Analiza zgromadzeń publicznych w Polsce – stan faktyczny i prawny

Analiza zgromadzeń publicznych w Polsce – stan faktyczny i prawny

DR DOROTA FERENC-KOPEĆ
KATEDRA OGÓLNEJ NAUKI O PAŃSTWIE I PRAWIE
WYŻSZA SZKOŁA PRAWA I ADMINISTRACJI
RZESZÓW–PRZEMYŚL
Analiza zgromadzeń publicznych
w Polsce – stan faktyczny i prawny
W ostatnich latach w Polsce nastąpił wzrost liczby organizowanych manifestacji i marszy. Zjawisko to może świadczyć o coraz
większej zdolności społeczeństwa do samoorganizacji i przejęciu
przez obywateli demokratyczno-liberalnych metod obrony własnych interesów. Jednostki pragną mieć coraz szerszy wpływ na
podejmowane decyzje i działania państwowe. Do takiego stanu
rzeczy przyczynia się również aktywność rozmaitych organizacji
społecznych, zwłaszcza organizacji obywatelskich należących do
tzw. trzeciego sektora1. Poprzez organizowanie się w ramach
grup, by służyć ich wspólnemu interesowi, następuje realizacja
jednego z podstawowych praw człowieka – wolności zgromadzania się. Uprawnienie to obowiązuje w każdym przypadku, bez
względu na cel, dla którego jest ono realizowane, a znaczącym
jego przejawem są masowe demonstracje.
„Kto (…) nie potrafi żyć we wspólnocie albo jej wcale nie potrzebuje, będąc samowystarczalnym, bynajmniej nie jest członem
państwa, a zatem jest albo zwierzęciem, albo bogiem”2 – pisał ponad dwa tysiąclecia temu Arystoteles. To właśnie demokracja starożytnych stała się modelem demokracji nowoczesnych. Ta specy1 Ich działalność reguluje ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności
pożytku publicznego i wolontariacie (Dz. U. 2003 r., nr 96, poz. 873).
2 Arystoteles, Polityka i Etyka nikomachejska [w:] Antologia tekstów dotyczących praw człowieka, red. J. Zajadło, Księga Jubileuszowa Rzecznika Praw Obywatelskich, tom III, Warszawa 2008, s. 15.
47
Dorota Ferenc-Kopeć
ficzna forma rządów stanowi przeciwieństwo wszelkich form rządów autokratycznych. Warunkiem istnienia demokracji jest nie
tylko prawo do udziału, bezpośrednio lub pośrednio, w podejmowaniu decyzji ze strony wszystkich obywateli, ale też zagwarantowanie takich praw, jak: wolność przekonań, słowa, zgromadzeń
i zrzeszania się.
Z perspektywy historycznej analiza wolności zgromadzeń na
ziemiach polskich sięga szlacheckich sejmików i rokoszy. W dobie
rozbiorów zastosowanie miały przepisy państw zaborczych3. Dopiero powstały w 1918 r. Manifest Tymczasowego Rządu Ludowego Republiki Polskiej wprowadził m.in. wolność zgromadzeń, związków zawodowych i strajków (pkt 5)4. Dalsze gwarancje w zakresie
zgromadzania się wprowadziła Konstytucja marcowa z 1921 r.
w art. 1085. Zgromadzenia przedwyborcze regulowała natomiast
wprowadzona ponad rok później ustawa z 5 sierpnia 1922 r.
w sprawie wolności zgromadzeń przedwyborczych6. Składała się
ona z zaledwie siedmiu artykułów i dotyczyła zgromadzeń zwoływanych przez wyborców, względnie przez kandydatów na posłów. Do istotnych jej postanowień należał zapis o braku wymogu
uzyskania zezwolenia władz administracyjnych.
Całościową regulację w zakresie wolności zgromadzeń przyniosła dopiero restrykcyjna ustawa z 11 marca 1932 r. o zgromadzeniach7. W art. 1 dokonała ona rozróżnienia na zgromadzenia
publiczne i niepubliczne (zebrania). Te ostatnie na mocy art. 19
ustawy nie wymagały ani zgłoszenia u władzy, ani zezwolenia tej
władzy. Zaliczono do nich zebrania osób znanych osobiście zwołu3 Szczegółowo analizę historyczną wolności zgromadzeń na ziemiach polskich w okresie zaborów omawiają P. Czarny, B. Naleziński, Wolność zgromadzeń, Warszawa 1998, s. 30–34.
4 Tekst Manifestu przechowywany jest w zasobie Archiwum Państwowego
w Lublinie. Dostępność na stronie internetowej: http://lublin.ap.gov.pl/?page
_id=1064 [10.09.2013 r.].
5 Ustawa z dnia 17 marca 1921 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U.
1921 r., nr 44, poz. 267).
6 Dz. U. 1922 r., nr 66, poz. 594.
7 Dz. U. 1932 r., nr 48, poz. 450.
48
Analiza zgromadzeń publicznych w Polsce – stan faktyczny i prawny
jącemu lub przewodniczącemu zebrania, odbywające się w lokalach, a także zebrania członków legalnie istniejących zrzeszeń,
odbywające się również w lokalach (art. 18). Rozróżniono również zgromadzenia w lokalach oraz zgromadzenia pod gołym niebem (art. 2 ust. 1). Mogły one zostać rozwiązane przez władze ze
względu na zagrożenie bezpieczeństwa, spokoju i porządku publicznego (art. 16), a w przypadku zebrania niepublicznego –
w razie niespełnienia wymogów formalnych (art. 20). Ustawa ta
przewidywała zatem ścisły nadzór państwa i możliwość jego ingerencji w przebieg zgromadzenia. Wolność zgromadzeń nie zyskała
natomiast bezpośredniej gwarancji konstytucyjnej na mocy ustawy zasadniczej z 23 kwietnia 1935 r.8
Po II wojnie światowej zwoływanie i odwoływanie zgromadzeń uregulowano ustawą z 29 marca 1962 r. o zgromadzeniach9.
Była ona równie rygorystyczna, co jej poprzedniczka z 1932 r.
Organ administracyjny zakazywał odbycia zgromadzenia, jeżeli
byłoby to sprzeczne z przepisami ustawy, z interesem społecznym
albo zagrażałoby bezpieczeństwu lub porządkowi publicznemu
(art. 10). Na mocy art. 17 ust. 2 kompetencje do rozwiązania
zgromadzenia zyskały także organy Milicji Obywatelskiej. Największe jednak restrykcje w zakresie wolności zgromadzeń nastąpiły w okresie stanu wojennego. Zgodnie z postanowieniami
art. 13 ust. 4 dekretu z 13 grudnia 1981 roku o stanie wojennym
właściwy organ administracji państwowej odmawiał wydania zezwolenia na zwołanie lub odbywanie wszelkiego rodzaju zgromadzeń, jeżeli ich zwołanie i odbycie zagrażałoby interesom bezpieczeństwa lub obronności państwa10. Postępowanie w sprawach
zgromadzeń zostało wówczas ograniczone do tylko jednej instancji11.
Równolegle do działań polskiego prawodawcy następowało
tworzenie w zakresie wolności zgromadzeń gwarancji międzynaDz. U. 1935 r., nr 30, poz. 227.
Dz. U. 1962 r., nr 20, poz. 89.
10 Dz. U. 1981 r., nr 29, poz. 154 z późn. zm.
11 P. Czarny, B. Naleziński, op. cit., s. 41.
8
9
49
Dorota Ferenc-Kopeć
rodowych. Regulacje uniwersalne są w tym zakresie jednak dość
oszczędne12. Powszechna Deklaracja Praw Człowieka (PDPC) z 10
grudnia 1948 roku w art. 20 ust. 1 przewiduje prawo każdego
człowieka do wolności zgromadzenia i zrzeszania się. Ograniczenia w korzystaniu z tych wolności formułuje art. 29 ust. 2 i 3,
w myśl którego „w korzystaniu ze swoich praw i wolności każdy
człowiek podlega jedynie takim ograniczeniom, które są ustalone
przez prawo wyłącznie w celu zapewnienia odpowiedniego uznania i poszanowania praw i wolności innych oraz w celu uczynienia
zadość słusznym wymogom moralności, porządku publicznego
i powszechnego dobrobytu w demokratycznym społeczeństwie”.
Z kolei art. 21 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (MPPOiP) wśród ograniczeń wymienia „interes bezpieczeństwa państwowego lub publicznego, porządek publiczny,
ochronę zdrowia lub moralności publicznej albo praw i wolności
innych osób”13. Wraz z przyjęciem MPPOiP został powołany Komitet Praw Człowieka jako organ stojący na straży przestrzegania
postanowień Paktu przez Państwa-Strony.
Tymczasem, jak zauważają O. Czarny i B. Naleziński, w Europie
Zachodniej, przeżywającej od końca lat 60. renesans pochodów
i marszy, wolność zgromadzeń urosła do rangi faktycznej kontroli
społecznej nad elitami rządzącymi14. Będąc wyrazem aktywności
osób lub grup, stała się jednym z podstawowych praw politycznych, które wraz z innymi zasadami demokratycznymi stanowią
warunek sine qua non dla budowy i rozwoju społeczeństwa obywatelskiego. W Polsce, obok wymuszanych przez władze socjalistyczne pochodów, pojawiły się akcje protestacyjne, organizowane zwłaszcza przez ruch opozycyjny NSZZ „Solidarność”. W 1978 r.
Rząd PRL wysłał do Komitetu Praw Człowieka I Sprawozdanie
z realizacji postanowień Paktu. Podkreślono w nim, że Polska
Rzeczpospolita Ludowa widzi ścisły związek między prawami
12 A. Wróbel, Wolność zgromadzania się [w:] Konstytucyjne wolności i prawa
w Polsce, t. III, Wolności i prawa polityczne, red. W. Skrzydło, Kraków 2002, s. 11.
13 Dz. U. 1977 r., nr 38, poz. 167.
14 Zob. P. Czarny, B. Naleziński, op. cit., s. 7–8.
50
Analiza zgromadzeń publicznych w Polsce – stan faktyczny i prawny
obywatelskimi i politycznymi a prawami w dziedzinie socjalnoekonomicznej i kulturalno-oświatowej. Tym samym stwierdzono,
że Polska jako państwo socjalistyczne, niezależnie od rozwijania
gwarancji instytucjonalnych w realizacji praw obywatelskich
i politycznych, przywiązuje szczególną wagę do stwarzania szerokich gwarancji typu ekonomicznego i społecznego, które umożliwiają pełną realizację praw człowieka15.
W kolejnym sprawozdaniu z 1984 r. Rząd zaakcentował aktualność stwierdzeń pierwszego sprawozdania i zwrócił uwagę na
rozwój wydarzeń z 1981 r., które miały uzasadnić wprowadzenie
stanu wojennego. Jak zaznaczono: „o zawieszeniu stosowania niektórych praw obywatelskich i politycznych oraz o powodach tego
zawieszenia (…) Polska zawiadomiła natychmiast Państwa-Strony
Paktu za pośrednictwem Sekretarza Generalnego ONZ”16. Wprowadzenie stanu wojennego łączyło się z wprowadzeniem szczególnych restrykcji, zarówno prawnych, jak i pozaprawnych, i doprowadziło w efekcie do zniesienia wolności zgromadzeń.
W sprawozdaniu znalazły się również oficjalne statystyki zgromadzeń. I tak w latach 1979–1981 organy państwowe wyraziły zgodę na 51 305 zgromadzeń (decyzje odmowne w 493 przypadkach). W 1983 roku wydano zezwolenia na odbycie 18 254 zgromadzeń (decyzje odmowne wydano w 163 przypadkach)17.
W kolejnym raporcie (III) z 1991 roku18 zaznaczono, że prawo
do spokojnego zgromadzania się reguluje nadal ustawa z 29 marca 1962 roku, która w istotny sposób narusza prawo do swobodnego, spokojnego gromadzenia się. Jak już wspomniano, uzależniała ona zorganizowanie zgromadzenia od uzyskania zezwolenia
organu administracji, bez możliwości odwołania się do sądu.
15 Sprawozdanie Rządu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z realizacji przez
Polskę Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, Warszawa
1984, s. 1–2.
16 Ibidem, s. 5.
17 Ibidem, s. 60–61.
18 Realizacja przez Polskę Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych. Sprawozdanie Rządu RP złożone w Komitecie Praw Człowieka, Genewa 28 i 29 października 1991 r., Warszawa 1991, s. 43–44.
51
Dorota Ferenc-Kopeć
W efekcie prowadziło to do arbitralnego zakazywania prawa do
zgromadzania się, a następnie do rozpędzania pokojowych zgromadzeń i manifestacji oraz ścigania karnego ich uczestników19.
W sprawozdaniu zwrócono uwagę, że projekt nowej ustawy
o zgromadzeniach znajduje się w fazie legislacyjnej. Spod przepisów obowiązującej ustawy zostały wyłączone niektóre zgromadzenia o charakterze religijnym20 oraz zgromadzenia wyborców
organizowane w celu zgłaszania kandydatów na posłów i senatorów, a także zwoływane i odbywane w ramach kampanii wyborczej prowadzonej na rzecz kandydatów21.
Obecnie wolność organizowania zgromadzeń zagwarantowana
została w art. 57 Konstytucji z 1997 r. Obejmuje ona wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich.
Wolność organizowania zgromadzeń oznacza swobodę wyboru
miejsca i czasu zgromadzenia oraz ustalania przebiegu zgromadzenia. Jest to prawo podstawowe przysługujące nie tylko obywatelom RP, ale także cudzoziemcom i apatrydom. Wyjątki od tej
zasady odnośnie do cudzoziemców mogą wynikać z ustawy (art.
37 ust. 2 Konstytucji). Na temat ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw mówi art. 31 ust. 3 Konstytucji zawierający ogólną
klauzulę, zgodnie z którą ograniczenia te mogą zostać ustanowione tylko w ustawie, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej
albo wolności i praw innych osób. Należy również wspomnieć
Uprzednią kompleksową regulacją dotyczącą wolności zgromadzeń była
ustawa z dnia 11 marca 1932 r. o zgromadzeniach (Dz. U. 1932 r., nr 48, poz.
450). Przewidywała ona ścisły nadzór państwa i możliwość jego ingerencji
w przebieg zgromadzenia.
20 Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła katolickiego w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. 1989 r., nr 29, poz. 154).
21 Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. Ordynacja wyborcza do Sejmu Polskiej
Rzeczypospolitej Ludowej X kadencji, na lata 1989–1993 (Dz. U. 1989 r., nr 19,
poz. 102). Zwolnienie od obowiązku uzyskania zezwolenia na zgromadzenie
organizowane w toku kampanii wyborczej przewidywała również ustawa
z dnia 8 marca 1990 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin (Dz. U. 1990 r., nr 16,
poz. 96).
19
52
Analiza zgromadzeń publicznych w Polsce – stan faktyczny i prawny
o możliwości zawieszenia prawa do zgromadzeń w czasie stanu
nadzwyczajnego. Regulacja taka wynika z art. 233 ust. 1 i wyprowadzana jest na podstawie wnioskowania a contrario.
Szczegółowo tryb organizowania zgromadzeń reguluje ustawa
z 5 lipca 1990 r. Prawo o zgromadzeniach22. Zgromadzeniem
w rozumieniu ustawy jest zgrupowanie co najmniej 15 osób, zwołane w celu wspólnych obrad lub w celu wspólnego wyrażenia
stanowiska. Zamieszczenie definicji legalnej ma istotne znaczenie
dla określenia prawnej kwalifikacji konkretnego zgrupowania
osób. Jak piszą J. Juchniewicz i M. Kazimierczuk, u zebranych musi
występować pewna łączność psychiczna, poczucie wspólnoty. Zatem wspomniana definicja pozostawia poza zakresem pojęcia
zgromadzeń wszelkie imprezy o charakterze artystycznym, rozrywkowym i sportowym, gdzie ten wewnętrzny związek nie występuje, a uczestniczą w nim tylko obserwatorzy określonego widowiska23. Należy dodać – jak zauważa P. Winczorek – że zgromadzenie jest wydarzeniem z natury ograniczonym w czasie, nie ma
stałych ram organizacyjnych, może, choć nie musi, być otwarte dla
nieograniczonej liczby uczestników24.
W art. 6 ust. 1 ustawa wyróżnia tzw. zgromadzenia publiczne,
przez które ustawodawca rozumie zgromadzenia organizowane
na otwartej przestrzeni dostępnej dla nieokreślonych imiennie
osób. Za kryterium rozróżnienia uznano miejsce odbycia i dostępność zgromadzenia. Per analogiam zgromadzeniem niepublicznym (prywatnym) byłoby zatem zgromadzenie spełniające łącznie
dwa warunki: odbywania w zamkniętym pomieszczeniu oraz dostępne na podstawie indywidualnego, imiennego zaproszenia25.
Dz. U. 1990 r., nr 51, poz. 297.
Zob. Wolności i prawa człowieka w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
red. M. Chmaj, Warszawa 2008, s. 119. Zob. również: P. Czarny, B. Naleziński,
op. cit., s. 16.
24 Szerzej na ten temat: P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2008, s. 138.
25 Szerzej na ten temat zob. W. Sokolewicz, Wokół Konstytucji. Pisma wybrane, Księga jubileuszowa prof. Wojciecha Sokolewicza, red. J. Wawrzyniak, J. KielinMaziarz, Warszawa 2011, s. 190.
22
23
53
Dorota Ferenc-Kopeć
Tymczasem art. 57 Konstytucji nie czyni rozróżnienia między
zgromadzeniami o charakterze publicznym i prywatnym. Na takie
wyszczególnienie zwróciła natomiast uwagę Europejska Komisja
Praw Człowieka w 1989 roku w sprawie RassemblementJurassien
przeciwko Szwajcarii. Uznała ona za niewłaściwe kojarzenie
zgromadzeń wyłącznie z przestrzenią publiczną. Gwarancje wynikające z Europejskiej Konwencji Praw Człowieka obejmują również
zgromadzenia organizowane w miejscach prywatnych26. W ramach klasyfikacji zgromadzeń występuje także podział na zgromadzenia zorganizowane, zgromadzenia spontaniczne i zgromadzenia nagłe. Definicje tych ostatnich podaje m.in. K. Kliszczyński,
który za zgromadzenie spontaniczne uznaje niezaplanowane
wcześniej zgrupowanie, które przekształciło się w zgromadzenie,
natomiast za zgromadzenie nagłe – niezaplanowane wcześniej
zgrupowanie, wywołane nagłym wydarzeniem lub impulsem, co
uniemożliwiło dopełnienie wymogów formalnych27. W polskim
systemie prawnym nie ma definicji legalnej zgromadzenia spontanicznego, mimo iż stanowi ono niezbędny element funkcjonowania współczesnych demokracji. Zwolnienie tego typu zgromadzeń z ewentualnej powinności notyfikacji krytycznie ocenił TK,
uznając, iż ograniczałoby to jednocześnie działanie instrumentu
gwarancyjnego, ochronnego, służącego realizacji wolności zgromadzeń28.
Wolność zgromadzania się podlega ograniczeniom przewidzianym jedynie przez ustawy, niezbędnym do ochrony bezpieczeństwa państwowego lub porządku publicznego oraz ochrony
zdrowia lub moralności publicznej albo praw i wolności innych
osób, a także ochrony Pomników Zagłady w rozumieniu ustawy
z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich
26 RassemblementJurassien v. Switzerland, skarga nr 8191/78,DR 17/93, decyzja EKPC z 10.10.1979 r.
27 K. Kliszczyński, Wolność zrzeszania się i wolność zgromadzeń [w:] Prawa
człowieka. Wybrane zagadnienia i problemy, red. L. Koba, W. Wacławczyk, Warszawa 2009, s. 261.
28 Wyrok TK z 10.07.2008 r., sygn. akt P 15/08.
54
Analiza zgromadzeń publicznych w Polsce – stan faktyczny i prawny
obozów zagłady29 (art. 2). O planowanym zgromadzeniu publicznym jego organizator ma obowiązek zawiadomić organ gminy
w taki sposób, aby wiadomość o nim dotarła nie później niż na 3
dni, a najwcześniej 30 dni przed datą zgromadzenia (art. 7).
Ustawodawca sprecyzował również sytuacje, w których zgromadzenie może zostać przez władze zakazane (złamanie Konstytucji lub ustawy, zagrożenie życia, zdrowia lub mienia w znacznych rozmiarach – art. 8). Decyzja o zakazie zgromadzenia doręczana jest organizatorowi na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej w terminie 3 dni od dnia zawiadomienia,
nie później jednak niż na 24 godziny przed datą zgromadzenia
(art. 9). Odwołanie od decyzji organizator może wnieść bezpośrednio do właściwego miejscowo wojewody w terminie 24 godzin od otrzymania decyzji30. Tyle samo czasu ma wojewoda na jej
rozpatrzenie. Natomiast skargi na decyzje w sprawach zgromadzeń wnosi się bezpośrednio do sądów administracyjnych (art.
13). Do 1 stycznia 2004 roku skargi były wnoszone do Naczelnego
Sądu Administracyjnego31.
Ustawa nie przewiduje wyraźnie zgromadzeń jednoczesnych ani
kontrdemonstracji. Z art. 7a wynika, że: „Jeżeli w tym samym czasie
i miejscu lub na trasach przejścia, które są tożsame lub w części się
pokrywają, zgłoszonych zostało 2 zgromadzenia lub więcej zgromadzeń i nie jest możliwe ich oddzielenie lub odbycie w taki sposób,
aby ich przebieg nie zagrażał życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu
w znacznych rozmiarach, organ gminy niezwłocznie wzywa organizatora zgromadzenia zgłoszonego później do dokonania zmiany czasu lub miejsca zgromadzenia albo trasy przejścia uczestników”. Zdaniem ekspertów z Biura Instytucji Demokratycznych i Praw CzłoDz. U. 1999 r., nr 41, poz. 412 z późn. zm.
Poprzez użycie w art. 9 ust. 2 słowa „bezpośrednio” ustawodawca wprost
wyklucza możliwość składania odwołań za pośrednictwem poczty.
31 Zmiany wprowadzone zostały przez art. 20 ustawy z dnia 30 sierpnia
2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.
2002 r., nr 153, poz. 1271).
29
30
55
Dorota Ferenc-Kopeć
wieka OBWE przepis ten budzi szereg wątpliwości i potencjalnie
zawiera margines do nadużyć. Jak zaznaczają, państwo ma obowiązek działania w celu ułatwienia przeprowadzenia zgromadzeń jednoczesnych, za jakie należy uznać dwa lub więcej niezwiązane ze
sobą zgromadzenia odbywające się w tym samym czasie i miejscu.
Przeprowadzenie każdego z nich należy ułatwić w możliwym zakresie w celu zachowania zgodności z zasadą niedyskryminacji32. Eksperci zwrócili również uwagę na nieskuteczność wskazanych wyżej
środków odwoławczych, w tym na brak konsekwencji administracyjnych dla władz w razie uznania przez sąd, że rozwiązały one
zgromadzenie niezgodnie z prawem33.
Warunkiem korzystania z wolności zgromadzeń jest przestrzeganie pokojowego charakteru zgromadzenia. Traci pokojowy
charakter zgromadzenie, podczas którego jego uczestnicy stosują
przemoc i przymus wobec innych ludzi oraz funkcjonariuszy publicznych, a także niszczą mienie publiczne lub prywatne.
Na podstawie danych statystycznych przekazanych przez Polskę w V sprawozdaniu do Komitetu Praw Człowieka liczba zgromadzeń w latach 2000–2003 była następująca:
Zgromadzenia,
pikiety, wiece
Blokady,
inne formy protestu
do 03.2003 roku
79
2200
2002
600
116
2001
315
51
Rok
2000
527
121
Dane z Wydziału Prasowego Komendy Głównej Policji: Manifestacje34.
32 D. Goldberger, N. Jarman, Y. Zhovtis, S. Ostaf, M. Khaidarova, Nota o projekcie
ustawy o zmianie ustawy – Prawo o zgromadzeniach w Polsce, ODHIR, Opinia – nr:
FOA – POL/207/2012 (YA), 21 maja 2012 r., s. 8. http://www.osce.org/
pl/odihr/90856 [16.09.2013 r.]. Zob. również ustawę z dnia 14 września 2012 r.
o zmianie ustawy – Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. 2012 r., nr 0, poz. 1115).
33 Ibidem, s. 13.
34 V sprawozdanie okresowe Rzeczypospolitej Polskiej z realizacji postanowień
Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych obejmujące okres
od stycznia 1995 r. do 1 października 2003 r., Warszawa 2003, s. 103.
56
Analiza zgromadzeń publicznych w Polsce – stan faktyczny i prawny
Dodatkowo w zakresie wolności zgromadzeń zastosowanie
mają: ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji35, ustawa
z dnia 24 maja 2013 r. o środkach przymusu bezpośredniego i broni
palnej36 oraz Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 września
1990 r. w sprawie określenia przypadków oraz warunków i sposobów
użycia przez policjantów środków przymusu bezpośredniego37. Na
mocy wskazanych aktów prawnych Policja może stosować środki
przymusu wobec osób zakłócających przebieg zgromadzenia lub
popełniających czyny karalne. Środki stosowane przez Policję powinny być adekwatne do zagrożenia porządku prawnego38.
Niewątpliwie rola państwa w odniesieniu do wolności zgromadzeń ma się sprowadzać wyłącznie do roli gwaranta, a nie kreatora tego uprawnienia. Powyższa problematyka była w ostatnich
latach w Polsce kilkakrotnie analizowana przez Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z 2006 r. organ ten podkreślił, że zgromadzenie stanowi szczególny sposób wyrażania poglądów, przekazywania informacji i oddziaływania na postawy innych osób. Jest niezwykle ważnym środkiem komunikacji międzyludzkiej oraz formą
uczestnictwa w debacie publicznej, a w konsekwencji również
w sprawowaniu władzy w demokratycznym państwie39. Poprzez
wolność zgromadzeń społeczeństwo może zabrać głos w istotnych
dla niego sprawach społecznych czy politycznych. Zdaniem
W. Studzińskiego, zgromadzenie może stanowić forum krytyki
i dezaprobaty dla rozmaitych działań i poglądów, wzbogacając
w ten sposób dyskusję publiczną40. W ten sposób daje jednostkom
możliwość oddziaływania na mechanizm decyzyjny w państwie.
Z kolei w orzeczeniu z 2004 r. Trybunał zwrócił uwagę, że
prawo uczestnika zgromadzenia publicznego do zachowania anoDz. U. 1990 r., nr 30, poz. 179.
Dz. U. 2013 r., nr 0, poz. 628.
37 Dz. U. 1990 r., nr 70, poz. 410.
38 Szerzej zob. P. Czarny, B. Naleziński, op. cit., s. 86–88.
39 Wyrok TK z 18.01.2006 r., sygn. akt K 21/05.
40 W. Studziński, Wolność zgromadzeń i stowarzyszania się [w:] Prawa i wolności I i II generacji, red. A. Florczak, B. Bolechow, Toruń 2006, s. 179.
35
36
57
Dorota Ferenc-Kopeć
nimowości należy do istotnych elementów treści normatywnej
konstytucyjnej wolności zgromadzeń. Wniosek dotyczył niezgodności projektu ustawy nowelizującej Prawo o zgromadzeniach
i Prawo o ruchu drogowym z wprowadzeniem zakazu maskowania
się (ukrywania twarzy) przez uczestników zgromadzeń. Wątpliwości wzbudził zwłaszcza zwrot: „osoba, której wygląd zewnętrzny uniemożliwia jej identyfikację”. Pozostawiałby on bowiem organom władzy publicznej swobodę ustalenia ostatecznego kształtu ograniczeń, a w szczególności wyznaczania jej zakresu. Możliwość identyfikowania osób uczestniczących w zgromadzeniu,
wówczas gdy występują pojedyncze incydenty lub inne fakty mogące stanowić zagrożenie dla pokojowego charakteru zgromadzenia, wynika z ustawy o Policji. Prawo do zachowania anonimowości nie dotyczy jednak organizatorów zgromadzenia. W opinii
Trybunału nie budzi również wątpliwości zakaz uczestnictwa
w zgromadzeniach osób posiadających przy sobie „broń, materiały wybuchowe lub inne niebezpieczne narzędzia”. Dopuszczenie
do uczestnictwa w zgromadzeniu publicznym takich osób stanowiłoby poważne zagrożenie dla pokojowego charakteru zgromadzenia. Zdanie odrębne złożył sędzia Jerzy Stępień, argumentując,
iż „porządek publiczny domaga się realnej odpowiedzialności za
powodowanie szkód, co w świetle art. 31 ust. 3p. K może uzasadniać ustawowe ograniczenie anonimowości zgromadzeń publicznych”41.
W 2006 roku TK rozpoznał wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczący uzależnienia zorganizowania zgromadzenia od
uzyskania zezwolenia na jego przeprowadzenie. Zgodnie bowiem
z zapisami ustawy Prawo o ruchu drogowym zawody sportowe,
rajdy, wyścigi, zgromadzenia i inne imprezy, które powodują
utrudnienia w ruchu lub wymagają korzystania z drogi w sposób
szczególny, mogą się odbywać pod warunkiem zapewnienia bezpieczeństwa i porządku podczas trwania imprezy oraz uzyskania
41
58
Wyrok TK z 10.11.2004 r., sygn. akt Kp 1/04.
Analiza zgromadzeń publicznych w Polsce – stan faktyczny i prawny
zezwolenia na jej przeprowadzenie42. Oznaczało to poddanie
zgromadzeń bardzo restrykcyjnej kontroli administracyjnej.
Rzecznik wskazywał, że wprowadzone ograniczenia korzystania
z konstytucyjnej wolności są nadmierne. Trybunał stwierdził, że
niedopuszczalna konstytucyjnie jest taka regulacja prawna, która,
poprzez pozostawienie swobody decyzyjnej organom administracji publicznej, powoduje obniżenie – na mocy regulacji ustawowej
– konstytucyjnego standardu wolności zgromadzeń. Ustawodawca
potraktował zaś zgromadzenia jak inne imprezy powodujące
utrudnienia w ruchu lub wymagające korzystania z drogi w sposób szczególny43.
Rok przed wydaniem tego orzeczenia przez Trybunał Prezydent Warszawy wydał decyzję odmowną w sprawie organizowania w dniach 10–12 czerwca 2005 r. Parady Równości. To jedna
z najgłośniejszych spraw z zakresu wolności zgromadzeń, szeroko
komentowana w mediach polskich i międzynarodowych. Orzeczenie strasburskie w tej sprawie zapadło w 2007 roku. Celem zgromadzenia miało być zwrócenie uwagi opinii publicznej na problem dyskryminacji mniejszości seksualnych, narodowych, etnicznych i religijnych, a także kobiet i osób niepełnosprawnych.
Jeszcze przed wydaniem decyzji w sprawie odmowy wydania zezwolenia na zorganizowanie parady, Prezydent Warszawy udzielił
zaskakującego wywiadu, w którym złożył deklarację, że bezwzględnie zakaże Parady Równości, gdyż sprzeciwia się publicznemu propagowaniu homoseksualizmu44. Ostatecznie organizatorzy złożyli skargę do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka
(ETPC)45. Miesiąc później TK w Polsce uznał przepisy, na podstawie których odmówiono zezwolenia na zorganizowanie parady za
42 Zob. art. 65 ustawy z 20.06.1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 1997 r.,
nr 98, poz. 602).
43 Wyrok TK z 18.01.2006 r., sygn. akt K 21/05.
44 Zob. Wywiad Prezydenta Warszawy z Ewą Siedlecką, „Gazeta Wyborcza”
z 20 maja 2005 r.
45 Bączkowski and Others v. Poland, skarga nr 1543/06, orzeczenie TEPC
z 3.05.2007 r.
59
Dorota Ferenc-Kopeć
niekonstytucyjne (cytowane wyżej orzeczenie z 18.01.2006 r.).
Natomiast zdaniem Trybunału strasburskiego faktyczne i skuteczne poszanowanie wolności stowarzyszania i gromadzenia się
nie może być ograniczone jedynie do obowiązku po stronie państwa do nieingerowania. Mogą zatem istnieć pozytywne obowiązki dla zabezpieczenia korzystania z tych wolności. Obowiązek ten
jest szczególnie ważny dla osób o niepopularnych poglądach czy
przynależących do mniejszości, ponieważ osoby te są bardziej narażone na prześladowanie (pkt 64)46. Trybunał zauważył również,
że odmowa wydania zezwolenia mogła mieć dla skarżących i innych uczestników zgromadzenia wpływ zniechęcający. Odmowa
mogła również zniechęcać inne osoby od uczestnictwa w zgromadzeniu z uwagi na brak oficjalnej zgody, a tym samym brak zapewnienia przez władze formalnej ochrony przed możliwymi
wrogimi działaniami przeciwstawnych demonstracji (pkt 67.).
Zwrócił także uwagę, że korzystanie z wolności słowa przez polityków pochodzących z wyborów, którzy jednocześnie sprawują
funkcje rządowe w sferze władzy wykonawczej, pociąga za sobą
szczególną odpowiedzialność. Powinni oni wykazać się powściągliwością, zważywszy na to, że ich poglądy mogą być odbierane
przez urzędników służby cywilnej, których zatrudnienie i awanse
zależą od ich zgody, jako wskazówki47. W tym stanie rzeczy Trybunał orzekł jednogłośnie, że Polska naruszyła art. 11 oraz art. 13
EKPC.
Na zakończenie warto zwrócić uwagę na prowadzony przez
Helsińską Fundację Praw Człowieka program prawny „Obserwatorium zgromadzeń publicznych w Polsce”. Bezstronni obserwatorzy mają za zadanie monitorowanie zachowań służb zabezpie46 Zob. Wilson, National Union of Journalists and Others v United Kingdom,
skargi nr 30668/96, 30671/96 i 30678/96; wyrok ETPC z 2.07.2002 r., pkt 41;
OuranioToxo and Others v. Greece, skarga nr 74989/01; wyrok ETPC z 20.10.2005 r.,
pkt 37.
47 Zob. Butkevicius v. Lithuania, nr 48297/99; wyrok ETPC z 26.03.2002 r.;
Allenem deRibemont v. France, skarga nr 15175/89; wyrok ETPC z 10.02.1995 r.;
Series A, nr 308; Daktarasv. Lithuania, skarga nr 42095/98; wyrok ETPC
z 10.10.2000 r.
60
Analiza zgromadzeń publicznych w Polsce – stan faktyczny i prawny
czających dane zgromadzenie. Dokonują oni również oceny proporcjonalności zachowania funkcjonariuszy do sytuacji i zachowań uczestników zgromadzenia oraz osób trzecich. Z obserwacji
sporządzane są raporty, przydatne dla instytucji publicznych, mediów i organizacji pozarządowych. Jak zaznaczono na stronach
Fundacji „projekt ma na celu wypracowywanie i utrwalanie dobrych praktyk w zakresie organizacji i obserwacji zgromadzeń
publicznych, służy wymianie doświadczeń z partnerami z zagranicy”48. Jak wynika z danych Fundacji od marca 2012 r. do marca
2013 r. odbyło się w Polsce 16 dużych zgromadzeń publicznych
podlegających obserwacji.
Lata 2012–2013
Marzec 2012 roku
Kwiecień 2012 roku
Liczba
obserwowanych
zgromadzeń
3
3
Maj 2012 roku
2
Czerwiec 2012 roku
1
Wrzesień 2012 roku
2
Listopad 2012 roku
3
Grudzień 2012 roku
Marzec 2013 roku
1
1
Ocena zastosowanych
przez Policję środków
Odpowiednie i proporcjonalne
Odpowiednie i proporcjonalne
Zaznaczono zaangażowanie niezwykle
dużych sił w zabezpieczenie jednego ze
zgromadzeń (Parady Równości) i pochopne legitymowanie osób
Brak przypadków nadużycia środków
przymusu
Odpowiednie i proporcjonalne
Za niedopuszczalne uznano użycie siły
przez Policję wobec już zatrzymanych i
nieagresywnych demonstrantów (Marsz
Niepodległości)
Bez incydentów
Bez incydentów
Opracowano na podstawie raportów HFPC zamieszczonych na stronie internetowej Programu prawnego „Obserwatorium zgromadzeń publicznych w Polsce”49.
Na podstawie powyższych danych można zauważyć, iż jedynie
w przypadku zgromadzenia, które odbyło się 11 listopada 2012 r.
działania Policji uznano za nieodpowiednie. HFPC stwierdziła, że
używanie bezpośrednich środków przymusu, w sytuacji gdy
Opis programu dostępny na stronie HFPC http://programy.hfhr.pl/
zgromadzenia/ [10.09.2013 r.].
49 Ibidem.
48
61
Dorota Ferenc-Kopeć
uczestnik zgromadzenia jest bezbronny i nie jest agresywny, stanowi nadużycie władzy przez Policję. W pozostałych przypadkach
zastosowane środki uznano za odpowiednie i proporcjonalne do
zaistniałych sytuacji.
W odniesieniu do działań służb nie budzi wątpliwości zasada,
według której w pewnych okolicznościach na władzy ciąży obowiązek podjęcia pewnych prewencyjnych działań operacyjnych
chroniących osoby zagrożone poważną szkodą w rezultacie aktów
kryminalnych ze strony innych. Jak zaznaczył ETPC należy pamiętać o trudnościach związanych z utrzymaniem porządku we
współczesnych społeczeństwach, nieprzewidywalności ludzkich
zachowań i koniecznych wyborach operacyjnych w sferze priorytetów i środków50. Wolność zgromadzeń nie jest wolnością absolutną, dlatego może podlegać pewnym ograniczeniom i rygorom.
Jednak dopuszczalne ograniczenia muszą spełniać trzy podstawowe warunki: powinny być przewidziane przez prawo, proporcjonalne oraz konieczne w społeczeństwie demokratycznym.
Wszelkie zaś wątpliwości należy rozstrzygać zgodnie z zasadą in
dubio pro dignitate, stanowiącą fundament wszelkich dyrektyw
interpretacyjnych.
50 Austin and Others v. The United Kingdom, skargi nr 39692/09, 40713/09,
41008/09, wyrok ETPC z 15.03.2012 r., pkt 55. W powyższej sprawie Trybunał
w Strasburgu uznał, że przetrzymywanie osób w ramach policyjnego kordonu
podczas demonstracji nie jest równoznaczne z pozbawieniem wolności. Nie
stwierdził naruszenia art. 5 EKPC.
62