maj - Centrum Inicjatyw Międzynarodowych

maj - Centrum Inicjatyw Międzynarodowych

CIM Briefing Papers
Maj 2016
Stan wyjątkowy we Francji
Podstawy prawne i szanse na kontynuację
Barbara MARCINKOWSKA
SUMMARY
STATE OF EMERGENCY IN FRANCE
LEGAL BASIS & PROSPECT OF CONTINUATION
On May 19th, 2016 the French National Assembly approved further extension of the
state of emergency which was originally introduced by the government in November
2015, following the terrorist attacks in Paris. As it was already its third consecutive
prolongation, the state of emergency has been ongoing for more than half of a year
now.
Initially, politicians have vested many interests in supporting the state of emergency
in France, however their enthusiasm has gradually decreased. During the latest vote
on the matter, only 68 Members of the National Assembly were present. Moreover,
the society is less and less willing to suffer from extended period of restrictive measures being in place, especially in the light of several cases of authorities abusing their
competences being reported. Furthermore, the effectiveness of the state of emergency is questioned. Therefore, it is unlikely that it will be further prolonged in July.
Opinie wyrażone w tym artykule są poglądami autora i nie zawsze są tożsame ze stanowiskiem Stowarzyszenia Centrum Inicjatyw Międzynarodowych.
3 Papers
CIM Briefing
19 maja 2016 roku francuskie Zgromadzenie Narodowe przegłosowało kolejne przedłużenie stanu
wyjątkowego wprowadzonego przez rząd w następstwie zamachów terrorystycznych z 13 listopada
2015 roku. W tej samej kwestii wypowiedział się wcześniej (10 maja 2016 roku) francuski Senat. Jest
to trzecie głosowanie nad przedłużeniem stanu wyjątkowego, w rezultacie czego trwa on już we Francji
od ponad pół roku. Jednocześnie wiele wskazuje na to, że stan wyjątkowy przedłużono we Francji po raz
ostatni, gdyż jego utrzymanie nie znajduje wystarczającego poparcia wśród głównych sił politycznych
i społeczeństwa.
Stan wyjątkowy we Francji
We francuskim systemie prawnym wprowadzenie stanu wyjątkowego (fr. état d’urgence) przewiduje ustawa
nr 55-385 z 3 kwietnia 1955 roku.
Ustawa koncentruje się wokół dwóch zasadniczych
kwestii:
1. Zasad wprowadzenia stanu wyjątkowego i czasu
jego trwania;
2. Dodatkowych kompetencji przydzielonych władzom wykonawczym (na szczeblu państwowym
i regionalnym).
Obie kwestie są istotne z punktu widzenia debaty odnośnie do przedłużania stanu wyjątkowego we Francji.
Pierwsza z nich określa bowiem ustawowy czas jego
trwania (12 dni) i możliwości jego wydłużenia (ustawą
uchwalaną przez parlament, określającą każdorazowo
datę zakończenia obowiązywania stanu wyjątkowego) [1] oraz podstawy prawne jego wprowadzenia
(poważne zagrożenie dla porządku publicznego) [2].
Druga z wymienionych kwestii określa dodatkowe
kompetencje przyznane władzy wykonawczej, które
ograniczają prawa i swobody obywatelskie. Dotyczą
one m.in.:
• prawa do wprowadzenia zakazu lub ograniczenia
swobody poruszania się w wybranych obszarach
i/lub godzinach (Artykuł 5);
• prawa do nałożenia aresztu domowego na osoby,
które podejrzewa się o stanowienie zagrożenia
dla porządku publicznego. Osoby te mogą zostać
dodatkowo poddane obowiązkowi okresowego
meldowania się na posterunkach policji lub żandarmerii i rewizji dokumentów potwierdzających
tożsamość (Artykuł 6);
• prawa do rozwiązania stowarzyszeń lub
ugrupowań, których działalność uważa się za zagrażającą porządkowi publicznemu (Artykuł 6-1);
1
• prawa do czasowego zamknięcia sal koncertowych, widowiskowych i innych miejsc służących
do zgrupowań (Artykuł 8);
• prawa do przeprowadzania przeszukań na podstawie decyzji wydawanych przez władze wykonawcze w trybie pilnym – prokurator jest o takiej decyzji jedynie informowany (Artykuł 11) [3].
Stan wyjątkowy AD 2015/2016
Stan wyjątkowy został wprowadzony we Francji
w listopadzie 2015 roku dwoma dekretami (dekret nr
2015-1475 z 14.11.2016 r. – Francja metropolitarna
i Korsyka oraz dekret nr 2015-1493 z 18.11.2016 r.
– Francuskie Terytoria Zależne [fr. outre-mer]). Zgodnie z artykułem drugim ustawy o stanie wyjątkowym,
jego obowiązywanie nie powinno przekraczać 12 dni.
Rząd jednak od początku deklarował, że będzie chciał
przedłużyć jego obowiązywanie celem zapewnienia
bezpieczeństwa
i porządku publicznego Dodatkowe kompetencje
w kraju [4]. W rezultac- przyznane władzy wykonawie jeszcze w listopadzie czej ograniczają prawa
2016 roku francuski i swobody obywatelskie.
parlament
głosował
nad przedłużeniem stanu wyjątkowego o kolejne trzy
miesiące. Procedurę tę powtórzył w lutym 2016 roku,
by następnie w maju 2016 roku głosować nad kolejnym przedłużeniem – tym razem na dwa miesiące (oficjalnym powodem jest spodziewany wzrost zagrożenia
w związku z organizowanymi przez Francję międzynarodowymi masowymi imprezami sportowymi – Euro
2016 i Tour de France). Co ciekawe, wyniki poszczególnych głosowań, jak również zapis towarzyszących
im debat, pokazują wyraźny spadek początkowo dużego poparcia dla utrzymywania stanu wyjątkowego
we Francji.
3
B. MARCINKOWSKA
Tabela 1. Wyniki głosowania nad przedłużeniem stanu wyjątkowego we Francji
w Zgromadzeniu Narodowym i w Senacie
ZGROMADZENIE NARODOWE
Głosowanie
SENAT
Głosowało
Za
Przeciw
Wstrzymało
się
Głosowało
Za
Przeciw
Wstrzymało
się
XI 2015
558
551
6*
1
348
336
0
12
II 2016
246
212
31**
3
345
315
28
2
V 2016
68
46
20***
2
341
309
30
2
577 posłów
348 senatorów
Ostatnie wybory: VI 2012
Ostatnie wybory: X 2014 (odnowienie połowy składu);
Większość parlamentarna:
UMP / LR – 114 mandatów;
PS – 111 mandatów;
UDI-UC – 43 mandaty;
SKŁAD IZBY Większość parlamentarna****:
Grupa socjalistów (z dominująca PS) – 292 mandaty;
LR – 196 mandatów;
UDI – 30 mandatów;
* W tym 3 posłów z partii rządzącej i 3 posłów z grupy „Zielonych”;
** W tym 11 posłów z partii rządzącej, 1 LR, 8 posłów z grupy „Zielonych” i 9 posłów z grupy Republikańskiej i Demokratycznej Lewicy oraz 2 posłów
niezrzeszonych;
*** W tym 5 posłów z partii rządzącej, 1 LR, 10 posłów z grupy „Zielonych” (wszyscy obecni podczas głosowania).
**** Jest to liczba mandatów przyznanych poszczególnym partiom w wyniku wyborów. Liczba mandatów poszczególnych partii nieznacznie zmieniała się w kolejnych latach.
Źródło: Opracowanie własne na podstawie stron Zgromadzenia Narodowego (http://www2.assemblee-nationale.fr/scrutins/liste/(legislature)/14) i Senatu
(http://www.senat.fr/scrutin-public/scr2015.html), dostęp: 22.05.2016 r.
Analiza wyników głosowania dostarcza dwóch interesujących wniosków. Po pierwsze, sprzeciw wobec
przedłużającego się stanu wyjątkowego zdecydowanie rośnie w miarę upływu czasu – zwłaszcza wśród
posłów lewicowych i „Zielonych”. Podczas gdy w listopadzie 2015 roku „przeciw” opowiedziało się jedynie 6 posłów (na 558 głosujących, ok. 1%), w lutym
2016 roku sprzeciw wyraziło już ok. 12% głosujących
w Zgromadzeniu Narodowym i 8% w Senacie, a w maju
– prawie 30% głosujących posłów i 9% senatorów.
Po drugie, widoczny jest zdecydowany spadek frekwencji podczas głosowania nad kolejnymi ustawami
przedłużającymi stan wyjątkowy. Wybitnie niska była
zwłaszcza frekwencja z 19 maja 2016 roku podczas
głosowania w Zgromadzeniu Narodowym (68 obecnych na 577 wszystkich posłów). Spadek frekwencji
może wynikać z różnych przyczyn, ale dwie z nich wydają się najbardziej prawdopodobne. Po pierwsze, kwestia stanu wyjątkowego traci na znaczeniu i aktualności
w wyniku zwiększającego się odstępu czasu od listopadowych zamachów oraz w kontekście innych bieżących
wydarzeń. Posłowie nie czują się więc tak zobligowani
do wyraźnego zamanifestowania swojego wsparcia
dla stanu wyjątkowego jako środka poprawy bezpiec-
zeństwa, w przeciwieństwie do miesięcy następujących
bezpośrednio po zamachach terrorystycznych. Po drugie, może być to przejaw krytyki wobec kolejnego wydłużania stanu wyjątkowego, która narasta zarówno
w obozie socjalistów
(partii, z której wy- Sprzeciw wobec
wodzi się obecny rząd), przedłużającego się
jak i Republikanów stanu wyjątkowego
(którym nie wypa- zdecydowanie rośnie wraz
da głosować przeciw z upływem czasu.
środkom zapewniającym zwiększenie bezpieczeństwa – ważnego elementu
programu wyborczego). W obu przypadkach odpowiedzią mógłby być niemy sprzeciw w postaci zaniżonej
frekwencji.
Ocena skutków
Zmniejszające się poparcie dla utrzymywania stanu
wyjątkowego we Francji wiąże się z rosnącym sprzeciwem społeczeństwa (manifestacje przeciwko stanowi
wyjątkowemu i ograniczaniu swobód obywatelskich)
[5] oraz polityków (zwłaszcza z frakcji Republikańskiej
i Demokratycznej Lewicy oraz „Zielonych”) [6]. Popularności rządowi nie przynoszą również działania,
które odbierane są jako nadużycia wynikające z prerogatyw stanu wyjątkowego (np. podczas COP 21) [7].
2
3 Papers
CIM Briefing
Na stronie internetowej Zgromadzenia Narodowego [8] dostępne jest zestawienie rezultatów wprowadzenia stanu wyjątkowego. Zwraca się w nim uwagę
zarówno na efektywność prowadzonych działań (np.
liczba przeszukań zakończona znalezieniem nielegalnie posiadanej broni), jak i zaznacza skutki negatywne
(ilość wniosków o odszkodowania czy zaskarżeń dotyczących nadużycia władzy).
Warto jednak podkreślić, że dla wielu istotnych –
z punktu widzenia zwykłego obywatela – środków nadzwyczajnych brak jest dostępnych zbiorczych danych
(np. zakaz poruszania się osób lub pojazdów w danej
strefie, zakaz urządzania manifestacji, rekwizycja
mienia). Zestawienie nie uwzględnia więc utrudnień
codziennego funkcjonowania obywateli, których nie
dotyczą najbardziej radykalne środki nadzwyczajne
(przeszukania i zatrzymania).
Co więcej, wyniki te są przez komentatorów oceniane
dość negatywnie [9]. Podkreśla się zwłaszcza niewielki
procent przeszukań zakończonych znalezieniem broni
(756 sztuk broni na 3579 przeszukań). Ponadto inne
opracowanie (również opublikowane na stronie Zgromadzenia Narodowego) pokazuje, że wraz z upływem
czasu drastycznie spadła zarówno liczba dokonanych
przeszukań, jak i zatrzymań. Najwięcej z nich przeprowadzono w listopadzie 2015 roku, czyli bezpośrednio po zamachach [10].
Tabela 2. Wybrane rezultaty wprowadzenia stanu wyjątkowego we Francji
Liczba dokonanych
przeszukań miejsca
zamieszkania
Liczba znalezionej broni
Przypadki potwierdzonego naruszenia przepisów prawa
Liczba
przesłuchań
Liczba zatrzymanych osób
Liczba odwołań o stwierdzenie nieważności /
o odszkodowanie
3 579
756
557
420
364
70 /22
Źródło: Opracowanie własne na podstawie strony Zgromadzenia Narodowego: http://www2.assemblee-nationale.fr/14/commissions-permanentes/commission-des-lois/controle-parlementaire-de-l-etat-d-urgence/controle-parlementaire-de-l-etat-d-urgence/donnees-de-synthese/mesures-administratives-prisesen-application-de-la-loi-n-55-385-du-3-avril-1955-depuis-le-14-novembre-2015, dostęp: 22.05.2016 r
Wnioski i prognozy
Wprowadzony we Francji 14 listopada 2015 roku stan
wyjątkowy został przedłużony w maju br. o kolejne dwa
miesiące. Początkowo duże zainteresowanie posłów tą
kwestią stopniowo malało wraz z upływem czasu. Podczas majowego głosowania nad przedłużeniem obowiązywania stanu wyjątkowego na sali obrad obecnych
było jedynie 68 posłów. Wśród społeczeństwa narasta sprzeciw wobec przedłużającego się stanu wyjątkowego związany zarówno z długością jego trwania,
jak i z nagłaśnianiem przypadków nadużycia kompetencji przez władze. Co więcej, największą efektywność zastosowanych środków nadzwyczajnych można
było dostrzec w pierwszym okresie obowiązywania
stanu wyjątkowego (listopad-grudzień). W 2016 roku
była ona już znacznie mniejsza [11].
W kontekście prognoz dotyczących stanu wyjątkowego we Francji warto wyodrębnić dwie ścieżki. Pierwsza
z nich dotyczy kontynuacji dotychczasowej polityki
wydłużania czasu trwania stanu wyjątkowego, a druga umocnienia jego podstaw prawnych przez reformę
konstytucyjną.
3
Odnośnie do pierwszej z nich, wydaje się mało prawdopodobne, by rządowi udało się zdobyć poparcie
potrzebne do kolejnego wydłużenia stanu wyjątkowego. Brak ku temu zarówno odpowiedniej przyczyny
(już podczas majowej debaty w Zgromadzeniu Narodowym niektórzy posłowie zwracali uwagę na dostępność innych środków prawnych, których odpowiednie
zastosowanie powinno skutecznie zapewnić bezpieczeństwo podczas Euro 2016 i Tour de France),
jak i woli politycznej wśród dwóch głównych partii
(podczas głosowania obecnych było jedynie 35 z 292
posłów grupy socjalistów i 14 z 196 posłów Republikanów). Oba te czynniki mogłyby ulec zmianie jedynie w przypadku istotnego wzrostu bezpośredniego
zagrożenia dla bezpieczeństwa kraju.
Również rozwój ścieżki dotyczącej umocnienia podstaw prawnych stanu wyjątkowego wydaje się mało
prawdopodobny. Początkowe propozycje rządu dotyczyły wpisania stanu wyjątkowego do konstytucji
wraz z ustanowieniem jego maksymalnego trwania
na 6 miesięcy bez potrzeby przedłużania przez parlament. W związku z brakiem wystarczającego poparcia
(silny opór lewicy, środowisk ekologicznych i Republikanów) [12] i niekorzystnym dla rządzących socjal-
3
B. MARCINKOWSKA
istów układem sił w Senacie François Hollande ostatecznie wycofał się z propozycji zmian konstytucjonalnych
w marcu br., zamykając tym samym debatę na ten temat
[13]. Wydaje się więc, że stan wyjątkowy, wprowadzony
we Francji 14 listopada 2015 roku, zakończy się 26 lipca
2016 roku wraz z końcem obowiązywania ustawy przegłosowanej przez parlament w maju br.
[1] Artykuły 2 i 3, Loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état
d’urgence.
[2] Ibidem, art. 1.
[3] Artykuł ten został uznany za niezgodny z konstytucją przez
Trybunał Konstytucyjny (Decyzja n° 2016-536 QPC z 19 lutego
2016 r.)
[4] Jedna z takich deklaracji padła podczas przemówienia prezydenta Françoisa Hollanda przed Kongresem dnia 16 listopada
2015 roku. Przemówienie jest dostępne na stronie prezydenta:
http://www.elysee.fr/declarations/article/discours-du-president-de-la-republique-devant-le-parlement-reuni-en-congres-3/
dostęp: 22.05.2016 r.
[5] Przykładem takiej manifestacji jest ta, która została zorganizowana 30 stycznia 2016 r. w Paryżu, por. C. Bordenet, Des milliers de personnes manifestent contre l’état d’urgence,
Le Monde 30.01.2016 r., http://www.lemonde.fr/societe/article/2016/01/30/les-opposants-a-l-etat-d-urgence-et-au-projetde-reforme-constitutionnelle-dans-la-rue_4856380_3224.html,
dostęp: 22.05.2016 r.
[6] Por. Zapis debaty odnośnie do przedłużenia stanu wyjątkowego, Zgromadzenie Narodowe, 19 maja 2016 r., http://www.assemblee-nationale.fr/14/cri/2015-2016/20160191.asp, dostęp:
22.05.2016 r.
[7] Por. S. Trouillard, France places climate activists under house arrest during Paris summit, France24.com, 29 11.2015 r., http://www.
france24.com/en/20151129-france-climate-activists-house-arrest-cop21-summit-state-emergency, dostęp: 22.05.2016 r.
[8]
Zob.
http://www2.assemblee-nationale.fr/14/comm i s s i o n s - p e r m a n e n t e s /c o m m i s s i o n - d e s - l o i s /c o n t r o l e p a r l e m e n t a i r e - d e - l - e t a t - d - u r g e n c e /c o n t r o l e - p a r l e m e n t a i r e - d e - l - e t a t - d - u r g e n c e /d o n n e e s - d e - s y n t h e s e /
mesures-administratives-prises-en-application-de-la-loi-n-55385-du-3-avril-1955-depuis-le-14-novembre-2015,
dostęp:
22.05.2016 r.
[9] Geoffroy Clavel, 3000 perquisitions en deux mois d’état d’urgence: pourquoi continuer au vu du manque de résultats?, Le HuffPost
14.01.2016 r., http://www.huffingtonpost.fr/2016/01/14/perquisitions-deux-mois-etat-urgence-pour-quoi-faire_n_8976854.
html, dostęp: 22.05.2016 r.
[10] Zob. Assemblée Nationale, Communication sur le contrôle de
l’état d’urgence. Réunion de la commission des Lois du 13 janvier
2016, http://www2.assemblee-nationale.fr/static/14/lois/analyses_chiffrees_1.pdf, dostęp: 22.05.2016 r.
[11] Przez pierwsze dwa miesiące obowiązywania stanu wyjątkowego dokonano ok. 2975 przeszukań i znaleziono ok. 500 sztuk
broni. Bilans ten w maju (4 miesiące później) niewiele się powiększył (odpowiednio 3579 i 756).
[12] Zob. L. Bretton, Etat d’urgence: l’article 1 voté par une Assemblée
aux trois quarts vide, Liberation 9.02.2016 r., http://www.liberation.
fr/france/2016/02/09/etat-d-urgence-l-article-1-vote-par-uneassemblee-aux-trois-quarts-vide_1432049, dostęp: 22.05.2016 r.
[13] Zob. L. Alemagna, L. Bretton, Hollande : «J’ai décidé [...] de clore
le débat constitutionnel», Liberation 30.03.2016 r., http://www.liberation.fr/france/2016/03/30/hollande-j-ai-decide-de-clore-ledebat-constitutionnel_1442791, dostęp: 22.05.2016 r.
4
Barbara MARCINKOWSKA
Absolwentka Instytutu Stosunków Międzynarodowych UW (2010) i College
of Europe w Brugii (2013). W 2009 roku stypendystka programu Erasmus
w SciencesPo w Paryżu. Doświadczenie zawodowe zdobywała w polskich
think-tankach, administracji publicznej i Parlamencie Europejskim. Członek
założyciel Centrum Inicjatyw Międzynarodowych. Ekspert CIM ds. europejskich
i Francji.
Graduate of the Institute of International Relations, University of Warsaw (MA,
2010) and the College of Europe in Bruges (MA, 2013). In 2009 Erasmus student at SciencesPo Paris. She gained professional experience in think-thanks,
Polish public administration and the European Parliament. A CII founding member and expert on France and European affairs.
Centrum Inicjatyw Międzynarodowych
Al. Jerzego Waszyngtona 120/12
04-074 Warszawa
[email protected]