więcej - System Analiz Samorządowych

MONITOROWANIE USŁUG PUBLICZNYCH W MIASTACH
Monitoring usług publicznych w miastach jest pionierskim przedsięwzięciem ZMP realizowanym
od roku 1999, początkowo ze wsparciem ekspercko-finansowym USAID, następnie przez wiele
lat własnymi siłami i z własnych środków, a od połowy roku 2007 ze wsparciem dotacji UKIE ze
środków Norweskiego Mechanizmu Finansowego.
Większość danych pozyskiwana jest od miast poprzez wypełnienie kwestionariuszy ankietowych
na stronie www.sas.zmp.poznan.pl (patrz moduł nr 1), a niektóre z nich pochodzą z BDR.
Wyjątkowo w oświacie (począwszy od roku 2005) wykorzystywane są wyłącznie dane ze
statystyki publicznej – z Systemu Informacji Oświatowej MEN. Z przyczyn obiektywnych w
danym roku (np. 2008) zbiera się dane za poprzedni rok sprawozdawczy, bo jedynie takie są
dostępne. Np. większość danych miejskich jest dostępna dopiero w II kwartale a dane BDR za
poprzedni rok w III kwartale. Taki rytm z konieczności wymusza pewne opóźnienie czasowe, ale
nie ma możliwości przyśpieszenia tego procesu. Dane w SAS pojawiają się w na przełomie III i
IV kwartału – za poprzedni rok i zanim są udostępnione na stronie są szczegółowo weryfikowane
przez Sekretariat SAS w ZMP, który na bieżąco kontaktuje się z osobami odpowiedzialnymi za
dostarczanie danych w poszczególnych miastach.
Monitoringiem objętych jest aktualnie 6 sektorów usług w ramach w następującym podziale:
Usługi społeczne:
- kultura (od 1999)
- pomoc społeczna (od 1999)
- oświata (w latach 1999-2004 w formie ankiet wypełnianych przez miasta, od 2005 w
oparciu o dane Systemu Informacji Oświatowej MEN)
Usługi techniczne:
- transport (drogownictwo, transport publiczny) (od 1999)
- gospodarka komunalna (sektor wod-kan., odpady stałe) (dane od roku 2007)
- komunalna gospodarka mieszkaniowa (dane od roku 2007)
Metodologia badań i szczegółowe wskaźniki przygotowywane są przez ekspertów SAS
odpowiadających za dany sektor usług. Po każdym sezonie badawczym aktualizowane są
definicje i instrukcja wypełniania kwestionariuszy on-line. Na podstawie danych uzyskanych za
dany rok eksperci sporządzają raporty zbiorcze ukazujące aktualne tendencje i zjawiska
zaobserwowane w danym sektorze na tle lat poprzednich (pojawiają się one z końcem roku) Do
chwili obecnej SAS jest jedynym systemem monitoringu jakości zarządzania (koszty i efekty)
lokalnymi zadaniami publicznymi w krajach Europy Środkowej i Wschodniej. Szerszy opis zakresu
badań w każdym z wyżej wymienionych sektorów usług znajduje się poniżej.
Kultura – zakres badań
Kultura i ochrona dziedzictwa narodowego są zadaniami własnymi gmin. W ramach SAS
badaniem objęto:
1. biblioteki,
2. centra kultury,
3. muzea,
4. teatry,
5. instytucje muzyczne
6. działalność wystawiennicza, a także
7. dofinansowanie przedsięwzięć kulturalnych, stałe i projektowe, w tym zakres
współpracy z sektorem pozarządowym w zakresie promocji, upowszechniania kultury
i ochrony dziedzictwa.
Większość miast prowadzi biblioteki i centra kultury, oraz współpracuje z organizacjami
pozarządowymi – dlatego dane o tych rodzajach działalności są dostępne dla wszystkich
uczestniczących jednostek samorządu. Natomiast teatry, instytucje muzyczne lub
wystawiennicze posiadają tylko niektóre miasta na prawach powiatu i inne większe miasta,
dlatego analiza działalności tych instytucji dotyczy tylko grupy dużych miast. SAS-Kultura pełni
rolę Obserwatorium Sektora Kultury w miastach. Badania obejmują analizę warunków
świadczenia usług kultury, ich dostępności dla mieszkańców oraz efektywności funkcjonowania
instytucji w miastach. Kilkuletni ciąg porównywalnych wskaźników, ilustrujących funkcjonowanie
kultury w miastach, umożliwia pokazanie zmian zachodzących w tej dziedzinie, zarówno od
strony świadczenia usług, jak i ich odbioru przez mieszkańców. To unikatowy w Polsce zbiór
danych, który wspomaga zarządzanie w dziedzinie kultury na poziomie lokalnym.
Wybrane ogólne wnioski z badań za ostatnie lata:
Analizując dane finansowe dla gmin oraz miast na prawach powiatu od roku 1999, można
zaobserwować wzrost udziału wydatków na kulturę i ochronę dziedzictwa narodowego w
wydatkach gmin ogółem. Następuje także wzrost wydatków na kulturę w przeliczeniu na 1000
mieszkańców miast. W badanych miastach utrzymuje się silna i trwała tendencja zmniejszania w
całkowitych wydatkach na kulturę środków przeznaczanych na utrzymanie instytucji. Nastąpił
znaczący wzrost udziału wydatków inwestycyjnych w całkowitych wydatkach miast na kulturę,
który najbardziej widoczny jest w miastach największych – z 15,2 do 34,9% oraz w 100-200tysiecznych - z 10,4 do 24,8%. Jednocześnie mniej inwestycji jest realizowanych w miastach
najmniejszych - z 13 do 0%, liczących 200-300-tysięcy mieszkańców – trzykrotnie mniej oraz 50100-tysięcznych - z 13 do 8%.
W latach 2000–2005 udział wydatków przeznaczonych na dofinansowanie projektów innych
podmiotów utrzymywał się na zbliżonym poziomie - średnio 5,5%. W r. 2006 zaznaczył się – we
wszystkich grupach wielkości miast, z wyjątkiem miast 200-300-tysięcznych - dość wyraźny
spadek dofinansowania aktywności kulturalnej innych podmiotów. Największy spadek miał
miejsce w miastach najmniejszych. Nie jest to jednak stała tendencja spadkowa, bowiem już w
roku 2007 udział wydatków na funkcję mecenasa kultury wzrósł i wynosi średnio 6,3% (we
wszystkich grupach miast
W badanych miastach utrzymuje się silna i trwała tendencja zmniejszania w całkowitych
wydatkach na kulturę środków przeznaczanych na utrzymanie instytucji. Nastąpił znaczący
wzrost udziału wydatków inwestycyjnych w całkowitych wydatkach miast na kulturę, który
najbardziej widoczny jest w miastach największych – z 15,2 do 34,9% oraz w 100-200tysiecznych – z 10,4 do 24,8%. Jednocześnie mniej inwestycji jest realizowanych w miastach
najmniejszych - z 13 do 0%, liczących 200-300-tysięcy mieszkańców – trzykrotnie mniej oraz 50100- tysięcznych - z 13 do 8%.
Zmieniła się również struktura źródeł finansowania działalności instytucji kultury – utrzymuje się
silna i trwała tendencja zmniejszania w całkowitych wydatkach na kulturę środków
przeznaczanych na utrzymanie instytucji (zdobywają środki z innych źródeł), przy silnym
wzroście udziału wydatków inwestycyjnych.
Inne przykładowe zmiany to:
- w przypadku bibliotek duże zróżnicowanie źródeł finansowania oraz zmieniające się z roku na
rok udziały różnych źródeł przychodów, przy dominującej pozycji dotacji budżetowej miastaorganizatora. W miejskich bibliotekach od 2002 roku następuje spadek liczby wypożyczeń w
przeliczeniu na 1 pracownika – w 2007 roku o ponad 600 wypożyczeń w ciągu roku we
wszystkich badanych miastach. Pomimo spadku liczby udzielonych informacji i kwerend oraz
liczby wypożyczeń w przeliczeniu na 1 pracownika, miejskie biblioteki odnotowały jednak
niewielki wzrost liczby użytkowników w przeliczeniu na 1 pracownika. Świadczy to o rozwoju w
nich innych usług.
- zauważalny znaczący wzrost udziału dotacji budżetowej w finansowaniu centrów kultury, teatrów,
instytucji muzycznych i muzeów, spadek natomiast tego udziału w przypadku galerii, a także wzrost
udziału środków wypracowanych przez centra kultury i galerie, natomiast spadek udziału tych środków
w finansowaniu teatrów, instytucji muzycznych i muzeów, wzrost udziału środków pozyskanych przez
biblioteki, teatry, instytucje muzyczne i muzea, ale spadek udziału tych środków w finansowaniu
centrów kultury i galerii.
- w centrach kultury wyraźny wzrost przeciętnej liczby uczestników zajęć w centrach kultury w
stałych formach działalności, z 28 w 2006 r. do ponad 37 osób w roku 2007. W ogólnych
przychodach tych instytucji notuje się istotne zwiększenie udziału dotacji budżetowej gminy, z
68% w 2006 r. do 72%, w 2007 r. Wzrósł także o 1 punkt procentowy udział innych przychodów
budżetowych. Zaobserwowane wzrosty zasilania z budżetu samorządu były związane ze
zmniejszeniem wielkości udziałów środków wypracowywanych w przychodach centrów kultury.
Ich udział zmalał przeciętnie w skali wszystkich badanych miast o 5,5 punktu procentowego.
Przeciętny udział środków wypracowanych osiągnął najniższy poziom w całym badanym okresie
(19%).
Ponadto, analiza funkcjonowania teatrów we wszystkich grupach wielkości badanych miast
pokazuje wzrost aktywności tych instytucji mierzony liczbą przedstawień przypadających na 1
pracownika – przeciętnie o 1 przedstawienie w roku. Znacząco wzrosła liczba widzów w teatrach
w przeliczeniu na 1 pracownika, z 922 w 2006 r. do 1275 w roku 2007. Wzrost ten miał miejsce
we wszystkich grupach miast. Jednocześnie we wszystkich grupach wielkości miast znaczący
wzrost kosztów bieżącej działalności w przeliczeniu na 1 przedstawienie. Bardzo duży wzrost
aktywności pracowników połączony ze wzrostem finansowania działalności spowodował wzrost
atrakcyjności oferty, co zaowocowało wyraźnym wzrostem liczby widzów w przeliczeniu na 1
przedstawienie. W 2007 r. wskaźnik ten osiągnął najwyższy poziom od 2001 roku – przeciętnie,
dla wszystkich badanych miast - 229 widzów. Efektem zwiększonego uczestnictwa w ofercie
teatralnej był znaczący wzrost skali społecznego oddziaływania teatrów miejskich, wyraźny we
wszystkich grupach wielkości miast. Liczba widzów w przeliczeniu na 1000 mieszkańców miast
wzrosła z 325 w 2006 r. do 505 w 2007 r.
W miejskich centrach sztuki nastąpił wzrost liczby zwiedzających, który był widoczny we
wszystkich grupach wielkości miast. Zwiększenie liczby zwiedzających pojedynczą wystawę lub
uczestniczących w wydarzeniu w miejskim centrum sztuki miało miejsce przy jednoczesnym
zmniejszeniu liczby wystaw i wydarzeń w przeliczeniu na 1 pracownika oraz zwiększeniu
przeciętnej liczby zwiedzających w przeliczeniu na 1 pracownika. Te wskaźniki wydają się
świadczyć o większej efektywności pracy pracowników tych instytucji.
Kwestionariusz ankiety
Lista wskaźników i formuł obliczeniowych dla danych za 2008r.
Instrukcja wypełniania ankiety dla SAS - Internetowy System Analiz Samorządowych danych
za 2008 r.
Prezentacja wartości wskaźników – patrz: moduł 2 i 3 SAS
Pomoc społeczna – zakres działań
Pomoc społeczne w zakresie jaki jest realizowany w gminach jest zadaniem częściowo zleconym
przez wojewodę, a częściowo zadaniem własnym. Analiza porównawcza zebranych danych nt.
funkcjonowania pomocy społecznej opiera się na wykorzystaniu około stu wskaźników w
czterech następujących, zbiorczych kategoriach:
1. podstawowe rodzaje ryzyka socjalnego (ubóstwo, bezrobocie, bezdomność,
niepełnosprawność,
starość demograficzna w miastach i jej skutki, zaburzenia psychiczne,
przemoc);
2. zasoby miejskiego systemu pomocy społecznej (potencjał kadrowy, organizacyjny i
finansowy);
3. nakłady na świadczenia i usługi w pomocy społecznej (wydatki w ramach zadań
własnych, nakłady na świadczenia i usługi w placówkach stacjonarnych i realizowane w
środowisku beneficjentów, nakłady na zasiłki, koszty jednostkowe różnych świadczeń);
4. beneficjenci pomocy społecznej według udzielonych świadczeń.
Informacje oparte o dane Systemu Analiz Samorządowych budują raczej profile, niż portrety
miejskiego systemu pomocy społecznej – te pierwsze stanowią ramę, która pozwala opisać
kluczowe elementy samorządowego systemu wsparcia społecznego i zobaczyć w perspektywie
porównawczej pozycję konkretnego miasta w otoczeniu innych uczestników badania, te drugie
zaś są możliwe do wygenerowania przez lokalnych analityków w miastach i uzupełnione o wyniki
pogłębionych badań wybranych aspektów polityki społecznej i pracy socjalnej oraz ocenę
realizowanych programów socjalnych.
Wybrane wnioski i tendencje zaobserwowane na podstawie danych za ostatnie lata:
Zjawiskiem istotnym z punktu widzenia kształtowania polityki pomocy społecznej i jest odsetek
osób starszych w ogólnej liczbie mieszkańców. Odsetek najstarszych mieszkańców może być
traktowany jako ważna przesłanka zapotrzebowania na świadczenia opiekuńcze oraz na różne
formy wsparcia rodziny, często spełniającej funkcje pielęgnacyjne w stosunku do najstarszych,
często niesamodzielnych osób.
Wartość wydatków z budżetu samorządowego w przeliczeniu na jednego mieszkańca
systematycznie wzrasta. Jest to wprawdzie dość optymistyczny wskaźnik, sugerujący, iż
poprawia się kondycja samorządowych finansów, ale nie można wykluczyć, że wzrost ten jest
spowodowany przede wszystkim koniecznością sprostania bieżącym potrzebom. Pamiętać
bowiem należy, iż rok 2006 charakteryzował się jeszcze wysoką stopą bezrobocia, które należy
do najważniejszych przyczyn korzystania ze świadczeń pomocy społecznej. Lata 2007-2008 to
okres zauważalnego spadku bezrobocia, ale nadchodzące spowolnienie gospodarcze może
przywrócić wzrost zapotrzebowania na pomoc społeczną, przy niższych dochodach budżetowych.
Przeciętnie co szósta złotówka z budżetu miasta jest przeznaczana na pomoc społeczną.
Potwierdza to wskaźnik udział wydatków na pomoc społeczną w wydatkach budżetu
miasta ogółem. Finansowanie zadań pomocy społecznej najbardziej obciąża nieduże miasta,
położone z reguły w regionach charakteryzujących się niezmiennie wysoką stopą bezrobocia,
słabym poziomem uprzemysłowienia i niewysokim poziomem rozwoju infrastruktury społecznej.
Można się domyślać, że udzielane świadczenia maja głównie formę pieniężną, co wobec szybkiego
starzenia się słabiej rozwiniętych regionów w dłuższym czasie, nie jest skutecznym rozwiązaniem.
Duże ośrodki miejskie są w lepszej sytuacji, głownie jednak dlatego, że mają wyższe dochody, a
nie mniejsze wydatki na pomoc społeczną, w efekcie czego udział wydatków na pomoc społeczna
utrzymuje się na niższym poziomie.
Struktura wydatków na realizację zadań pomocy społecznej znajduje swoje odzwierciedlenie w
udziale wydatków na NGO’s w budżecie pomocy społecznej w poszczególnych miejscowościach.
Kształtowały się one przeciętnie na poziomie niespełna 2,1%. Wskazuje to na bardzo niewielką,
a w niektórych miastach wręcz marginalną rolę NGO’s w organizowaniu i udzielaniu świadczeń
pomocy społecznej. Obserwuje się jednak coraz większy udział organizacji pozarządowych w
udzielaniu pomocy społecznej. Ta tendencję widać wyraźnie np. w Sopocie.
Kwestionariusz ankiety
Lista wskaźników i formuł obliczeniowych dla danych za 2008r.
Instrukcja wypełniania ankiety dla danych za 2008r.
Prezentacja wartości wskaźników – patrz: moduł 2 i 3 SAS
Oświata – zakres badań
Oświata i wychowanie dzieci i młodzieży jest zadaniem finansowanym poprzez subwencje
oświatową oraz ze środków własnych. Aspekt wzrastającego udziału środków samorządów jest
jednym z ważnych aspektów, które są przedmiotem analiz (patrz: komentarz niżej i opracowania
ekspertów). Oświata przedszkolna jako zadanie własne jest finansowane wyłącznie ze środków
własnych gmin. Poniższa tabela zestawia główne typy szkół prowadzonych przez różne rodzaje
samorządu:
Począwszy od 2005 roku zaprzestaliśmy ankietowania miast i dane do analiz pochodzą wyłącznie
ze statystyki publicznej (90% z SIO, 10% z Ministerstwa Finansów i BDR) 34 wskaźniki zostały
zebranych w 4 grupy dotyczące:
(1) aspektów organizacji szkół w ramach jednostki (średnie zasadnicze wskaźniki organizacji dla
szkół poszczególnych typów w każdej jednostce - czyli liczba przeliczeniowych etatów
nauczycielskich i etatów wsparcia na 100 uczniów, wskaźniki równomierności podziału środków
na szkoły w jednostce samorządu, wg ilości etatów oraz wskaźniki elastyczności dla
poszczególnych rodzajów szkół – służący do oceny względnej swobody określania wielkości
oddziału)
(2) finansowania oświaty: udział wydatków na oświatę i wychowanie w budżecie i relacja tych
wydatków do wielkości subwencji oświatowej
(3) Wielkość (średnia liczba uczniów w szkole w jednostce samorządu, średnia wielkość oddziału
w szkole , oraz współczynnik solaryzacji w jednostce samorządu – wg. Rodzajów szkół
(4) Przedszkola (bez specjalnych) – wskaźniki dotyczą średnia liczba dzieci przedszkolu w
jednostce samorządu, średnia wielkość oddziału w przedszkolu , oraz współczynnik skolaryzacji
w przedszkolu w ramach jednostki samorządu , a także zasadniczy wskaźnik organizacji w
przedszkolach.
Wybrane wnioski z badań za lata 2005-2007:
W roku szkolnym 2007/08 w szkołach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego
uczyło się ponad 5,5 miliona uczniów, podczas gdy do szkół prowadzonych przez inne podmioty
uczęszczało ich niespełna 600 tysięcy. JST zapewniały zatem naukę ok. 90% uczniów.
Tymczasem subwencja oświatowa w coraz mniejszym stopniu zaspokaja potrzeby jednostek
samorządu terytorialnego związane z utrzymaniem oświaty. W 2007 r. już tylko w 120 JST (4,3%
z ogólnej liczby 2808 samorządów) otrzymana subwencja była wyższa lub równa wydatkom,
podczas gdy w 2004 r. do subwencji nie dopłacało 434 JST (15,5%).
Systematycznie rosną także wskaźniki nadwyżki wydatków nad subwencją. W 2004 r. przeciętny
samorząd wydawał na bieżące utrzymanie szkół o 10,4% więcej niż otrzymywał w subwencji, w
roku 2007 wskaźnik ten wzrósł do 21,2%.
Wydatki na utrzymanie szkół wyraźnie wzrosły w ostatnich latach i stało się tak w znacznym
stopniu dzięki samorządom, które dokładają do subwencji coraz więcej pieniędzy pochodzących
z innych źródeł. Z punktu widzenia klientów i pracowników oświaty zjawisko to ma rzecz jasna
wiele pozytywnych aspektów. Ale jednocześnie, z punktu widzenia finansów samorządowych,
trend ten jest niebezpieczny. Przy czym część wzrostu jest bezpośrednim następstwem
odgórnych decyzji, np. pożądanych skądinąd podwyżek wynagrodzeń nauczycieli. Jednak w
znacznym stopniu wynika on też ze skutków zwiększania się wskaźników organizacji (liczb
etatów nauczycielskich przypadających na 100 uczniów).
Wzrost wskaźników organizacji spowodowany jest przede wszystkim tym, że w polityce
samorządów daje o sobie znać tendencja do niezmniejszania liczb etatów zatrudnionych
nauczycieli proporcjonalnie do spadających liczb uczniów. W efekcie w warunkach
postępującego niżu demograficznego rosną wskaźniki organizacji, a tym samym zwiększają się
jednostkowe koszty kształcenia, co powoduje wzrost nadwyżki wydatków nad subwencją
(ponieważ ilość środków otrzymywanych przez samorząd w subwencji oświatowej zależy przede
wszystkim od liczby uczniów w prowadzonych przez niego szkołach).
Samorządy godzą się na coraz wyższe wydatki oświatowe w znacznym stopniu dlatego, że je na
to stać. Przyspieszenie gospodarki kraju znalazło bowiem swoje odbicie we wzroście dochodów
własnych JST. Jednak w sytuacji, gdy gospodarka kraju wyhamowuje i w nieodległej
perspektywie prawdopodobny jest spadek realnych dochodów jednostek samorządowych,
nieefektywnie zorganizowana oświata może stać się bardzo trudnym obciążeniem dla ich
budżetów. Trzeba bowiem pamiętać, że okres od podjęcia decyzji o wprowadzeniu oszczędności
w organizacji oświaty do rzeczywistego spadku wydatków musi być dość długi. Np. decyzje o
zmianach w organizacji szkół, podjęte pod koniec roku 2008, dadzą się w pełni odczuć dopiero
w wydatkach budżetu na rok 2010. Na domiar złego gwałtowne, podejmowane pod naciskiem
bieżących ograniczeń budżetowych, działania oszczędnościowe są zwykle mało efektywne, a
przy tym negatywnie wpływają na pracę szkół. Wobec tego warto zdawać sobie sprawę, że
najlepszym sposobem trzymania wydatków oświatowych w ryzach jest wprowadzenie lokalnych
standardów zatrudnienia (np. tzw. Bonu organizacyjnego), czyli mechanizmów, które niejako
automatycznie będą dopasowywać organizację szkół do zmieniających się warunków
demograficznych. Rzecz jasna w wielu wypadkach konieczne będzie także podjęcie bardzo
trudnych i rodzących opór społeczny decyzji o likwidacjach szkół tak małych, że ich organizacji w
żaden sposób nie da się zracjonalizować. Decyzje takie są zwykle bardzo kosztowne politycznie
i dlatego władze JST podejmują je bardzo niechętnie, zwłaszcza w perspektywie zbliżających się
wyborów na nową kadencję. Trzeba jednak pamiętać, że jeśli dochody własne samorządów
spadną, nie da się szybko ograniczyć wydatków oświatowych i wtedy konieczne może być
radykalne ograniczenie inwestycji, co także będzie kosztowne politycznie.
Źródło: M.Tobor, Wybrane aspekty organizacji i finansowania oświaty samorządowej w
Polsce. Raport z badań za lata 2005-2007, Raport dla ZMP, Poznań-Nysa 2008.
Prezentacja wartości wskaźników SIO – patrz: moduł 2 i 3 SAS
Transport – zakres badań
Badanie SAS-transport obejmuje następujące zagadnienia:
(1) układ drogowy miasta (dane dotyczące m.in. długości dróg poszczególnych kategorii i
powierzchni zajętej przez drogi i pasy drogowe, liczby skrzyżowań, wartości majątku
drogowego, nakładów finansowych na utrzymanie, remonty i inwestycje układu
drogowego,);
(2) transport samochodowy (liczba pojazdów samochodowych, parkingi i wyniki badań
zachowań komunikacyjnych);
(3) wypadki drogowe w mieście;
(4) zbiorowy transport pasażerski miasta (obejmuje komunalny autobusowy transport
pasażerski, autobusowy transport pasażerski prywatny i pozostały, transport tramwajowy
oraz kolejowy transport pasażerski).
Badania Systemu Analiz Samorządowych w zakresie transportu prowadzone od 1999 roku
stanowią próbę rejestrowania zmian wybranych podsystemów i elementów transportu miast.
Prowadzą one do powstania zbioru danych, który dzięki swojemu zakresowi stanowi największą
informację statystyczną o transporcie miejskim w kraju. W tym czasie w badaniach wzięły udział
144 miasta (średnio rocznie 51 miast).
Wybrane tendencje wynikające z badań:
Z realizowanych w latach 1999-2007 badań w zakresie transportu wynikają następujące wnioski:
• gęstość dróg i ulic w miastach nie uległa zasadniczym zmianom. Wyjątek stanowią drogi
rowerowe, które mają charakter nie tylko rekreacyjny, ale również służą codziennemu
przemieszczaniu się mieszkańców, co skutecznie wpływa na poprawę cech środowiskowych
transportu miejskiego (transport zrównoważony);
• wzrastają nakłady finansowe na inwestycje drogowe. W 2007 roku w badanych miastach
średnia wielkość nakładów wynosiła 142 tys. zł na 1 km drogi (w 2000 roku średnia wartość
tego wskaźnika w grupie miast uczestniczących wówczas w badaniu wynosiła 33 tys. zł).
Obserwowany przyrost nakładów ogółem, mimo że wyraźny, nie gwarantuje przy tym tempie
wzrostu, zmniejszenia dysproporcji pomiędzy stanem infrastruktury drogowej a
wymaganiami wynikającymi z rozwoju transportu drogowego w miastach. Każda edycja
badań przynosi informacje, że nakłady finansowe kierowane z różnych źródeł na drogi
miejskie są zbyt niskie w stosunku do potrzeb. Bardzo istotny jest udział finansowania zadań
drogowych z funduszy Unii Europejskiej. Średni udział nakładów finansowych z
Europejskich Funduszy Strukturalnych w ogólnych nakładach z budżetu państwa i
samorządów na drogi w miastach objętych badaniem SAS w 2007 roku wynosił 30%,
przy czym istnieją miasta (Poznań, Gdynia, Szczecin, Gdańsk), gdzie ten udział
przekroczył 100%.
• po ustabilizowaniu się w latach 1999-2004 wskaźników motoryzacji na poziomie średnio
290 samochodów osobowych w przeliczeniu na 1000 mieszkańców, w latach 2004-2007
zwiększyła się wyraźnie dynamika wzrostu tego wskaźnika, osiągając w 2007 roku
poziom około 400 samochodów osobowych na 1000 mieszkańców. Ten wzrost ma
•
•
•
•
•
•
•
związek z dobrą koniunkturą gospodarczą w tym okresie. Zwiększony udział transportu
samochodowego w realizacji potrzeb transportowych, wynika również z nadal mało
atrakcyjnej oferty zbiorowego transportu pasażerskiego, szczególnie dla osób, które
wyemigrowały z dużych miast na przedmieścia;
w miastach, które systematycznie co roku prowadzają pomiary SAS, zaobserwować
można spadek ilości wypadków drogowych w przeliczeniu na 1000 pojazdów. W grupie
miast, które brały udział w badaniu w 2000 i 2007 roku wartość tego wskaźnika spadła z
4,2 do 2,3.
gęstość tras autobusowych w miastach uczestniczących w badaniach za 2007 rok
wynosiła średnio 1,27 km/km2 i była zdecydowanie niższa od wymagań wynoszących 2,0
– 2,5 km/km2 w miastach, a w strefach centralnych dużych miast do 3,5 km/km2. Jest to
potwierdzenie stanu z wcześniejszych lat. Wyższe są natomiast wskaźniki gęstości linii
autobusowych – średnia jego wartość wynosi 3,51 km/km2, co oznacza prowadzenie
wielu linii po tych samych trasach. Powoduje to wyraźne ograniczenia w dostępności do
usług autobusowego publicznego transportu pasażerskiego spowodowane niewielkim i
nierównomiernym pokryciem miast trasami autobusowymi. W latach realizacji projektu
SAS gęstość tras nie ulegała większym zmianom, chociaż w większości miast nastąpiły
zmiany w zagospodarowaniu przestrzennym, które spowodowały nowe potrzeby
transportowe;
spada prędkość poruszania się pojazdów komunikacji autobusowej, co powoduje
wydłużenie czasu podróży;
średnie nakłady ogółem na jednego pasażera w transporcie autobusowym w 2007 roku
wyniosły 1,84 zł, udział dotacji z budżetów miast w ogólnych nakładach wynosił około
41%, natomiast koszt 1 wozokilometra – 5,43 zł (dla tramwajów koszt ten wynosi 7,07
zł);
istnieje potrzeba zwiększenia gęstości tras i linii tramwajowych, głównie w strefach
centralnych dużych miast. Umożliwi to uwolnienie tych stref z transportu autobusowego i
ograniczenie transportu dla samochodów
prędkość eksploatacyjna tramwajów jest niewielka (w 2007 roku średnio 14,95 km/h, w
poprzednich latach od 15,31 do 17,71 km/h przy braku jakichkolwiek trendów), mniejsza
od autobusów. Biorąc pod uwagę ilość pasażerów, którzy mogą podróżować tramwajami,
każde, nawet niewielkie podniesienie tej prędkości to skrócenie czasu podróży i
oszczędność czasu tych pasażerów. W warunkach polskich miast, gdzie trasy tramwajowe
często wbudowane są w jezdnie ulic, możliwości zwiększenia prędkości są niewielkie,
chociaż możliwe poprzez urządzenia zabezpieczenia ruchu drogowego i priorytety w
ruchu dla tramwajów;
brakuje zintegrowanych strategii na rzecz zrównoważonego transportu miejskiego.
Kwestionariusz ankiety
Lista wskaźników i formuł obliczeniowych dla danych za 2008r.
Instrukcja wypełniania ankiety dla danych za 2008r.
Prezentacja wartości wskaźników – patrz: moduł 2 i 3 SAS
Gospodarka komunalna – zakres badań
Do podstawowych zadań własnych gminy należy zaspokojenie zbiorowych potrzeb mieszkańców
gminy w zakresie wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania
ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i
unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Poziom rozwoju oraz stan techniczny infrastruktury
wodno-kanalizacyjnej oraz organizacja gospodarki odpadami w danej jednostce w istotny sposób
wpływa na poziom życia jej mieszkańców. Na cele te jednostki samorządu gminnego i miasta na
prawach powiatów wydały w roku 2006 blisko 7,7% wydatków gmin i 5,9% wydatków miast na
prawach powiatu.
Uznając wagę tej sfery działalności samorządu oraz odpowiadając na zainteresowanie miast
badaniem tego sektora usług od 2008 roku wprowadzono w ramach Systemu Analiz
Samorządowych badanie tej dziedziny, które obejmuje następujące zagadnienia:
· zbiorowe zaopatrzenie w wodę,
· zbiorowe odprowadzanie ścieków,
· zagospodarowanie odpadów komunalnych.
Na podstawie danych zebranych z miast uczestniczących w badaniu zostaną obliczone
następujące wskaźniki:
1. Zbiorowe zaopatrzenie w wodę:
· dostępność fizyczna usługi zbiorowego zaopatrzenia w wodę
· skuteczność – jakościowa ocena realizacji usługi zbiorowego zaopatrzenia w wodę
· skuteczność – ilościowa ocena realizacji usługi zbiorowego zaopatrzenia w wodę
· dostępność cenowa usługi zbiorowego zaopatrzenia w wodę
· efektywność kosztowa dostarczanej usługi zbiorowego zaopatrzenia w wodę
· przedsiębiorstwa świadczące usługę zbiorowego zaopatrzenia w wodę - uwarunkowania
organizacyjno-własnościowe
2. Zbiorowe odprowadzanie ścieków:
· dostępność fizyczna usługi zbiorowego odprowadzania ścieków
· skuteczność – jakościowa ocena realizacji usługi zbiorowego odprowadzania ścieków
· skuteczność – ilościowa ocena realizacji usługi zbiorowego odprowadzania ścieków
· dostępność cenowa usługi zbiorowego odprowadzania ścieków
· efektywność kosztowa dostarczanej usługi zbiorowego odprowadzania ścieków
· przedsiębiorstwa świadczące usługę zbiorowego odprowadzania ścieków - uwarunkowania
organizacyjno-własnościowe
3. Zagospodarowanie odpadów
· dostępność fizyczna usługi zagospodarowania odpadów
· skuteczność – jakościowa ocena realizacji usługi zagospodarowania odpadów
· skuteczność – ilościowa ocena realizacji usługi zagospodarowania odpadów
· dostępność cenowa usługi zagospodarowania odpadów
· przedsiębiorstwa świadczące usługę zagospodarowania odpadów – uwarunkowania
organizacyjno-własnościowe
Rok 2008 to pierwszy rok zbierania danych z miast. Analizując wyniki badań
poszczególnych usług komunalnych, przeprowadzone przez 80 miast biorących udział w
pierwszej edycji badań, można wyciągnąć następujące wnioski:
a) zbiorowe zaopatrzenie w wodę:
• dostępność fizyczna usługi: średni poziom ilości mieszkań z wodociągiem (98,38%) jest
bardzo wysoki, a przedział wyników wąski, co świadczy o wysokiej dostępności tej usługi,
•
•
•
•
•
dostępność cenowa usługi: średni poziom ceny (2,64 zł/m3) brutto dostawy wody dla
gospodarstw domowych wydaje się akceptowalny. Przedział wyników jest szeroki i
zależny od decyzji poszczególnych dostawców usługi i samorządów miejskich,
skuteczność jakościowa usługi: średnie poziomy awaryjności sieci (0,57 awarii/km) oraz
przyłączy (1,10 awarii/km) są obrazami stanu technicznego infrastruktury wodociągowej i
powinny być obserwowane z perspektywy wielu lat,
skuteczność ilościowa usługi: średni poziom udziału mieszkańców korzystających z
wodociągu (94,58%) jest wysoki, a średnie ilości doprowadzanej i sprzedawanej wody
oraz wskaźniki nasycenia infrastrukturą wodociągową zależą od poszczególnych miast;
jest możliwość ich porównywania,
efektywność kosztowa usługi: średni poziom udziału ceny dostawy wody do kosztu
dostawy wody (106,45%) jest akceptowalny, chociaż w poszczególnych przypadkach jest
efektem polityki danego miasta; dodatkowych analiz wymagają zarówno wysokie i niskie
poziomy wskaźnika, w kontekście prowadzonej polityki i jakości projekcji niezbędnych
przychodów,
przedsiębiorstwa realizujące usługę: średnia ilość przedsiębiorstw (1,14) pokazuje, że
przeciętnie w każdym mieście jest przynajmniej jedno przedsiębiorstwo wodociągowe.
b) zbiorowe odprowadzanie ścieków:
• dostępność fizyczna usługi: średni poziom ilości mieszkań z kanalizacją (93,63%) jest
bardzo wysoki, a przedział wyników wąski, co świadczy o wysokiej dostępności tej usługi,
• dostępność cenowa usługi: średni poziom ceny (3,38 zł/m3) brutto odbioru ścieków dla
gospodarstw domowych wydaje się akceptowalny; przedział wyników jest szeroki i
zależny od decyzji poszczególnych dostawców usługi i samorządów miejskich,
• skuteczność jakościowa usługi: średnie poziomy awaryjności sieci (1,13 awarii/km) oraz
przyłączy (2,33 awarii/km) są obrazami stanu technicznego infrastruktury kanalizacyjnej i
powinny być obserwowane z perspektywy wielu lat,
• skuteczność ilościowa usługi: średni poziom udziału mieszkańców korzystających z
kanalizacji (81,08 %) jest wysoki, a średnie ilości odprowadzanych ścieków oraz
wskaźniki nasycenia infrastrukturą kanalizacyjną zależą od danych miast; jest możliwość
ich porównywania,
• efektywność kosztowa usługi: średni poziom udziału ceny odbioru ścieków do kosztu
odbioru ścieków (102%) jest akceptowalny, chociaż w poszczególnych przypadkach jest
efektem polityki danego miasta; dodatkowych analiz wymagają zarówno wysokie i niskie
poziomy wskaźnika, w kontekście prowadzonej polityki i jakości projekcji niezbędnych
przychodów,
• przedsiębiorstwa realizujące usługę: średnia ilość przedsiębiorstw (1,08) pokazuje, że
przeciętnie w każdym mieście jest przynajmniej jedno przedsiębiorstwo kanalizacyjne.
c) odbiór odpadów stałych:
• dostępność fizyczna usługi: średni poziom ilości „wysepek” do selektywnej zbiórki
odpadów (1,74 wysepek/1000 mieszkańców) zależny jest od polityki miasta,
• dostępność cenowa usługi: średni poziom ceny minimalnej (44,68 zł/m3) i średni poziom
ceny maksymalnej (66,96 zł/m3) wydaje się akceptowalny; przedział wyników jest
szeroki i zależny od decyzji poszczególnych dostawców usługi i samorządów miejskich,
• skuteczność ilościowa usługi: średni poziom udziału mieszkańców korzystających z usługi
odbioru odpadów (88,74 %) jest niezadowalający i zależny od polityki poszczególnych
miast w tej dziedzinie,
•
przedsiębiorstwa realizujące usługę: średnia ilość przedsiębiorstw (10,82) pokazuje, że
przeciętne nasycenie przedsiębiorstwami jest bardzo duże; w każdym mieście jest
przynajmniej kilka przedsiębiorstw odbierających odpady stałe.
Na podstawie powyższej analizy można wyciągnąć wniosek, że obecnie przeciętna
kondycja sektora usług komunalnych w badanych miastach jest zadowalająca.
Formularz ankiety, instrukcja jej wypełnienia oraz zestaw wskaźników zostały opracowane w
trakcie spotkań pierwszej edycji (2007/2008) Grupy Wymiany Doświadczeń – sektor gospodarki
komunalnej.
Kwestionariusz ankiety
Lista wskaźników i formuł obliczeniowych dla danych za 2008r.
Instrukcja wypełniania ankiety dla danych za 2008r.
Prezentacja wartości wskaźników – patrz: moduł 2 i 3 SAS
Komunalna gospodarka mieszkaniowa – zakres badań
Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności
zadania własne obejmują sprawy gospodarki nieruchomościami oraz gminnego budownictwa
mieszkaniowego. Związek Miast Polskich wychodząc naprzeciw oczekiwaniom miast rozszerzył
bazę danych SAS w roku 2008 m.in. o sektor komunalnej gospodarki mieszkaniowej. Ankieta
oraz skaźniki zostały wstępnie przetestowane w trakcie I cyklu pracy Grupy Wymiany
Doświadczeń w roku 2007/2008.
Wskaźniki obejmują swoim zakresem badanie usługi
(a) zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej (8
wskaźników)
(b) zarządzanie mieszkaniowym zasobem gminy (20 wskaźników)
Wnioski z prac GWD wskazują m.in., że występują gmin napotykają na ograniczenia w
efektywnym i racjonalnym zarządzaniu mieszkaniowymi zasobami. Wynikają one z
obowiązującego prawa, braku wystarczających dostępnych źródeł finansowania poza budżetem
gmin, oraz wieloletnimi zaniedbaniami w zakresie utrzymania zasobów mieszkaniowych. Gminy
mają niedobór lokali mieszkalnych, który wynika z wysokich kosztów budowy a co za tym idzie z
małej liczby mieszkań oddawanych do użytku. Jednocześnie systematycznie zmniejsza się
mieszkaniowy zasób gmin poprzez wyburzanie lub wyłączanie z użytkowania budynków o złym
stanie technicznym oraz sprzedaż lokali. Z drugiej strony liczba osób oczekujących na lokale
mieszkalne i socjalne stale wzrasta. Należy dążyć do poprawy warunków mieszkaniowych przez
wdrożenie przemyślanej polityki czynszowej gmin. Obecnie uzyskiwane wpływy z najmu lokali
nie rekompensują kosztów utrzymania zasobów, a tym samym ograniczają prowadzenie prac
remontowych i konserwacyjnych. Wynika to m.in. z zaległości najemców z tytułu czynszu i
innych opłat oraz wysokimi kosztami administracyjnymi.
Kwestionariusz ankiety
Lista wskaźników i formuł obliczeniowych dla danych za 2008r.
Instrukcja wypełniania ankiety dla danych za 2008r.
Prezentacja wartości wskaźników – patrz: moduł 2 i 3 SAS