Dylematy niezależności centralnych organów administracji rządowej

Dylematy niezależności centralnych organów administracji rządowej

ANDRZEJ PAKUŁA
Uniwersytet Wrocławski
Dylematy niezależności
centralnych organów
administracji rządowej
W ustroju współczesnej polskiej administracji publicznej dają się wyróżnić
trzy obszary podmiotowe tej administracji, tj. administracja rządowa, administracja państwowa (czy też, jak to ujmuje J. Jagielski, państwowa nierządowa1) oraz
samorząd terytorialny. Centralne organy administracji rządowej stanowią jeden
z dwóch elementów konstrukcyjnych centralnego szczebla administracji rządowej.
Ten drugi tworzą organy wskazane bezpośrednio w Konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej2, ściślej w przepisach jej rozdziału VI, mianowicie Rada Ministrów, Prezes
Rady Ministrów i ministrowie. W doktrynie przyjęło się powszechnie określanie
ich mianem naczelnych organów administracji rządowej. Wspólną, i to jedynie
wspólną, cechą obu tych grup organów jest ich usytuowanie na najwyższym szczeblu administracji rządowej oraz terytorialny zasięg ich działania (ich właściwość
miejscowa) obejmująca obszar całego państwa. Liczniejsze są natomiast różnice
w ich statusie ustrojowym.
Należy w pierwszej kolejności skonstatować, iż w odróżnieniu od naczelnych,
centralne organy administracji rządowej nie mają statusu organów konstytucyjnych. Ich pozycja ustrojowa nie jest nawet w podstawowym konstrukcyjnym zarysie określona w przepisach Konstytucji RP, a jedynie w przepisach stosownych
ustaw zwykłych, mianowicie ustrojowych, tj. ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów3, ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej4 oraz ustaw materialnych tworzących urzędy poszczególnych centralnych or1 J. Jagielski, W sprawie treści kategorii „administracja rządowa” i „administracja samorządowa”, [w:] J. Łukasiewicz (red.), Nauka administracji wobec wyzwań współczesnego państwa prawa,
Rzeszów 2002, s. 224.
2 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483
z późn. zm.).
3 Dz.U. Nr 24, poz. 199 z późn. zm.
4 Dz.U. Nr 65, poz. 437 z późn. zm.
BOC.indb 545
2009-09-11 11:54:17
546
ANDRZEJ PAKUŁA
ganów administracji rządowej, regulujących kwestie powoływania i odwoływania
piastunów tych organów i określających zakresy działania organów (właściwość
rzeczową, merytoryczną), przy czym jest to zawsze zakres szczególny, wyspecjalizowany, ograniczony przedmiotowo (wszystkie centralne organy administracji
rządowej są zatem, podobnie jak ministrowie kierujący poszczególnymi działami
administracji rządowej, organami o właściwości szczególnej).
W przeważającej większości centralne organy administracji rządowej są wbudowane w struktury poszczególnych działów administracji rządowej i podporządkowane właściwym ministrom kierującym działami, a w nielicznych przypadkach,
wskazanych w art. 33a ustawy o działach administracji rządowej oraz w art. 10
ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej5, w strukturę pozadziałową podporządkowaną bezpośrednio Prezesowi Rady Ministrów. W tym
kontekście pojawia się zasadnicza kwestia charakteru owego podporządkowania,
statusu ustrojowego, a w konsekwencji zakresu niezależności (samodzielności)
centralnych organów administracji rządowej. Wydaje się przy tym wskazane, aby
rozpatrywać ją w dwóch płaszczyznach, tj. organizacyjnej i osobowej.
W płaszczyźnie organizacyjnej istotę stanowi bez wątpienia zagadnienie instrumentów (środków) oddziaływania, w jakie wyposażone są stosowne organy
nadrzędne (odpowiednio – ministrowie działowi i Prezes Rady Ministrów) wobec
centralnych organów administracji rządowej.
W przypadku centralnych organów administracji rządowej wbudowanych
w struktury poszczególnych działów tej administracji i podporządkowanych w konsekwencji stosownym ministrom działowym (a jest to przeważająca grupa tych
organów), ustawa o działach administracji rządowej określa owo podporządkowanie niejednolicie, stosując w części przypadków termin „nadzór”, w części określenie „podlega” bez bliższego sprecyzowania charakteru owej podległości. Bardziej
konkretnie reguluje tę kwestię ustawa o Radzie Ministrów, wskazując w art. 34a
ust. 1, iż minister, w celu dostosowania do polityki ustalonej przez Radę Ministrów
zasad i kierunków działania podległych lub nadzorowanych centralnych organów
administracji rządowej, może wydawać ich kierownikom (tj. po prostu centralnym
organom) wiążące ich wytyczne i polecenia, z dwoma jednakże istotnymi zastrzeżeniami, mianowicie:
1) nie mogą one dotyczyć rozstrzygnięć co do istoty sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej (art. 34a ust. 2 tej ustawy),
2) wydane ustnie wymagają pisemnego potwierdzenia (art. 34a ust. 3 tej
ustawy).
Ponadto do kompetencji ministra (w obszarze organizacyjnym) należy, w myśl
treści art. 35 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 i 4 oraz ust. 3 i 4 tej ustawy:
1) przedstawianie spraw dotyczących podległego mu centralnego urzędu
na posiedzeniu Rady Ministrów,
5
BOC.indb 546
Dz.U. Nr 227, poz. 1505.
2009-09-11 11:54:17
Dylematy niezależności centralnych organów administracji rządowej
547
2) składanie Prezesowi Rady Ministrów wniosku o nadanie urzędowi centralnemu statutu,
3) organizowanie kontroli sprawności działania, efektywności gospodarowania oraz przestrzegania prawa przez dany centralny urząd,
4) zapewnianie współdziałania podległych mu urzędów centralnych,
5) przedstawianie Radzie Ministrów lub Prezesowi Rady Ministrów projektów dokumentów rządowych w sprawach dotyczących działania podległych mu
urzędów centralnych.
Część centralnych organów administracji rządowej została, na mocy art. 33a
ustawy o działach administracji rządowej, wyłączona ze struktur poszczególnych
działów i podporządkowana bezpośrednio Prezesowi Rady Ministrów, tworząc zamkniętą ustawowo grupę, w skład której wchodzą:
1) Prezes Głównego Urzędu Statystycznego,
2) Przewodniczący Polskiego Komitetu Normalizacyjnego,
3) Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów,
4) Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego,
5) Szef Agencji Wywiadu,
6) Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego,
7) Prezes Urzędu Zamówień Publicznych6.
Katalog ten uzupełnia Szef Służby Cywilnej działający na podstawie ustawy
o służbie cywilnej.
Na mocy art. 33b ustawy o działach administracji rządowej Prezes Rady Ministrów, wykonując politykę Rady Ministrów, jest kompetentny do udzielania
podległym mu podmiotom wiążących je wytycznych i poleceń, które jednakże
nie mogą dotyczyć rozstrzygnięć co do istoty sprawy załatwianej w drodze decyzji
administracyjnej. Jest to więc sytuacja analogiczna jak w przypadku podstawowego instrumentu oddziaływania ministra działowego w stosunku do podlegającego
mu centralnego organu administracji rządowej. Uprawnienia te nie mają jednakże zastosowania w odniesieniu do Szefa Służby Cywilnej, w stosunku do którego
Prezes Rady Ministrów może stosować środki przewidziane w ustawie o służbie
cywilnej (ustawa o działach administracji rządowej nie uwzględnia tego podmiotu
w katalogu podporządkowanych Prezesowi Rady Ministrów). Ponadto, na podstawie stosownych przepisów ustawy o Radzie Ministrów7, Prezes Rady Ministrów
6
Należy jednakże zauważyć, iż ustawa o działach administracji rządowej wymienia jako
podległe nie organy, lecz obsługujące je urzędy (Główny Urząd Statystyczny, Polski Komitet Normalizacyjny, Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencję Wywiadu, Centralne Biuro Antykorupcyjne, Urząd Zamówień Publicznych), co budzi
istotne zastrzeżenie. Zamazana została bowiem różnica między pojęciem organu a pojęciem urzędu,
nieprawidłowe wręcz utożsamienie kierownika centralnego urzędu (de facto centralnego organu)
z jednostką organizacyjną (instytucją). W kwestii właściwego rozumienia pojęcia organ (w szczególności administracji publicznej) i pojęcia urząd zob. m.in. A. Błaś, J. Boć, J. Jeżewski, Administracja
publiczna, pod red. J. Bocia, Wrocław 2003, s. 156–157, 172–173.
7 Tekst jedn. Dz.U. 2003 r., Nr 24, poz. 199 z późn. zm.
BOC.indb 547
2009-09-11 11:54:17
548
ANDRZEJ PAKUŁA
jest uprawniony, i to w odniesieniu do wszystkich centralnych organów administracji rządowej, a więc niezależnie od ich usytuowania strukturalnego, do:
1) żądania informacji, dokumentów i sprawozdań okresowych lub dotyczących poszczególnej sprawy albo rodzaju spraw (jednakże w przypadku organu
podlegającego ministrowi po zawiadomieniu właściwego ministra),
2) zwoływania posiedzeń z udziałem centralnych organów administracji rządowej i przewodniczenia tym posiedzeniom,
3) przekazywania z urzędu lub na wniosek właściwego organu albo na wniosek strony sprawy należącej do właściwości więcej niż jednego centralnego organu
administracji rządowej do załatwienia wskazanemu przez siebie ministrowi, zawiadamiając o tym wszystkie inne właściwe organy oraz strony,
4) udzielać upoważnień centralnym organom administracji rządowej do reprezentowania Rady Ministrów przed organami państwowymi (w przypadku podlegających ministrom na wniosek właściwego ministra),
5) nadawania, w drodze zarządzenia, statutu urzędowi obsługującemu dany
centralny organ administracji rządowej.
Poza tym ustawa o działach administracji rządowej, w art. 33a ust. 2, przewiduje możliwość określenia w ustawach szczególnych innych środków oddziaływania Prezesa Rady Ministrów na podlegające mu centralne organy administracji
rządowej.
Wypada także zaznaczyć, iż centralne organy administracji rządowej (personalnie osoby sprawujące funkcje tych organów) mogą uczestniczyć w posiedzeniach Rady Ministrów, przy czym dają się wyróżnić dwa tryby owego uczestnictwa. Pierwszy określa art. 22 ust. 1a ustawy o Radzie Ministrów. Na mocy tego
przepisu Prezes Rady Ministrów z inicjatywy własnej lub na wniosek członka Rady
Ministrów może zezwolić zaproszonym osobom na przysłuchiwanie się posiedzeniu Rady Ministrów w całości lub w części oraz na udzielanie wyjaśnień. Istotnym uzupełnieniem jest jednakże tryb pozaustawowy, wskazany w § 32 ust. 1 i 2
uchwały nr 49 Rady Ministrów z dnia 19 marca 2002 r. Regulamin pracy Rady
Ministrów8, będącej w swej istocie aktem prawa wewnętrznego (aktem kierownictwa wewnętrznego), aczkolwiek wydanego na podstawie delegacji zawartej w art.
2 ust. 3 ustawy o Radzie Ministrów. Zgodnie z tą regulacją w posiedzeniach Rady
Ministrów stale uczestniczą, bez prawa udziału w podejmowaniu rozstrzygnięć,
osoby zobowiązane do uczestnictwa przez Prezesa Rady Ministrów, jeśli uzna on
ich udział w posiedzeniu za niezbędny do wykonywania powierzonych im obowiązków zakresie realizacji polityki lub obsługi prac rządu. Prezes Rady Ministrów
zaś może także zapraszać do udziału w posiedzeniu lub w jego części, z głosem doradczym, inne osoby, w szczególności Prezesa Narodowego Banku Polskiego, Prezesa Najwyższej Izby Kontroli oraz przedstawicieli innych zainteresowanych organów państwowych. Nie ma wątpliwości, iż osoby sprawujące funkcje centralnych
8
BOC.indb 548
M.P. Nr 13, poz. 221 z późn. zm.
2009-09-11 11:54:17
Dylematy niezależności centralnych organów administracji rządowej
549
organów administracji rządowej mogą uczestniczyć w posiedzeniach Rady Ministrów na obu zasadach, przy czym zwraca uwagę, iż uczestnictwo według regulacji
pozaustawowej jest pełniejsze. Prawo do głosu doradczego to przecież coś więcej
niż bierne przysłuchiwanie się obradom i ewentualne udzielanie stosownych wyjaśnień, nie wspominając już o samej wątpliwości, oględnie i dżentelmeńsko rzecz
ujmując, co do dopuszczalności faktycznej zmiany jednoznacznej bez wątpienia
regulacji ustawowej przez akt prawny, co prawda wydany na podstawie stosownej
delegacji ustawowej, niemniej jednak będący aktem prawa wewnętrznego.
Drugą płaszczyzną wyznaczającą charakter podporządkowania centralnych
organów administracji rządowej stanowi płaszczyzna osobowa, czyli regulacje tyczące się powoływania i odwoływania piastunów tych organów. Godzi się zauważyć, iż płaszczyzna ta nie jest uregulowana zbiorczo, lecz odrębnie dla każdego
centralnego organu administracji rządowej w stosownych ustawach materialnych.
Ich przegląd pozwala jednakże na dokonanie pewnych ustaleń uogólniających.
Przede wszystkim wskazać wypada, iż wszystkie centralne organy administracji rządowej, bez względu czy są podporządkowane organizacyjnie poszczególnym
ministrom (są wbudowane w struktury poszczególnych działów administracji
rządowej), czy też Prezesowi Rady Ministrów (wbudowane w strukturę pozadziałową), są bezpośrednio powiązane relacją osobową z Prezesem Rady Ministrów.
Do tego naczelnego organu administracji rządowej należy bowiem kompetencja
powoływania i odwoływania osób sprawujących funkcje centralnych organów
administracji rządowej. Daje się jednakże zauważyć rozróżnienie centralnych organów administracji rządowej na dwie grupy, przy czym niebędącym tożsamym
z podziałem tych organów na podporządkowane właściwym ministrom i podporządkowane Prezesowi Rady Ministrów.
W grupie pierwszej znajdują się organy, w odniesieniu do których ustawodawca formułuje stosowne wymagania odnoszące się do powoływania i odwoływania
osób na urzędy tych organów9. Kandydatami mogą być obywatele polscy, legitymujący się stosownymi kwalifikacjami merytorycznymi na poziomie co najmniej
9 W grupie tej znajdują się: Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych, Główny Inspektor
Sanitarny, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, Główny Geodeta Kraju, Główny Inspektor Ochrony Środowiska, Prezes Wyższego Urzędu Górniczego, Główny Inspektor Nadzoru
Budowlanego, Prezes Głównego Urzędu Statystycznego, Prezes Urzędu Regulacji Energetyki, Prezes
Urzędu Patentowego Rzeczypospolitej Polskiej (jednakże organem jest Urząd Patentowy), Główny
Inspektor Transportu Drogowego, Główny Inspektor Farmaceutyczny, Prezes Urzędu Lotnictwa
Cywilnego, Prezes Urzędu Transportu Kolejowego, Prezes Urzędu Zamówień Publicznych, Główny
Lekarz Weterynarii, Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Szef Służby Cywilnej, Szef Agencji
Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szef Agencji Wywiadu, Kierownik Urzędu ds. Kombatantów i Osób
Represjonowanych (organem jest jednakże Urząd jako całość), Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa, Szef Urzędu
ds. Cudzoziemców, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, Prezes Państwowej Agencji Atomistyki, Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, Inspektor ds. Substancji i Preparatów Chemicznych.
BOC.indb 549
2009-09-11 11:54:17
550
ANDRZEJ PAKUŁA
wykształcenia wyższego magisterskiego, doświadczeniem zawodowym, umiejętnościami kierowniczymi10, korzystający z pełni praw publicznych, niebędący
skazanymi prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe. Nadto, w odniesieniu do Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz do Szefa Służby Cywilnej sformułowany został zakaz tworzenia partii
politycznych i uczestnictwa w nich11, a w przypadku tego pierwszego oraz Szefa
Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Szefa Agencji Wywiadu także wymóg
wyłączności obywatelstwa polskiego.
Personalne obsadzenie urzędu danego centralnego organu administracji
rządowej następuje w trybie powołania przez Prezesa Rady Ministrów (w wypadku podległych ministrom na wniosek właściwego ministra) z grona osób
wyłonionych w uprzednio przeprowadzonym przez stosowne zespoły otwartym
i konkurencyjnym naborze. Informacja o naborze, zawierająca ustawowo określone elementy treściowe, winna być podana do publicznej wiadomości w miejscu powszechnie dostępnym w siedzibie danego urzędu oraz w Biuletynie Informacji Publicznej danego urzędu i Biuletynie Informacji Publicznej Kancelarii
Prezesa Rady Ministrów. Z przeprowadzonego naboru sporządza się protokół,
zawierający wymagane ustawą treści, wynik naboru zaś ogłasza się niezwłocznie, umieszczając stosowną informację, zawierającą wymagane ustawowo dane,
w Biuletynie Informacji Publicznej danego urzędu i w Biuletynie Informacji Publicznej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Ten tryb nie dotyczy jednakże Szefa
Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu oraz Szefa Służby Cywilnej. Ustawodawca formułuje w odniesieniu do tych organów jedynie obowiązek zasięgnięcia przez Prezesa Rady Ministrów opinii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Kolegium ds.
Służb Specjalnych oraz sejmowej komisji właściwej do spraw służb specjalnych
(w wypadku Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Szefa Agencji Wywiadu) i Rady Służby Cywilnej
(w wypadku Szefa Służby Cywilnej).
Z wyjątkiem jednego przypadku, mianowicie Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego, ustawodawca nie wprowadza zasady kadencyjności centralnych
organów administracji rządowej, określa natomiast, w odniesieniu do wszystkich
organów omawianej grupy, przesłanki i zasady ich odwoływania.
Grupę drugą stanowią te centralne organy administracji rządowej, w odniesieniu do których ustawodawca nie uznał za stosowne określić ani wymogów stawianych kandydatom, ani zasad i trybu powoływania i odwoływania, nie wspomina10
Te wymogi merytoryczne nie mają jednak zastosowania do Szefa Agencji Bezpieczeństwa
Wewnętrznego i Szefa Agencji Wywiadu.
11 W przypadku Szefa Służby Cywilnej zakaz ten został sformułowany jednakże nie wprost,
lecz pośrednio, przez wskazanie, iż kandydatem na ten urząd może być wyłącznie urzędnik służby
cywilnej, którego ten zakaz dotyczy generalnie.
BOC.indb 550
2009-09-11 11:54:18
Dylematy niezależności centralnych organów administracji rządowej
551
jąc już o zasadzie kadencyjności, pozostawiając w tym względzie w zasadzie pełną
swobodę Prezesowi Rady Ministrów. Stan ten dotyczy Komendanta Głównego Policji, Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej, Komendanta Głównego
Straży Granicznej i Szefa Obrony Cywilnej Kraju. W odniesieniu do tych organów
zastosowanie ma zatem jedynie reguła wynikająca z art. 60 Konstytucji, w myśl
której obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach, aczkolwiek z wyłączeniem
Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej, którym może zostać, w myśl
stosownego przepisu ustawowego, jedynie oficer Państwowej Straży Pożarnej.
W świetle tych ustaleń ustrojowy status centralnych organów administracji
rządowej jawi się bez wątpienia jako status organów funkcjonujących w warunkach
centralistycznego modelu ustrojowego administracji publicznej, w warunkach
względnej samodzielności (względnej niezależności), zarówno w płaszczyźnie organizacyjnej, jak i osobowej, wyznaczonej linią podporządkowania hierarchicznego. Czynnikiem decydującym jest wyposażenie Prezesa Rady Ministrów i właściwych ministrów w kompetencje prewencyjnego oddziaływania na centralne organy
administracji rządowej za pomocą poleceń służbowych i wiążących wytycznych,
stanowiących istotę kierownictwa, zależności służbowej. W literaturze przedmiotu
podkreśla się, iż zależność ta „jest najsilniejszym rodzajem więzi pomiędzy organami wyższego i niższego szczebla. [...] Istota kierownictwa obejmuje pełną ocenę
jednostki kierowanej, w tym warunki, sposób i treść działania podmiotu kierowanego”12. Istotną kwestię stanowi jednakże nie tyle sama kompetencja do wydawania tych aktów kierownictwa wewnętrznego, ile ich rola. Ustawodawca jednoznacznie wskazuje, iż mają one na celu dostosowanie zasad i kierunków działania
centralnych organów administracji rządowej do polityki ustalonej przez Radę
Ministrów, służyć wykonywaniu tej polityki. Polityka Rady Ministrów to bez wątpienia jeden z przejawów polityki w ogóle, której jednakże nie należy utożsamiać
z działalnością partii politycznych, lecz, jak to podkreśla J. Jeżewski, traktować
„jako wiedzę i umiejętność polegającą na konstatacji (opisie) stanu spraw publicznych w wyodrębnionej dziedzinie, ich analizie i ocenie (według racjonalnych i wewnętrznie spójnych kryteriów), a następnie sformułowaniu programu (w praktyce
są też używane inne określenia: założenia, koncepcje, studia, plany) wskazującego
cele, sposoby i środki ich osiągnięcia, pożądane z uwagi na dokonaną ocenę stanu
spraw publicznych”13. W odniesieniu do administracji publicznej powołany autor
wyróżnia następnie dwa obszary (aspekty) tak rozumianej polityki, mianowicie:
1) politykę wobec administracji, polegającą na kształtowaniu samej administracji, jej struktury, podstaw i głównych kierunków działania oraz
12 M. Michalska-Badziak, Powiązania organizacyjne i funkcjonalne między podmiotami administrującymi, [w:] M. Stahl (red.), Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2002, s. 211.
13 J. Jeżewski, w: A. Błaś, J. Boć, J. Jeżewski, op. cit., s. 315.
BOC.indb 551
2009-09-11 11:54:18
552
ANDRZEJ PAKUŁA
2) politykę administracji, tj. politykę „wykonywania przez administrację
w różnych dziedzinach prawnie określonych zadań publicznych, wypracowywania
celów, priorytetów, projektowania środków i sposobów działania oraz przewidywania efektów”, tworzących łącznie „szeroko rozumianą politykę administracyjną”14.
Polityka Rady Ministrów jest zatem przejawem polityki administracji w ramach polityki administracyjnej. Powstaje jednakże przy tym kwestia podstawowego kryterium, podstawowej wartości tej polityki. Wypada skonstatować, iż
w demokratycznym państwie prawnym celem administracji publicznej jest realizacja dobra wspólnego, interesu publicznego, mającego nadrzędny charakter
w odniesieniu do przedmiotu administracji publicznej. Ten cel zatem należy uznać
za cel i zarazem kryterium oceny polityki administracyjnej, a tym samym przyjąć
go jako kryterium celowości i zakresu treściowego poleceń służbowych i wiążących wytycznych udzielanych centralnym organom administracji rządowej. Przez
pryzmat interesu publicznego rozpatrywać powinno się także treść decyzji personalnych odnoszących się do tych organów. Wymaga to jednakże jednoznacznego i zdecydowanego przeciwstawienia się jakimkolwiek próbom utożsamiania
interesu publicznego z interesami grupowymi, zwłaszcza z interesami partyjnymi.
Treść interesu publicznego nie może kształtować się w drodze prostego, mechanicznego, bezrefleksyjnego przenoszenia ideologii i programów partyjnych do polityki administracyjnej, do treści poszczególnych aktów tej polityki, w tym aktów
kierownictwa wewnętrznego. W przeciwnym razie pozycja ustrojowa centralnych
organów administracji rządowej może się okazać znacznie bardziej słaba niż wynika to z ich funkcjonowania w centralistycznym modelu ustrojowym administracji
publicznej.
Godzi się także odnieść do kwestii swobody organizatorskiej centralnych organów administracji rządowej. Treść stosownych przepisów ustawowych wskazuje,
iż i w tej sferze występują ograniczenia w postaci niemożności nadawania statutów
urzędom obsługującym poszczególne organy przez te organy. Kompetencja ta należy do Prezesa Rady Ministrów, centralny organ administracji rządowej uprawniony jest jedynie do występowania ze stosownym wnioskiem. To samo dotyczy
obsadzania personalnego stanowisk zastępców organów. Nie można zatem wykluczyć sytuacji, w której treść ostatecznych rozstrzygnięć nie będzie zgodna z treścią
stosownego wniosku. Wskazane byłoby także podniesienie, chociażby sygnalizacyjnie, jeszcze jednej kwestii. Centralne organy administracji rządowej są organami o właściwości szczególnej. Powinny się w konsekwencji tego skupiać na rozwiązywaniu stosownych problemów merytorycznych, na zarządzaniu sprawami
publicznymi, wykonywaniu określonych prawem zadań publicznych (wykonywaniu prawa). Wymaga to niewątpliwie stosownego poziomu niezależności i poczucia stabilizacji. Nie oznacza to, bo też nie może oznaczać, całkowitego odcięcia
14
BOC.indb 552
Ibidem, s. 316.
2009-09-11 11:54:18
Dylematy niezależności centralnych organów administracji rządowej
553
centralnych organów administracji rządowej od sfery rządzenia, nie powinny być
jednakże w tę sferę włączane poza oczywiście niezbędnym udziałem w procesie
wymiany stosownych informacji. Nie mogą być natomiast, nawet w warunkach
hierarchicznego podporządkowania, traktowane jako narzędzie służące nie tyle
właściwie rozumianemu interesowi publicznemu, ile interesom danej ekipy rządzącej.
BOC.indb 553
2009-09-11 11:54:18