaga stosowania aż tak wysokiego
standardu – orzekający musi raczej podjąć decyzję w sprawie na podstawie „większego
2
prawdopodobieństwa”. Podobnie w przypadku wniosków o przyznanie statusu uchodźcy
orzekający nie musi być w pełni przekonany o prawdziwości każdego z faktów
przedstawionych przez wnioskodawcę. Orzekający musi zdecydować, czy – na podstawie
przedstawionych dowodów oraz oceny wiarygodności oświadczeń wnioskodawcy – jest
prawdopodobne, że uzasadnienie wniosku o przyznanie statusu uchodźcy jest wiarygodne.
9. Oczywiście mówienie prawdy jest obowiązkiem wnioskodawcy. Jednak należy również
uwzględnić, że ze względu na traumatyczne doświadczenia wnioskodawcy, może on nie czuć
się swobodnie, lub ze względu na upływ czasu lub intensywność przeszłych zdarzeń
wnioskodawca może nie być w stanie przypomnieć sobie wszystkich szczegółów lub
odtworzyć ich rzetelnie, albo może je pomylić, a przez to może nieprecyzyjnie lub niejasno
podawać szczegóły. Niezdolność do zapamiętania lub podania wszystkich dat lub drobnych
szczegółów, jak równie drobne nieścisłości, pomniejsze niejasności lub nieprawidłowe
stwierdzenia, które nie są istotne dla sprawy, mogą być brane pod uwagę w ostatecznej ocenie
wiarygodności, lecz nie powinny być traktowane jako czynniki rozstrzygające.
10. W przypadku dowodów pomocniczych, gdy występują dowody potwierdzające
oświadczenia wnioskodawcy, należy je uznać za wzmacniające prawdziwość złożonych
oświadczeń. Z drugiej strony, ze względu na specyficzną sytuację osób ubiegających się o
status uchodźcy, nie należy od nich żądać przedstawienia wszystkich niezbędnych dowodów.
W szczególności należy uznać, że osoby wnioskujące o status uchodźcy często są zmuszone
do ucieczki bez osobistych dokumentów. Dlatego niemożność przedstawienia dokumentów
na potwierdzenie oświadczeń ustnych nie powinna stanowić podstawy do nieuwzględnienia
wniosku, jeżeli te oświadczenia są zgodne ze znanymi faktami, a ogólna wiarygodność
wnioskodawcy jest dobra.
11. Oceniając ogólną wiarygodność wniosku orzekający powinien uwzględnić takie czynniki,
jak racjonalność przedstawianych faktów, ogólną spójność i konsekwentność wersji
wnioskodawcy, dowody potwierdzające przytoczone przez wnioskodawcę na poparcie jego
oświadczeń, zgodność z powszechnie dostępną wiedzą lub ogólnie znanymi faktami oraz
znane informacje o sytuacji w kraju pochodzenia. Wiarygodność stwierdza się, gdy
wnioskodawca przedstawił wniosek spójny i prawdopodobny, niesprzeczny z powszechnie
znanymi faktami, a przez to, po uwzględnieniu okoliczności, możliwy do przyjęcia za
wiarygodny.
12. Określenie „przywilej wątpliwości” jest stosowane w kontekście standardu dowodowego
w związku ze stwierdzeniami wnioskodawcydotyczącymi faktów. Ponieważ w rozpatrywaniu
wniosków o przyznanie statusu uchodźcy wnioskodawca nie musi udowodnić wszystkich
faktów zgodnie ze standardem wymagającym, by orzekający był w pełni przekonany, że
wszystkie fakty podane przez wnioskodawcę są prawdziwe, naturalnym jest, że orzekający
ma zwykle pewne wątpliwości odnośnie faktów przedstawionych przez wnioskodawcę. Jeżeli
orzekający uzna, że wersja wnioskodawcy jest całościowo spójna i prawdopodobna, wówczas
jakikolwiek element wątpliwości nie powinien oddziaływać na niekorzyść wnioskodawcy, tj.
na korzyść wnioskodawcy należy zastosować „przywilej wątpliwości”.
IV. Standard dowodowy w ustalaniu zasadności obawy przed prześladowaniem
13. Określenie „uzasadniona obawa przed prześladowaniem” jest głównym składnikiem
definicji uchodźcy. Chociaż zwrot „uzasadniona obawa” zawiera dwa elementy: jeden
3
subiektywny (obawa) i jeden obiektywny (uzasadniony), oba te elementy należy oceniać
łącznie.
14. W tym kontekście termin „obawa” oznacza, że dana osoba sądzi lub przewiduje, że będzie
dotknięta takim prześladowaniem. Wynika to w dużym stopniu z tego, co dana osoba
przedstawia jako stan swojego umysłu w chwili wyjazdu. Zwykle oświadczenie
wnioskodawcy przyjmuje się jako istotny objaw występowania obawy, zakładając, że nie
występują żadne fakty, które poddawałby wiarygodność takiego oświadczenia w poważną
wątpliwość. Wnioskodawcamusi dodatkowo wykazać, że występująca zgodnie z jego
twierdzeniem obawa jest uzasadniona.
15. W tym zakresie wskazówek dostarcza historia powstawania Konwencji. Jedna z kategorii
„uchodźców” wymienionych w Aneksie I Konstytucji Międzynarodowej Organizacji
Uchodźców (IRO) obejmuje osoby, które „wyraziły istotne zastrzeżenia do powrotu” do
swoich krajów, przy czym „istotne zastrzeżenia” zdefiniowano jako „prześladowanie, lub
obawę przed prześladowaniem, opartą na uzasadnionych przyczynach”. Instrukcja IRO
stwierdzała, że „uzasadnione przyczyny” miały być rozumiany jako oznaczające, że
wnioskodawca przedstawił „prawdopodobne i spójne oświadczenie, dlaczego obawia się
prześladowania”. Doraźny Komitet ds. Bezpaństwowości i Problemów Powiązanych (Ad Hoc
Committee on Statelessness and Related Problems) przyjął zwrot „uzasadniona obawa przed
prześladowaniem”, zamiast trzymać się sformułowania zawartego w Konstytucji IRO. W
komentarzu do tego zwrotu, w swoim Raporcie Końcowym, Komitet stwierdził, że
„uzasadniona obawa” oznacza, iż dana osoba może przedstawić „uzasadnioną przyczynę”,
dlaczego obawia się prześladowania.
Próg
16. Przewodnikstwierdza, że obawa wnioskodawcy przed prześladowaniem winna być uznana
za uzasadnioną, jeżeli wnioskodawca „może uzasadnić, w rozsądnym stopniu, że jego dalszy
pobyt w kraju pochodzenia stał się nie do zniesienia...”.
17. W krajach stosujących prawo zwyczajowe zgromadzono ważne orzecznictwo wskazujące,
jaki standard dowodowy winien być stosowany w sprawach o przyznanie statusu uchodźcy w
celu ustalenia zasadności. To orzecznictwo w znacznym stopniu popiera pogląd, że nie
obowiązuje wymóg dowiedzenia zasadności ponad wszelką wątpliwość, lub nawet, że
prześladowanie jest bardziej prawdopodobne od braku prześladowania. Aby stwierdzić
„zasadność”, należy dowieść, że prześladowanie jest rozsądnie możliwe. W aneksie
zamieszczono przegląd wybranego najnowszego orzecznictwa w tym zakresie z różnych
krajów.
Czynniki uwzględniane w ocenie zasadności obawy
18. Chociaż z natury ocena ryzyka prześladowania wybiega w przyszłości, a przez to jest w
pewnym stopniu spekulacyjna, to jednak taka ocena powinna bazować na uwarunkowaniach
faktycznych, z uwzględnieniem osobistej sytuacji danego wnioskodawcy, jak również
elementów związanych z sytuacją w kraju pochodzenia.
4
19. Osobista sytuacja wnioskodawcy obejmuje jego historię, doświadczenia, osobowość oraz
inne czynniki osobiste, które mogłyby narazić go na prześladowanie. W szczególności jako
istotne czynniki należy uwzględnić, czy wnioskodawca był już prześladowany lub doznał
innych form niewłaściwego traktowania, oraz doświadczenia jego krewnych i znajomych, a
także osób w tej samej sytuacji, co wnioskodawca. Istotne elementy wpływające na ocenę
sytuacji w kraju pochodzenia obejmują ogólną sytuację społeczną i polityczną, sytuację i
historię przestrzegania praw człowieka w kraju pochodzenia, obowiązujące prawo, polityki i
praktyki podmiotów prześladujących, zwłaszcza w stosunku do osób w podobnej sytuacji, co
wnioskodawca, itp. Chociaż wcześniejsze prześladowania lub niewłaściwe traktowanie
zdecydowanie przemawiają na korzyść pozytywnej oceny ryzyka przyszłych prześladowań, to
jednak ich brak nie jest czynnikiem rozstrzygającym. Tak samo fakt występowania
prześladowań w przeszłości niekoniecznie musi wskazywać na możliwość wznowienia
prześladowań, zwłaszcza, gdy zaszły istotne zmianysytuacji w kraju pochodzenia.
V. Wnioski
20. W sferze dowodowej postępowania dot. wniosków o przyznanie statusu uchodźcy różnią
się od spraw karnych czy cywilnych. Poddawane ocenie subiektywne elementy są wyjątkowo
trudne do udowodnienia, a decyzja w sprawie wiarygodności zwykle nie będzie opierać się na
„twardych” faktach. Orzekający często musi polegać wyłącznie na ustnych oświadczeniach
wnioskodawcy i dokonywać oceny w świetle obiektywnej sytuacji w kraju pochodzenia.
21. W przypadku „zasadności” obawy przed prześladowaniem, chociaż ocena tego czynnika
jest z natury spekulacyjna, to jednak ani nie bazuje na czystych domysłach, ani też nie
sprowadza się do stricte prawniczego wnioskowania. Podejmowanie decyzji w sprawie
„prawdopodobieństwa” lub „możliwości” zajścia zdarzenia plasuje się gdzieś pomiędzy tymi
podejściami, a taka decyzja musi być uzasadniona istotnymi przyczynami.
22. Należy zwrócić szczególną uwagę na poniższe zalecenie zamieszczone w Przewodniku:
„Ponieważ wnioski wyciągnięte przez rozpatrującego sprawę co do przedstawionych faktów
oraz jego osobiste wrażenie odnośnie wnioskodawcy prowadzą do decyzji, która wpływa na
ludzkie życie, musi on stosować przedstawione kryteria w duchu sprawiedliwości i
zrozumienia”.
5
ANEKS: Przegląd wybranego najnowszego orzecznictwa
Stany Zjednoczone:
W sprawie INS przeciwko StevicSąd Najwyższy zastosował wyraźne rozróżnienie między
standardem mającym zastosowanie w postępowaniu o wstrzymanie deportacji a standardem
obowiązującym w postępowaniu o udzielenie azylu. Sąd stwierdził, że w celu uzyskania
decyzji o wstrzymaniu deportacji cudzoziemiec musi wykazać, że „jest bardziej
prawdopodobne, iż cudzoziemiec będzie przedmiotem prześladowań” w kraju, do którego ma
być wydalony – czyli wnioskodawca musi wykazać występowanie „wyraźnego
prawdopodobieństwa prześladowań”. W przeciwieństwie do tego, w przypadku standardu
stosowanego w postępowaniu azylowym, Sąd podkreślił, że normalna interpretacja standardu
„uzasadnionej obawy” wskazywałaby, „że dopóki obiektywna sytuacja jest potwierdzona
dowodami, nie ma potrzeby wykazywania, iż ta sytuacja prawdopodobnie doprowadzi do
prześladowania, lecz wystarczy, że prześladowanie można uznać za możliwe”.
To rozróżnienie zostało potwierdzone przez Sąd Najwyższy w późniejszej sprawie INS
przeciwko Cardoza-Fonseca. W tej sprawie Sąd Najwyższy, nawiązując do historii
legislacyjnej Ustawy o uchodźcach z 1980 r., jak również prostego języka Ustawy, podkreślił,
że określeniom „uchodźca” i „uzasadniona obawa” nadano charakter „integralnej części”
procedur azylowych oraz że w celu wykazania „uzasadnionej obawy przed prześladowaniem”
cudzoziemiec nie musi dowieść, że jego prześladowanie w kraju macierzystym jest bardziej
prawdopodobne niż brak prześladowania”. Sędzia Stevens stwierdził, że „osoba może z
pewnością mieć uzasadnioną obawę przed zajściem zdarzenia, nawet jeśli
prawdopodobieństwo zajścia tego zdarzenia jest mniejsze niż 50%”. Ponieważ intencją
Kongresu był zdefiniowanie „uchodźcy” w Ustawie o uchodźcach z 1980 r. zgodnie z
Protokołem z 1967 r., Sąd zbadał historię legislacyjna Konwencji z 1951 r. i doszedł do
wniosku, że „standard, w konsekwentnym rozumieniu osób, które sporządziły Konwencję, jak
również osób, które sporządziły dokumenty wprowadzające Konwencję w życie, z pewnością
nie wymaga od cudzoziemca wykazania, że bardziej prawdopodobne jest to, iż będzie
prześladowany, aby mógł zostać uznany za ‘uchodźcę’”. Następnie sąd potwierdził ważność
standardu określonego w spawie Stevic, tj. standardu „uznania za możliwe”.
Wielka Brytania:
Formułując wytyczne odnośnie standardu dowodowego obowiązującego w sprawach
obejmujących analizę prawdopodobieństwa zajścia zdarzenia przyszłego, Izba Lordów
odrzuciła stosowanie testu „większego prawdopodobieństwa” (tj. że bardziej prawdopodobne
jest zajście zdarzenia niż jego niewystąpienie), który stosuje się w sprawach cywilnych. W
sprawie Fernandez przeciwko Rządowi Singapuru, dotyczącej brytyjskiej Ustawy o zbiegłych
przestępcach z 1967 r., lord Diplock stwierdził, że „w prawie angielskim nie występuje żadna
ogólna zasada mówiąca, że gdy sąd jest obowiązany, ustawą lub prawem zwyczajowym, do
uwzględnienia tego, co może się zdarzyć w przyszłości, oraz do ustalenia skutków prawnych
na podstawie prawdopodobieństwa zajścia takiego zdarzenia, wówczas sąd musi zignorować
wszelką możliwość zajścia zdarzenia tylko dlatego, że szanse jego zajścia są nieznacznie
mniejsze od szans jego niewystąpienia”. Sąd uwzględnił względną wagę skutków
niespełnienia oczekiwań Sądu w ten czy inny sposób, i doszedł do wniosku, iż nie było
konieczne wykazanie za bardziej prawdopodobne, że dana osoba zostałaby zatrzymana lub jej
6
prawa zostałyby ograniczone w razie wydalenia; mniejszy stopień prawdopodobieństwa był w
tym wypadku wystarczający, np. „możliwa szansa”, „istotne powody do przekonania” czy
„poważne prawdopodobieństwo”.
W sprawieR. przeciwko Sekretarzowi Stanu Departamentu Spraw Wewnętrznych ex parte
Sivakumaranetc. Izba Lordów uwzględniła wagę skutków błędnego wyroku i wezwała do
stosowanie testu mniej rygorystycznego niż standard „większego prawdopodobieństwa”.
Orzekła, że obawa jest uzasadniona, jeżeli występują możliwy stopień prawdopodobieństwa,
że w razie wydalenia do swojego kraju dana osoba będzie prześladowana z jednej z przyczyn
wymienionych w Konwencji.
Australia:
W sprawie Chan Yee Kin przeciwko Ministrowi Imigracji i Spraw Etnicznych Sąd
Najwyższy Australii podtrzymał standard określony w sprawie Ex ParteSivakumaran i INS
przeciwko Cardoza-Fonseca, lecz opowiedział się za zrównaniem go z określeniem „realnej
szansy”. Sędzia Mason stwierdził, że “Gdy Konwencja przewiduje uznanie statusu uchodźcy
osoby, która ze względu na uzasadnioną obawę przed prześladowaniami z przyczyny
wymienionej w Konwencji nie chce wracać do kraju, którego jest obywatelem, Konwencja
uznaje za niezbędne, by występowała realna szansa, że wnioskodawca zostanie dotkliwie
ukarany lub dozna istotnej szkody lub krzywdy w razie powrotu”. Sędzia Dawson stwierdził,
że „celem ujednolicenia” preferuje test „wymagający potwierdzenia występowania realnej
zanim
można
będzie
uzasadnić
obawę
przed
szansy
prześladowania,
prześladowaniem”.Wyjaśnił, iż oznacza to coś, co jest „bardziej niż wiarygodne”, ponieważ
„wnioskodawca może mieć wiarygodne przekonanie, odnośnie którego można wykazać, na
podstawie nieznanych mu faktów, że jest ono bezzasadne”, a jednocześnie nie jest wymagana
„pewność” lub „nawet prawdopodobieństwo, że (obawa) zmaterializuje się”. Podobnie
SędziaMcHugh stwierdził: „Oczywiście należy wyłączyć naciągane prawdopodobieństwo
prześladowania. Jednak jeśli występuje realna szansa, że wnioskodawca będzie
prześladowany, jego obawy należy scharakteryzować jako ‘uzasadnione’ dla celu Konwencji i
Protokołu”.
Kanada:
W Kanadzie Sąd Apelacyjny, w sprawie Joseph Adjei przeciwko Ministrowi Zatrudnienia i
Imigracji, odrzucił test „większego prawdopodobieństwa”, stwierdzając: „Powszechnie
uznawano, że obiektywny test nie jest aż tak rygorystyczny, by wymagał potwierdzenia
prawdopodobieństwa prześladowania”. SędziaMacGuigan przyjął standard „uzasadnionej
szansy”, który został zrównany z „dobrą podstawą, by obawiać się prześladowania” oraz
„uzasadnioną możliwością”. To uzasadnienie zastosowano również w późniejszej sprawie
Salibian przeciwko Kanadzie, w której Federalny Sąd Apelacyjny stwierdził, że „odczuwana
obawa wiąże się z uzasadnioną możliwością, że wnioskodawca będzie prześladowany, jeżeli
wróci do swojego kraju pochodzenia”.
7