plik pdf do pobrania

PRZEGL¥D
USTAWODAWSTWA
GOSPODARCZEGO
Rok LXVII
Nr 7
4 (793)
(790)
Warszawa
2014
WarszawaKwiecieñ
Lipiec 2014
Nr indeksu 371319
w numerze m.in.
Kilka uwag na temat prawnych zasad gospodarowania
komunalnymi osadami œciekowymi
Weryfikacja rozstrzygniêæ Prezesa Urzêdu
Regulacji Energetyki
Uchwa³y i inne akty zwi¹zków przedsiêbiorców jako Ÿród³o
ograniczenia konkurencji w postêpowaniach
o zamówienie publiczne
Sprostowanie w znowelizowanym prawie prasowym
Zaskar¿anie uchwa³ zarz¹du (rady nadzorczej,
komisji rewizyjnej) spó³ki kapita³owej
www.pug.pl
POLSKIE
WYDAWNICTWO
EKONOMICZNE
PL ISSN 0137-5490
PRZEGLA˛D
USTAWODAWSTWA
GOSPODARCZEGO
NR 7
LIPIEC
PL ISSN 0137-5490
TREŚĆ NUMERU
ARTYKUŁY
MIESIE˛CZNIK
Redaktor naczelny:
Prof. UŁ dr hab. Kazimierz Strzyczkowski
(Uniwersytet Łódzki)
Sekretarz redakcji: Mariusz Gorzka
Rada naukowa:
Prof. dr hab. Jan Błeszyński (Uniwersytet Warszawski)
Prof. dr nauk prawnych Oleg Gorodow (Państwowy
Uniwersytet w Sankt Petersburgu, Rosja)
Prof. Heibert Hirte (Uniwersytet w Hamburgu, Niemcy)
Dr hab. Robert Jastrze˛bski (Uniwersytet Warszawski)
Prof. dr hab. Peter-Christian Müller-Graff (Uniwersytet
w Heidelbergu, Niemcy)
Doc. Oleg P. Lichichan (Dyrektor Instytutu Prawa
Państwowego Uniwersytetu w Irkucku, Rosja)
Prof. dr hab. Karol Sobczak (Szkoła Główna Handlowa)
Prof. dr hab. Elżbieta Skowrońska-Bocian (Uniwersytet
Warszawski)
Dr hab. Marek Szydło (Uniwersytet Wrocławski)
Prof. Ruth Taplin (University of Leicester, Wielka
Brytania)
Dr Ryszard Tupin (Uniwersytet Warszawski)
Adres Redakcji
00-099 Warszawa, ul. Canaletta 4
tel. (22) 827 80 01; fax (22) 827 55 67
E-mail: [email protected]
Wydawca
Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne SA
00-099 Warszawa 84, skr. poczt. 91
E-mail: [email protected]
WARUNKI PUBLIKACJI:
http://www.pug.pl
PRENUMERATA na 2014 r.:
,,
,,RUCH SA — infolinia 801 800 803
dla tel. komórkowych — +48 (22) 717 59 59
e-mail: [email protected]
http://www.prenumerata.ruch.com.pl
zagraniczna: +48 (22) 693 67 75
http://[email protected]
http://www.ruch.pol.pl
Garmond Press SA — Dział Prenumeraty
tel. (22) 837 30 08
http://www.garmondpress.pl/prenumerata
Kolporter SA — Departament Dystrybucji Prasy
tel. (22) 355 04 72 do 75
http://www.kolporter.com.pl
GLM Sp. z o.o. — Dział Dystrybucji Prasy
tel. (22) 649 41 61
e-mail: [email protected]
http://www.glm.pl
As Press — tel. (22) 750 84 29, (22) 750 84 30
Poczta Polska SA — infolinia 801 333 444
http://www.poczta-polska.pl/prenumerata
Sigma-Not — Zakład Kolportażu
tel. (22) 840 30 86
e-mail: bok – [email protected]
Terminy prenumeraty:
• do 30 listopada dla prenumeraty realizowanej
od 1 stycznia naste˛pnego roku;
• do końca lutego dla prenumeraty realizowanej
od II kwartału bieża˛cego roku;
• do końca maja dla prenumeraty realizowanej
od III kwartału bieża˛cego roku;
• do końca sierpnia dla prenumeraty realizowanej
od IV kwartału bieża˛cego roku.
Cena prenumeraty:
Roczna — 624,00 zł Półroczna — 312,00 zł
Prenumerata u Wydawcy:
Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne SA
00-099 Warszawa, ul. Canaletta 4
[email protected]
Prenumerata roczna — 20% rabatu: 499,21 zł
Prenumerata półroczna — 10% rabatu: 280,79 zł
Nakład: 850 egzemplarzy
Cena 1 egz. — 52,00 zł (w tym 5% VAT)
Skład i łamanie:
Zdzisław Wasilewski, Warszawa, ul. Resorowa 28, tel. 605 105 574
Druk:
Grafland Andrzej Chmielewski, Warszawa, ul. Olesińska 6/20,
tel. 503 079 488
Grzegorz Dobrowolski, Uniwersytet Śla˛ski
Kilka uwag na temat prawnych zasad gospodarowania
komunalnymi osadami ściekowymi
Some remarks on the legal principles of management
of municipal sewage sludge
2
Arkadiusz Cudak, Wyższa Szkoła Finansów i Zarza˛dzania
w Warszawie
Weryfikacja rozstrzygnie˛ć Prezesa Urze˛du Regulacji
Energetyki
Verification of settlements of the President of Energy
Regulatory Office
8
Grzegorz Materna, Instytut Nauk Prawnych PAN
Uchwały i inne akty zwia˛zków przedsie˛biorców jako
źródło ograniczenia konkurencji w poste˛powaniach
o zamówienie publiczne
Resolutions and other acts of associations of undertakings
as a source of restriction of competition in public
procurement procedures
15
PRAWO PRASOWE
Joanna Sieńczyło-Chlabicz, Uniwersytet w Białymstoku
Zofia Zawadzka, Uniwersytet w Białymstoku
Sprostowanie w znowelizowanym prawie prasowym
Correction in the amended press law
22
Z PRAKTYKI GOSPODARCZEJ
Tomasz Szczurowski, Uniwersytet Kardynała Stefana Wyszyńskiego
Zaskarżanie uchwał zarza˛du (rady nadzorczej,
komisji rewizyjnej) spółki kapitałowej
Challenging the management board (supervisory board,
audit committee) resolutions in capital company
30
Szanowni Czytelnicy i Autorzy
Archiwalne artykuły z 2013 r. już doste˛pne na stronie internetowej naszego pisma.
Co miesia˛c wraz z nowym numerem PUG-u kolejny numer archiwalny:
http://www.pug.pl/archiwum
W najbliższych numerach:
•
•
Samorza˛d terytorialny — wybrane aspekty socjologiczno-ustrojowe
Prywatyzacja we Francji — przegla˛d i analiza francuskiego
ustawodawstwa
,,Przegla˛d Ustawodawstwa Gospodarczego’’
jest czasopismem naukowym punktowanym przez
Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego (7 punktów)
Kilka uwag na temat prawnych zasad
gospodarowania komunalnymi osadami ściekowymi
Some remarks on the legal principles of management
of municipal sewage sludge
dr hab. Grzegorz Dobrowolski
Streszczenie
Gospodarowanie komunalnymi osadami ściekowymi w Polsce jest uregulowane przede wszystkim przepisami ustawy z dnia 14 grudnia
2012 r. o odpadach (DzU 2013, poz. 21 ze zm.). Akt ten przewiduje możliwość przeprowadzenia zarówno odzysku tych odpadów jak i ich
unieszkodliwiania. Szczególna˛ forma˛ jest tu ich ,,stosowanie’’ polegaja˛ce na rozprowadzaniu komunalnych osadów ściekowych na
powierzchni ziemi lub wprowadzanie ich do gleby.
Słowa kluczowe:
osady ściekowe, odzysk, stosowanie.
Summary
The management of municipal sewage sludge in Poland is governed first and foremost by the Act of 14 December 2012 on waste (Journal
of Laws of 2013, item 21 as amended). This Act provides for the possibility to carry out both the recovery of the waste and their disposal.
A special form is here the ‘‘use’’ involving the distribution of municipal sewage sludge on land or putting them on the soil.
Key words:
sewage sludge, recovery, use.
I. Wprowadzenie
Komunalnymi osadami ściekowymi, zgodnie z art. 3 ust. 1
pkt 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (DzU
2013, poz. 21 ze zm.; dalej: ,,u.odp.’’), sa˛ pochodza˛ce
z oczyszczalni ścieków osady z komór fermentacyjnych oraz
innych instalacji służa˛cych do oczyszczania ścieków komunalnych oraz innych ścieków o składzie zbliżonym do składu
ścieków komunalnych. Gospodarowanie tymi substancjami
stanowi jeden z najważniejszych współcześnie problemów
zwia˛zanych z poste˛powaniem z odpadami. Wynika to przede
wszystkim z tego, iż ilość wytwarzanych osadów ściekowych
jest znaczna i stale wzrasta. Opieraja˛c sie˛ na danych zawartych
w ,,Krajowym Planie Gospodarki Odpadami 2014’’ można
wskazać, że obecnie wytwarza sie˛ ich w Polsce ponad 3200
tys. Mg (o uwodnieniu ok. 80%), zaś w roku 2015 wielkość ta
wzrośnie do 3310 tys. Mg (Krajowy plan, 2014). Niestety
regulacja prawna dotycza˛ca poste˛powania z takimi substancjami jest niejasna i budzi spore wa˛tpliwości interpretacyjne.
Celem tej publikacji jest omówienie kilku kluczowych
problemów zwia˛zanych z prawnymi aspektami poste˛powania
z komunalnymi osadami ściekowymi. Nie stanowi ona bynajmniej całościowej analizy powyższego zagadnienia, jak również próby odpowiedzi na wszelkie pojawiaja˛ce sie˛ pytania.
II. Prawne podstawy gospodarowania
komunalnymi osadami ściekowymi
Do poste˛powania z komunalnymi osadami ściekowymi
teoretycznie znajda˛ zastosowanie ogólne reguły określone
w hierarchii poste˛powania z odpadami (art. 17 u.odp.)
czyli zapobieganie ich powstawaniu, przygotowywanie do
2
ponownego użycia, recykling, inne procesy odzysku i wreszcie unieszkodliwianie. Najcze˛ściej zastosowanie znajda˛
dwa z nich, jakimi sa˛ odzysk oraz unieszkodliwianie. Tym
pierwszym, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy o odpadach jest jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem
jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez
zasta˛pienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady sa˛ przygotowywane do spełnienia
takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce.
Szczególna˛ postacia˛ odzysku jest recykling polegaja˛cy na
działaniu, w ramach którego odpady sa˛ ponownie przetwarzane na produkty, materiały lub substancje wykorzystywane w pierwotnym celu lub innych celach. Obejmuje to
ponowne przetwarzanie materiału organicznego (recykling
organiczny), ale nie odzysku energii i ponownego przetwarzania na materiały, które maja˛ być wykorzystane jako
paliwa lub do celów wypełniania wyrobisk (art. 3 ust. 1
pkt 23 u.odp.). W praktyce odzysk polega wie˛c na wykorzystaniu substancji zgodnie z prawem, w taki sposób, iż utraci
ona status odpadu. Może to nasta˛pić w sytuacji, gdy
w wyniku powyższych procedur odpad ,,staje’’ sie˛ przedmiotem lub substancja˛ spełniaja˛ca˛ — biora˛c pod uwage˛
wymagania zawarte w przepisach Unii Europejskiej — ła˛cznie naste˛puja˛ce warunki (art. 14 ust. 1 u.odp.):
a) jest powszechnie stosowany do konkretnych celów;
b) istnieje rynek takich przedmiotów lub substancji, lub
popyt na nie;
c) dany przedmiot lub substancja spełniaja˛ wymagania
techniczne dla zastosowania do konkretnych celów oraz
wymagania określone w przepisach i normach maja˛cych
zastosowanie do produktu;
NR 7 2014 PRZEGLA˛D USTAWODAWSTWA GOSPODARCZEGO
KILKA UWAG NA TEMAT PRAWNYCH ZASAD GOSPODAROWANIA KOMUNALNYMI OSADAMI ŚCIEKOWYMI
d) zastosowanie przedmiotu lub substancji nie prowadzi
do negatywnych skutków dla życia, zdrowia ludzi lub
środowiska.
Niewyczerpuja˛cy wykaz procesów odzysku zawiera zała˛cznik 1 ustawy o odpadach.
Inaczej sytuacja przedstawia sie˛ w przypadku unieszkodliwiania. Jest to proces niebe˛da˛cy odzyskiem, nawet jeżeli
wtórnym skutkiem takiego procesu jest odzysk substancji
lub energii (art. 3 ust. 1 pkt 30 u.odp.). Pomimo ułomności
tej ostatniej definicji (można bowiem dojść do wniosku, iż
unieszkodliwianiem odpadów jest, np. zapobieganie ich
powstawaniu) należy stwierdzić, iż proces powyższy be˛dzie polegać przede wszystkim na różnych formach składowania odpadów, ich przekształcaniu termicznym, czy wreszcie innych procesach fizycznych, biologicznych i chemicznych.
Jak wspomniano, unieszkodliwianie komunalnych osadów ściekowych może naste˛pować w ramach różnych
procesów chemicznych, fizycznych lub biologicznych (por.
zała˛cznik 2 do u.odp.). Polegać może na ich składowaniu
w gruncie lub na powierzchni ziemi (proces D1), obróbce
fizyczno-chemicznej, niewymienionej w innej pozycji zała˛cznika zawieraja˛cego niewyczerpuja˛cy wykaz procesów
unieszkodliwiania, w wyniku której powstaja˛ ostateczne
zwia˛zki lub mieszaniny unieszkodliwiane za pomoca˛ któregokolwiek spośród procesów wymienionych w pozycjach
zała˛cznika (proces D9), przekształcenie termiczne na la˛dzie (proces D10), jak również innych procesach, nie
uwzgle˛dnionych w zała˛czniku 2 ustawy o odpadach.
Z praktycznego punktu widzenia warto omówić prawne
aspekty kilku kategorii poste˛powania z komunalnymi osadami ściekowymi. Sa˛ to stanowia˛ce ich odzysk ,,stosowanie’’ (tzw. wykorzystanie przyrodnicze), unieszkodliwianie
polegaja˛ce na składowaniu i wreszcie przekształcenie termiczne, które w zależności od warunków prowadzenia
może być uznane zarówno za odzysk, jak i unieszkodliwianie.
III. Specyfika ,,stosowania’’ komunalnych
osadów ściekowych
Jedna˛ z form odzysku komunalnych osadów ściekowych
jest ich ,,stosowanie’’ (Pacek-Łopalewska, 2013, s. 296).
Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 28 ustawy o odpadach jest nim
rozprowadzanie komunalnych osadów ściekowych na powierzchni ziemi lub wprowadzanie ich do gleby. W tym
zakresie stanowić be˛dzie ono proces odzysku R10 — ,,obróbka na powierzchni ziemi przynosza˛ca korzyści dla
rolnictwa lub poprawe˛ stanu środowiska’’1.
Przed dokonaniem analizy prawnych zasad stosowania
komunalnych osadów ściekowych należy uzmysłowić sobie specyfike˛ tego rodzaju odpadów. Powstaja˛ one na
skutek oczyszczania ścieków komunalnych. Charakteryzuja˛ sie˛ duża˛ zasobnościa˛ w składniki maja˛ce znaczenie
nawozowe dla gleb i roślin. Dotyczy to materii organicznej, makro- i mikroskładników. Osady ściekowe stanowia˛
przede wszystkim źródło materii organicznej (MO), której
zawartości wahaja˛ sie˛ od 312 do 692 g kg-1 s.m., średnio
542 g kg-1 s.m (Czekała, 2009, s. 30). Zawieraja˛ również
PRZEGLA˛D USTAWODAWSTWA GOSPODARCZEGO
NR 7 2014
znacza˛ce ilości azotu (1,25–83,5 g kg-1 s.m.), fosforu
(0,4–36,1 g kg-1 s.m.), wapnia (0,8–115 g kg-1 s.m.), czy
magnezu (0,2–12,6 g kg-1 s.m.). Skład mineralny i organiczny osadów z komunalnych oczyszczalni ścieków jest
wreszcie zbliżony do glebowej substancji organicznej,
zwanej próchnica˛ (Pikon, Kokot, 2009, s. 44). Nic dziwnego, iż sa˛ one wykorzystywane do poprawy ba˛dź przywrócenia jakości gleb, przede wszystkim wykorzystywanych do produkcji rolnej i leśnej, czy też w procesach
rekultywacji terenów, gleb zdegradowanych, jak i w kształtowaniu szaty roślinnej nieużytków (Politechnika Cze˛stochowska, 2004a, s. 48). O skuteczności takich działań
moga˛ świadczyć badania, w których wykazano znacza˛cy
wzrost plonów na gruntach nawożonych osadami pochodza˛cymi z oczyszczalni mechanicznych i mechanicznobiologicznych (Gondek, 2012, s. 295).
Polski ustawodawca wprowadza szczególne zasady ,,stosowania’’ (,,aplikacji’’) komunalnych osadów ściekowych,
jako odzysk (Górski, 2006, s. 32):
1) w rolnictwie, rozumianym jako uprawa wszystkich
płodów rolnych wprowadzanych do obrotu handlowego,
wła˛czaja˛c w to uprawy przeznaczane do produkcji pasz,
2) do uprawy roślin przeznaczonych do produkcji kompostu,
3) do uprawy roślin nieprzeznaczonych do spożycia i do
produkcji pasz,
4) do rekultywacji terenów, w tym gruntów na cele
rolne,
5) przy dostosowaniu gruntów do określonych potrzeb
wynikaja˛cych z planów gospodarki odpadami, planów zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach
zabudowy i zagospodarowania terenu.
Wzajemne relacje procesów odzysku, o których mowa
w pkt 1–3 nie sa˛ do końca jasne. Wszak wszystkie z nich
moga˛ polegać na wykorzystaniu osadów w rolnictwie. To
ostatnie poje˛cie nie zostało zdefiniowane, jednak odwołuja˛c sie˛ do literatury można stwierdzić, iż stanowi ono dział
gospodarki ukierunkowany na produkcje˛ roślinna˛ i zwierze˛ca˛ poprzez uprawe˛ gruntów (Budzianowski, 2008,
s. 192). Można w tym zakresie odwołać sie˛ także do
definicji ,,działalności rolniczej’’ zawartej w słowniku poje˛ć ,,Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich’’. Działalność rolnicza jest tam rozumiana jako działalność w zakresie produkcji roślinnej i zwierze˛cej, w tym w zakresie
produkcji materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego oraz reprodukcyjnego, produkcji warzywniczej, roślin
ozdobnych, grzybów uprawnych, sadownictwa, hodowli
i produkcji materiału zarodowego ssaków, ptaków i owadów użytkowych, produkcji typu przemysłowego, fermowego oraz chowu i hodowli ryb (PROW). Powyższe definicje
koresponduja˛ także z poje˛ciem ,,działalności rolniczej’’
zawartym w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r.
o podatku rolnym (DzU 2013, poz. 1381 ze zm.). W świetle powyższego przepisu jest nia˛ produkcja roślinna i zwierze˛ca, w tym również produkcja materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego oraz reprodukcyjnego, produkcja
warzywnicza, roślin ozdobnych, grzybów uprawnych, sadownictwa, hodowla i produkcja materiału zarodowego zwierza˛t, ptactwa i owadów użytkowych, produkcja zwierze˛ca
typu przemysłowego fermowego oraz chów i hodowla ryb.
3
SOME REMARKS ON THE LEGAL PRINCIPLES OF MANAGEMENT OF MUNICIPAL SEWAGE SLUDGE
Jak sie˛ zdaje wie˛c, nie be˛dzie błe˛dem stwierdzenie, iż
rolnictwo obejmować be˛dzie również produkcje˛ roślin
przeznaczonych do produkcji kompostu czy też nieprzeznaczonych do spożycia i produkcji pasz.
Ustawa o odpadach nie definiuje poje˛cia ,,rekultywacji
terenu’’. W nieco zmienionej formie ,,rekultywacji gruntów’’ funkcjonuje ono w ustawie z dnia z dnia 3 lutego
1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (DzU 2013,
poz. 1205), jako nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych
lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby
terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych,
uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbe˛dnych dróg (art. 4 pkt 18 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Należy zatem przyja˛ć, iż rekultywacja
,,terenów’’, o której mowa w art. 96 ust. 1 pkt 4 miała by
polegać na podejmowaniu działań, o których mowa
w art. 4 pkt 18 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zarówno w odniesieniu do gruntów rolnych i leśnych2, jak i innych ,,gruntów’’ (terenów). Taka wykładnia
korespondowała by z definicja˛ zawarta˛ w ustawie z dnia 10
lipca 2008 r. o odpadach wydobywczych (DzU 2013,
poz. 1136). Zgodnie z jej art. 3 ust. 1 pkt 11, pod poje˛ciem
,,rekultywacji terenu’’ należy rozumieć zagospodarowanie
terenu, w tym oczyszczanie gruntu, na który miał wpływ
obiekt unieszkodliwiania odpadów wydobywczych, w taki
sposób, aby przywrócić go do właściwego stanu użytkowego i przyrodniczego, ze szczególnym uwzgle˛dnieniem
jakości gleby, dzikiej fauny i flory, siedlisk naturalnych,
systemów słodkiej wody oraz krajobrazu.
Z technicznego punktu widzenia rekultywacja może obejmować dwie podstawowe grupy działań. Pierwsza z nich to
makroniwelacja, polegaja˛ca na wyrównaniu terenu, np.,
odkrywkowych wyrobisk górniczych. Drugi etap to odtwarzanie warstwy glebotwórczej polegaja˛ce na całkowitym
lub cze˛ściowym odtwarzaniu gleb metodami technicznymi
— końcowy element rekultywacji terenu (NFOŚiGW,
2008). Należy przyja˛ć, iż ,,stosowanie’’ komunalnych osadów ściekowych be˛dzie naste˛powało na tym ostatnim etapie.
Pozostaje wreszcie problem stosowania komunalnych
osadów ściekowych przy dostosowaniu gruntów do określonych potrzeb wynikaja˛cych z planów gospodarki odpadami, planów zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
W przypadku dokumentów zwia˛zanych z planowaniem
przestrzennym chodzić może przede wszystkim o wyznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wymagania wynikaja˛ce z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych oraz obszary wymagaja˛ce przekształceń lub rekultywacji (art. 15 ustawy z z dnia 27 marca
2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;
DzU 2012, poz. 647 ze zm.).
W odniesieniu do decyzji określaja˛cej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczy to zapewne art. 54
pkt 2 lit. a, zgodnie z którym w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego (i odpowiednio decyzji o warunkach
zabudowy) określa sie˛ warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikaja˛ce
z przepisów odre˛bnych, a w szczególności w zakresie
4
warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego.
Znacznie trudniej ustalić potencjalne sytuacje, gdy przeprowadzenie rekultywacji jest uzasadnione potrzebami wynikaja˛cymi z planów gospodarki odpadami. Sa˛ to dokumenty o znacznym stopniu ogólności, a dodatkowo nie
maja˛ charakteru normatywnego. Być może chodzi tu
o określone w planach kierunki działań w zakresie zapobiegania powstawaniu odpadów oraz kształtowania systemu
gospodarki odpadami, podejmowanych dla osia˛gnie˛cia celów, o których mowa w pkt 3, w tym [...] określenie polityki
w zakresie gospodarki odpadami, wraz z planowanymi
technologiami i metodami, lub polityki w zakresie poste˛powania z odpadami powoduja˛cymi problemy w gospodarowaniu odpadami, w tym środków zache˛caja˛cych do selektywnego zbierania bioodpadów w celu ich kompostowania
i uzyskiwania z nich sfermentowanej biomasy, przetwarzania bioodpadów w sposób, który zapewnia wysoki poziom
ochrony środowiska, stosowania bezpiecznych dla środowiska materiałów wyprodukowanych z bioodpadów przy zachowaniu wysokiego poziomu ochrony życia i zdrowia ludzi
oraz środowiska (art. 35 ust. 1 pkt 4 lit. b u.odp.).
Szczegółowe zasady poste˛powania z komunalnymi osadami ściekowymi sa˛ określone w art. 96 ust. 2–12 ustawy
o odpadach3. Przede wszystkim przed ,,stosowaniem’’
w każdym przypadku konieczne jest poddanie ich obróbce
biologicznej, chemicznej, termicznej lub innemu procesowi,
który obniża podatność komunalnych osadów ściekowych
na zagniwanie i eliminuje zagrożenie dla środowiska lub
życia i zdrowia ludzi (art. 96 ust. 4 u.odp.). W praktyce
najcze˛ściej stosowany jest tutaj cia˛g czynności, wyste˛puja˛cych ła˛cznie lub osobno, na który składaja˛ sie˛ procesy
zage˛szczania, stabilizacji (chemiczne lub biologiczne), odwodnienia i higienizacji (pasteryzacji, wapnowania ba˛dź
suszenia).
Ustawodawca zdecydował sie˛ również ograniczyć (a wre˛cz
zlikwidować) pośrednictwo w gospodarowaniu osadami
komunalnymi. Zgodnie z art. 96 ust. 2 ustawy o odpadach
komunalne osady ściekowe moga˛ być przekazywane do
stosowania władaja˛cemu powierzchnia˛ ziemi4 wyła˛cznie
przez wytwórce˛ tych osadów. Konieczność takiego rozwia˛zania wynika zapewne z tego, iż przynajmniej w odniesieniu do cze˛ści przypadków ,,stosowania’’ osadów, odpowiedzialność za prawidłowość podejmowanych w tym
zakresie czynności ponosi właśnie wytwórca odpadów.
Ustawa nakłada także, zwłaszcza na wytwórce˛ komunalnych osadów ściekowych, przeznaczonych do stosowania,
kilka obowia˛zków o charakterze informacyjnym. Jest on
zobowia˛zany do dokonania odpowiednich badań, zarówno
samych osadów, jak i gruntów, na których maja˛ być
wykorzystane. Dokonane w ich wyniku wnioski pozwola˛
przede wszystkim ustalić, czy i w jakim stopniu stosowanie
osadów jest dopuszczalne, oraz dawki aplikacji. Powyższe
informacje musza˛ być przekazywane władaja˛cemu powierzchnia˛ ziemi, ła˛cznie z samymi osadami. Ten ostatni jest
zaś zobowia˛zany przechowywać je przez okres 5 lat od
dnia zastosowania komunalnych osadów ściekowych.
Szczególne wreszcie rozwia˛zania zostały przewidziane
w odniesieniu do stosowania osadów w rolnictwie, do
uprawy roślin przeznaczonych do produkcji kompostu i do
NR 7 2014 PRZEGLA˛D USTAWODAWSTWA GOSPODARCZEGO
KILKA UWAG NA TEMAT PRAWNYCH ZASAD GOSPODAROWANIA KOMUNALNYMI OSADAMI ŚCIEKOWYMI
uprawy roślin nieprzeznaczonych do spożycia i do produkcji pasz. W takiej sytuacji władaja˛cy powierzchnia˛ ziemi
jest zwolniony od uzyskania zezwolenia na przetwarzanie
odpadów lub obowia˛zku wpisu do rejestru gospodaruja˛cych odpadami, o którym mowa w art. 49 ustawy (art. 96
ust. 11 u.odp.). Jednocześnie odpowiedzialność za prawidłowe stosowanie wspomnianych osadów spoczywa na ich
wytwórcy. Jest on zobowia˛zany także do powiadomienia
wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zamiarze
przekazania osadów władaja˛cemu powierzchnia˛ ziemi, na
której te osady maja˛ być stosowane, na co najmniej 7 dni
przed przekazaniem. Powiadomienie to dokonywane jest
w formie pisemnej i powinno zawierać oznaczenie władaja˛cego powierzchnia˛ ziemi oraz numery ewidencyjne działek, na których ma nasta˛pić aplikacja.
Techniczne warunki stosowania komunalnych osadów
ściekowych określa art. 96 ust. 12 ustawy o odpadach oraz
wydane jeszcze na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia
2001 r. ustawy o odpadach rozporza˛dzenie Ministra Środowiska z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie komunalnych
osadów ściekowych5. Wspomniany art. 96 ust. 12 ustawy
o odpadach wprowadza w istocie tylko szereg zakazów
dotycza˛cych aplikacji komunalnych osadów ściekowych.
Zakazuje sie˛ ich stosowania:
1) na obszarach parków narodowych i rezerwatów przyrody,
2) na terenach ochrony pośredniej stref ochronnych uje˛ć
wody, w przypadku ich ustanowienia w akcie prawa miejscowego wydanym na podstawie art. 58 ustawy z dnia 18
lipca 2001 r. — Prawo wodne (DzU 2012, poz. 145, 951
i 1513),
3) w pasie gruntu o szerokości 50 m bezpośrednio
przylegaja˛cego do brzegów jezior i cieków,
4) na obszarach szczególnego zagrożenia powodzia˛ oraz
na terenach czasowo podtopionych i bagiennych,
5) na terenach czasowo zamarznie˛tych i pokrytych śniegiem,
6) na gruntach o dużej przepuszczalności, stanowia˛cych
w szczególności piaski luźne i słabogliniaste oraz piaski
gliniaste lekkie, jeżeli poziom wód gruntowych znajduje
sie˛ na głe˛bokości mniejszej niż 1,5 m poniżej powierzchni
gruntu,
7) na gruntach rolnych o spadku przekraczaja˛cym 10%,
8) na obszarach ochronnych zbiorników wód śródla˛dowych, w przypadku ich ustanowienia w akcie prawa miejscowego wydanym na podstawie art. 60 ustawy z dnia 18
lipca 2001 r. — Prawo wodne,
9) na terenach obje˛tych pozostałymi formami ochrony
przyrody niewymienionymi w pkt 1, jeżeli osady ściekowe
zostały wytworzone poza tymi terenami,
10) na terenach położonych w odległości mniejszej niż
100 m od uje˛cia wody, domu mieszkalnego lub zakładu
produkcji żywności,
11) na gruntach, na których rosna˛ rośliny sadownicze
i warzywa, z wyja˛tkiem drzew owocowych,
12) na gruntach przeznaczonych pod uprawe˛ roślin jagodowych i warzyw, których cze˛ści jadalne bezpośrednio
stykaja˛ sie˛ z ziemia˛ i sa˛ spożywane w stanie surowym
— w cia˛gu 18 miesie˛cy poprzedzaja˛cych zbiory i w czasie
zbiorów,
13) na gruntach wykorzystywanych na pastwiska i ła˛ki,
PRZEGLA˛D USTAWODAWSTWA GOSPODARCZEGO
NR 7 2014
14) na gruntach wykorzystywanych do upraw pod osłonami.
Rozporza˛dzenie z dnia 13 lipca 2010 r. określa warunki,
jakie musza˛ być spełnione przy wykorzystywaniu komunalnych osadów ściekowych, w tym dopuszczalna˛ zawartość
w nich metali cie˛żkich, dopuszczalne wartości wyste˛puja˛cych w osadach bakterii i innych szkodliwych organizmów,
wielkości dopuszczalnej aplikacji, i inne.
IV. Termiczne przekształcanie komunalnych
osadów ściekowych
Kilka uwag należy także poświe˛cić problematyce termicznego przekształcania komunalnych osadów ściekowych. W świetle art. 3 ust. 1 pkt 29 ustawy o odpadach
be˛dzie nim spalanie wspomnianych odpadów przez ich
utlenianie ba˛dź inne procesy termicznego przetwarzania
odpadów, w tym pirolize˛, zgazowanie i proces plazmowy,
o ile substancje powstaja˛ce podczas tych procesów sa˛
naste˛pnie spalane.
Z technicznego punktu widzenia termiczne przekształcanie odpadów może przyja˛ć forme˛ (Bień, Gandor, 2011,
Środa, Kijo-Kleczkowska, Otwinowski, 2012):
a) spalania, czyli utlenieniania zwia˛zków organicznych
do CO2 oraz H2O. Celem procesu jest zmniejszenie obje˛tości produkowanych osadów. Jest ono wykorzystywane
przede wszystkim w tych przypadkach, gdy stosowanie
osadów ściekowych jest niemożliwe ze wzgle˛du na zbyt
wysoka˛ zawartość metali cie˛żkich;
b) współspalanie:
– z odpadami komunalnymi,
– z we˛glem kamiennym ba˛dź brunatnym w celach energetycznych (Pikoń i Kokot 2009),
– w procesach technologicznych (np. w cementowniach);
c) procesów alternatywnych takich jak:
– mokre utlenianie, które cechuje sie˛ możliwościa˛ wykorzystania nieodwodnionego osadu ściekowego, jedynie
zage˛szczonego mechanicznie. Podczas tego procesu
w reaktorze panuja˛ warunki wysokiej temperatury oraz
ciśnienia, które umożliwiaja˛ oksydacje˛ przy użyciu tlenu
organicznej masy zawartej w tych odpadach. Efektem
jest uzyskanie osadu zmineralizowanego, odcieku biodegradowalnego oraz gazu poreakcyjnego;
– piroliza, która prowadzona jest w środowisku beztlenowym przy temperaturze 350–500oC.
W efekcie uzyskuje sie˛ trzy produkty: faze˛ stała˛, gaz pirolityczny, faze˛ ciekła˛ — stanowia˛ca˛ mieszanine˛ olejów, a także
smół. Cze˛ść produktów ciekłych oraz gazowych zawracana
jest w celu pokrycia zapotrzebowania na ciepło procesu;
– zgazowanie polegaja˛ce na termochemicznej przemianie
substancji organicznych stałych ba˛dź ciekłych w gaz,
o odpowiedniej wartości kalorycznej;
– witryfikacje˛ stanowia˛ca˛ termiczna˛ przemiane˛ substancji
w postać szklista˛, co sprzyja zmianie właściwości i postaci materiału poddanego modyfikacji.
Polega na kontrolowanym dozowaniu energii do substancji, która w wysokiej temperaturze rozkłada sie˛ wytwarzaja˛c faze˛ gazowa˛, po czym ulega spopieleniu oraz
stopieniu. Produktem jest witryfikat cechuja˛cy sie˛ amorficzna˛ struktura˛, niewielka˛ chemiczna˛ reaktywnościa˛ i korzystnymi własnościami chemicznymi.
5
SOME REMARKS ON THE LEGAL PRINCIPLES OF MANAGEMENT OF MUNICIPAL SEWAGE SLUDGE
W świetle obowia˛zuja˛cego prawa termiczne przekształcanie odpadów może stanowić zarówno ich odzysk jak
i unieszkodliwianie. W odniesieniu do pierwszego przypadku warto odwołać sie˛ do art. 158 ust. 2 ustawy o odpadach, zgodnie z którym termiczne przekształcanie, w celu
odzysku energii:
1) odpadów opakowaniowych,
2) odpadów innych niż niebezpieczne,
3) stałych odpadów komunalnych w spalarniach odpadów przeznaczonych wyła˛cznie do przetwarzania stałych
odpadów komunalnych, których efektywność energetyczna
jest co najmniej równa wartościom określonym w zała˛czniku nr 1 do ustawy,
4) odpadów, o których mowa w art. 163 — stanowi
proces odzysku R1, wymieniony w zała˛czniku nr 1 do ustawy.
Należy przyja˛ć, iż taki odzysk be˛dzie musiał naste˛pować
we współspalarni, rozumianej jako zakład lub jego cze˛ść,
których głównym przedmiotem działalności jest wytwarzanie energii lub produktów, w których wraz z paliwami sa˛
przekształcane termicznie odpady w celu odzyskania zawartej w nich energii lub w celu ich unieszkodliwiania,
obejmuja˛ce instalacje i urza˛dzenia służa˛ce do prowadzenia
procesu termicznego przekształcania wraz z oczyszczaniem
gazów odlotowych i wprowadzaniem ich do atmosfery,
kontrola˛, sterowaniem i monitorowaniem procesów, instalacjami zwia˛zanymi z przyjmowaniem, wste˛pnym przetwarzaniem i magazynowaniem odpadów dostarczonych do
termicznego przekształcania oraz instalacjami zwia˛zanymi
z magazynowaniem i przetwarzaniem substancji otrzymanych w wyniku spalania i oczyszczania gazów odlotowych
(art. 3 ust prowadziłaby 1 pkt 31 u.odp.). Pojawia sie˛
jednak pytanie, czy instalacje służa˛ce do ,,alternatywnych’’
metod termicznego przekształcania osadów ściekowych
(np. reaktory wykorzystywane przy pirolizie) moga˛ być
uznane za współspalarnie odpadów. Odpowiedź negatywna
do wniosku, iż procesy takie, służa˛ce odzyskowi energii
z komunalnych osadów nie stanowia˛ termicznego przekształcenia odpadów. Wynika to z treści art. 155 ustawy
o odpadach, zgodnie z którym termiczne przekształcanie
odpadów prowadzi sie˛ wyła˛cznie w spalarniach odpadów
lub we współspalarniach odpadów, z zastrzeżeniem art. 316.
Niestety brak precyzji ustawodawcy nie pozwala na jednoznaczna˛ odpowiedź na to pytanie.
Termiczne przekształcanie komunalnych osadów ściekowych, którego celem nie jest odzysk energii należy uznać
za ich unieszkodliwianie (proces D10 ,,przekształcanie termiczne na la˛dzie’’). Dotyczyć to be˛dzie osadów, które nie
zostały uprzednio wystarczaja˛co ustabilizowane i w zwia˛zku z tym spełniaja˛ kryteria pozwalaja˛ce na zaliczenie ich
do ,,niebezpiecznych’’. Może to naste˛pować w spalarni
odpadów rozumianej, jako ,,zakład lub jego cze˛ść przeznaczone do termicznego przekształcania odpadów z odzyskiem lub bez odzysku wytwarzanej energii cieplnej,
obejmuja˛ce instalacje i urza˛dzenia służa˛ce do prowadzenia procesu termicznego przekształcania odpadów wraz
z oczyszczaniem gazów odlotowych i wprowadzaniem ich
do atmosfery, kontrola˛, sterowaniem i monitorowaniem
procesów oraz instalacjami zwia˛zanymi z przyjmowaniem,
wste˛pnym przetwarzaniem i magazynowaniem odpadów
dostarczonych do termicznego przekształcania oraz instalacjami zwia˛zanymi z magazynowaniem i przetwarzaniem
6
substancji otrzymanych w wyniku spalania i oczyszczania
gazów odlotowych’’ (art. 3 ust. 1 pkt 26 u.odp.).
Warto tu także sygnalizacyjnie wspomnieć, iż w każdym
przypadku termicznego przekształcenia komunalnych osadów ściekowych podmiot prowadza˛cy ten proces jest zobowia˛zany do przestrzegania całego szeregu obowia˛zków
wynikaja˛cych z ustawy o odpadach jak i przepisów wykonawczych. Dotycza˛ one zarówno parametrów instalacji
(urza˛dzenia) do przekształcenia odpadów, ich identyfikacji
i ewidencji, warunków prowadzenia odzysku czy unieszkodliwiania. Szczegóły reguluje rozporza˛dzenie Ministra
Gospodarki z dnia 21 marca 2002 r. w sprawie wymagań
dotycza˛cych prowadzenia procesu termicznego przekształcania odpadów7. Analiza powyższych zagadnień przekracza jednak ramy tego opracowania.
V. Składowanie komunalnych
osadów ściekowych
Trzecia˛ z podstawowych metod poste˛powania z komunalnymi osadami ściekowymi, be˛da˛ca˛ forma˛ unieszkodliwiania, jest ich składowanie. W tym zakresie regulacja
prawna niewiele różni sie˛ od reguł ogólnych dotycza˛cych
wszystkich odpadów. Składowanie może naste˛pować na
składowisku odpadów, które powinno spełniać wymagania
określone w dziale VIII rozdziale 1 ustawy o odpadach jak
i w przepisach wykonawczych. Składuja˛cy odpady jest
zobowia˛zany przestrzegać szereg obowia˛zków w zakresie
warunków technicznych, jakim powinien odpowiadać
obiekt unieszkodliwiania, zgodnego z prawem składowania, prowadzenia odpowiedniej ewidencji i innych8.
Warto jednak zwrócić uwage˛, iż z dniem 1 stycznia
2016 r. sytuacja ta ulegnie zmianie. Wejdzie bowiem wówczas w życie § 6 ust. 4 rozporza˛dzenia Ministra Gospodarki z dnia 8 stycznia 2013 r. w sprawie kryteriów oraz
procedur dopuszczania odpadów do składowania na składowisku odpadów danego typu (DzU nr 0, poz. 38). Przepis powyższy określa kryteria dopuszczania odpadów
(w tym ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych) o kodach 19 08 05, 19 08 12, 19 08 14, 19 12 12
oraz z grupy 20 do składowania na składowisku odpadów
innych niż niebezpieczne i oboje˛tne. Zgodnie z zała˛cznikiem 4 rozporza˛dzenia dopuszczone be˛dzie składowanie
osadów ściekowych zawieraja˛cych nie wie˛cej niż 5% we˛gla organicznego (TOC) w suchej masie oraz których ciepło
spalania wynosi maksimum 6 MJ/kg (suchej masy). Pierwszy z podanych parametrów, w przypadku ustabilizowanych osadów ściekowych wynosi średnio 30–40% (Mazur,
Mokra, 2011, s. 132, Czekała 2009, s. 30 oraz Politechnika Cze˛stochowska, 2004b). Dotyczy to także ciepła spalania, którego wartość w przypadku osadów ustabilizowanych wynosi ponad 9000 kJ/kg s.m (Bień, Gandor, 2011,
s. 235 oraz Środa, Kijo-Kleczkowska, Otwinowski, 2012,
s. 71).
Można zatem przyja˛ć, iż z chwila˛ wejścia wspomnianego przepisu składowanie komunalnych osadów ściekowych
be˛dzie niemożliwe. Tu warto zwrócić także uwage˛ na
pewna˛ ciekawostke˛. Przepis określaja˛cy dopuszczalne wartości we˛gla organicznego oraz ciepła spalania ma wejść
w życie dnia 1 stycznia 2016 r. Jednak rozporza˛dzenie
Ministra Gospodarki utraci moc z dniem 24 stycznia
NR 7 2014 PRZEGLA˛D USTAWODAWSTWA GOSPODARCZEGO
KILKA UWAG NA TEMAT PRAWNYCH ZASAD GOSPODAROWANIA KOMUNALNYMI OSADAMI ŚCIEKOWYMI
2015 r. Zostało ono bowiem wydane na podstawie ustawy
o odpadach z 2001 r. Przepisy wykonawcze nieobowia˛zuja˛cej już ustawy zachowuja˛ swa˛ moc, na mocy art. 250
ust. 1 ustawy o odpadach do czasu wejścia w życie nowych
przepisów wykonawczych, nie dłużej jednak niż przez
okres 24 miesie˛cy od dnia wejścia w życie ustawy. Niewykluczone oczywiście, iż do tego czasu zostanie wydane
nowe rozporza˛dzenie określaja˛ce kryteria dopuszczania
odpadów na składowisko.
VI. Wnioski
Jak widać z przedstawionej wyżej analizy, gospodarowanie komunalnymi osadami ściekowymi stanowi poważny
problem nie tylko z technicznego, ale i prawnego punktu
widzenia. Można, co prawda przyja˛ć, iż regulacja w analizowanym zakresie jest całościowa, jednak szereg rozwia˛zań zdaje sie˛ być nie do końca trafnych, a istnieja˛ce
instrumenty zwia˛zane z poste˛powaniem z tego typu odpadami nadmiernie skomplikowane. Maja˛c świadomość
istnieja˛cych ograniczeń wynikaja˛cych z zobowia˛zań Polski
jako członka Unii Europejskiej należy da˛żyć do maksymalnego uproszczenia obowia˛zuja˛cych przepisów oraz doprecyzowania poszczególnych rozwia˛zań. Zasadne jest również doprowadzenie do sytuacji, gdy obowia˛zuja˛ce w Polsce ustawodawstwo nie be˛dzie wprowadzać wyższych standardów (w zakresie gospodarowania komunalnymi osadami ściekowymi), niż te wynikaja˛ce z aquis communautaire.
Literatura
Bień, J. Wybrane aspekty termicznej utylizacji komunalnych osadów ściekowych. http://www.plan-rozwoju.pcz.pl/wyklady/ener – srod/ener – bien.pdf
(26.01.2014).
Bień, J. Gandor, M. (2011). Badania kinetyki spalania komunalnych osadów
ściekowych w atmosferze wzbogaconej tlenem. Inżynieria i Ochrona
Środowiska, 14(3), 233–244.
Budzianowski, R. (2008) Problemy ogólne prawa rolnego. Przemiany
podstaw legislacyjnych i koncepcji doktrynalnych. Poznań: Wydawnictwo
Naukowe UAM.
Czekała, J. (2009). Osady ściekowe — nawóz czy odpad. Wodocia˛gi–
–Kanalizacja, (1), 30–33.
Definicje poje˛ć PROW http://www.minrol.gov.pl/pol/Wsparcie-rolnictwa-irybolowstwa/Plan-Rozwoju-Obszarow-Wiejskich/Definicje-pojec-PROW
(26.01.2014).
Gondek, K. (2012). Wpływ nawożenia nawozami mineralnymi, obornikiem
od trzody chlewnej i komunalnymi osadami ściekowymi na plon i niektóre wskaźniki jakości ziarna pszenicy jarej (TRITICUM AESTIVUM
L.). Acta Agrophysica, 19(2), 289–302.
Górski, M. (2006) Poste˛powanie z osadami ściekowymi w świetle prawa.
Czysta energia, (11), s. 32.
,,Krajowy plan gospodarki odpadami’’ (2014) został przyje˛ty uchwała˛
Nr 217 Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2010 r. w sprawie ,,Krajowego
planu gospodarki odpadami 2014’’ (MP nr 101, poz. 1183).
Mazur, Z. Mokra, O. (2011). Wartość próchnicotwórcza i zawartość makroskładników w osadach ściekowych województwa warmińsko-mazurskiego. Inżynieria Ekologiczna, (27), 131–135.
1
Należy jednak wykluczyć możliwość uznania ,,stosowania’’ za proces
unieszkodliwiania D2 — ,,przetwarzanie w glebie i ziemi (np. biodegradacja
odpadów płynnych lub szlamów w glebie i ziemi itd.)’’.
2
W świetle art. 2 ust. 1 ustawy gruntami rolnymi, sa˛ grunty:
1) określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne;
2) pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służa˛cymi
wyła˛cznie dla potrzeb rolnictwa;
3) pod wchodza˛cymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urza˛dzeniami służa˛cymi wyła˛cznie produkcji
rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu;
4) pod budynkami i urza˛dzeniami służa˛cymi bezpośrednio do produkcji
rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku
dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych;
5) parków wiejskich oraz pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi, w tym również pod pasami przeciwwietrznymi i urza˛dzeniami
przeciwerozyjnymi;
6) pracowniczych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych;
7) pod urza˛dzeniami: melioracji wodnych, przeciwpowodziowych i przeciwpożarowych, zaopatrzenia rolnictwa w wode˛, kanalizacji oraz utylizacji
ścieków i odpadów dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi;
8) zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa;
9) torfowisk i oczek wodnych;
10) pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych.
NFOŚiGW (2008). Wytyczne w zakresie wymagań dla procesów rekultywacji, w tym makroniwelacji, prowadzonych przy użyciu odpadów.
http://www.mos.gov.pl/g2/big/2009 – 07/ab8b4cae508b9d2ee9154227a8f7
ec5a.pdf (26.01.2014).
Pacek-Łopalewska, A. (2013). Ustawa o odpadach. Komentarz. Wrocław:
Presscom sp. z o.o.
Pikoń, K. Kokot, A. (2009). Aspekty ekologiczne unieszkodliwiania osadów
z oczyszczalni scieków przy ich współspalaniu w kotłach energetycznych.
Archives of Waste Management and Environmental Protection, (11),
43–62.
Politechnika Cze˛stochowska. (2004a). Komunalne osady ściekowe — podział, kierunki zastosowań oraz technologie przetwarzania, odzysku
i unieszkodliwiania (wycia˛g z pracy zrealizowanej w Instytucie Inżynierii
rodowiska pod kierunkiem prof. dr hab. inż. M. Janosz-Rajczyk. Miejsce
wydania: Cze˛stochowa. http://www.mos.gov.pl/g2/big/2009 – 07/136e320f
db8719b305c343a23373bf8f.pdf (26.01.2014).
Politechnika Cze˛stochowska (2004b). Określenie kryteriów stosowania osadów
ściekowych poza rolnictwem. Miejsce wydania: Cze˛stochowa, listopad 2004.
http://www.mos.gov.pl/artykul/2457 – komunalne – osady – sciekowe/8973
– okreslenie – kryteriow – stosowania – osadow – sciekowych – poza – rolnictwem.html (26.01.2014).
PROW. Strona Ministerstwa Rolnictwa http://www.minrol.gov.pl/pol/Wsparcie-rolnictwa-i-rybolowstwa/Plan-Rozwoju-Obszarow-Wiejskich/Definicje-pojec-PROW.
Środa, K. Kijo-Kleczkowska, A. Otwinowski, H. (2012). Termiczne unieszkodliwianie osadów ściekowych. Inżynieria Ekologiczna, (28), 67–81.
Gruntami leśnymi (art. 2 ust. 2 ustawy), sa˛ grunty:
1) określone jako lasy w przepisach o lasach;
2) zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej;
3) pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych.
3
Warto zaznaczyć, iż przy stosowaniu komunalnych osadów ściekowych konieczne jest przestrzeganie ,,zasady bliskości’’, o której mowa
w art. 20 ust. odp.
4
Wydaje sie˛, że chodzi tu o ,,władaja˛cego powierzchnia˛ ziemi’’ w rozumieniu art. 3 pkt 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony
środowiska. Pod tym poje˛ciem należy rozumieć ,,właściciela nieruchomości,
a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy
— Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władaja˛cy
gruntem — podmiot ujawniony jako władaja˛cy’’.
5
DzU nr 137, poz. 924. Na mocy art. 250 ust. 1 ustawy o odpadach
zachowało ono moc do czasu wejścia w życie nowych przepisów wykonawczych, nie dłużej jednak niż przez okres 24 miesie˛cy od dnia wejścia
w życie ustawy.
6
Art. 31 ustawy o odpadach reguluje przypadki spalania odpadów poza
urza˛dzeniami i instalacjami.
7
DzU nr 37, poz. 339 ze zm.
8
Warto jednak nadmienić, iż art. 122 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach,
zakazuje składowania na składowisku odpadów ulegaja˛cych biodegradacji
selektywnie zebranych.
————————————
PRZEGLA˛D USTAWODAWSTWA GOSPODARCZEGO
NR 7 2014
7
Weryfikacja rozstrzygnie˛ć Prezesa Urze˛du
Regulacji Energetyki
Verification of settlements of the President of Energy
Regulatory Office
dr Arkadiusz Cudak
Streszczenie
Przedmiotem artykułu sa˛ środki prawne służa˛ce weryfikacji działań Prezesa Urze˛du Regulacji Energetyki. Poste˛powanie przed tym
krajowym organem regulacyjnym toczy sie˛ na podstawie przepisów Kodeksu poste˛powania administracyjnego. Natomiast odwołania od
decyzji rozpoznaje Sa˛d Ochrony Konkurencji i Konsumentów według reguł przewidzianych w Kodeksie poste˛powania cywilnego. Jest to
zatem przykład poste˛powania hybrydowego. Artykuł analizuje obowia˛zuja˛ce unormowania prawne w aspekcie zgodności tych rozwia˛zań
z prawem unijnym. Wyrażane sa˛ również wa˛tpliwości w zakresie zgodności tych regulacji z Konstytucja˛ RP.
Słowa kluczowe:
organ regulacyjny, odwołanie, Sa˛d Ochrony Konkurencji i Konsumentów.
Summary
The article topic concerns legal measures aimed to verify actions of the President of Energy Regulatory Office. Legal proceedings
conducted in front of this domestic regulatory body are pursued on the basis of the code of administrative procedure Appeals to the decisions
are recognized by Court of Competition and Consumer Protection according to the rules presented in civil code. Therefore, this is an example
of a hybrid proceeding. The article analyses binding norms in the aspect of accordance of these solutions with the European law. The article
outlines as well doubts in the scope of the accordance of these regulations with the Constitution of the Republic of Poland.
Key words:
regulatory body, appeal, Court of Competition and Consumer Protection.
Wste˛p
Jedna˛ z głównych cech ustrojowych organów regulacyjnych jest ich niezależność (Hoff 2008, s. 153 i nast.).
W dużej mierze wynika to z wymogów stawianych przez
prawodawstwo Unii Europejskiej (Jaroszyński, Wierzbowski, 2011, s. 340 i nast.). W piśmiennictwie podkreśla sie˛,
że ta niezależność nie jest nieograniczona, ale jest znacza˛ca
(Kmieciak 2009, s. 21). Na zakres owej niezależność duży
wpływ wywiera tryb weryfikacji rozstrzygnie˛ć organu regulacyjnego.
Zgodnie z art. 37 ust. 17 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/72/WE z dnia 13 lipca 2009 r.
dotycza˛cej wspólnych zasad rynku wewne˛trznego energii
elektrycznej i uchylaja˛cej dyrektywe˛ 2003/54/WE (DzU
UE L. 2009.211.55), państwa członkowskie zapewniaja˛
ustanowienie na poziomie krajowym odpowiednich mechanizmów przewiduja˛cych, że strona, której dotyczy decyzja
krajowego organu regulacyjnego, ma prawo do odwołania
sie˛ do organu niezależnego od zaangażowanych stron oraz
od jakiegokolwiek rza˛du.
W aktualnym stanie prawnym odwołania od decyzji
Prezesa Urze˛du Regulacji Energetyki rozpoznaje Sa˛d
Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: SOKiK). Jest
to wydział Sa˛du Okre˛gowego w Warszawie. Weryfikacja
rozstrzygnie˛ć organu regulacyjnego naste˛puje wie˛c przez
sa˛d powszechny, a nie przez sa˛d administracyjny, który
8
w zasadzie sprawuje kontrole˛ legalności działalności organów administracji publicznej.
Tematem niniejszego opracowania jest próba odpowiedzi, czy takie rozwia˛zania sa˛ zgodne z Konstytucja˛ RP oraz
czy zawieraja˛ prawidłowa˛ implementacje˛ prawa unijnego.
Analize˛ ta˛ należy przeprowadzić także z uwzgle˛dnieniem
specyfiki poste˛powania regulacyjnego w sprawach z zakresu energetyki.
Charakter poste˛powania w sprawie
regulacji energetyki
Poste˛powanie w sprawie regulacji energetyki jest specyficzne. Można bowiem wyróżnić dwa etapy. Pierwszy
z nich prowadzony jest przez organ administracji publicznej według ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks
poste˛powania administracyjnego (DzU 2013, poz. 267, dalej: Kpa) i kończy sie˛ wydaniem decyzji administracyjnej.
Jest ono jednoinstancyjne. Ponieważ od decyzji Prezesa
URE nie służy ani odwołanie, ani wniosek o ponowne
rozpoznanie sprawy decyzja ta jest ostateczna w poste˛powaniu administracyjnym (art. 16 § 1 Kpa). W literaturze
wskazuje sie˛, że jest to administracyjne poste˛powanie
przesa˛dowe (Brol 2010, s. 612 i nast.). Stosownie bowiem
do treści art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r.
— Prawo energetyczne (DzU 2012, poz. 1059) do poste˛powania przed Prezesem URE stosuje sie˛, z zastrzeżeniem
NR 7 2014 PRZEGLA˛D USTAWODAWSTWA GOSPODARCZEGO
WERYFIKACJA ROZSTRZYGNIE˛Ć PREZESA URZE˛DU REGULACJI ENERGETYKI
ust. 2–4, przepisy Kpa. Wyja˛tki te dotycza˛ trzech kwestii.
Po pierwsze, odwołanie od decyzji Prezesa URE wnoszone
jest do sa˛du powszechnego. Po drugie, poste˛powanie
w sprawie odwołania od decyzji Prezesa URE toczy sie˛
według przepisów ustawy z dnia 17 listopada 1964 r.
— Kodeks poste˛powania cywilnego (DzU nr 43, poz. 296
ze zm., dalej: Kpc) o poste˛powaniu w sprawach z zakresu
regulacji energetyki. Po trzecie, postanowienia Prezesa
URE, od których służy zażalenie wnoszone sa˛ do sa˛du
powszechnego i rozpoznawane sa˛ według przepisów Kpc.
Bez żadnych wa˛tpliwości wszystkie decyzje orzekaja˛ce
co do istoty sprawy, a zatem kończa˛ce poste˛powanie,
podlegaja˛ zaskarżeniu do SOKiK. Dotyczy to również
decyzji umarzaja˛cych poste˛powanie (art. 105 Kpa). Rozwia˛zanie przyje˛te w poste˛powaniu regulacyjnym z zakresu
energetyki jest zatem odmienne niż w przypadku pozostałych poste˛powań regulacyjnych, gdzie przyje˛to daleko
ida˛cy dualizm w zakresie weryfikacji decyzji organów
regulacyjnych. W przypadku bowiem organu regulacyjnego w sprawach telekomunikacji i poczty ustawa z dnia
16 lipca 2004 r. — Prawo telekomunikacyjne (DzU nr 171,
poz. 1800 ze zm.) w art. 206 ust. 2 enumeratywnie wymienia decyzje Prezesa Urze˛du Komunikacji Elektronicznej,
od których przysługuje odwołanie do SOKiK. W przypadku pozostałych decyzji weryfikacja naste˛puje w trybie
poste˛powania administracyjnego, a naste˛pnie podlega zaskarżeniu do sa˛du administracyjnego. W zbliżony sposób
uregulowano weryfikacje˛ rozstrzygnie˛ć organu regulacyjnego w sprawach transportu kolejowego. W art. 14 ust. 5
ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym
(DzU 2007, nr 16, poz. 94 ze zm.) wymieniono rodzaje
decyzji, od których odwołanie wnosi sie˛ do SOKiK. Zatem
w odniesieniu do organu regulacyjnego w sprawach energetyki przewidziano najszerszy zakres kontroli sprawowanej przez sa˛d powszechny. Nie sposób stwierdzić, czy
jest to celowy zabieg ustawodawcy. Należy bowiem podkreślić, że poszczególne przepisy Kodeksu poste˛powania
cywilnego, które ustanawiaja˛ Sa˛d Okre˛gowy w Warszawie
— sa˛d ochrony konkurencji i konsumentów jako właściwy
w sprawach odwołań od decyzji poszczególnych organów
regulacyjnych (art. 47946 Kpc — decyzje Prezesa URE,
art. 47957 Kpc — decyzje Prezesa UKE, art. 47968 Kpc
— decyzje Prezesa UTK), sa˛ zbliżone w swojej treści.
Z nich można byłoby wysnuć wniosek o dopuszczalności
odwołań do SOKiK w stosunku do wszystkich decyzji tych
organów. Dopiero przepisy ustawowe, określaja˛ce działalność poszczególnych organów regulacyjnych, zawe˛żaja˛
owa˛ dopuszczalność tylko do niektórych decyzji Prezesa
UKE i Prezesa UTK.
Przyjmuje sie˛, że taki sposób regulacji sposobu weryfikacji rozstrzygnie˛ć Prezesa URE jest zamierzony, skoro
obowia˛zywało pod rza˛dami poprzednich przepisów i nie
zostało zmienione (Brol 2010, s. 616). Prawo wniesienia
odwołania odnosi sie˛ oczywiście do decyzji wydawanych
w pierwszej instancji. Poste˛powanie regulacyjne w poste˛powaniu administracyjnym jest bowiem jednoinstancyjne.
Ewentualna weryfikacja rozstrzygnie˛ć wydanych w poste˛PRZEGLA˛D USTAWODAWSTWA GOSPODARCZEGO
NR 7 2014
powaniu administracyjnym przez organ regulacyjny naste˛puje w poste˛powaniu cywilnym przez sa˛d powszechny.
W ten sposób realizowana jest zasada dwuinstancyjności
poste˛powania, wyrażona w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (DzU nr 78,
poz. 483 ze zm.). Taki model poste˛powania określany jest
w piśmiennictwie przedmiotu jako procedury hybrydowe,
czy też procedury złożone (Kmieciak, 2002, s. 46). Powszechnie w literaturze krytykowane sa˛ tego typu rozwia˛zania (Błachucki, 2011, s. 130 i nast.; Stankiewicz,
2011, s. 159 i nast.).
Taki stan prawny obowia˛zuje poczynaja˛c od dnia 5 grudnia 1997 r., gdy wprowadzono do Kodeksu poste˛powania
cywilnego rozpoznawanie odwołań od decyzji organu regulacyjnego energetyki. Było to konsekwencja˛ wejścia w życie ustawy Prawo energetyczne. Warto podkreślić, że
w stanie prawnym obowia˛zuja˛cym przed dniem 13 kwietnia 1990 r., kontrola legalności decyzji wydawanych przez
Urza˛d Antymonopolowy (obecnie Prezesa Urze˛du Ochrony
Konkurencji i Konsumentów) zastrzeżona była dla Naczelnego Sa˛du Administracyjnego. Dopiero na pocza˛tku lat
dziewie˛ćdziesia˛tych ustawodawca zadecydował o zmianie
charakteru poste˛powania zmierzaja˛cego do weryfikacji decyzji organu antymonopolowego, przekazuja˛c ta˛ kompetencje˛ sa˛dowi powszechnemu. Formalnie sa˛d antymonopolowy powstał z dniem 26 kwietnia 1990 r., albowiem w tej
dacie weszło w życie rozporza˛dzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 kwietnia 1990 r. w sprawie utworzenia
sa˛du antymonopolowego (DzU nr 27, poz. 157). Aktualnie
nie sposób ustalić, czy powyższa zmiana miała przemyślany systemowy cel, czy też była reakcja˛ na przedłużaja˛cy
sie˛ czas rozpoznawania spraw przez Naczelny Sa˛d Administracyjny. Faktem jest, że w tym okresie dominowała
tendencja do rozszerzania kompetencji Naczelnego Sa˛du
Administracyjnego. Przejawem tego było wprowadzenie do
Kpa klauzuli generalnej, poddaja˛cej kontroli sa˛du administracyjnego wszystkie decyzje administracyjne, poza nielicznymi przypadkami wyraźnie wyła˛czonymi przez ustawodawce˛.
Odwołanie od decyzji Prezesa URE
Jak wskazano wyżej, od decyzji Prezesa URE wnosi sie˛
odwołanie do SOKiK. Odwołanie to nie należy utożsamiać
z środkiem zaskarżenia o tej samej nazwie, uregulowanym
w art. 127 i naste˛pne Kpa. Zreszta˛ Prezes URE, stosownie
do treści art. 5 § 2 pkt 4 Kpa traktowany jest w poste˛powaniu administracyjnym jak minister. Sta˛d też od decyzji
wydanej w pierwszej instancji przez ten organ przysługiwałby wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie odwołanie (art. 127 § 3 Kpa). Dlatego też do tego odwołania nie
można stosować nawet odpowiednio przepisów Kpa. Nazwa
tego środka prawnego jest efektem pewnej tradycji. Ustawodawca nawia˛zał, czy właściwie wzorował sie˛ na odwołaniu
od decyzji Prezesa Urze˛du Ochrony Konkurencji i Konsumentów (art. 47928 Kpc). Ten środek zaś był inspirowany
odwołaniem od decyzji organów rentowych.
9
VERIFICATION OF SETTLEMENTS OF THE PRESIDENT OF ENERGY REGULATORY OFFICE
Analizowane odwołanie jest w istocie środkiem prawnym inicjuja˛cym poste˛powanie cywilne przed SOKiK,
zbliżonym do pozwu. Dopiero wniesienie odwołania do
tego sa˛du otwiera możliwość prowadzenia kontradyktoryjnego poste˛powania sa˛dowego w tej sprawie, które uprzednio była przedmiotem rozstrzygnie˛cia w poste˛powaniu
administracyjnym prowadzonym przez Prezesa URE. Zatem ten środek prawny wyznacza granice pomie˛dzy jednoinstancyjnym poste˛powaniem administracyjnym a dwuinstancyjnym poste˛powaniem cywilnym, które zmierza do
merytorycznej weryfikacji decyzji Prezesa URE. W konsekwencji należy uznać, że odwołanie to nie jest środkiem
zaskarżenia.
W poste˛powaniu cywilnym SOKiK, po rozpoznaniu
odwołania, na podstawie art. 47953 Kpc może wydać rozstrzygnie˛cia trojakiego rodzaju. Po pierwsze, sa˛d uprawniony jest do oddalenia odwołania, jeżeli nie ma podstaw
do jego uwzgle˛dnienia. Po drugie, może zmienić decyzje
w całości lub w cze˛ści. Po trzecie, uprawniony jest również
do uchylenia decyzji w całości lub cze˛ści. Jak trafnie
wskazał Sa˛d Apelacyjny w Warszawie w wyroku z dnia
7 kwietnia 2010 r. (sygn. akt VI ACa 1077/09), przepis
powyższy nie daje natomiast podstaw prawnych do ingerencji w poste˛powanie administracyjne, które prowadziłoby do jego umorzenia. Z powyższych sposobów rozstrzygania o zasadności odwołania wynika, że wprawdzie
SOKiK jest sa˛dem pierwszej instancji, a odwołanie
wszczyna jedynie poste˛powanie sa˛dowe, to sposoby wyrokowania sa˛ charakterystyczne dla orzeczeń sa˛dów drugiej
instancji. Zwia˛zane to jest ze specyficznym unormowaniem
odwołania od decyzji organu regulacyjnego.
W kontekście tematu niniejszego opracowania warto
zwrócić uwage˛ na wyrok reformatoryjny. Odwołanie, podobnie jak pozew, uruchamia poste˛powanie sa˛dowe w pierwszej instancji, w trakcie którego badaniu podlega, nie tyle
formalna poprawność decyzji, ile merytoryczna zasadność
twierdzeń i ża˛dań zawartych w odwołaniu w świetle obowia˛zuja˛cych przepisów prawa materialnego. Poste˛powanie
sa˛dowe w sprawach z zakresu regulacji energetyki nie
ogranicza sie˛ zatem jedynie do kontroli zaskarżonego aktu
Prezesa URE, lecz zmierza także do merytorycznego rozpoznania sprawy. SOKiK uprawniony jest wie˛c do orzekania merytorycznego poprzez wydanie reformatoryjnych
orzeczeń. Jest to istotna różnica w porównaniu do kompetencji sa˛dów administracyjnych. Te sa˛dy bowiem, dokonuja˛c kontroli legalności zaskarżonych aktów administracyjnych lub działań administracji publicznej, orzekaja˛
w sposób kasacyjny. Nie sa˛ uprawnione do zmiany zaskarżonych decyzji. W przypadku, gdy zaskarżony akt narusza
prawo, wojewódzki sa˛d administracyjny może jedynie
uchylić zaskarżona˛ decyzje˛.
Taki sposób rozpoznawania odwołań przez SOKiK może
być oceniany jako korzystny dla stron, a przede wszystkim
dla przedsie˛biorców (Przybylska, 2013, s. 9). Znacznie
bowiem skraca sie˛ okres rozstrzygnie˛cia sporu. W wyniku
uwzgle˛dnienia odwołania sprawa nie musi być zwracana
do organu regulacyjnego celem ponownego rozpoznania,
10
tylko sa˛d powszechny uprawniony be˛dzie do samodzielnej
zmiany zaskarżonej decyzji. Merytoryczny sposób orzekania sprawia jednak, że sa˛d wkracza w kompetencje˛ organu
administracji publicznej. Natomiast zgodnie z art. 21 ust. 1
Prawa energetycznego zadania z zakresu spraw regulacji
gospodarki paliwami i energia˛ oraz promowania konkurencji realizuje Prezes URE. Może to budzić wa˛tpliwości
w zakresie naruszenia konstytucyjnej zasady trójpodziału
władz.
Dualizm w zakresie weryfikacji działań
Prezesa URE
SOKiK nie ma wyła˛czności w zakresie weryfikacji poste˛powania Prezesa URE. Odnosi sie˛ to do bezczynności
Prezesa URE oraz przewlekłości w prowadzeniu poste˛powania przez ten organ. Bezczynność organu administracji
publicznej polega na przekroczeniu terminu załatwienia
sprawy administracyjnej, określonego w art. 35 § 3 Kpa,
albo w przepisach odre˛bnych, czy też wyznaczonego przez
organ na podstawie art. 36 § 1 Kpa jako nowy termin
załatwienia sprawy. Z dniem 11 kwietnia 2011 r. wprowadzono do poste˛powania administracyjnego poje˛cie przewlekłości w prowadzeniu poste˛powania. Poje˛cie to nie
zostało zdefiniowane przez ustawodawce˛. Naczelny Sa˛d
Administracyjny w wyroku z dnia 26 października 2012 r.,
II OSK 1956/12 trafnie wskazał, że przewlekłość w prowadzeniu poste˛powania wysta˛pi wówczas, gdy organ nie
załatwia sprawy w terminie, nie pozostaja˛c jednocześnie
w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności
procesowe nie charakteryzuja˛ sie˛ koncentracja˛ niezbe˛dna˛
w świetle art. 12 Kpa ustanawiaja˛cego zasade˛ szybkości
poste˛powania, wzgle˛dnie maja˛ charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie poste˛powania przez organ
zaistnieje zatem wówczas, gdy be˛dzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności
w takim zorganizowaniu poste˛powania administracyjnego,
by zakończyło sie˛ ono w rozsa˛dnym terminie, wzgle˛dnie
zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.
Zgodnie z art. 37 § 1 Kpa na bezczynność lub na
przewlekłe prowadzenie poste˛powania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego
organu, tak jak w przypadku Prezesa URE — wezwanie do
usunie˛cia naruszenia prawa. Oczywiście określony w powyższym przepisie środek prawny nie można utożsamiać
z zażaleniem przewidzianym w Kodeksie poste˛powania
cywilnego. Naste˛pnie strona uprawniona jest wnieść skarge˛
na bezczynność lub przewlekłość. W judykaturze powszechnie przyjmuje sie˛, że właściwym do rozpoznania skarg
na bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu poste˛powania przez Prezesa URE jest sa˛d administracyjny stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia
2002 r. Prawo o poste˛powaniu przed sa˛dami administracyjnymi (DzU 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Taki
pogla˛d w zakresie bezczynności wyraził NSA w postanoNR 7 2014 PRZEGLA˛D USTAWODAWSTWA GOSPODARCZEGO
WERYFIKACJA ROZSTRZYGNIE˛Ć PREZESA URZE˛DU REGULACJI ENERGETYKI
wieniach z dnia 6 grudnia 2000 r., II SAB 179/00 oraz
z dnia 27 października 2011 r., II GSK 1536/11. Natomiast
odnośnie przewlekłości poste˛powania Prezesa URE, NSA
wypowiedział sie˛ w postanowieniu z dnia 21 sierpnia
2012 r., II GSK 1253/12.
Za takim stanowiskiem przemawiaja˛ trzy argumenty. Po
pierwsze, z treści art. 30 ust. 2 i 3 Prawa energetycznego
oraz art. 47946 pkt 1 Kpc wynika, że właściwość rzeczowa
SOKiK rozpoczyna sie˛ dopiero z momentem zaskarżenia
decyzji, a tym samym nie obejmuje badania kwestii, czy
ma miejsce bezczynność lub przewlekłe prowadzenie poste˛powania przez organ administracji publicznej. Po drugie, wspomniany przepis Kpc precyzyjnie określa właściwość sa˛du powszechnego poprzez wskazanie konkretnych środków prawnych, a mianowicie odwołań od decyzji
Prezesa URE oraz zażaleń na postanowienia wydawane
prze ten organ regulacyjny. Jak już wspomniano wcześniej,
w żadnej mierze nie można utożsamiać zażalenia na bezczynność lub przewlekłość, przewidzianego w art. 37 § 1
Kpa z zażaleniem na postanowienie Prezesa URE, o którym mowa w punkcie drugim analizowanego przepisu. Po
trzecie, Kpc nie przewiduje środków prawnych służa˛cych
zwalczaniu bezczynności lub przewlekłości, w przeciwieństwie do poste˛powania administracyjnego i poste˛powania
sa˛dowoadministracyjnego. Sta˛d też brak możliwości wnoszenia skargi na bezczynność lub przewlekłość Prezesa
URE do sa˛du administracyjnego stawiałoby strony w znacznie gorszej sytuacji prawnej niż w poste˛powaniach administracyjnych prowadzonych przez inne organy administracji publicznej. Podmioty te miałyby znacznie gorsza˛
ochrone˛ prawna˛ swych praw.
Pewne wa˛tpliwości moga˛ wyste˛pować w zakresie dopuszczalności zaskarżenia bezczynności organu regulacyjnego w zakresie przekazania do SOKiK wniesionego odwołania. Wywołała je uchwała składu 7 se˛dziów NSA z 23
lutego 2010 r., II GPS 6/09. W sentencji uchwały wskazano, że przekazanie przez Prezesa Urze˛du Komunikacji
Elektronicznej odwołania od jego decyzji do sa˛du ochrony
konkurencji i konsumentów na podstawie art. 47959 Kpc
nie jest czynnościa˛, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4
p.p.s.a., której niedokonanie daje stronie składaja˛cej odwołanie prawo do skargi do sa˛du administracyjnego na
bezczynność określona˛ w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Tenże sa˛d
w uzasadnieniu podkreślił, że odwołanie strony jest czynnościa˛ procesowa˛ poste˛powania cywilnego, a zatem nie
jest czynnościa˛ z zakresu administracji publicznej. Warto
podkreślić, że powyższa uchwała dotyczyła Prezesa UKE
i tylko w tym zakresie korzysta z mocy ogólnie wia˛ża˛cej,
wynikaja˛cej z art. 269 § 1 p.p.s.a.
Pogla˛d zaprezentowany w uchwale NSA jest trudny do
zaakceptowania. Spotkał sie˛ z zasłużona krytyka˛ w piśmiennictwie (Suwaj, 2010). Trzeba bowiem podkreślić, że
tylko przepisy Prawa o poste˛powaniu przed sa˛dami administracyjnymi przewiduja˛ skarge˛ na bezczynność organu.
Przepisy Kpc nie daja˛ SOKiK, a także i wnosza˛cemu
odwołanie, instrumentów procesowych dla wyegzekwowania od organu regulacyjnego obowia˛zku przekazania odPRZEGLA˛D USTAWODAWSTWA GOSPODARCZEGO
NR 7 2014
wołania do sa˛du. Należy wie˛c przyja˛ć, że w przypadku
bezczynności organu, gdy nie dochodzi do przekazania
odwołania sa˛dowi powszechnemu, poste˛powanie w sprawie cywilnej nie zostaje wszcze˛te, a zatem strona ma
legitymacje˛ do wniesienia skargi do sa˛du administracyjnego.
SOKiK nie jest również właściwym w zakresie rozpoznawania nadzwyczajnych środków zaskarżenia w stosunku do ostatecznych decyzji Prezesa URE. Stosownie do
art. 157 § 1 Kpa właściwym do stwierdzenia nieważności
decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ
wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez
ministra lub samorza˛dowe kolegium odwoławcze — ten
organ. W rozumieniu powołanego wyżej przepisu SOKiK
nie jest organem wyższego stopnia w stosunku do Prezesa
URE. Nie ma zatem kompetencji do rozpoznania wniosku
o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Prezesa
URE. Z uwagi na treść art. 157 § 1 w zwia˛zku z art. 5 § 2
pkt 4 i art. 18 pkt 1 Kpa właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji, o której wyżej mowa, jest Prezes URE.
Od decyzji tego organu, wydanej w sprawie stwierdzenia
nieważności decyzji, przysługuje odwołanie do SOKiK na
ogólnych zasadach. Analogiczna sytuacja odnosi sie˛ do
wznowienia poste˛powania. Zgodnie z art. 150 Kpa właściwym jest Prezes URE. Podobnie w przypadku uchylenia
lub zmiany decyzji ostatecznej (art. 154 i 155 Kpa).
Wyżej wskazany dualizm jurysdykcyjny sa˛du administracyjnego i SOKiK w stosunku do Prezesa URE należy
jednak ocenić negatywnie. Sytuacja, że w tej samej sprawie
może orzekać sa˛d administracyjny, rozpoznaja˛cy skarge˛ na
bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu poste˛powania oraz SOKiK, rozpoznaja˛cy odwołanie na decyzje Prezesa URE lub zażalenie na postanowienie tego organu, nie
jest stanem poża˛danym.
Zażalenia na postanowienia Prezesa URE
SOKiK właściwy jest również do rozpoznawania zażaleń
na postanowienia wydawane przez Prezesa Urze˛du w poste˛powaniach prowadzonych na podstawie przepisów ustawy Prawo energetyczne lub przepisów odre˛bnych. Przykładem owych przepisów jest ustawa z dnia 16 lutego
2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych
i gazu ziemnego oraz zasadach poste˛powania w sytuacjach
zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń
na rynku naftowym (DzU 2012, poz. 1190).
Zgodnie z art. 141 § 1 Kpa na wydane w toku poste˛powania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia
7 marca 2005 r., sygn. akt P 8/03 uznał, że przepis art. 141
§ 1 Kpa ograniczaja˛cy prawo zaskarżania postanowień do
wypadków enumeratywnie wskazanych przez ustawodawce˛ jest zgodny z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz
nie jest niezgodny z art. 6 ust. 1 i art. 13 Konwencji
o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.
Zatem prawo zażalenia na postanowienie Prezesa URE
przysługuje tylko w razie, gdy tak stanowi przepis Kpa, np:
11
VERIFICATION OF SETTLEMENTS OF THE PRESIDENT OF ENERGY REGULATORY OFFICE
na postanowienie o odmowie wszcze˛cia poste˛powania lub
dopuszczenia do udziału w poste˛powaniu organizacji społecznej (art. 31 § 2) Kpa; na postanowienie o odmowie
przywrócenia terminu z wyja˛tkiem postanowienia o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia
(art. 59 § 1 i 2 Kpa); na postanowienie o odmowie umożliwienia stronie przegla˛dania akt sprawy, sporza˛dzania z nich
notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii
i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów (art. 74
§ 2 Kpa); na postanowienie o ukaraniu grzywna˛ (art. 88
§ 1 i art. 96 Kpa); na postanowienie w sprawie zawieszenia
poste˛powania (art. 101 § 3 Kpa); na postanowienie organu
współdziałaja˛cego (art. 106 § 5 Kpa); na postanowienie
o zatwierdzeniu ba˛dź odmowie zatwierdzenia ugody
(art. 119 § 1 Kpa; Adamiak, Borkowski 2012, s. 533).
Zażalenie na postanowienie Prezesa URE przewiduje
również Prawo energetyczne. Przykładowo można wskazać
na przewidziane w art. 9e ust. 5a tej ustawy postanowienie
o odmowie wydania świadectwa pochodzenia w przypadku, gdy wniosek został przedłożony operatorowi systemu
elektroenergetycznego po upływie ustawowego terminu.
Reasumuja˛c, zażalenie na postanowienia Prezesa URE
przysługuja˛ w wypadkach wskazanych w Kodeksie poste˛powania administracyjnego oraz Prawie energetycznym,
a także w innych ustawach na podstawie, których ten organ
regulacyjny prowadzi poste˛powanie administracyjne. Dotyczy to wszystkich poste˛powań. Zatem ustawodawca w zakresie rozpoznawania zażaleń nie wprowadził, analogicznie jak w przypadku odwołań, dualizmu w zakresie weryfikacji postanowień Prezesa URE. Kontrola SOKiK w zakresie zażaleń na postanowienia Prezesa URE jest znacznie
szersza niż w stosunku do pozostałych organów regulacyjnych. Wystarczy tu wskazać, że w zasadzie zażalenia na
postanowienia wydawane przez Prezesa Urze˛du Komunikacji Elektronicznej rozpoznawane sa˛ w trybie przewidzianym w Kpa. Natomiast zażalenie do SOKiK przysługuje na
postanowienia, zaskarżalne według Kpa zażaleniem, jeśli
takie orzeczenie wydane zostało w sprawach, w których
przysługuje do tego sa˛du odwołanie, oraz na postanowienie
Prezesa UKE określone w art. 206 ust. 2b Prawa telekomunikacyjnego. Jeszcze inaczej uregulowano zaskarżalność
postanowień Prezesa Urze˛du Transportu Kolejowego. Zasada˛ bowiem jest, że postanowienia Prezesa UTK podlegaja˛ zaskarżeniu zażaleniem według reguł określonych
w KPA. Wyja˛tek dotyczy wszystkich postanowień wydawanych w dwóch rodzajach spraw, a mianowicie zatwierdzenia albo odmowy zatwierdzenia stawek jednostkowych
opłaty podstawowej (art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie
kolejowym) oraz nakładania kar pienie˛żnych (art. 66
ust. 1–3 tej ustawy). Powyższe zróżnicowanie jest konsekwencja˛ zawe˛żenia kognicji SOKiK do niektórych tylko
decyzji Prezesa UKE i Prezesa UTK.
Zgodność z prawem unijnym
Przez długi czas krajowe przepisy Prawa energetycznego nie zawierały pełnej implementacji Dyrektywy Par12
lamentu Europejskiego i Rady 2009/72/WE, a zwłaszcza
przepisu art. 35 ust. 4 oraz ust. 5, który określa zasady
samodzielności krajowego organu regulacyjnego. W dniu
25 listopada 2011 r. Komisja Europejska wszcze˛ła wobec
Rzeczypospolitej Polskiej dwa poste˛powania formalne
w sprawie braku notyfikacji transpozycji czy też nieprawidłowej transpozycji krajowych środków wykonawczych
Dyrektywy 2009/72/WE oraz Dyrektywy 2009/73/WE.
Na skutek powyższego w dniu 26 lipca 2013 r. uchwalono nowelizacje˛ ustawy Prawo energetyczne, która weszła
w życie z dniem 11 września 2013 r. Według nowych unormowań Prezesa URE powołuje Prezes Rady Ministrów,
spośród osób wyłonionych w drodze otwartego i konkurencyjnego naboru. Wprowadzono zasade˛ powoływania Prezesa URE na pie˛cioletnia˛ kadencje˛ z możliwościa˛ tylko
jednokrotnego jej odnowienia. Określono także enumeratywne przesłanki umożliwiaja˛ce odwołania Prezesa URE,
a także uregulowano status prawny Wiceprezesa URE.
Ponadto, rozszerzono zakres zadań Prezesa o obowia˛zki,
które nakłada na regulatora Dyrektywa 2009/72/WE oraz
Dyrektywa 2009/73/WE.
Natomiast w zakresie weryfikacji rozstrzygnie˛ć krajowego
organu regulacyjnego w preambule dyrektywy 2009/72/WE
podkreślono nakaz wzmocnienia pozycji i niezależności
organów regulacyjnych w poszczególnych krajach członkowskich. Organy te powinny być w pełni niezależne od
jakichkolwiek innych interesów publicznych lub prywatnych. Jednocześnie wskazano, że taka pozycja regulatorów
krajowych nie wyklucza możliwości stosowania kontroli
sa˛dowej, ani nadzoru parlamentarnego zgodnie z prawem
państw członkowskich.
Zatem krajowe regulacje w zakresie kontroli sa˛dowej
decyzji i postanowień Prezesa URE należy niewa˛tpliwie
uznać za zgodne z unijnymi unormowaniami. Dyrektywy
bowiem w oczywisty sposób nie precyzuja˛, który sa˛d jest
uprawniony do weryfikacji rozstrzygnie˛ć krajowego organu regulacyjnego, pozostawiaja˛c ta˛ kwestie˛ swobodnej
regulacji wewna˛trz krajowej. Zatem bez wzgle˛du na to, czy
weryfikacja rozstrzygnie˛ć Prezesa URE należy do kompetencji sa˛du administracyjnego, czy też sa˛du powszechnego, krajowe unormowania spełniaja˛ wymogi unijne.
Konstytucyjność obowia˛zuja˛cych unormowań
Aktualnie obowia˛zuja˛ce regulacje prawne moga˛ natomiast wywoływać pewne wa˛tpliwości w zakresie zgodności z Konstytucja˛ RP. Zgodnie bowiem z art. 184 ustawy
zasadniczej Naczelny Sa˛d Administracyjny oraz inne sa˛dy
administracyjne sprawuja˛, w zakresie określonym w ustawie, kontrole˛ działalności administracji publicznej. Wprawdzie Konstytucja RP w art. 177 określa, że sa˛dy powszechne sprawuja˛ wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyja˛tkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla
właściwości innych sa˛dów. Unormowanie to zatem zakłada
konstytucyjna˛ zasade˛ domniemania kompetencji sa˛dów powszechnych (Zieliński, 2003, s. 25). Jednak należy sie˛
zgodzić z R. Hauserem, że z art. 184 Konstytucji RP
NR 7 2014 PRZEGLA˛D USTAWODAWSTWA GOSPODARCZEGO
WERYFIKACJA ROZSTRZYGNIE˛Ć PREZESA URZE˛DU REGULACJI ENERGETYKI
wynika wyła˛czenie z zakresu domniemania właściwości
sa˛dów powszechnych zagadnień kontroli administracji publicznej. Sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez
kontrole˛ administracji publicznej należy do właściwości
sa˛dów administracyjnych (Hauser, 2003, s. 144; Kuczyński, 2005, s. 29).
Biora˛c pod uwage˛ kryterium sprawowanej przez sa˛dy
administracyjne kontroli działalności administracji publicznej, a mianowicie legalność aktu oraz w zasadzie kasacyjny
sposób orzekania tych sa˛dów, oczywistym jest, że w sprawach regulacyjnych powinny orzekać sa˛dy administracyjne. Sa˛dy powszechne sa˛ bowiem uprawnione do merytorycznego orzekania. W konsekwencji ,,cie˛żar’’ rozstrzygania
spraw regulacyjnych przesuwa sie˛ na sa˛d ochrony konkurencji i konsumentów. Tymczasem sprawy regulacji
rynków infrastrukturalnych należa˛ do zadań administracji
rza˛dowej. W konsekwencji aktualne rozwia˛zania ustawowe
moga˛ godzić w zasade˛ podziału władz wyrażona˛ w art. 10
Konstytucji RP. W tym aspekcie kryterium kontroli sprawowanej przez sa˛dy administracyjne, a mianowicie legalność działań organu regulacyjnego, a także kasacyjny
charakter orzeczeń tych sa˛dów sprawiaja˛, że ingerencja
w działania organu regulacyjnego jest mniej dotkliwa. Po
prostu, niezgodne z prawem rozstrzygnie˛cie Prezesa URE
zostanie na skutek wyroku sa˛du administracyjnego wyeliminowane z obrotu prawnego. Organ regulacyjny zaś zobowia˛zany be˛dzie do ponownego rozstrzygnie˛cia sprawy.
Natomiast całkowicie odmienna jest sytuacja w odniesieniu
do SOKiK. Ten sa˛d bowiem uprawniony jest, po przeprowadzeniu poste˛powania dowodowego, samodzielnie orzec
merytorycznie, zmieniaja˛c rozstrzygnie˛cie Prezesa URE.
Rozstrzyganie w sprawach spornych
Powyższe zastrzeżenia dotycza˛ce zgodności z Konstytucja˛ aktualnych regulacji prawnych nie dotycza˛ jednak
rozstrzygnie˛ć Prezesa URE w sprawach spornych. Tenże
organ regulacyjny wykonuje wprawdzie przede wszystkim
zadania maja˛ce typowy charakter spraw administracyjnych.
Wskazane sa˛ one przede wszystkim w art. 23 Prawa
energetycznego. Oprócz nich, zgodnie z art. 8 tej ustawy
Prezes URE rozstrzyga na wniosek strony również w sprawach spornych, dotycza˛cych odmowy zawarcia umowy
o przyła˛czenie do sieci, umowy sprzedaży, umowy o świadczenie usług przesyłania lub dystrybucji paliw lub energii,
umowy o świadczenie usług transportu gazu ziemnego,
umowy o świadczenie usługi magazynowania paliw gazowych, umowy, o której mowa w art. 4c ust. 3, umowy
o świadczenie usługi skraplania gazu ziemnego oraz umowy kompleksowej, a także w przypadku nieuzasadnionego
wstrzymania dostarczania paliw gazowych lub energii. Ma
to miejsce wówczas, gdy nie dochodzi do dobrowolnego
zawarcia umowy. Wówczas aktualny staje sie˛ tryb przymusowy, który został przewidziany we wspomnianym art. 8
Prawa energetycznego.
Powyższe umowy maja˛ niewa˛tpliwie charakter cywilnoprawny. Zatem organowi administracji publicznej przyPRZEGLA˛D USTAWODAWSTWA GOSPODARCZEGO
NR 7 2014
znano kompetencje do ingerencji w stosunki cywilnoprawne, zamiast sa˛dowi powszechnemu.
W zwia˛zku z powyższym moga˛ powstać wa˛tpliwości
w zakresie trybu rozpoznawania spraw określonych
w art. 8 ust. 1 Prawa energetycznego. Sta˛d też należy
podkreślić, że Prezesowi URE zostały powierzone wyła˛cznie ściśle określone sprawy. Po pierwsze, sprawy sporne
dotycza˛ce odmowy zawarcia określonych w powyższym
przepisie umów i po drugie, rozstrzyganie na wniosek
strony w przypadku nieuzasadnionego wstrzymania dostarczania paliw gazowych lub energii. Jak trafnie wskazał Sa˛d
Najwyższy w wyroku z dnia 13 grudnia 2010 r., III SK
9/10, tylko w tych sprawach i tylko na wniosek strony,
be˛da˛cy konstrukcyjnym warunkiem ,,otwarcia’’ drogi administracyjnej, Prezes URE uzyskał kompetencje˛ rozstrzygania sporów ze stosunków z zakresu prawa cywilnego.
Stosownie do art. 8 ust. 1 Prawa energetycznego Prezes
URE ,,wkracza’’ ze swoja˛ kompetencja˛ w spór mie˛dzy
stronami umowy o dostarczenie energii wyła˛cznie na ża˛danie zainteresowanej ochrona˛ strony, która powołuje sie˛ na
wynikaja˛ce z umowy uprawnienia i na ,,nieuzasadnione’’
niewykonanie zobowia˛zania umownego przez operatora.
Takiej legitymacji wszcze˛cia poste˛powania administracyjnego, którego przedmiotem jest wykonywanie określonego
zobowia˛zania, nie ma podmiot niebe˛da˛cy ,,strona˛’’. Prezes
URE wyste˛puje w tym szczególnym przypadku w pozycji
organu rozstrzygaja˛cego spór mie˛dzy stronami stosunku zobowia˛zaniowego i zasadniczo tylko tego stosunku (w jego
zakresie podmiotowym) dotyczyć ma rozstrzygnie˛cie wydawane w trybie art. 8 Prawa energetycznego. Ponieważ
art. 8 ust. 1 powyższej ustawy zawiera wyja˛tek od zasady
rozpoznawania spraw cywilnych przez sa˛dy powszechne,
powinien być wykładany ściśle.
Obecnie w judykaturze przeważa pogla˛d, że decyzja
regulatora zaste˛puje oświadczenie woli obu stron. Przepis
art. 8 ust. 1 Prawa energetycznego w odniesieniu do określonej w nim kompetencji regulatora dotycza˛cej rozstrzygnie˛cia sporu zobowia˛zaniowego (co do zasady cywilnoprawnego), pomimo abstrakcyjnego i lapidarnego uje˛cia
jest samoistnym źródłem prawa, co eliminuje potrzebe˛
sie˛gania do konstrukcji cywilistycznych (art. 64 ustawy
z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, DzU nr 16,
poz. 93 ze zm.). Kompetencja organu administracyjnego
w sprawach cywilnych, jak trafnie wskazał Sa˛d Najwyższy
w wyroku z dnia 12 kwietnia 2011 r., III SK 42/10, musi
być traktowana jako regulacja specjalna (wyja˛tkowa). ,,Legitymizuje’’ te˛ kompetencje˛ pragmatyczna potrzeba rozstrzygnie˛cia sporu (zasada efektywności) w zakresie odmowy zawarcia umowy o przyła˛czenie do sieci przez
podmiot, który jest do tego zobowia˛zany. Prezes URE,
działaja˛c na podstawie art. 8 ust. 1 Prawa energetycznego
może wydać decyzje˛ orzekaja˛ca˛ zawarcie umowy o określonej treści. Wydanie bowiem decyzji, która wyła˛cznie
stwierdzałaby obowia˛zek zawarcia umowy bez orzeczenia
jej treści, nie prowadziłoby do rzeczywistego rozstrzygnie˛cia sporu, o którym mowa w art. 8 ust. 1 powyższej ustawy
(Pokrzywniak, 2009 i 2013).
13
VERIFICATION OF SETTLEMENTS OF THE PRESIDENT OF ENERGY REGULATORY OFFICE
Prezes URE nie może na podstawie wyżej wskazanego
przepisu orzekać w sprawach dotycza˛cych umów już zawartych. Przepis ten bowiem umożliwia ukształtowanie
warunków umowy jeszcze niezawartej wobec nie dojścia
stron tej umowy do porozumienia. Przyszły odbiorca energii może w poste˛powaniu przed Prezesem URE domagać
sie˛ ustalenia treści umowy i w tym zakresie droga poste˛powania cywilnego jest wyła˛czona. Prezes URE nie ma
jednak jurysdykcji w sprawach dotycza˛cych umów już
zawartych. W trybie art. 8 ustawy nie można dochodzić
nakazania zmiany takiej umowy nawet wtedy, kiedy odbiorcy narzucone zostały wskutek stosowania praktyki
monopolistycznej ucia˛żliwe warunki umowy. Właściwym
i jedynie uprawnionym organem do rozpoznania tego rodzaju zarzutu jest Prezes Urze˛du Ochrony Konkurencji
i Konsumentów (a w dalszym poste˛powaniu właściwe
sa˛dy), na podstawie przepisów ustawy z 16 lutego 2007 r.
o ochronie konkurencji i konsumentów (DzU nr 50, poz. 331
ze zm.).
Na gruncie tych unormowań moga˛ sie˛ jednak pojawić
istotne wa˛tpliwości w zakresie właściwego trybu poste˛powania administracyjnego. Jak podkreślił Sa˛d Antymonopolowy w wyroku z dnia 11 grudnia 2002 r., XVII Ama 2/02,
w razie nieuzasadnionego wstrzymania dostaw energii
przez posiadaja˛ce pozycje˛ dominuja˛ca˛ na rynku przedsie˛biorstwo energetyczne przedsie˛biorca dotknie˛ty tym skutkiem nie może domagać sie˛ ochrony swych praw w trybie
przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów,
lecz w oparciu o przepisy ustawy Prawo energetyczne.
Warto też podkreślić, na co zwrócił uwage˛ Sa˛d Najwyższy w wyroku z dnia 4 marca 2004 r., III SK 8/04, że
celem poste˛powania, o którym mowa w art. 8 ust. 1 Prawa
energetycznego jest rozstrzygnie˛cie sporu co do tego, czy
wstrzymanie dostaw energii było uzasadnione, a nie sporu
co do wysokości wzajemnych wierzytelności stron umowy
o dostarczanie energii elektrycznej.
Zatem sprawy dotycza˛ce wykonania już zawartych
umów o dostarczanie paliw lub energii należa˛ do właściwości Prezesa URE jedynie w zakresie wskazanym
w art. 8 ust. 1 Prawa energetycznego. Reguła˛ pozostaje
natomiast rozpoznawanie sporów z nimi zwia˛zanych przez
sa˛dy powszechne na ogólnych zasadach.
Wnioski końcowe
Z powyższych uwag wynika, że ustawodawca nie jest zbyt
konsekwentny w zakresie określania kompetencji Prezesa
URE oraz sposobu weryfikacji rozstrzygnie˛ć tego organu.
Z jednej strony bowiem ten organ regulacyjny wykonuje
typowe zadania zwia˛zane z realizacja˛ polityki państwa
w zakresie regulacji rynku energetycznego. Jest to charakterystyczne dla organu administracji publicznej. Z drugiej
strony zaś temu organowi powierzono typowe sprawy
cywilne, a mianowicie wyżej wspomniane sprawy sporne.
Wie˛ksze wa˛tpliwości moga˛ wywoływać sposoby weryfikacji rozstrzygnie˛ć Prezesa URE. O ile uzasadnionym
i niebudza˛cym wa˛tpliwości jest powierzenie sa˛dowi powszechnemu, a wie˛c SOKiK rozpoznawania odwołań od
decyzji wydanych w sprawach spornych. To jednak rozpoznawanie odwołań przez ten sa˛d w zakresie decyzji Prezesa
URE dotycza˛cych regulacji rynku energetycznego może
budzić zastrzeżenia. Z uwagi na odmienny od sa˛dów
administracyjnych zakres kontroli oraz możliwość merytorycznego orzekania sprawia, że SOKiK wkracza i ingeruje
w kreowanie polityki państwa w sprawach regulacyjnych.
Może to wywoływać wa˛tpliwości konstytucyjne. Faktycznie sprawia to, że sa˛dy powszechne, a mianowicie Sa˛d
Okre˛gowy — sa˛d ochrony konkurencji i konsumentów oraz
Sa˛d Apelacyjny w Warszawie rozpoznaja˛cy środki odwoławcze od orzeczeń sa˛dów pierwszej instancji, staja˛ sie˛
na równi obok Prezesa URE organami kształtuja˛cymi polityke˛ państwa w zakresie rynku energetycznego.
Literatura
Adamiak, B., Borkowski, J. (2012). Kodeks poste˛powania administracyjnego. Komentarz. Warszawa: C.H. Beck.
Błachucki, M. (2011). Właściwość sa˛dów administracyjnych i sa˛dów powszechnych w sprawach antymonopolowych. W: M. Błachucki, T. Górzyńska (red.), Aktualne problemy rozgraniczenia właściwości sa˛dów administracyjnych i powszechnych. Warszawa: NSA.
Brol, J. (2010). W: K. Piasecki (red.), Kodeks Poste˛powania Cywilnego.
Komentarz. Warszawa: C.H. Beck.
Hauser, R. (2003). Konstytucyjny model polskiego sa˛downictwa administracyjnego. W: J. Stelmasiak, J. Niczyporuk (red.), Polski model sa˛downictwa administracyjnego. Lublin: Verba.
Hoff, W. (2008). Prawny model regulacji sektorowej. Warszawa: Difin.
Jaroszyński, K., Wierzbowski, M. (2011). Organy regulacyjne. W: R. Hauser,
Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System Prawa Administracyjnego.
Podmioty administruja˛ce (t. 6, 299–354). Warszawa: C.H. Beck.
Kmieciak, Z. (2009). Niezależne organy regulacyjne (aspekt prawnoporównawczy). W: J. Boć, A. Chajbowicz (red.), Nowe problemy badawcze
w teorii prawa administracyjnego (15–24). Wrocław: Kolonia Limited.
Kmieciak, Z. (2002). Poste˛powanie w sprawach ochrony konkurencji a koncepcja procedury hybrydowej. Państwo i Prawo, (4), 31–47.
Kuczyński, T. (2005). Rozgraniczenie dróg sa˛dowych w sprawach stosunków służbowych. W: J. Góral, R. Hauser, J. Trzciński (red), Sa˛downictwo
administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980–2005
(284–302). Warszawa: Naczelny Sa˛d Administracyjny.
Pokrzywniak, J. (2009). Wokół rozstrzygania przez Prezesa URE spraw
spornych dotycza˛cych odmowy zawarcia umowy. Przegla˛d Ustawodawstwa Gospodarczego, (9), 11–16.
Pokrzywniak, J. (2013). Umowa o przyła˛czenie do sieci elektroenergetycznej, gazowej lub ciepłowniczej oraz obowia˛zek jej zawarcia. Warszawa:
Wolters Kluwer.
Przybylska, M. (2013). Sytuacja prawna przedsie˛biorcy w sprawach regulacyjnych oraz antymonopolowych na etapie poste˛powania weryfikacyjnego. Przegla˛d Ustawodawstwa Gospodarczego, (5), 7–13.
Stankiewicz, R. (2011). Likwidacja procedur hybrydowych — krok w dobrym
kierunku czy szkodliwy dogmatyzm. W: M. Błachucki, T. Górzyńska (red),
Aktualne problemy rozgraniczenia właściwości sa˛dów administracyjnych
i powszechnych (159–182). Warszawa: Naczelny Sa˛d Administracyjny.
Suwaj, R. (2010). Glosa do uchwały 7 se˛dziów NSA z 23 lutego 2010 r.,
II GPS 6/09. Lex/el.
Zieliński, A. (2003). Prawo do sa˛du a struktura sa˛downictwa. Państwo
i Prawo, (4), 20–31.
————————————
14
NR 7 2014 PRZEGLA˛D USTAWODAWSTWA GOSPODARCZEGO
Uchwały i inne akty zwia˛zków przedsie˛biorców jako
źródło ograniczenia konkurencji w poste˛powaniach
o zamówienie publiczne
Resolutions and other acts of associations of undertakings
as a source of restriction of competition in public
procurement procedures
dr Grzegorz Materna
Streszczenie
Artykuł dotyczy ograniczeń konkurencji w sferze zamówień publicznych, których źródłem sa˛ uchwały i inne akty zwia˛zków
przedsie˛biorców. Na podstawie ustawy z 16.2.2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (DzU nr 50, poz. 331 ze zm.) akty zwia˛zków
przedsie˛biorców stanowia˛ rodzaj porozumień i moga˛ podlegać ocenie jako porozumienia ograniczaja˛ce konkurencje˛. W artykule omawiane
sa˛ sposoby negatywnego oddziaływania na konkurencje˛ w przetargach publicznych przez zwia˛zki przedsie˛biorców. Zwia˛zki przedsie˛biorców
moga˛: ograniczać swoim członkom możliwość udziału w przetargach publicznych, by zmusić zamawiaja˛cego do zmiany niekorzystnych
kryteriów oceny ofert; zakazywać swoim członkom udziału w przetargach i konkursach, wymuszaja˛c na zamawiaja˛cych zastosowanie
niekonkurencyjnych trybów udzielania zamówienia; ograniczać rywalizacje˛ mie˛dzy swoimi członkami, narzucaja˛c im warunki ofert.
Ponieważ członkami zwia˛zków przedsie˛biorców sa˛ nierzadko wszyscy lub wie˛kszość uczestników rynku, siła oddziaływania ich praktyk
może być znacznie wyższa niż wielu zmów przetargowych, które niejednokrotnie zawierane sa˛ tyko przez dwóch lub najwyżej kilku
przedsie˛biorców.
Słowa kluczowe:
porozumienia ograniczaja˛ce konkurencje˛, zwia˛zki przedsie˛biorców, zamówienia publiczne.
Summary
The article concerns restrictions of competition in the field of public procurement, which has their source in resolutions and other acts of
associations of undertakings. The Act of 16 February 2007 on Competition and Consumer Protection (O.J. L. of 2007 No 50 item 331)
classifies acts of such associations as a type of agreements. Therefore acts of associations of undertakings can be assessed as
competition-restricting agreements. The article discusses the negative impact of associations of undertakings on competition in public
procurement proceedings. Such associations may: — restrict its members? opportunity to participate in public procurement procedure in
order to force contracting authority to change unfavorable contract award criteria, — prohibit its members to participate in public
procurement procedure in order to force contracting authority to use non-competitive contract award procedures, — restrict competition
between its members by shaping the conditions of their tenders. As associations of undertakings can often unite all or most of undertakings
operating on specified relevant market, the impact of their practices on market may be much higher than in number of bid-rigging, while the
abovementioned anticompetitive agreements are often concluded between two or at most a few undertakings.
Key words:
anti-competitive agreements, associations of undertakings, public procurement.
Wste˛p*
Jedna˛ z fundamentalnych zasad, w oparciu o które
funkcjonuja˛ zamówienia publiczne, jest uczciwa konkurencja (art. 7 ust. 1 ustawy z 29.1.2004 r. — Prawo zamówień
publicznych, tekst. jedn. DzU 2013, poz. 907; dalej: pzp).
Ograniczanie konkurencji zarówno przez zamawiaja˛cego,
jak i przez potencjalnych i faktycznych wykonawców, nie
gwarantuje wyłonienia w wyniku poste˛powania o zamówienie publiczne oferty optymalnej, taniej i zapewniaja˛cej
odpowiednia˛ jakość realizacji zamówienia. Jednym z czynników istotnie ograniczaja˛cych możliwość pełnej realizacji
tego założenia sa˛ zmowy przetargowe mie˛dzy przedsie˛biorcami ubiegaja˛cymi sie˛ o udzielenie zamówienia pubPRZEGLA˛D USTAWODAWSTWA GOSPODARCZEGO
NR 7 2014
licznego a także mie˛dzy takimi przedsie˛biorcami, a organizatorami poste˛powania o zamówienie publiczne. W imie˛
zapewnienia uczciwej konkurencji na zamawiaja˛cego nałożono obowia˛zek eliminowania ofert wykonawców pozostaja˛cych w zmowie (art. 89 ust. 1 pkt 3 pzp, por. wyrok
KIO z 2.7.2012 r., 1287/12). Problemowi zmów przetargowych przywia˛zywana jest duża waga. Stanowia˛ one
zarówno delikt administracyjny zakazany na podstawie
art. 6 ust. 1 pkt 7 ustawy z 16.02.2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (DzU nr 50, poz. 331 ze zm.;
dalej: uokk), jak i — w przypadku przetargów publicznych
— czyn zabroniony na gruncie art. 305 ustawy z 6.06.1997 r.
Kodeks karny (DzU nr 88, poz. 553 ze zm.; dalej: Kk).
Skuteczne zwalczanie zmów przetargowych jest również
15
RESOLUTIONS AND OTHER ACTS OF ASSOCIATIONS OF UNDERTAKINGS AS A SOURCE OF RESTRICTION OF COMPETITION IN PUBLIC PROCUREMENT PROCEDURES
traktowane jako jeden z priorytetów polityki ochrony konkurencji (Polityka Konkurencji, 2011–2013). Problematyka
zmów przetargowych jako źródła ograniczenia konkurencji
w poste˛powaniach o zamówienia publiczne spotyka sie˛ też
z zainteresowaniem doktryny prawa konkurencji (Wojtczak,
2010, s. 68–77; Zawłocka-Turno, 2012, s. 44–56; Semeniuk, 2013, s. 53–67; Król-Bogomilska, 2013; Materna,
2013b, s. 4–13).
W mniejszym stopniu dostrzegany jest problem zamachów na konkurencje˛ na rynkach przetargowych, których
źródłem sa˛ uchwały i inne akty zwia˛zków przedsie˛biorców,
tj. izb, zrzeszeń i innych organizacji zrzeszaja˛cych przedsie˛biorców, w tym organizacji samorza˛du zawodowego
i gospodarczego (art. 4 pkt 2 uokk; szerzej nt. poje˛cia
zwia˛zku przedsie˛biorców zob. Materna, 2009, s. 108–113;
Stawicki, 2011, s. 98–100). Tymczasem w prawie ochrony
konkurencji uchwały i inne akty zwia˛zków przedsie˛biorców na równi z umowami i uzgodnieniami mie˛dzy przedsie˛biorcami moga˛ podlegać badaniu w aspekcie określonego w art. 6 uokk zakazu porozumień ograniczaja˛cych
konkurencje˛. W odniesieniu do poste˛powań o zamówienie
publiczne zwia˛zki przedsie˛biorców moga˛ na mocy wewne˛trznych aktów wymuszać lub rekomendować swoim
członkom, be˛da˛cym faktycznymi lub potencjalnymi uczestnikami tych poste˛powań, taki sposób działania, który może
ograniczać, czy nawet wykluczać korzyści płyna˛ce z konkurencji. Celem niniejszego artykułu jest zidentyfikowanie
rodzajów takich form ograniczeń konkurencji oraz przedstawienie ich oceny w aspekcie zakazu porozumień ograniczaja˛cych konkurencje˛.
W tym miejscu należy równocześnie poczynić zastrzeżenie, że chociaż tematem artykułu uczyniono ograniczenia
konkurencji w poste˛powaniach o zamówienie publiczne,
omawiana w tym artykule działalność zwia˛zków przedsie˛biorców może również wpływać na poziom konkurencji
w tzw. przetargach ,,prywatnych’’, organizowanych poza
procedurami zamówień publicznych. Odniesienie sie˛ w temacie i tekście artykułu tylko do ograniczeń konkurencji
w zamówieniach publicznych wynika z racji szczególnej
wagi, jaka przywia˛zywana jest do ich zwalczania, a mniejszej do zwalczania ograniczeń konkurencji w przetargach,
których źródłem nie jest akt prawa publicznego. W polskim
piśmiennictwie formułowany jest postulat, by stawianie
zarzutów zmowy przetargowej w sprawach przetargów
pozostaja˛cych poza systemem zamówień publicznych poprzedzone było szczególna˛ analiza˛ przesłanki interesu publicznego (Jurkowska, 2009, s. 426).
Ograniczenia konkurencji w poste˛powaniach
o zamówienie publiczne maja˛ce źródło w uchwałach
i innych aktach zwia˛zków przedsie˛biorców
Zwia˛zki przedsie˛biorców moga˛ koordynować sposób
prowadzenia działalności gospodarczej członków w taki
sposób, że może to wywierać na rynku skutek podobny do
efektów porozumień zawieranych mie˛dzy soba˛ bezpośrednio przez przedsie˛biorców, a także może ułatwiać zawarcie
16
zmowy mie˛dzy członkami takiego zwia˛zku. Dlatego w prawie ochrony konkurencji wewne˛trzne, nawet nieformalnie
(Podrecki, 2014, s. 812) i niewia˛ża˛ce (Jurkowska, 2009,
s. 172) uchwały i inne akty zwia˛zków przedsie˛biorców lub
ich organów statutowych stanowia˛ porozumienie (art. 4
pkt 5 lit. c uokk), które może być zakazane przez Prezesa
Urze˛du Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: Prezes UOKiK) jeżeli jego celem (przedmiotem) lub skutkiem
jest wyeliminowanie, ograniczenie lub naruszenie w inny
sposób konkurencji na rynku właściwym (art. 6 ust. 1 uokk).
Uchwały i inne akty zwia˛zków przedsie˛biorców lub ich
organów statutowych, określaja˛ce zasady poste˛powania
członków w zwia˛zku z organizowanymi przetargami, moga˛
w sposób antykonkurencyjnym ujednolicać poste˛powanie
wykonawców ubiegaja˛cych sie˛ o udzielenie zamówienia
publicznego, w tym kształt składanych przez nich ofert.
Skala oddziaływania tych aktów zwia˛zku przedsie˛biorców
może być znaczna i dotyczyć nawet wszystkich potencjalnych wykonawców, gdy dany zwia˛zek przedsie˛biorców
zrzesza wszystkich przedsie˛biorców be˛da˛cych potencjalnymi oferentami, co może mieć miejsce, np. w przypadku
samorza˛dów zawodowych zrzeszaja˛cych obligatoryjnie
z mocy prawa wszystkich reprezentantów danej profesji.
W oparciu o dotychczasowe orzecznictwo możliwe jest
wyodre˛bnienie różnych form ograniczeń konkurencji, których źródłem sa˛ akty zwia˛zków przedsie˛biorców. Do ograniczenia konkurencji może dochodzić w przypadku, gdy
moca˛ tych aktów członkowie zwia˛zku chca˛cy ubiegać sie˛
o udzielenie zamówienia publicznego sa˛ zobligowani do
określonego zachowania, w tym poste˛powaniu lub, gdy
ogranicza sie˛ im możliwość uczestnictwa w poste˛powaniach przetargowych. Taki skutek moga˛ mieć uchwały
i inne akty zwia˛zków przedsie˛biorców, które:
a) ograniczaja˛ udział członków zwia˛zku przedsie˛biorców w przetargu ze wzgle˛du na zastosowanie przez zamawiaja˛cego określonych, nieakceptowanych przez zwia˛zek
przedsie˛biorców kryteriów oceny ofert;
b) w sposób generalny wykluczaja˛ udział członków
zwia˛zku przedsie˛biorców w przetargach;
c) ograniczaja˛ rywalizacje˛ co do warunków ofert składanych przez swoich członków.
Każde z wymienionych ograniczeń było rozpatrywane
w dotychczasowym orzecznictwie i zostanie szerzej omówione w dalszej cze˛ści artykułu. Zidentyfikowane zostana˛
także inne możliwe ograniczenia konkurencji w poste˛powaniach o zamówienie publiczne, moga˛ce mieć źródło
w działaniach zwia˛zków przedsie˛biorców, które dota˛d nie
ujawniły sie˛ w polskim orzecznictwie antymonopolowym.
Ograniczenie udziału członków zwia˛zku
przedsie˛biorców w przetargu z uwagi na
zastosowane przez zamawiaja˛cego kryteria
oceny ofert
Konkurencje˛ na rynkach zamówień publicznych może
ograniczać wykluczenie, moca˛ wewne˛trznego aktu zwia˛zku przedsie˛biorców, możliwości udziału jego członków
NR 7 2014 PRZEGLA˛D USTAWODAWSTWA GOSPODARCZEGO
UCHWAŁY I INNE AKTY ZWIA˛ZKÓW PRZEDSIE˛BIORCÓW JAKO ŹRÓDŁO OGRANICZENIA KONKURENCJI W POSTE˛POWANIACH O ZAMÓWIENIE PUBLICZNE
w przetargach, z uwagi na zastosowane przez zamawiaja˛cego kryteria oceny ofert. Wpływa to zarówno na konkurencje˛ mie˛dzy członkami zwia˛zku przedsie˛biorców, jak
i oddziałuje na swobode˛ działania zamawiaja˛cych. Tymczasem na podstawie pzp to zamawiaja˛cy jest gospodarzem
poste˛powania i ma prawo zgodnie ze swoimi zamierzeniami kreować kryteria oceny ofert (wyrok KIO z 9.3.2012 r.
(376/12), Legalis nr 541908).
Ustawodawca pozostawił zamawiaja˛cemu co do zasady
swobode˛ określenia w specyfikacji istotnych warunków
zamówienia kryteriów oceny ofert, tj. czy ograniczyć sie˛
do kryterium ceny, czy wprowadzić dodatkowe kryteria
oceny i jakie (Matlak, 2011, s. 57; Lackowska-Wandas,
2013, s. 75), gdyż przetarg organizowany jest w celu
wyboru oferty najkorzystniejszej dla użytkownika, a nie
najlepszej w świetle jakichś obiektywnych kryteriów (wyrok Sa˛du Okre˛gowego w Warszawie z 16.6.2003 r.; V Ca
1213/02, ZPO 2004, nr 3, poz. 32). Określaja˛c kryteria
oceny ofert zamawiaja˛cy może wie˛c co do zasady swobodnie zdecydować, że za oferte˛ najkorzystniejsza˛ be˛dzie
uznawana ba˛dź oferta z najniższa˛ cena˛, ba˛dź oferta przedstawiaja˛ca najkorzystniejszy bilans ceny i innych kryteriów
odnosza˛cych sie˛ do przedmiotu zamówienia publicznego
(art. 2 pkt 5 pzp), takich jak jakość, funkcjonalność, parametry techniczne, zastosowanie najlepszych doste˛pnych
technologii w zakresie oddziaływania na środowisko, koszty eksploatacji, serwis oraz termin wykonania zamówienia
(art. 91 ust. 2 pzp). W powyższym kontekście warunki
konkurencji może zniekształcać uchwała lub inny akt zwia˛zku przedsie˛biorców, zakazuja˛ca członkom tego zwia˛zku
składania ofert w przetargach, z uwagi na zastosowane
w nich przez zamawiaja˛cego kryteria oceny ofert, np.
przyznanie zbyt małej wagi kryterium jakościowemu lub
uczynienie z ceny jedynego kryterium oceny ofert.
W zwia˛zku z tym ostatnim przykładem, z którym zgodzić
sie˛ należy jest taki, że oferta najtańsza pod wzgle˛dem ceny
wcale nie musi być oferta˛ najkorzystniejsza˛, bowiem decyduja˛cy be˛dzie bilans ceny i innych kryteriów oceny ofert
(Lackowska-Wandas, 2013, s. 75–76).
Krytyczna ocena praktyki odwoływania sie˛ przez zamawiaja˛cego wyła˛cznie do kryterium ceny nie może usprawiedliwiać działań zwia˛zków przedsie˛biorców wprowadzaja˛cych restrykcje dotykaja˛ce zarówno członków zwia˛zku
przedsie˛biorców (ograniczaja˛c konkurencje˛ mie˛dzy nimi),
jak również organizatorów przetargów (ograniczaja˛c gwarantowane przepisami pzp prawo zamawiaja˛cego do samodzielnego określenia warunków zamówienia; wyrok SN
z 19.5.2009 r., III SK 1/09, Legalis nr 265874). Zmiana
praktyki zamawiaja˛cych w przedstawianym zakresie może
być forsowana przez zwia˛zek przedsie˛biorców środkami
innymi niż przez zawarcie porozumienia ograniczaja˛cego
konkurencje˛, np. poprzez sformułowanie do właściwych
organów odpowiednich postulatów, w tym postulatów
zmian legislacyjnych.
Przykładem wewne˛trznego aktu zwia˛zku przedsie˛biorców
odpowiadaja˛cego opisywanej formie ograniczenia konku-
PRZEGLA˛D USTAWODAWSTWA GOSPODARCZEGO
NR 7 2014
rencji sa˛ zakwestionowane przez Prezesa UOKiK zasady
etyki zawodu architekta, wprowadzone przez warszawska˛
Izbe˛ Architektów i zakazuja˛ce architektom — pod groźba˛
kary dyscyplinarnej — uczestnictwa w przetargach na
prace projektowe, w których jedynym kryterium oceny
prac jest cena. Decyzja˛ z 18.9.2006 r. nr DOK-106/06
(DzUrz UOKiK z 2006 nr 4, poz. 52) Prezes UOKiK uznał
powyższe zasady kodeksu etyki zawodowej za naruszenie
zakazu porozumień ograniczaja˛cych konkurencje˛ określonego w art. 5 ust. 1 pkt 1 ówcześnie obowia˛zuja˛cej ustawy
z 15.12.2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów
(tekst jedn. DzU 2005, nr 244, poz. 2080 ze zm.). W świetle uzasadnienia decyzji zakazywanie architektom udziału
w przetargach, w których jedynym kryterium oceny prac
jest cena, pogarsza sytuacje˛ rynkowa˛ architektów, biur
projektowych zatrudniaja˛cych architektów i projektantów
innych specjalności.
Porozumienie ograniczyło zatem konkurencje˛ na rynku
usług projektowania architektonicznego poprzez ograniczenie suwerenności architektów w zakresie podejmowania
decyzji gospodarczych odnośnie do usług architektonicznych oferowanych w trybie przetargów. Ustaliło bowiem
bezpośrednio, że warunkiem sprzedaży prac projektowych
w trybie przetargowym jest przyje˛cie w przetargu wielokryterialnej oceny tych prac, co wyeliminowało możliwość
ich sprzedaży przez niezależnych architektów i biura projektowe w tych wszystkich przetargach, w których zamawiaja˛cy zastosował tylko jedno kryterium w postaci ceny.
Z drugiej strony praktyka Izby wpływała także na decyzje
potencjalnych organizatorów przetargów na usługi projektowania architektonicznego reprezentuja˛cych zarówno sektor prywatny, jak i sektor zamówień publicznych. Wobec
obowia˛zuja˛cego wszystkich architektów zakazu uczestnictwa w przetargach, w których jedynym kryterium oceny
prac była cena organizatorzy przetargów, by w przetargach
zostały złożone jakiekolwiek oferty, musieli konstruować
kryteria oceny prac w sposób zgodny z wyobrażeniem
Izby.
Stanowisko Prezesa UOKiK podzielił Sa˛d Najwyższy
(wyrok SN z 19.5.2009 r., III SK 1/09, Legalis nr 265874),
oddaja˛c skarge˛ kasacyjna˛ Izby od utrzymuja˛cego decyzje˛
Prezesa UOKiK wyroku Sa˛du Apelacyjnego w Warszawie
(wyrok z 10.7.2008 r., VI ACa 92/08, OSA 2010 nr 6,
poz. 16, s. 55). SN nie uznał w szczególności, by kwestionowane zasady etyki mogły uzasadniać przepisy pzp,
w świetle których, w przypadku zamówień publicznych
w zakresie działalności twórczej lub naukowej, której
przedmiotu nie można z góry opisać w sposób jednoznaczny i wyczerpuja˛cy, cena nie może wyste˛pować jako samodzielne kryterium wyboru najkorzystniejszej oferty (art. 2
pkt 5 pzp). Reguły przyje˛te przez Izbe˛ dotyczyły bowiem
każdej pracy projektowej obje˛tej konkursem i przetargiem,
a Izba nie wykazała, by wśród zamówień na prace projektowe architektów nie mogły sie˛ znaleźć takie, których
przedmiot może być z góry przez zamawiaja˛cego opisany
w sposób jednoznaczny i wyczerpuja˛cy.
17
RESOLUTIONS AND OTHER ACTS OF ASSOCIATIONS OF UNDERTAKINGS AS A SOURCE OF RESTRICTION OF COMPETITION IN PUBLIC PROCUREMENT PROCEDURES
Wykluczenie udziału członków zwia˛zku
przedsie˛biorców w przetargach
Za ograniczenie konkurencji na rynku przetargowym
należy uznać również wykluczenie (zakazanie) moca˛ wewne˛trznego aktu zwia˛zku przedsie˛biorców swoim członkom (potencjalnym wykonawcom) składania ofert w poste˛powaniach przetargowych w sytuacji, gdy w przepisach
pzp przewidziano taki tryb udzielania zamówień na określone świadczenia. W przypadku, gdy zamawiaja˛cy zobowia˛zany jest udzielać zamówień w oparciu o przepisy pzp
w drodze przetargu, niewzie˛cie przez potencjalnych wykonawców udziału w przetargu na mocy decyzji zrzeszaja˛cego ich zwia˛zku realnie ogranicza konkurencje˛. Dostosowanie sie˛ przez potencjalnych wykonawców do wia˛ża˛cego ich
wewne˛trznego aktu zwia˛zku przedsie˛biorców i nieskładanie ofert w ogłoszonym przetargu, może powodować skutek zbieżny z kolektywnym (grupowym) bojkotem, rozumianym jako uzgodniona˛ przez co najmniej dwóch konkurentów odmowe˛ zawierania umów z co najmniej jednym
innym podmiotem (Mia˛sik, 2004, s. 156) i moga˛cym
w określonych okolicznościach być zaliczonym do kategorii ograniczeń konkurencji ze wzgle˛du na cel (Materna,
2013a, s. 44). Koordynowane przez zwia˛zek przedsie˛biorców niewyste˛powanie przez jego członków z oferta˛ w ogłaszanych przetargach, może istotnie utrudnić lub wre˛cz
uniemożliwić zamawiaja˛cemu przeprowadzenie procedury
udzielenia zamówienia publicznego w oparciu o obowia˛zuja˛ce go przepisy pzp.
Negatywna ocena takich praktyk zwia˛zków przedsie˛biorców nie powinna ulec zmianie również, gdy w okolicznościach danej sprawy zamawiaja˛cy nie jest zobligowany
prawnie do zastosowania konkurencyjnych procedur przetargowych, a czyni to dla osia˛gnie˛cia wynikaja˛cych z niej
korzyści, np. uzyskania niższej ceny. Zwrócić należy uwage˛, że w określonych przypadkach, w tym dla pewnych
kategorii świadczeń, np. pewnych usług prawniczych, pzp
przewiduje szczególne zasady udzielania zamówień niewymagaja˛ce organizowania przetargu. Zgodnie z art. 5 ust. 1b
pzp zamawiaja˛cy nie jest zobowia˛zany stosować przepisów
pzp dotycza˛cych przesłanek wyboru trybu negocjacji, bez
ogłoszenia oraz przesłanek wyboru trybu zamówienia
z wolnej re˛ki w przypadku zamówień, których przedmiotem sa˛ usługi prawnicze polegaja˛ce na wykonywaniu
zaste˛pstwa procesowego lub na doradztwie prawnym w zakresie zaste˛pstwa procesowego, lub jeżeli wymaga tego
ochrona ważnych praw lub interesów Skarbu Państwa.
Tym samym ustawodawca uznał, że dla usług prawniczych
tryb z wolnej re˛ki jest najbardziej odpowiedni, bo pozwala
wybrać rzeczywiście dobrego usługodawce˛ (prawnika), takiego, któremu można powierzyć ważne prawa lub interesy
Skarbu Państwa (zob. Pieróg, 2013, komentarz do art. 5).
Jeżeli jednak zamawiaja˛cy chce zastosować procedury
przetargowe, wykonawcy i ich zwia˛zki nie powinny dokonywać uzgodnień ograniczaja˛ce mu taka˛ możliwość.
Jako przykład wewne˛trznego aktu zwia˛zku przedsie˛biorców wprowadzaja˛cego opisane wyżej ograniczenie kon18
kurencji należy uznać uchwałe˛ Krajowej Rady Notarialnej
(dalej: KRN) z 25.4.2003 r. w sprawie zakazu uczestniczenia przez notariuszy w przetargach lub konkursach na
czynności notarialne, która˛ w wyniku realizacji przez Ministra Sprawiedliwości nadzoru nad notariatem (por. art. 47
ustawy z 14.2.1991 r. — Prawo o notariacie, tekst jedn.
DzU 2008, nr 189, poz. 1158 ze zm.) Sa˛d Najwyższy
uchylił (wyrok SN z 26.2.2004 r., III SZ 4/03, OSNP
2004/23/411). W uzasadnieniu wzroku SN podkreślił, iż
notariusz jest uprawniony do udziału w przetargu, gdy
zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych powierzenie dokonania czynności notarialnych powinno nasta˛pić
w trybie zamówienia publicznego. SN nie podzielił stanowiska KRN, iż uczestnictwo przez notariusza w przetargach lub konkursach na sporza˛dzenie czynności notarialnej, poddaje w wa˛tpliwość jego bezstronność jako osoby
zaufania publicznego oraz uchybia powadze i godności
zawodu notariusza. Swoje stanowisko SN oparł na analizie
przepisów nieobowia˛zuja˛cej już ustawy z 10.6.1994 r.
o zamówieniach publicznych (t.j. DzU 1998, nr 119,
poz. 773; dalej: uzp), w świetle których w pewnych sytuacjach ustawowe tryby udzielania zamówień maja˛ obligatoryjne zastosowanie do zamówień na dostawy, usługi
lub roboty budowlane. SN zauważył, że na gruncie uzp
usługi prawnicze, w tym usługi notarialne, znajduja˛ sie˛
wśród enumeratywnie wskazanych przypadków usług, które wprawdzie co do zasady podlegaja˛ przepisom o zamówieniach publicznych, ale w stosunku do których określone
przepisy uzp nie maja˛ zastosowania (art. 6 ust. 2 pkt 4
uzp).
Podkreślenia wymaga, że sprawa zachowuje aktualność
na gruncie przepisów obecnie obowia˛zuja˛cej pzp. SN odwołał sie˛ zreszta˛ do tej ustawy, zauważaja˛c że usługi
prawnicze, w tym czynności notarialne, nie sa˛ wyła˛czone
z zakresu jej stosowania (w obecnym stanie prawnym
niektórych przepisów pzp nie stosuje sie˛ do usług prawniczych, ale tylko do niektórych rodzajów tych usług,
polegaja˛cych na wykonywaniu zaste˛pstwa procesowego
lub doradztwa prawnego w tym zakresie, lub z uwagi na
ochrone˛ ważnych praw, lub interesów Skarbu Państwa, por.
art. 6 ust. 1b pzp). SN uznał zarazem, że także przepisy
o notariacie nie wykluczaja˛ wyboru wykonawcy usług
notarialnych w przetargu. Dokonanie czynności notarialnych, jako swoistych usług prawniczych, zawsze musi być
dokonane przez notariusza w zakresie jego uprawnień
i zgodnie z obowia˛zuja˛cym prawem (art. 2 § 1 i § 2 ustawy
— Prawo o notariacie). Usługi te sa˛ wynagradzane wedle
ustaleń dokonanych przez strony na podstawie umowy,
przy czym wysokość wynagrodzenia nie może być wyższa
aniżeli maksymalne stawki taksy notarialnej właściwej dla
danej czynności, ustalonej w rozporza˛dzeniu Ministra
Sprawiedliwości. Skoro ustawa — Prawo o notariacie
określa zasady świadczenia usług w zakresie dokonywania
czynności notarialnych oraz obowia˛zki notariuszy (art. 1–9
i art. 17–25 ustawy — Prawo o notariacie), którzy przy
powołaniu do sprawowania tych obowia˛zków ślubuja˛ wypełniać je zgodnie z prawem (art. 15 ustawy — Prawo
NR 7 2014 PRZEGLA˛D USTAWODAWSTWA GOSPODARCZEGO
UCHWAŁY I INNE AKTY ZWIA˛ZKÓW PRZEDSIE˛BIORCÓW JAKO ŹRÓDŁO OGRANICZENIA KONKURENCJI W POSTE˛POWANIACH O ZAMÓWIENIE PUBLICZNE
o notariacie), to — jak trafne przyja˛ł SN — wynika sta˛d
zarazem, że notariusz, jako osoba zaufania publicznego
(art. 2 § 1 ustawy — Prawo o notariacie), przy sprawowaniu swoich czynności jest zwia˛zany obowia˛zuja˛cym
prawem, a wie˛c również przepisami o zamówieniach publicznych w zakresie, w jakim przewiduje właściwe tryby
udzielania zamówień na dokonywanie czynności notarialnych. Gdy wie˛c przepisy prawa przewiduja˛, że powierzenie
przez zamawiaja˛cego dokonania czynności notarialnych
powinno nasta˛pić w trybie zamówienia publicznego, notariusz jest uprawniony do udziału w tego typu poste˛powaniu, a zarazem nie powinien przyjmować zamówienia na
dokonanie czynności notarialnych, które byłoby udzielone
w trybie niezgodnym z wymogami prawa. Ponadto, zdaniem SN, udział notariusza w organizowanych zgodnie
z przepisami o zamówieniach publicznych przetargach na
dokonanie czynności notarialnych nie zagraża ani możliwości uzyskania godziwego wynagrodzenia za te usługi,
ani nie zwalnia notariusza z obowia˛zku przestrzegania
prawa i zachowania bezstronności. Przeciwnie, zasady
udzielania zamówień publicznych, takie jak zasada pisemności i zasada jawności poste˛powania, sprzyjaja˛ notariuszom uczestnicza˛cym w takim poste˛powaniu zarówno
w skutecznej realizacji ich prawa do godziwego wynagrodzenia za świadczone usługi, jak i w zapewnieniu
w pełni bezstronnego i fachowego sprawowania powierzonych im obowia˛zków.
W piśmiennictwie słusznie uznano wyrok SN za trafny
z uwagi na oczywista˛ sprzeczność tej uchwały z przepisami
prawa o notariacie (wzgle˛dy ustrojowe) oraz przepisami
ustawy o zamówieniach publicznych (wzgle˛dy merytoryczne; Szostak, 2006, s. 65–68).
Omawiana uchwała KRN została zakwestionowana
w trybie nadzoru nad notariatem. Podkreślenia wymaga, że
przedmiotem odre˛bnego badania ze strony Prezesa UOKiK
mogłoby być to, czy przyjmuja˛c omawiana˛ uchwałe˛ KRN
nie dopuszcza sie˛ praktyk ograniczaja˛cych konkurencje˛.
Takie badanie nie leży bowiem w kompetencji Ministra
Sprawiedliwości (wyrok Sa˛du Apelacyjnego w Warszawie
z 16.11.2006 r., VI ACa 554/06, DzU UOKiK 2007 nr 2,
poz. 24). W świetle dotychczasowego orzecznictwa niekwestionowana jest antymonopolowa podmiotowość notariusza jako przedsie˛biorcy w rozumieniu art. 4 pkt 1 uokk,
a w KRN jako zwia˛zku przedsie˛biorców (wyrok SOKiK
z 14.5.2003 r., XVII Ama 55/02, DzUrz UOKiK Nr 3,
poz. 272; wyrok Sa˛du Apelacyjnego w Warszawie
z 16.11.2006 r., VI ACa 554/06, DzU UOKiK 2007 nr 2,
poz. 24; decyzja Prezesa UOKiK z 19.4.2010 r. nr RWA3/2010). Uchwały samorza˛du zawodowego notariuszy moga˛ być zaś uznane za porozumienie w rozumieniu art. 4
pkt 5 lit. c uokk (decyzja Prezesa UOKiK z 19.4.2010 r.
nr RWA-3/2010). Również antykonkurencyjny charakter
rozpatrywanej uchwały organu samorza˛du zawodowego
notariuszy nie budzi wa˛tpliwości. Z jednej strony ograniczała ona konkurencje˛ mie˛dzy notariuszami wykluczaja˛c
współzawodnictwo mie˛dzy nimi w poste˛powaniach o zamówienie publiczne, a z drugiej mogła istotnie utrudniać
PRZEGLA˛D USTAWODAWSTWA GOSPODARCZEGO
NR 7 2014
lub nawet uniemożliwiać wyłanianie wykonawców w poste˛powaniach organizowanych w oparciu o obowia˛zuja˛ce
przepisy pzp. Zgodzić sie˛ należy z ocena˛ sformułowana˛
w literaturze, że uchwała stanowiła ograniczenie konkurencji dokonane w wyraźnym celu ochrony interesów finansowych notariuszy (Szostak, 2006, s. 65–68).
W tym kontekście nadmienić jedynie można o wszcze˛tym przez Prezesa UOKiK poste˛powaniu antymonopolowym dotycza˛cym zbliżonej praktyki jednej z Izb Notarialnych. Prezes UOKiK wszcza˛ł to poste˛powanie pod zarzutem naruszenia art. 6 ust. 1 uokk poprzez zawarcie porozumienia ograniczaja˛cego konkurencje˛, a polegaja˛cego na ograniczaniu notariuszom zrzeszonym w Izbie możliwości przyste˛powania do przetargów organizowanych na podstawie
przepisów pzp (postanowienie Prezesa UOKiK z 2.12.2013 r.,
sygn. RWA-411-2/13/KS). Poste˛powanie zostało wszcze˛te
na podstawie informacji, z których wste˛pnej analizy ma
wynikać, że przedstawiciele Izby w korespondencji elektronicznej zakazali zrzeszonym w niej notariuszom udziału w przetargach na świadczenie usług notarialnych informuja˛c również, że za złamanie tego zakazu grozi odpowiedzialność dyscyplinarna (http://www.uokik.gov.pl/
aktualnosci.php?news – id=10735; 16.01.2014).
Ograniczenie przez zwia˛zek przedsie˛biorców
rywalizacji jego członków w zakresie warunków
ofert składanych w przetargu
Przedstawione wyżej kategorie praktyk zwia˛zków przedsie˛biorców oddziaływały na konkurencje˛ poprzez wykluczenie ubiegania sie˛ przez potencjalnych wykonawców
o udzielenie zamówienia publicznego. Wewne˛trzne akty
zwia˛zków przedsie˛biorców moga˛ również ograniczać konkurencje˛, oddziałuja˛c na zachowania przedsie˛biorców, którzy zdecydowali sie˛ złożyć oferty w danym przetargu
poprzez wpływanie na kształt składanych przez nich ofert.
Taki skutek w sferze zamówień publicznych maja˛ przede
wszystkim te akty zwia˛zków przedsie˛biorców, które wpływaja˛ na cene˛ stosowana˛ przez ich członków w ofertach
przetargowych. Za ograniczenia konkurencji można przy
tym uznać zarówno uchwały i inne akty zwia˛zków przedsie˛biorców ustanawiaja˛ce określone modele działania
członków tych zwia˛zków, gdy bezwzgle˛dnie ich wia˛ża˛, np.
pod groźba˛ odpowiedzialności dyscyplinarnej, jak i skierowane do członków zwia˛zku przedsie˛biorców nieformalnie
(Podrecki, 2014, s. 812), niewia˛ża˛ce (Jurkowska, 2009,
s. 172) rekomendacje. Nawet wskazanie przez zwia˛zek
przedsie˛biorców swoim członkom ceny rekomendowanej
(sugerowanej) może bezprawnie ograniczać konkurencje˛,
gdyż pozwala wszystkim uczestnikom rynku przewidzieć
z dużym prawdopodobieństwem jaka be˛dzie polityka cenowa ich konkurentów (por. m.in. decyzje Prezesa UOKiK
nr RPZ-26/2010 z 2.11.2010 r. dot. opracowania i opublikowania przez Klub Fotografii Prasowej przy Stowarzyszeniu Dziennikarzy Polskich cennika sugerowanych cen
minimalnych za usługi fotoreporterskie; nr RKT-27/2009
z 15.9.2009 r. dot. ustalenia przez Komisje˛ Branży Moto19
RESOLUTIONS AND OTHER ACTS OF ASSOCIATIONS OF UNDERTAKINGS AS A SOURCE OF RESTRICTION OF COMPETITION IN PUBLIC PROCUREMENT PROCEDURES
ryzacyjnej rekomendowanej minimalnej stawki opłat za
usługi lakiernicze, blacharskie i mechaniczne, nr RKT31/2006 z 7.6.2006 r. dot. ustalania przez stowarzyszenia
doradców podatkowych cenników usług).
W orzecznictwie antymonopolowym znaleźć można
wiele przykładów antykonkurencyjnej działalności zwia˛zków przedsie˛biorców, polegaja˛cej na rekomendowaniu
członkom zwia˛zków określonych stanowisk w umowach
zawieranych z podmiotami trzecimi, co było przedmiotem
decyzji Prezesa UOKiK, w tym oferowanych cen (por.
m.in. decyzje Prezesa UOKiK nr RKT-16/2013 z 28.6.2013 r.
dot. ustalenia cennika usług pomocy drogowej świadczonych przez przedsie˛biorców zrzeszonych w Beskidzkim
Stowarzyszeniu Pomocy Drogowych; nr DOK-7/2011
z 6.9.2011 r. dot. ustalania treści ofert cenowych przedsie˛biorców zrzeszonych w Zwia˛zku Pracodawców Przemysłu
Utylizacyjnego).
Przykładem ograniczenia konkurencji w przetargach poprzez wpływanie przez zwia˛zek przedsie˛biorców na kształt
warunków ofert składanych w przetargu przez swoich
członków jest stwierdzona przez organ antymonopolowy
w decyzji z 19.7.2013 r. nr RKT-21/2013 praktyka Krajowej Izby Urbanistów (dalej: KIU), obligatoryjnie zrzeszaja˛cej wszystkich urbanistów w Polsce. Organ tego zwia˛zku
przedsie˛biorców przyja˛ł w kodeksie etyki zawodowej obowia˛zuja˛ce członków KIU antykonkurencyjne reguły dotycza˛ce kształtowania cen za usługi projektowania zagospodarowania przestrzeni, z których moga˛ korzystać gminy
przy opracowywaniu, zgodnie z ustawa˛ z 27.3.2003 r.
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst
jedn. DzU 2012, poz. 647 ze zm.), miejscowych planów
zagospodarowania przestrzennego. KIU ustaliła odgórnie
sztywna˛ stawke˛ za jednostke˛ nakładu pracy jako podstawe˛
ustalania przez urbanistów wynagrodzenia za prace projektowe, a także określiła dopuszczalne odchylenia od rekomendowanego poziomu wycen, których przekroczenie zagrożone zostało sankcjami dyscyplinarnymi. Prezes UOKiK
stwierdził, że opisana praktyka narzucania zrzeszonym
w KIU przedsie˛biorcom wykonuja˛cym zawód urbanisty
stosowania minimalnych cen usług ograniczyła konkurencje˛, uniemożliwiaja˛c urbanistom reagowanie na zmieniaja˛ca˛ sie˛ sytuacje˛ rynkowa˛ i dopasowywanie oferowanych cen
do własnych kosztów, a skutki działań KIU odczuły korzystaja˛ce z usług urbanistów gminy organizuja˛ce przetargi na
opracowanie projektów miejscowych planów zagospodarowania terenu.
Opisana praktyka KIU bezpośrednio ograniczała konkurencje˛ w poste˛powaniach o zamówienie publiczne. wiadczone przez urbanistów usługi planowania przestrzennego
gminy zamawiaja˛ bowiem w trybie przepisów o zamówieniach publicznych. Koszty sporza˛dzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, stosownie do
art. 21 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co do zasady obcia˛żaja˛ budżet gminy (ust. 1),
a w określonych przypadkach budżet państwa, województwa,
powiatu lub inwestora realizuja˛cego inwestycje celu publicznego (ust. 2).
20
Inne ograniczenia konkurencji w poste˛powaniach
o zamówienie publiczne maja˛ce źródło
w działaniach zwia˛zków przedsie˛biorców
W niniejszym artykule zidentyfikowane zostały ograniczenia konkurencji w poste˛powaniach o zamówienie publiczne, maja˛ce źródło w aktach zwia˛zków przedsie˛biorców,
które dota˛d ujawniały sie˛ w polskim orzecznictwie. Do
opisanych powyżej obostrzeń konkurencji potencjalna negatywna rola zwia˛zków przedsie˛biorców w odniesieniu do
poste˛powań o zamówienie publiczne sie˛ nie ogranicza.
Zwia˛zki przedsie˛biorców moga˛ również pełnić role˛ platform wymiany informacji, ułatwiaja˛cych przedsie˛biorcom
działaja˛cych na rynkach przetargowych antykonkurencyjne
uzgodnienie służa˛ce, np. podziałowi rynku lub uzgodnieniu
warunków składanych ofert przetargowych. Zwia˛zki przedsie˛biorców moga˛ pełnić, jak zauważono w piśmiennictwie,
swoista˛ funkcje˛ moderatora, bez którego porozumienie nie
doszłoby do skutku (Jurkowska 2009, s. 172). Moga˛ również ułatwiać funkcjonowanie zmowy przetargowej współdziałaja˛c w porozumieniu z przedsie˛biorcami (swoimi
członkami lub również przedsie˛biorcami niemaja˛cymi takiego statusu) poprzez realizacje˛ zadań organizacyjnych
lub logistycznych na rzecz tych przedsie˛biorców. Zadania
te moga˛ obejmować, np. organizowanie spotkań uczestników porozumienia, przechowywanie w swoich pomieszczeniach określonych dokumentów zwia˛zanych z porozumieniem, zbieranie danych i pozyskiwanie informacji
niezbe˛dnych do nadzorowania wdrażania porozumienia
w życie. Tego rodzaju pomocnictwo w naruszeniu kartelowym (szerzej, zob. Król-Bogomilska, 2013, s. 105 i n.;
Jurczyk 2012, s. 337–341) udzielane przez przedsie˛biorstwa doradcze było przedmiotem już kilku orzeczeń na
gruncie unijnego prawa konkurencji (por. decyzja Komisji
2005/349/WE z 10.12.2003 r. (COMP/E-2/37.857 — Nadtlenki organiczne; DzU 2005, L 110, s. 44; wyrok Sa˛du
z 8.7.2008 r. w sprawie T-99/04 AC-Treuhand AG przeciwko Komisji, Zb. Orz. 2008, II-01501; decyzja Komisji
z 28.1.2009 r. ,COMP/39406 — Przewody morskie; decyzja Komisji z 11.11.2009 r., COMP/38.589 — stabilizatory
termiczne).
Zwia˛zki przedsie˛biorców moga˛ również ograniczać konkurencje˛ w poste˛powaniach o zamówienie publiczne be˛da˛c
bezpośrednimi uczestnikami i beneficjentami zmowy. Dotyczyć to może tych zwia˛zków przedsie˛biorców, które
w obrocie wyste˛puja˛ również w funkcji przedsie˛biorcy,
oferuja˛c towary lub świadcza˛c usługi. W orzecznictwie
antymonopolowym uznano, np. PZPN za zwia˛zek przedsie˛biorców, jak i za przedsie˛biorce˛ prowadza˛cego działalność
w sferze użyteczności publicznej (wyrok Sa˛du Apelacyjnego w Warszawie z 4.12.2007 r., VI ACa 848/07, Legalis
nr 420470). Jeżeli tego rodzaju zwia˛zki przedsie˛biorców
przyste˛puja˛ do przetargu i uzgadniaja˛ z innymi przedsie˛biorcami przyste˛puja˛cymi do przetargu lub z przedsie˛biorca˛ be˛da˛cym organizatorem przetargu warunki składanych
ofert, narażaja˛ sie˛ na równi z tymi przedsie˛biorcami na
zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 7 uokk.
NR 7 2014 PRZEGLA˛D USTAWODAWSTWA GOSPODARCZEGO
UCHWAŁY I INNE AKTY ZWIA˛ZKÓW PRZEDSIE˛BIORCÓW JAKO ŹRÓDŁO OGRANICZENIA KONKURENCJI W POSTE˛POWANIACH O ZAMÓWIENIE PUBLICZNE
Podsumowanie i wnioski
Poważnym zagrożeniem dla funkcjonowania systemu
zamówień publicznych opartego na zasadzie uczciwej konkurencja sa˛ bez wa˛tpienia zmowy przetargowe mie˛dzy
przedsie˛biorcami. Poza tym jednak istotnym źródłem ograniczeń konkurencji w poste˛powaniach o zamówienie publiczne moga˛ być również uchwały i inne akty zwia˛zków
przedsie˛biorców. Ich negatywne oddziaływanie na konkurencje˛ może przybierać wiele form. Zwia˛zki przedsie˛biorców moga˛:
– ograniczać udział swoich członków w przetargach,
w których zamawiaja˛cy stosuje nieakceptowane przez
zwia˛zek, niekorzystne dla cze˛ści lub wszystkich jego
członków kryteria oceny ofert;
– w sposób generalny wykluczać udział członków zwia˛zku przedsie˛biorców w przetargach i konkursach, wymuszaja˛c na zamawiaja˛cych zastosowanie niekonkurencyjnych
trybów udzielania zamówienia;
– ograniczać rywalizacje˛ mie˛dzy swoimi członkami, np.
narzucaja˛c im ceny minimalne, w oparciu o które powinni
kształtować oferty przetargowe.
W pierwszych dwóch przypadkach bezpośrednim skutkiem działalności zwia˛zku przedsie˛biorców może być
zmniejszenie liczby uczestników poste˛powania o zamówienie publiczne (w konsekwencji zmniejszenie korzyści moga˛cych płyna˛ć z konkurencyjnej struktury rynku) lub nawet
uniemożliwienie przeprowadzenia takiego poste˛powania.
W trzecim przypadku bezpośrednio ograniczona zostaje
efektywność systemu zamówień publicznych wskutek zaburzenia funkcjonowania mechanizmu konkurencji, a ujednolicenie warunków składanych ofert prowadzi do uzyskiwania przez wykonawców nieuprawnionych zysków kosztem zamawiaja˛cego.
Zwia˛zki przedsie˛biorców moga˛ również w inny sposób
ograniczać konkurencje˛ w odniesieniu do poste˛powań o zamówienie publiczne. W szczególności moga˛ one pełnić
swoista˛ funkcje˛ moderatora porozumienia, a także ułatwiać
funkcjonowanie zmowy przetargowej mie˛dzy przedsie˛biorcami poprzez realizacje˛ zadań organizacyjnych lub logistycznych na ich rzecz. Zwia˛zki przedsie˛biorców, które
bezpośrednio uczestnicza˛ w obrocie w funkcji przedsie˛biorcy, oferuja˛c towary lub świadcza˛c usługi, moga˛ też
wchodzić w porozumienia z innymi wykonawcami konkuruja˛cymi z nimi o realizacje˛ zamówienia publicznego.
Wówczas narażaja˛ sie˛ na zarzut naruszenia art. 6 ust. 1
pkt 7 uokk, na równi z innymi uczestnikami zmowy przetargowej.
Antykonkurencyjny potencjał uchwał zwia˛zków przedsie˛biorców może być szczególnie silny w przypadku zwia˛zków, w których członkowstwo z mocy prawa jest obligatoryjne dla wszystkich przedsie˛biorców danej profesji.
Skala oddziaływania ewentualnych antykonkurencyjnych
aktów takich zwia˛zków może obja˛ć cały rynek świadczeń
danego rodzaju, gdyż oddziałuje na zachowania wszystkich
przedsie˛biorców świadcza˛cych usługi lub oferuja˛cych dobra określonego rodzaju.
Siła oddziaływania takich praktyk może znacznie przewyższać pewna˛ cze˛ść zmów przetargowych sensu stricto
zawieranych bezpośrednio mie˛dzy przedsie˛biorcami. Te
bowiem niejednokrotnie (co znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie Prezesa UOKiK) zawierane
sa˛ tyko przez dwóch lub najwyżej kilku przedsie˛biorców
(Semeniuk, 2013, s. 53–67). Z tego wzgle˛du na uchwały
i inne akty zwia˛zków przedsie˛biorców, moga˛ce stanowić
źródło ograniczenia konkurencji w poste˛powaniach o zamówienie publiczne, organ antymonopolowy powinien
zwracać szczególna˛ uwage˛.
Literatura
Jurczyk, Z. (2012). Kartele w polityce konkurencji Unii Europejskiej.
Warszawa: C.H. Beck.
Jurkowska A. (2009) W: T. Skoczny, A. Jurkowska, D. Mia˛sik (red.),
Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów. Komentarz. Warszawa:
C.H. Beck.
Król-Bogomilska, M. (2013). Zwalczanie karteli w prawie antymonopolowym i karnym. Warszawa: Scholar.
Lackowska-Wandas, A. (2013) Analiza możliwości zastosowania kryteriów
oceny ofert innych niż cena na gruncie ustawy — Prawo zamówień
publicznych. Prawo Zamówień Publicznych, (2).
Materna, G. (2009). Poje˛cie przedsie˛biorcy w polskim i europejskim prawie
ochrony konkurencji. Warszawa: Wolters Kluwer.
Materna, G. (2013a). Ochrona rynku przed konkurentem działaja˛cym nielegalnie jako przesłanka oceny porozumienia w aspekcie art. 101 TFUE
— glosa do wyroku TS z 7.02.2013 r. w sprawie C-68/12 Protimonopolný
úrad Slovenskej republiky przeciwko Slovenská sporitel’ňa a.s. Europejski Przegla˛d Sa˛dowy, (9), s. 44.
Materna, G. (2013). Zakres podmiotowy zakazu zmów przetargowych
w polskim prawie ochrony konkurencji i prawie karnym. Przegla˛d
Ustawodawstwa Gospodarczego, (12), 4–13.
Matlak, E. (2011). Problematyki kryteriów oceny ofert przetargowych
Prawo Zamówień Publicznych, (1).
Mia˛sik, D. (2004). Reguła rozsa˛dku w prawie antymonopolowym. Studium
prawno porównawcze. Kraków: Zakamycze.
Podrecki, P. (2014). W: M. Ke˛piński (red.), System Prawa Prywatnego.
Prawo konkurencji (Tom 15). Warszawa: C.H.Beck.
Polityka Konkurencji na lata 2011–2013. Poziom I. Obszar A. Priorytet 1;
www.uokik.gov.pl. (16.01.2014).
Semeniuk, P. (2013). ,,Polskie zmowy przetargowe’’ — krytyka. Internetowy Kwartalnik Antymonopolowy i Regulacyjny, 1(2).
Stawicki, E. (2011). W: A. Stawicki, E. Stawicki (red.), Ustawa o ochronie
konkurencji i konsumentów. Komentarz. Warszawa: Wolters Kluwer.
Szostak, R. (2006). Glosa do wyroku SN z dnia 26 lutego 2004 r., III SZ
4/03. Samorza˛d Terytorialny, (4).
Wojtczak, D.E. (2010). Zwalczanie zmów przetargowych w Polsce. Państwo i Prawo, (7).
Zawłocka-Turno, A. (2012). Zmowa przetargowa czy działanie zgodne
z prawem? Problemy na styku prawa konkurencji i prawa zamówień
publicznych. Internetowy Kwartalnik Antymonopolowy i Regulacyjny,
4(1).
*
Wyrażone w artykule pogla˛dy autora niekoniecznie odzwierciedlaja˛
stanowisko Urze˛du Ochrony Konkurencji i Konsumentów.
————————————
PRZEGLA˛D USTAWODAWSTWA GOSPODARCZEGO
NR 7 2014
21
PRAWO PRASOWE
Sprostowanie w znowelizowanym prawie prasowym
Correction in the amended press law
prof. dr hab. Joanna Sieńczyło-Chlabicz, dr Zofia Zawadzka
Streszczenie
W artykule omówiono problematyke˛ skutków prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 grudnia 2010 r. W powołanym
wyroku Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 46 ust. 1 oraz art. 31 i art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. — Prawo prasowe sa˛
niezgodne z art. 2 i art. 42 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż nie zachowuja˛ wymaganej precyzji określenia znamion czynu zagrożonego kara˛.
Zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny przepisy utraciły moc dnia 14 czerwca 2012 r., a ustawa nowelizuja˛ca weszła w życie
dopiero po czterech i pół miesia˛ca, tj. dnia 2 listopada 2012 r. Skutkowało to powstaniem luki prawnej. Konieczne wie˛c było
przeanalizowanie skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego w aspekcie przepisów mie˛dzyczasowych. Dokonano również analizy
wprowadzonej nowelizacji prawa prasowego w zakresie sprostowania prasowego biora˛c pod uwage˛ kra˛g osób uprawnionych do wysta˛pienia
z wnioskiem o publikacje˛ sprostowania oraz zasady dotycza˛ce publikacji sprostowania.
Słowa kluczowe:
sprostowanie, odpowiedź prasowa, wniosek o publikacje˛ sprostowania, skutki prawne wyroku Trybunału Konstytucyjnego, wymogi formalne
sprostowania.
Summary
The article discusses problems of legal effects of the decision issued by the Constitutional Tribunal on December 1, 2010. In this decision
the Constitutional Tribunal recognized that Article 46 para 1 as well as Article 31 and Article 33 para 1 of the Act of January 26, 1984, Press
Law are inconsistent with Article 2 and Article 42 para 1 of the Constitution of the Republic of Poland, because it does not meet the
requirement of precision in determining the elements of the deed as an offence. The regulations questioned by the Constitutional Tribunal
were repealed on June 14, 2012, and the amending act entered into force only after four and a half months, i.e. on November 2, 2012. This
resulted in a legal gap. Thus, it was necessary to analyze the effects of the decision of the Constitutional Tribunal in the view of the
regulations valid in the meantime. The article also contains an analysis of the legal regulation of press correction in view of the term, the
circle of people entitled to apply for the publication of correction as well as rules referring to the publication of correction.
Key words:
correction, press answer, requesting for publishing a correction, legal effects of the decision of the Constitutional Tribunal, formal
requirements of a correction.
1. Uwagi ogólne
Dnia 1 lipca 2014 r. mija 30 lat od dnia wejścia w życie
ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. — Prawo prasowe (DzU
nr 5, poz. 24 z późn. zm.; dalej: pr.pras.).
Zasadne wydaje sie˛ przeprowadzenie analizy problematyki instytucji sprostowania, która została zmieniona
w istotnym zakresie na mocy ustawy z dnia 14 września
2012 r. o zmianie ustawy — Prawo prasowe (DzU
poz. 1136; dalej: ustawa nowelizuja˛ca). Zmiana ta weszła
w życie dnia 2 listopada 2012 r. Przepisy normuja˛ce instytucje sprostowania i odpowiedzi prasowej obwia˛zywały
co do zasady w nadanym pierwotnie kształcie od wejścia
w życie ustawy — Prawo prasowe, tj. od dnia 1 lipca
1984 r. Od daty uchwalenia aż do nowelizacji z 2012 r.
zmiana dotyczyła wyła˛cznie treści art. 33 ust. 1 pkt 2
pr.pras., który w brzmieniu pierwotnym stanowił, że redaktor naczelny odmówi opublikowania sprostowania lub odpowiedzi, jeżeli zawieraja˛ treść karalna˛, a w szczególności
22
wykraczaja˛ przeciwko konstytucyjnemu ustrojowi Polskiej
Rzeczypospolitej Ludowej, konstytucyjnym zasadom polityki zagranicznej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i jej
sojuszom, naruszaja˛ tajemnice˛ państwowa˛ i służbowa˛ oraz
inna˛ tajemnice˛ chroniona˛ ustawa˛, nosza˛ znamiona zniesławienia lub obrazy. Jednak od dnia 7 czerwca 1990 r.,
kiedy weszła w życie zmiana powołanego przepisu (ustawa˛
z dnia 11 kwietnia 1990 r. o uchyleniu ustawy o kontroli
publikacji i widowisk, zniesieniu organów tej kontroli oraz
o zmianie ustawy — Prawo prasowe, DzU nr 29, poz. 173)
i otrzymał on brzmienie: redaktor naczelny odmówi opublikowania sprostowania lub odpowiedzi, jeżeli zawieraja˛
treść karalna˛ lub naruszaja˛ dobra osobiste osób trzecich,
instytucja sprostowania i odpowiedzi pozostała niezmieniona, aż do dnia 14 czerwca 2012 r., tj. do czasu utraty mocy
obowia˛zuja˛cej przepisów art. 31, 33 ust. 1 i 46 ust. 1
pr.pras. w konsekwencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 grudnia 2010 r. (K 41/07, OTK-A 2010,
nr 10, poz. 127).
NR 7 2014 PRZEGLA˛D USTAWODAWSTWA GOSPODARCZEGO
SPROSTOWANIE W ZNOWELIZOWANYM PRAWIE PRASOWYM
Unormowanie dotycza˛ce sprostowania i odpowiedzi,
w szczególności w zakresie odpowiedzialności karnej za
uchylanie sie˛ od ich opublikowania lub opublikowanie
wbrew warunkom określonym w ustawie, było kilkakrotnie
przedmiotem kontroli konstytucyjności przez Trybunał
Konstytucyjny . W wyroku z dnia 5 maja 2004 r. (P 2/03,
OTK-A 2004, nr 5, poz. 39) Trybunał orzekł, że przepis
art. 32 ust. 6 pr.pras. w zakresie, w jakim zabrania komentowania tekstu sprostowania w tym samym numerze lub
audycji, w której sprostowanie to zostało opublikowane,
jest zgodny z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 54 ust. 1 Konstytucji RP oraz z art. 10 Konwencji o Ochronie Praw
Człowieka i Podstawowych Wolności oraz z art. 19 Mie˛dzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych.
Jednak, w tym samym wyroku, oceniaja˛c konstytucyjność
art. 46 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 6 pr.pras. w zakresie,
w jakim nie definiuja˛c poje˛cia sprostowania i odpowiedzi,
zakazuje pod groźba˛ kary komentowania tekstu sprostowania w tym samym numerze lub audycji, w której sprostowanie to zostało opublikowane, Trybunał orzekł, iż jest
niezgodny z art. 2 i art. 42 ust. 1 Konstytucji RP przez to,
że nie zachowuje wymaganej precyzji określenia znamion
czynu zagrożonego kara˛. W późniejszym wyroku z dnia 22
lutego 2005 r. (K 10/04, OTK-A 2005, nr 2, poz. 17)
Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 46 ust. 2 pr.pras.
w cze˛ści obejmuja˛cej zwrot: ,,Jeżeli pokrzywdzonym jest
osoba fizyczna’’, jest niezgodny z art. 32 Konstytucji.
Najbardziej doniosły w skutkach był wyrok Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 1 grudnia 2010 r., który orzekł
o utracie mocy obowia˛zuja˛cej przepisów art. 31, 33 ust. 1
i 46 ust. 1 pr.pras. z upływem 18 miesie˛cy od dnia
ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej
Polskiej. Utrata mocy nasta˛piła dnia 14 czerwca 2012 r.
Tak stosunkowo liczne — w odniesieniu do kontrolowanej regulacji prawnej — wyroki Trybunału Konstytucyjnego dowodza˛ ułomności regulacji prawnej, która miała
zostać w sposób kompleksowy znowelizowana. Stało sie˛ to
na mocy ustawy z dnia 14 września 2012 r. o zmianie
ustawy — Prawo prasowe.
W artykule poddano analizie problematyke˛ skutków
prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia
1 grudnia 2010 r. w aspekcie przepisów mie˛dzyczasowych.
Zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny przepisy
utraciły bowiem moc dnia 14 czerwca 2012 r., a ustawa
nowelizuja˛ca weszła w życie dopiero po czterech i pół
miesia˛ca, tj. dnia 2 listopada 2012 r. Skutkowało to powstaniem luki prawnej. Dokonano również analizy wprowadzonej regulacji prawnej sprostowania prasowego pod
ka˛tem poje˛cia, kre˛gu osób uprawnionych do wysta˛pienia
z wnioskiem o publikacje˛ sprostowania oraz zasad dotycza˛cych publikacji sprostowania.
2. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego
z dnia 1 grudnia 2010 r.
Przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego były
trzy przepisy ustawy Prawo prasowe, tj. art. 46 ust. 1 oraz
PRZEGLA˛D USTAWODAWSTWA GOSPODARCZEGO
NR 7 2014
art. 31 i art. 33 ust. 1 pr.pras. Zakwestionowany przepis
art. 46 ust. 1 pr.pras. stanowił, że: Kto wbrew obowia˛zkowi
wynikaja˛cemu z ustawy uchyla sie˛ od opublikowania sprostowania lub odpowiedzi, o których mowa w art. 31, albo
publikuje takie sprostowanie lub odpowiedź wbrew warunkom określonym w ustawie — podlega grzywnie albo karze
ograniczenia wolności. Z kolei przepis art. 31 pr.pras.
wskazywał, że na wniosek zainteresowanej osoby fizycznej, prawnej lub innej jednostki organizacyjnej redaktor
naczelny redakcji właściwego dziennika lub czasopisma
jest obowia˛zany opublikować bezpłatnie:
1) rzeczowe i odnosza˛ce sie˛ do faktów sprostowanie
wiadomości nieprawdziwej lub nieścisłej,
2) rzeczowa˛ odpowiedź na stwierdzenie zagrażaja˛ce dobrom osobistym.
Ostatni zakwestionowany przepis, tzn. art. 33 ust. 1
pr.pras. stanowił, że redaktor naczelny odmówi opublikowania sprostowania lub odpowiedzi, jeżeli:
1) nie odpowiadaja˛ wymaganiom określonym w art. 31,
2) zawieraja˛ treść karalna˛ lub naruszaja˛ dobra osobiste
osób trzecich,
3) ich treść lub forma nie jest zgodna z zasadami
współżycia społecznego,
4) podważaja˛ fakty stwierdzone prawomocnym orzeczeniem.
Przepis art. 46 ust. 1 pr.pras. zawarty był w rozdziale
siódmym pt. ,,Odpowiedzialność prawna’’, w ramach przepisów statuuja˛cych odpowiedzialność karna˛. Przewidywał
sankcje karne w postaci grzywny lub kary ograniczenia
wolności za popełnienie wyste˛pku polegaja˛cego na uchylaniu sie˛ od opublikowania sprostowania lub odpowiedzi,
albo publikowaniu ich wbrew warunkom określonym
w ustawie. Sankcja karna przewidziana w art. 46 ust. 1
pr.pras. obejmowała wie˛c działania polegaja˛ce na niedopełnieniu obowia˛zku wynikaja˛cego z art. 31 lub art. 33 ust. 1
pr.pras. Wskazane normy prawne nie były zaś wolne od
błe˛dów natury logicznej. Z treści przepisu art. 31 pr.pras.
wyinterpretowano poje˛cia sprostowania i odpowiedzi.
Sprostowanie określane było jako rzeczowe i odnosza˛ce sie˛
do faktów sprostowanie wiadomości nieprawdziwej lub
nieścisłej, zaś odpowiedź jako rzeczowa odpowiedź na
stwierdzenie zagrażaja˛ce dobrom osobistym. Przy definiowaniu obu terminów dopuszczono sie˛ wie˛c błe˛du logicznego
— circulus in definiendo — definiowania idem per idem.
Podobnie w treści art. 33 ust. 1 pr.pras. znajdowało sie˛
odwołanie do wymagań wskazanych w art. 31 pr.pras., które
nie były precyzyjne oraz do poje˛ć nieokreślonych, takich jak
sprzeczność z zasadami współżycia społecznego czy naruszanie dóbr osobistych osób trzecich. Powołane przepisy
zakwestionowane pod ka˛tem zgodności z Konstytucja˛ RP
przewidywały wie˛c odpowiedzialność karna˛ i sankcje karne
za odmowe˛ opublikowania sprostowania lub odpowiedzi, lub
za opublikowanie sprostowania, lub odpowiedzi wbrew
warunkom określonym w ustawie, nie definiuja˛c jednak
poje˛cia sprostowania i odpowiedzi oraz nie precyzuja˛c
okoliczności, w których redaktor naczelny ma obowia˛zek
odmowy opublikowania sprostowania lub odpowiedzi.
23
CORRECTION IN THE AMENDED PRESS LAW
Rzecznik Praw Obywatelskich wnioskuja˛cy o zbadanie
zgodności z Konstytucja˛ RP wymienionych przepisów
ustawy Prawo prasowe argumentował, że zakwestionowane
przepisy naruszaja˛ zasade˛ określoności przepisów prawa
karnego wynikaja˛ca˛ z art. 42 ust. 1 Konstytucji oraz art. 2
Konstytucji RP. Przepis art. 42 ust. 1 statuuje zasade˛ określoności przepisów prawa karnego stanowia˛c, że odpowiedzialności karnej podlega ten tylko, kto dopuścił sie˛ czynu
zabronionego pod groźba˛ kary przez ustawe˛ obowia˛zuja˛ca˛
w czasie jego popełnienia. Zgodnie z orzecznictwem Sa˛du
Najwyższego wskazuje sie˛, że w obszarze prawa penalnego
nie jest dopuszczalne dokonywanie wykładni rozszerzaja˛cej określonych regulacji na niekorzyść sprawcy. Tego
rodzaju interpretacja godziłaby bowiem w wyrażona˛
w art. 42 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 § 1 Kk. zasade˛
określoności przeste˛pstwa (wyrok SN z dnia 11 lipca
2012 r., II KK 179/12, Krakowskie Zeszyty Sa˛dowe 2013,
nr 1, poz. 9). Zasada określoności przepisów prawa karnego, wyrażona m.in. w postulatach maksymalnej określoności i precyzyjności tworzonych typów przeste˛pstw
(nullum crimen sine lege certa) oraz zakazu analogii
i wykładni rozszerzaja˛cej na niekorzyść sprawcy (nullum
crimen sine lege stricta) jest jedna˛ z podstawowych zasad
prawa karnego, służa˛cych gwarancji ochrony prawnej jednostek przed arbitralnościa˛ oraz nadużyciami ze strony
organów władzy publicznej. Stanowi ona również wyraz
zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej
w art. 2 Konstytucji RP.
W naste˛pstwie rozpoznania wniosku Rzecznika Praw
Obywatelskich Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia
1 grudnia 2010 r. uznał, że art. 46 ust. 1 oraz art. 31
i art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. — Prawo
prasowe sa˛ niezgodne z art. 2 i art. 42 ust. 1 Konstytucji
RP przez to, że nie zachowuja˛ wymaganej precyzji określenia znamion czynu zagrożonego kara˛. Stwierdził, że
ustawodawca nie określił kryteriów pozwalaja˛cych na rozróżnienie poje˛ć sprostowania i odpowiedzi i nie wprowadził definicji legalnej tych poje˛ć, a co wie˛cej, wprowadzenie takiej wyraźnej dystynkcji — z uwagi na przyje˛cie
w polskim prawie prasowym modelu mieszanego — wydaje sie˛ niemożliwe. Ponadto ustawodawca nie sprecyzował
wystarczaja˛co przesłanek obligatoryjnej odmowy opublikowania sprostowania, które sa˛ podstawa˛ odpowiedzialności karnej redaktora naczelnego. Redaktor naczelny, na
którym spoczywa obowia˛zek oceny wyste˛powania tych
przesłanek, staje sie˛ se˛dzia˛ we własnej sprawie, podejmuja˛c samodzielnie decyzje˛, czy istnieja˛ okoliczności,
które nakazuja˛ ba˛dź zakazuja˛ publikacji sprostowania,
a które obwarowane sa˛ sankcja˛ karna˛ grzywny albo kary
ograniczenia wolności. Tym samym stwarza to po stronie
redaktora naczelnego stan niepewności co do rzeczywistego zakresu zachowań zgodnych z prawem, a w konsekwencji wprowadza brak przewidywalności ryzyka karalności. Trybunał Konstytucyjny uznał wie˛c, że na gruncie
art. 46 ust. 1 oraz art. 31 i art. 33 ust. 1 pr.pras. rekonstruowane sa˛ normy prawne niespełniaja˛ce wymogu okreś24
loności czynów zabronionych przez ustawe˛ wynikaja˛cego
z art. 42 ust. 1 Konstytucji RP, ponieważ elementy hipotezy i dyspozycji norm prawnokarnych nie sa˛ dostatecznie
precyzyjne. Z uwagi na powyższe Trybunał Konstytucyjny
orzekł o niekonstytucyjności powołanych przepisów ustawy — Prawo prasowe.
3. Skutki prawne wyroku Trybunału Konstytucyjnego
z dnia 1 grudnia 2010 r.
Zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji RP orzeczenie
Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem
ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić
inny termin utraty mocy obwia˛zuja˛cej aktu normatywnego.
Termin ten nie może przekroczyć osiemnastu miesie˛cy,
gdy chodzi o ustawe˛. Jednocześnie, w oparciu o art. 190
ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucja˛, na podstawie którego
zostało wydane prawomocne orzeczenie sa˛dowe stanowi
podstawe˛ do wznowienia poste˛powania na zasadach
i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego poste˛powania.
Na mocy powołanego wyroku z dnia 1 grudnia 2010 r.
Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepisy art. 46 ust. 1
oraz art. 31 i 33 ust. 1 pr.pras. traca˛ moc z upływem
osiemnastu miesie˛cy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Termin utraty mocy
obowia˛zuja˛cej zakwestionowanych przepisów został odroczony, aby ich natychmiastowe uchylenie nie spowodowało powstania luki prawnej. Trybunał Konstytucyjny wyraził nadzieje˛, że termin 18 miesie˛cy jest dostatecznie
długi, aby ustawodawca mógł przygotować poprawna˛
i kompleksowa˛ zmiane˛ stanu prawnego. W praktyce tak sie˛
jednak nie stało. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego został
opublikowany w dniu 13 grudnia 2010 r. Zakwestionowane
przepisy utraciły wie˛c moc dnia 14 czerwca 2012 r., zaś
ustawa nowelizuja˛ca ustawe˛ Prawo prasowe weszła w życie dopiero dnia 2 listopada 2012 r. W ten sposób powstała
luka prawna trwaja˛ca cztery i pół miesia˛ca, gdyż w tym
okresie nie obowia˛zywały żadne regulacje prawne dotycza˛ce sprostowania i odpowiedzi.
Z uwagi na treść orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego
o niekonstytucyjności przepisów ustawy Prawo prasowe,
odroczenie utraty ich mocy obowia˛zuja˛cej oraz luke˛, która
powstała mie˛dzy utrata˛ mocy obowia˛zuja˛cej starych a wejściem w życie nowych przepisów, problematyczne stało sie˛
zagadnienie, na podstawie których przepisów należy rozstrzygać sprawy o zobowia˛zanie do opublikowania sprostowania.
Zagadnienie skutków czasowych wyroków Trybunału
Konstytucyjnego, w szczególności z uwagi na wa˛tpliwości
wynikaja˛ce z interpretacji art. 190 ust. 3 i 4 Konstytucji
RP, budzi wiele kontrowersji na gruncie orzecznictwa.
Z jednej bowiem strony przepis art. 190 ust. 3 Konstytucji
przemawia za prospektywnym (ex nunc) skutkiem wyroku
Trybunału. Zaś z drugiej strony art. 190 ust. 4 uzasadnia
NR 7 2014 PRZEGLA˛D USTAWODAWSTWA GOSPODARCZEGO
SPROSTOWANIE W ZNOWELIZOWANYM PRAWIE PRASOWYM
wniosek przeciwny o działaniu wyroków Trybunału Konstytucyjnego ze skutkiem wstecznym ex tunc. Szczególnie
dyskusyjne sa˛ przede wszystkim skutki orzeczeń Trybunału
Konstytucyjnego zawieraja˛cych odroczenie terminu utraty
mocy obowia˛zuja˛cej przepisu uznanego za niezgodny
z Konstytucja˛. W orzecznictwie wskazuje sie˛, że niejasne
przepisy art. 190 ust. 3 i 4 Konstytucji RP nie rozstrzygaja˛
jednoznacznie problematyki zasie˛gu czasowego skutków
prawnych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Dorobek
judykatury uzasadnia wniosek, że nie jest możliwe wskazanie uniwersalnych reguł dotycza˛cych intertemporalnych
skutków orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Sa˛d Najwyższy w uchwale z dnia 23 czerwca 2005 r. (III CZP
35/05, OSNC 2006, nr 5, poz. 81) wskazał, że każdy
wyrok Trybunału Konstytucyjnego musi być rozpatrywany
indywidualnie, przy uwzgle˛dnieniu charakteru przepisu,
którego niekonstytucyjność została stwierdzona. Sa˛d, stawiaja˛c pytanie o zasie˛g czasowy skutków prawnych konkretnego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, powinien
poszukiwać odpowiedzi przede wszystkim w treści samego
orzeczenia Trybunału i kierować sie˛ aksjologia˛ konstytucyjna˛ oraz aksjologia˛ tej gałe˛zi prawa, której dotyczy to
orzeczenie.
Podkreślenia wymaga, że zagadnienie skutków wyroku
Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 grudnia 2010 r. było
przedmiotem rozpoznania Sa˛du Apelacyjnego w Warszawie. W wyroku z dnia 20 lutego 2013 r. (I ACa 766/12,
LEX nr 1294857) Sa˛d Apelacyjny w Warszawie w sprawie
o nakazanie publikacji sprostowania i odpowiedzi podkreślił, że zważywszy, iż w wyroku z dnia 1 grudnia 2010 r.
Trybunał Konstytucyjny odroczył utrate˛ mocy obowia˛zuja˛cej zakwestionowanych przepisów, należy uznać, że wyrok
ten wywołuje jedynie skutki prospektywne. Do oceny
zdarzeń i stosunków prawnych powstałych zarówno przed
wydaniem wyroku przez Trybunał Konstytucyjny, jak i po
wydaniu i ogłoszeniu tego wyroku, ale przed upływem
okresu, na który odroczono skutek orzeczenia w postaci
utraty mocy obowia˛zuja˛cej, zakwestionowany przepis znajduje zastosowanie. W konsekwencji wie˛c w toku poste˛powania sa˛dy powinny uwzgle˛dniać wadliwe normy prawne
do oceny zdarzeń, które wysta˛piły jeszcze przed utrata˛
przez te˛ norme˛ mocy obowia˛zuja˛cej. Na gruncie sprawy
rozpoznawanej przez Sa˛d Apelacyjny w Warszawie zdarzenia stanowia˛ce podstawe˛ do wysta˛pienia z ża˛daniem
opublikowania sprostowania i odpowiedzi, czyli publikacja
materiału prasowego, ża˛danie opublikowania sprostowania
i odpowiedzi oraz odmowa ich opublikowania, miały miejsce przed utrata˛ mocy obowia˛zuja˛cej art. 31 i 33 ust. 1
pr.pras.
W zwia˛zku z tym, z uwagi na zasady prawa intertemporalnego, w szczególności zasade˛ tempus regit actum,
według której skutki zdarzenia prawnego ocenia sie˛ według
przepisów prawa materialnego obowia˛zuja˛cych w chwili,
gdy dane zdarzenie nasta˛piło, do oceny tych zdarzeń znajda˛
zastosowanie art. 31 i 33 ust. 1 pr.pras. Mimo wie˛c utraty
mocy obowia˛zuja˛cej przepisu art. 31 pr.pras., znajdzie on
PRZEGLA˛D USTAWODAWSTWA GOSPODARCZEGO
NR 7 2014
zastosowanie, ponieważ jeszcze w czasie jego obowia˛zywania doszło do publikacji materiału prasowego, zgłoszenia ża˛dania sprostowania i wydania przez redaktora naczelnego decyzji o odmowie publikacji. Okoliczności tej nie
zmienia również fakt wejścia w życie ustawy nowelizuja˛cej
ustawe˛ Prawo prasowe. Ustawa ta nie ma bowiem mocy
wstecznej, a przepisy intertemporalne wskazane w art. 2
nie znajduja˛ zastosowania w rozpoznawanej sprawie (wyrok SA w Warszawie z dnia 20 lutego 2013 r., I ACa
766/12, LEX nr 1294857).
W późniejszym wyroku Sa˛du Apelacyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2013 r. (VI ACa 332/13,
Lexis.pl nr 8243568) wydanym także w sprawie o zobowia˛zanie do opublikowania sprostowania stwierdzono, że
w razie określenia przez Trybunał Konstytucyjny terminu
utraty mocy obowia˛zuja˛cej przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucja˛, sa˛d stosuje ten przepis do oceny zdarzeń,
które nasta˛piły przed tym terminem także wówczas, gdy
orzeka po utracie mocy obowia˛zuja˛cej tego przepisu.
Należy wie˛c podkreślić, że w orzecznictwie słusznie
uznano, iż w toku poste˛powania sa˛dy powinny uwzgle˛dniać wadliwa˛ norme˛ prawna˛, uznana˛ za niezgodna˛ z Konstytucja˛, do oceny zdarzeń, które wysta˛piły jeszcze przed
utrata˛ przez te˛ norme˛ mocy obowia˛zuja˛cej. Zakwestionowane przepisy, mimo że w stosunku do nich obalone
zostało domniemanie konstytucyjności, powinny być stosowane przez sa˛dy orzekaja˛ce w sprawie oraz przez pozostałych adresatów norm prawnych, w szczególności przez
redaktora naczelnego (zob. również wyrok TK z dnia 27
kwietnia 2005 r., P 1/05, OTK-A 2005, nr 4, poz. 42).
Ustawa nowelizuja˛ca zawiera również przepisy przejściowe, pozwalaja˛ce na zastosowanie nowych przepisów do
poprzedniego stanu faktycznego, aby nie pozbawiać obywateli prawa do ża˛dania sprostowania. Zgodnie z art. 2
ust. 1 ustawy nowelizuja˛cej uprawnienie do wysta˛pienia
z wnioskiem o opublikowanie sprostowania na podstawie
przepisów ustawy — Prawo prasowe, w brzmieniu nadanym ustawa˛ nowelizuja˛ca˛, przysługuje także w przypadku,
w którym:
1) utrata mocy art. 31 pr.pras. nasta˛piła w trakcie biegu
terminu przewidzianego do nadesłania sprostowania wynosza˛cego miesia˛c poczynaja˛c od dnia opublikowania materiału prasowego, chyba że zainteresowana osoba nie mogła
zapoznać sie˛ wcześniej z treścia˛ publikacji, nie później
jednak niż w cia˛gu 3 miesie˛cy od dnia opublikowania
materiału prasowego, a uprawniony w tym okresie nie
złożył wniosku o opublikowanie sprostowania;
2) wniosek lub roszczenie o opublikowanie sprostowania nie zostało uwzgle˛dnione, w zwia˛zku z utrata˛ mocy
przez art. 31 pr.pras.;
3) materiał prasowy zawieraja˛cy wiadomości nieścisłe
lub nieprawdziwe ukazał sie˛ po dniu 13 czerwca 2012 r.
(czyli po dniu, w którym nasta˛piła utrata mocy obowia˛zuja˛cej zakwestionowanych przepisów), a przed wejściem
w życie ustawy nowelizuja˛cej, tj. przed dniem 2 listopada
2012 r.
25
CORRECTION IN THE AMENDED PRESS LAW
W powyższych przypadkach termin do nadania sprostowania wynosza˛cy 21 dni biegnie od dnia wejścia w życie
ustawy nowelizuja˛cej, tj. od dnia 2 listopada 2012 r.
4. Instytucja sprostowania w znowelizowanym
prawie prasowym
Ustawa z dnia 14 września 2012 r. o zmianie ustawy
— Prawo prasowe została uchwalona w wyniku przeprowadzenia procesu legislacyjnego obejmuja˛cego projekt
ustawy o zmianie ustawy — Prawo prasowe, ostatecznie
wniesiony do Sejmu na mocy uchwały Senatu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 maja 2012 r. Ustawodawca
dokonał kompleksowej nowelizacji unormowań prawnych
dotycza˛cych kwestii sprostowania, a przede wszystkim
uchylił przepisy reguluja˛ce instytucje˛ odpowiedzi. Zmiane˛
te˛ należy ocenić jako niezwykle poża˛dana˛. Polska stanowiła bowiem jedyne państwo we współczesnej Europie,
w którego ustawodawstwie obowia˛zywał mieszany model,
ła˛cza˛cy koncepcje˛ romańska˛ odpowiedzi — réponse z germańska˛ koncepcja˛ sprostowania — Gegendarstellung (Kordasiewicz, 1991, s. 76). Nowelizacja uwzgle˛dniła również
postulaty wysuwane przez Trybunał Konstytucyjny, kwestionuja˛ce celowość utrzymywania sprostowania prasowego
w jego dwóch konstrukcjach prawnych jako sprostowania
i odpowiedzi.
Na uwage˛ zasługuje okoliczność, że w uwagach do
projektów ustaw nowelizuja˛cych — zarówno senackiego
(druk nr 463, http://orka.sejm.gov.pl/Druki7ka.nsf/0/015E5
025CFF11A8BC1257A1C0041CD19/%24File/463.pdf, doste˛p dnia 1 czerwca 2014 r.), jak i poselskiego (druk nr 459,
http://orka.sejm.gov.pl/Druki7ka.nsf/0/C1A63EA8AC33D
521C1257A1C0041CD3A/%24File/459.pdf, doste˛p dnia
1 czerwca 2014 r.) — Sa˛d Najwyższy opowiedział sie˛ za
zasadnościa˛ utrzymania instytucji odpowiedzi obok sprostowania prasowego. Zdaniem Sa˛du Najwyższego, uchwalenie nowelizacji w projektowanym kształcie, zgodnie z którym jedyna˛ możliwa˛ reakcja˛ be˛dzie prawo do sprostowania
spowoduje, że reakcja na informacje publikowane w materiałach prasowych stanie sie˛ iluzoryczna. Na uzasadnienie
stanowiska Sa˛d Najwyższy szeroko powoływał sie˛ na
regulacje systemów prawnych Rady Europy i Unii Europejskiej. Wskazał również, że instytucja odpowiedzi w obu
powyższych systemach jest żywotna i preferowana (uwagi
Sa˛du Najwyższego do senackiego projektu ustawy o zmianie ustawy — Prawo prasowe oraz poselskiego projektu
ustawy o zmianie ustawy — Prawo prasowe z dnia 1 października 2012 r., http://orka.sejm.gov.pl/Druki7ka.nsf/0/
53B4BD12354B1AFBC1257A9A00448616B/%24File/
459-005.pdf, doste˛p dnia 1 czerwca 2014 r.).
Należy jednak podkreślić, że niezasadne jest utrzymywanie obu instytucji prawnych, ła˛cza˛cych model romański
i germański z uwagi na brak precyzyjnych kryteriów
pozwalaja˛cych rozróżnić sprostowanie od odpowiedzi.
Różnice mie˛dzy obiema instytucjami, oparte głównie na
kryterium ich celu i przedmiotu, ulegaja˛ zatarciu i roz26
myciu w praktyce lub sa˛ pozorne, a wszelkie dokonywanie
podziały sa˛ nieprecyzyjne i sztuczne. Ponadto, romańska
instytucja odpowiedzi obejmuje zakresowo germańskie
sprostowanie. Zbe˛dne jest wie˛c dodatkowe utrzymywanie
instytucji sprostowania sensu stricto (wyrok TK z dnia
1 grudnia 2010 r., K 41/07, OTK-A 2010, nr 10, poz. 127).
Wydaje sie˛ wie˛c, że uwagi Sa˛du Najwyższego, postuluja˛ce
utrzymanie obu instytucji sprostowania i odpowiedzi, nie
zasługuja˛ na aprobate˛, tym bardziej że model mieszany
reprezentowany był jedynie w polskim systemie prawnym.
Ponadto, instytucja odpowiedzi prasowej, maja˛ca w założeniu służyć ochronie dóbr osobistych, może być zasta˛piona
bardziej skutecznym narze˛dziem dochodzenia ochrony
dóbr osobistych w procesie cywilnym na podstawie art. 38
pr.pras. w zw. z 24 k.c. i art. 448 k.c.
4.1. Poje˛cie sprostowania
W rozumieniu art. 31a pr.pras. sprostowanie stanowi
rzeczowe i odnosza˛ce sie˛ do faktów sprostowanie nieścisłej
lub nieprawdziwej wiadomości zawartej w materiale prasowym. W istocie wie˛c poje˛cie sprostowania pozostało takie
samo, jak na gruncie art. 31 pkt 1 pr.pras. przed nowelizacja˛, jedynie z nieco zmieniona˛ formuła˛ je˛zykowa˛. Przepis
art. 31 pkt 1 pr.pras. przed nowelizacja˛ zobowia˛zywał redaktora naczelnego, aby opublikował rzeczowe i odnosza˛ce
sie˛ do faktów sprostowanie wiadomości nieprawdziwej lub
nieścisłej. Na gruncie art. 31a ust. 1 pr.pras. redaktor naczelny ma zaś obowia˛zek opublikować rzeczowe i odnosza˛ce sie˛ do faktów sprostowanie nieścisłej lub nieprawdziwej wiadomości zawartej w materiale prasowym. Znowelizowana instytucja sprostowania precyzuje wie˛c, że
podlegaja˛ce sprostowaniu wiadomości maja˛ być zawarte
w materiale prasowym. W literaturze przedmiotu sprostowanie definiowane jest jako rzeczowa, odnosza˛ca sie˛ do
faktów wypowiedź zawieraja˛ca korekte˛ wiadomości podanej przez prase˛, która˛ prostuja˛cy uznaje za nieprawdziwa˛
lub nieścisła˛ (Sobczak, 2008, s. 731; wyrok SA w Warszawie z dnia 20 lutego 2013 r., I ACa 766/12, LEX
nr 1294857).
W orzecznictwie wskazano, że ża˛danie sprostowania
aktualne jest również w takiej sytuacji, gdy wprawdzie
poszczególnym fragmentom tekstu, analizowanym w oderwaniu od innych fragmentów, nie można postawić zarzutu
nieprawdziwości, ale fragmenty te zestawione razem
w określonej konfiguracji przekazuja˛ informacje˛ nieprawdziwa˛ lub co najmniej nieścisła˛. Sprostowanie może wie˛c
dotyczyć nie tylko przeinaczenia powoduja˛cego nieprawdziwość informacji, ale także pominie˛cia istotnej okoliczności, która ma znaczenie dla oceny, czy informacja jest
prawdziwa i ścisła (zob. wyrok SA w Katowicach z dnia 25
maja 2006 r., I ACa 156/06, LEX nr 196068). Ponadto,
spod regulacji o sprostowaniach nie sa˛ wyła˛czone tytuły
i podtytuły materiałów prasowych (zob. wyrok SN z dnia
15 maja 2008 r., I CSK 531/07, LEX nr 438292).
W świetle judykatury rzeczowość sprostowania rozumiana jest jako czytelność, zwie˛złość, jasność, brak zbe˛dnych
NR 7 2014 PRZEGLA˛D USTAWODAWSTWA GOSPODARCZEGO
SPROSTOWANIE W ZNOWELIZOWANYM PRAWIE PRASOWYM
dygresji, zarzutów i epitetów (zob. wyrok TK z dnia
1 grudnia 2010 r., K 41/07, OTK-A 2010, nr 10, poz. 127;
Skubisz-Ke˛pka, 2009, s. 251-252). Rzeczowa wypowiedź
to wypowiedź merytoryczna, zwie˛zła i wyważona (zob.
wyrok SN z dnia 3 września 2009 r., I CSK 58/09, LEX
nr 533043).
W orzecznictwie Sa˛du Najwyższego wymóg rzeczowości definiowany jest jako odnosza˛cy sie˛ do istoty rzeczy,
która˛ określa po pierwsze, treść wypowiedzi prasowej, na
która˛ sprostowanie stanowi reakcje˛ oraz po drugie, cel
realizowanej przy jego pomocy ochrony prawnej w postaci
przywrócenia zgodności z prawda˛ materialna˛ wypowiedzi
prasowej (zob. m.in. wyrok SN z dnia 10 grudnia 2003 r.,
V CK 95/03, LEX nr 602090). Rzeczowe stwierdzenia
powinny wskazywać, że jakieś obiektywne zdarzenie miało
ba˛dź nie miało miejsca lub określony fakt postrzegany jest
rzez zainteresowanego inaczej (zob. wyrok SN z dnia
8 lutego 2008 r., I CSK 375/07, LEX nr 457847). Jednocześnie wskazuje sie˛, że brak rzeczowości nie może być
utożsamiany z brakiem zwia˛zku z treściami zawartymi
w materiale prasowym, odnoszeniem sie˛ do wiadomości
już poprzednio sprostowanej, zbyt duża˛ obszernościa˛ tekstu
sprostowania czy z niespełnianiem wymogów formalnych:
brakiem podpisu, przekroczeniem terminu do nadesłania
sprostowania czy ża˛daniem sprostowania przez osobe˛, której nie dotycza˛ fakty zawarte w materiale prasowym (zob.
wyrok TK z dnia 1 grudnia 2010 r., K 41/07, OTK-A 2010,
nr 10, poz. 127).
W orzecznictwie podkreśla sie˛ także, że zasadnicza˛
funkcja˛ sprostowania jest umożliwienie osobie zainteresowanej, której dotycza˛ fakty przytoczone w prostowanym
materiale prasowym, przedstawienia własnej wersji wydarzeń, jej subiektywnego punktu widzenia (zob. wyrok SA
w Warszawie z dnia 20 lutego 2013 r., I ACa 766/12, LEX
nr 1294857; postanowienie SN z dnia 5 sierpnia 2003 r.,
III KK 13/03). Istota˛ sprostowania jest wie˛c przyznanie
poszkodowanemu treścia˛ materiału prasowego uprawnienia
do przedstawienia swojego stanowiska, swojej wersji co do
faktów zawartych w treści publikacji (zob. wyrok SN
z dnia 8 stycznia 2010 r., IV CSK 309/09, LEX
nr 630175). W konsekwencji redaktor naczelny nie ma
prawa oceniać merytorycznej zasadności sprostowania,
o ile spełnia ono wymogi formalne wskazane w przepisach
ustawy — Prawo prasowe. Prawdziwość i ścisłość wiadomości, która ma być prostowana i samego sprostowania,
nie podlegaja˛ badaniu (wyrok SA w Poznaniu z dnia 24
czerwca 2009 r., I ACa 383/09, LEX nr 756568). Tym
samym instytucja sprostowania stanowi szczególny mechanizm prawa prasowego pozwalaja˛cy opinii publicznej na
zapoznanie sie˛ ze stanowiskiem drugiej strony sporu oraz
realizuje zasade˛ audiatur et altera pars, umożliwiaja˛c
zainteresowanemu przedstawienie opinii publicznej ,,własnej prawdy’’ (wyrok SA w Warszawie z dnia 20 lutego
2013 r., I ACa 766/12, LEX nr 1294857). Przedmiotem
sprostowania sa˛ wie˛c fakty i informacje nieprawdziwe
w ocenie wnosza˛cego o sprostowanie. Dlatego też sprosto-
PRZEGLA˛D USTAWODAWSTWA GOSPODARCZEGO
NR 7 2014
wanie powinno być rozumiane zgodnie z subiektywna˛
koncepcja˛ ujmowania instytucji sprostowania prasowego.
Można wskazywać, że z uwagi na tożsamość definicji
sprostowania na gruncie art. 31 pkt 1 pr.pras. przed nowelizacja˛ i art. 31a ust. 1 pr.pras. po nowelizacji, aktualne
pozostały zarzuty stawiane sprostowaniu. Jednakże z uwagi
na to, że ustawodawca zrezygnował z penalizacji uchylania
sie˛ od opublikowania sprostowania lub publikacji wbrew
warunkom określonym w ustawie, na wzór uchylonego
art. 46 pr.pras., sformułowanie przepisu art. 31a ust. 1 nie
skutkuje niekonstytucyjnościa˛ przepisu ocenianego ze
wzgle˛du na wzorzec kontroli konstytucyjności wskazany
w art. 2 i art. 42 ust. 1 Konstytucji RP.
4.2. Kra˛g osób uprawnionych do wysta˛pienia
z wnioskiem o publikacje˛ sprostowania
Na gruncie art. 31a ust. 1 pr.pras. sprostowanie może
nasta˛pić na wniosek zainteresowanej osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej niebe˛da˛cej osoba˛
prawna˛. Taki sam katalog osób przewidywał art. 31
pr.pras. przed nowelizacja˛ stanowia˛c, że redaktor naczelny
jest obowia˛zany opublikować sprostowanie na wniosek
zainteresowanej osoby fizycznej, prawnej lub innej jednostki organizacyjnej. W judykaturze wskazuje sie˛, że bezpośrednio zainteresowanym jest ten, kto przekazał informacje˛
i za nia˛ odpowiada, kogo dotycza˛ przedstawione w materiale prasowym okoliczności i na kogo wpływaja˛ opinie
formułowane o nim lub o instytucji czy organizacji, z która˛
jest zwia˛zany lub z która˛ sie˛ identyfikuje (zob. wyrok SA
w Warszawie z dnia 27 maja 1998 r., I ACa 255/98, LEX
nr 62595).
Możliwość wysta˛pienia z wnioskiem o opublikowanie
sprostowania istnieje również po śmierci osoby zainteresowanej. Zgodnie z art. 31a ust. 2 pr.pras. po nowelizacji
uprawnienie do wysta˛pienia z wnioskiem o sprostowanie
przysługuje także osobie najbliższej zmarłego — w rozumieniu art. 115 § 11 Kodeksu karnego — oraz naste˛pcy
prawnemu osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej
niebe˛da˛cej osoba˛ prawna˛. Inny katalog osób uprawnionych
do ża˛dania sprostowania przewidziany był w poprzednio
obowia˛zuja˛cym art. 33 ust. 2 pkt 2 pr.pras. Powołany przepis przewidywał bowiem możliwość wysta˛pienia z wnioskiem o sprostowanie po śmierci osoby bezpośrednio zainteresowanej przez osobe˛ zainteresowana˛ w zwia˛zku ze stosunkiem służbowym, wspólna˛ praca˛ lub działalnościa˛, albo
w zwia˛zku z wie˛zami pokrewieństwa lub powinowactwa.
Porównanie treści obu przepisów prowadzi do wniosku,
że na gruncie znowelizowanych przepisów zasadnie rozszerzono kra˛g osób uprawnionych do wysta˛pienia o sprostowanie o naste˛pców prawnych osoby prawnej i jednostki
organizacyjnej niebe˛da˛cej osoba˛ prawna˛. Jednakże wa˛tpliwości budzi odwołanie sie˛ do regulacji prawnokarnej
— Kodeksu karnego — w odniesieniu do instytucji sprostowania, która nie stanowi instrumentu prawa karnego.
W rozumieniu art. 115 § 11 Kk osoba˛ najbliższa˛ jest
małżonek, wste˛pny, zste˛pny, rodzeństwo, powinowaty
27
CORRECTION IN THE AMENDED PRESS LAW
w tej samej linii lub stopniu, osoba pozostaja˛ca w stosunku
przysposobienia oraz jej małżonek, a także osoba pozostaja˛ca we wspólnym pożyciu. W uzasadnieniu projektu
ustawy wskazano, że jakkolwiek definicja osoby najbliższej, do której odsyła projektowany art. 31 ust. 2, jest
stosowana na gruncie prawa karnego, to ma na tyle uniwersalny charakter (odzwierciedla społeczne przeświadczenie
co do tego, kogo można określić mianem osoby najbliższej),
że posłużenie sie˛ nia˛ w zupełnie innej dziedzinie, jaka˛ jest
prawo prasowe, wydaje sie˛ być ze wszech miar usprawiedliwione (uzasadnienie projektu ustawy — uchwały Senatu
Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 maja 2012 r., druk
nr 463, http://www.sejm.gov.pl/Sejm7.nsf/druk.xsp?documentId=24C67C4445F79879C1257A36004D8B11, doste˛p
dnia 1 czerwca 2014 r.). Zapewne intencja˛ ustawodawcy
była rezygnacja z otwartej formuły określania osób uprawnionych do ża˛dania sprostowania na rzecz zamknie˛tego
katalogu osób wymienionych expressis verbis w art. 115
§ 11 Kk. Wydaje sie˛ jednak, że jest to rozwia˛zanie nietrafne. Wprawdzie poprzednio obowia˛zuja˛cy katalog osób nie
uwzgle˛dniał relacji partnerskich czy konkubenckich ła˛cza˛cych osoby pozostaja˛ce we wspólnym pożyciu i było to
istotne, nieuzasadnione ograniczenie prawne, które zostało
poprawione. Jednak odesłanie do treści art. 115 § 11 Kk
nie uwzgle˛dnia kre˛gu osób, które mogłyby być zainteresowane opublikowaniem sprostowania po śmierci osoby,
której dotyczył materiał prasowy, z uwagi na ła˛cza˛cy je
stosunek służbowy, zawodowy czy wspólna˛ działalność.
Znowelizowany przepis ogranicza również kra˛g osób
uprawnionych do ża˛dania sprostowania w zwia˛zku z wie˛zami pokrewieństwa i powinowactwa wyła˛cznie do osób
wskazanych expressis verbis w treści powołanego przepisu
(małżonek, wste˛pny, zste˛pny, rodzeństwo, powinowaty
w tej samej linii lub stopniu, osoba pozostaja˛ca w stosunku
przysposobienia oraz jej małżonek). Maja˛c na wzgle˛dzie
cel sprostowania, którym jest zagwarantowanie ochrony
interesu jednostki, wydaje sie˛, że interes ten powinien być
realizowany przez szeroki kra˛g osób, istotny jest bowiem
wymóg rzeczowości sprostowania i odniesienia do faktów,
a nie okoliczność, kto danego sprostowania ża˛da.
Wydaje sie˛, że ograniczenie kre˛gu osób uprawnionych
do wysta˛pienia z wnioskiem o sprostowanie w znowelizowanej ustawie w porównaniu z jej wersja˛ uchylona˛ ocenić
wie˛c należy negatywnie. Można wyobrazić sobie bowiem
sytuacje˛, że osoba zmarła, której dotyczył materiał prasowy, nie pozostawiła nikogo z kre˛gu osób wymienionych
w art. 115 § 11 Kk. Ustawowe ,,zamknie˛cie’’ możliwości
wysta˛pienia o sprostowanie przez osoby zainteresowane
z kre˛gu zawodowego czy służbowego, uniemożliwia realizacje˛ idei sprostowania, czyli zasady audiatur et altera
pars.
4.3. Zasady dotycza˛ce publikacji sprostowania
Kwestie dotycza˛ce terminu, sposobu oraz formy opublikowania sprostowania zostały unormowane w art. 32
pr.pras. Na uwage˛ i aprobate˛ zasługuje fakt, że skrócono
28
terminy, w jakich redaktor naczelny ma obowia˛zek opublikować sprostowanie. W odniesieniu do dzienników ma to
nasta˛pić w najbliższym przygotowywanym do druku numerze, a w przypadku braku możliwości technicznych w numerze naste˛pnym, nie później jednak niż w terminie 7 dni
od dnia otrzymania sprostowania (art. 32 ust. 1 pkt 2
pr.pras.). Na gruncie poprzednio obowia˛zuja˛cego przepisu
termin ten wynosił 7 dni od dnia otrzymania sprostowania
(art. 32 ust. 1 pkt 1 pr.pras. przed nowelizacja˛). Mimo
wie˛c, że maksymalny termin jest jednakowy, obecnie publikacja powinna nasta˛pić szybciej, bo już w najbliższym
numerze. W przypadku czasopism do opublikowania sprostowania powinno dojść w najbliższym od dnia otrzymania
sprostowania lub naste˛pnym po nim przygotowywanym do
opublikowania numerze (art. 32 ust. 1 pkt 3 pr.pras.).
Wcześniej, był to numer najbliższy lub jeden z dwóch
naste˛puja˛cych po nim przygotowywanych do druku numerów (art. 32 ust. 1 pkt 2 pr.pras. przed nowelizacja˛), czyli
ła˛cznie dotyczyło to trzech kolejnych numerów poczynaja˛c
od daty otrzymania sprostowania.
Zmianie uległ również termin nadania sprostowania
w innym niż dziennik przekazie za pomoca˛ dźwie˛ku lub
obrazu i dźwie˛ku. Powinno to nasta˛pić w najbliższym
analogicznym przekazie (art. 32 ust. 1 pkt 4 pr.pras.).
W poprzednio obowia˛zuja˛cym tekście ustawy sprostowanie
w innym niż dziennik przekazie za pomoca˛ dźwie˛ku oraz
dźwie˛ku i obrazu również powinno było ukazać sie˛ w najbliższym analogicznym przekazie, ale nie później niż
w cia˛gu 14 dni od dnia otrzymania sprostowania (art. 32
ust. 1 pkt 3 pr.pras. przed nowelizacja˛). Wydaje sie˛, że
aktualna regulacja usuwa pewne mankamenty, które istniały
na gruncie uchylonego przepisu. Należy bowiem podkreślić, że przekaz inny niż dziennik to taki przekaz, którego
periodyczność ukazywania sie˛ jest nie cze˛stsza niż raz
w tygodniu, a nie rzadsza niż raz w roku (art. 7 ust. 2 pkt 3
pr.pras.). W sytuacji wie˛c, gdy obowia˛zek nadania sprostowania miał być zrealizowany nie później niż w cia˛gu 14
dni od dnia otrzymania sprostowania, a przekaz był nadawany z cze˛stotliwościa˛ comiesie˛czna˛ ba˛dź nawet raz na
kwartał, wa˛tpliwa wydawała sie˛ możliwość wyegzekwowania jego wcześniejszego ukazania sie˛ w analogicznym
przekazie z powodu jego braku.
W obecnie obowia˛zuja˛cych przepisach dostosowano również kwestie dotycza˛ce opublikowania sprostowania do
poste˛pu technologicznego. Z jednej bowiem strony przewidziano obowia˛zek opublikowania sprostowania w elektronicznej formie dziennika lub czasopisma, w której zamieszczono materiał prasowy be˛da˛cy przedmiotem sprostowania w bardzo krótkim terminie 3 dni roboczych od dnia
otrzymania sprostowania (art. 32 ust. 1 pkt 1 pr.pras.).
Z drugiej zaś strony usunie˛to relikt z 1984 r. dotycza˛cy
prostowania treści kronik filmowych. Na gruncie bowiem
art. 32 ust. 2 pr.pras. przed nowelizacja˛ sprostowanie dotycza˛ce wiadomości lub stwierdzenia zamieszczonych w kronice filmowej należy opublikować, na koszt wydawcy
kroniki filmowej, w cia˛gu miesia˛ca, w dzienniku o zasie˛gu
NR 7 2014 PRZEGLA˛D USTAWODAWSTWA GOSPODARCZEGO
SPROSTOWANIE W ZNOWELIZOWANYM PRAWIE PRASOWYM
ogólnokrajowym. Informacja o tym powinna być podana
w najbliższej kronice filmowej. Polska Kronika Filmowa
poprzedzała projekcje filmów w kinach i była emitowana
od 1944 do 1994 r. W 1995 r. przestała ukazywać sie˛
w kinach i telewizji, jednakże istniała jeszcze do 2012 r.
Obecnie nie ma potrzeby prawnego regulowania tej materii
w ustawie Prawo prasowe wobec zakończenia działalności
Polskiej Kroniki Filmowej.
Wskazane zmiany należy ocenić pozytywnie, przyczyniaja˛ sie˛ one bowiem do pełniejszej realizacji postulatu
ochrony jednostki i jej praw w drodze szybszej publikacji
sprostowań. Na pozytywna˛ ocene˛ zasługuje również zmiana sposobu sformułowania obowia˛zku opublikowania sprostowania. W miejsce bowiem zwrotu ,,sprostowanie należy
opublikować’’ (art. 32 ust. 1 pr.pras. przed nowelizacja˛)
nałożono obowia˛zek opublikowania sprostowania przed
konkretna˛ osobe˛ wskazuja˛c, że ,,redaktor naczelny ma
obowia˛zek opublikować sprostowanie’’ (art. 32 ust. 1
pr.pras.).
W znowelizowanej ustawie — w art. 32 ust. 2 pr.pras.
— zagwarantowano również, podobnie, jak miało to miejsce w art. 32 ust. 3 pr.pras. przed nowelizacja˛, że gdy
możliwy termin opublikowania sprostowania przekracza
6 miesie˛cy, na ża˛danie wnioskodawcy sprostowanie należy
dodatkowo opublikować w cia˛gu miesia˛ca od dnia otrzymania sprostowania w odpowiednim, ze wzgle˛du na kra˛g
odbiorców, dzienniku. Koszty publikacji sprostowania pokrywa wydawca prasy, w której ukazał sie˛ materiał prasowy be˛da˛cy przedmiotem sprostowania. Istotne jest, że
osoba ża˛daja˛ca sprostowania i redaktor naczelny moga˛
umówić sie˛ inaczej, jeżeli chodzi o termin opublikowania
sprostowania. W szczególności dotyczy to terminów dłuższych niż przewidziane w ustawie. Umowa mie˛dzy stronami powinna być zawarta na piśmie.
W celu zapewnienia realizacji celu sprostowania przewidziany został wymóg wyraźnego oznaczenia sprostowania.
W drukach periodycznych powinno ono być opublikowane
w tym samym dziale i taka˛ sama˛ czcionka˛, co materiał
prasowy, którego dotyczy i pod wyraźnym tytułem: ,,Sprostowanie’’. Natomiast w przypadku przekazu za pomoca˛
dźwie˛ku lub obrazu i dźwie˛ku sprostowanie powinno nasta˛pić w przekazie tego samego rodzaju i o tej samej porze
i być wyraźnie zapowiedziane (art. 32 ust. 4 pr.pras.).
Ustawodawca wykluczył również możliwość dokonywania skrótów i innych zmian w tekście nadesłanego sprostowania bez zgody wnioskodawcy (art. 32 ust. 5 pr.pras.).
Powyższa regulacja wprowadza istotna˛ zmiane˛ w porównaniu z poprzednio obowia˛zuja˛cym art. 32 ust. 6 pr.pras.
przed nowelizacja˛, który stanowił, że nie wolno dokonywać skrótów ani innych zmian, ale tylko takich, które by
osłabiały znaczenie sprostowania lub zniekształcały intencje˛ autora sprostowania. Tekst sprostowania nie może być
także komentowany w tym samym numerze, przekazie lub
w elektronicznej formie dziennika lub czasopisma, tego
samego dnia. Nie wyklucza to jednak prostej zapowiedzi
polemiki lub wyjaśnień (art. 32 ust. 6 pr.pras.).
5. Wnioski
Przeprowadzone rozważania pozwalaja˛ na sformułowanie ogólnej pozytywnej oceny zmian wprowadzonych ustawa˛ z dnia 14 września 2012 r. o zmianie ustawy — Prawo
prasowe w porównaniu z poprzednio obowia˛zuja˛ca˛ regulacja˛ prawna˛ dotycza˛ca˛ instytucji sprostowania. Przede
wszystkim ustawa nowelizuja˛ca uchyliła instytucje˛ odpowiedzi prasowej, kończa˛c tym samym okres obowia˛zywania dwóch instytucji prawnych, ła˛cza˛cych model romański
réponse i germański Gegendarstellung. Ustawodawca
uwzgle˛dnił wie˛c postulaty wysuwane przez Trybunał Konstytucyjny, kwestionuja˛ce celowość utrzymywania sprostowania prasowego w jego dwóch konstrukcjach prawnych
— jako sprostowania i odpowiedzi. Ponadto, zrezygnowano z penalizacji uchylania sie˛ od opublikowania sprostowania lub publikacji wbrew warunkom określonym w ustawie, na wzór uchylonego art. 46 pr.pras., co również należy
ocenić pozytywnie. Na aprobate˛ zasługuje skrócenie terminów, w jakich redaktor naczelny ma obowia˛zek opublikować sprostowanie. Przewidziano także krótki, bo 3-dniowy
termin na publikacje˛ sprostowania w elektronicznej formie
dziennika lub czasopisma, co stanowi novum w porównaniu
z uchylonymi przepisami. Wskazane zmiany przyczyniaja˛
sie˛ do pełniejszej realizacji postulatu ochrony jednostki i jej
praw w drodze szybszej publikacji sprostowań.
Negatywnie natomiast należy odnieść sie˛ do odesłania
do art. 115 § 11 Kk w odniesieniu do kre˛gu osób uprawnionych do wysta˛pienia z ża˛daniem opublikowania sprostowania po śmierci osoby zainteresowanej. Można jedynie
domyślać sie˛, że intencja˛ ustawodawcy było sformułowanie zamknie˛tego katalogu osób w miejsce poprzednio
obowia˛zuja˛cej formuły kre˛gu osób zainteresowanych opublikowaniem sprostowania w zwia˛zku ze stosunkiem służbowym, wspólna˛ praca˛ lub działalnościa˛, albo w zwia˛zku
z wie˛zami pokrewieństwa lub powinowactwa. Znowelizowane przepisy znacznie ograniczyły w ten sposób zakres
podmiotowy osób uprawnionych do ża˛dania publikacji
sprostowania. Maja˛c na wzgle˛dzie cel sprostowania, którym jest zagwarantowanie ochrony interesu jednostki, wydaje sie˛, że interes ten powinien być realizowany przez
szeroki kra˛g osób, istotny jest bowiem wymóg rzeczowości
sprostowania i odniesienia do faktów, a nie okoliczność,
kto danego sprostowania ża˛da. Ograniczenie kre˛gu osób
uprawnionych do wysta˛pienia z wnioskiem o sprostowanie
w znowelizowanej ustawie, w porównaniu z jej wersja˛
uchylona˛, ocenić wie˛c należy negatywnie.
Literatura
Kordasiewicz, B. (1991). Jednostka wobec środków masowego przekazu.
Skubisz-Ke˛pka, K. (2009). Sprostowanie i odpowiedź w prasie. Studium
Wrocław–Warszawa–Kraków: Zakład Narodowy im. Ossolińskich.
z zakresu prawa polskiego na tle prawnoporównawczym. Warszawa:
Sobczak, J. (2008). Prawo prasowe. Komentarz. Warszawa: Wolters Kluwer.
Wolters Kluwer.
————————————
PRZEGLA˛D USTAWODAWSTWA GOSPODARCZEGO
NR 7 2014
29
Z PRAKTYKI GOSPODARCZEJ
Zaskarżanie uchwał zarza˛du (rady nadzorczej,
komisji rewizyjnej) spółki kapitałowej
Challenging the management board (supervisory board,
audit committee) resolutions in capital company
dr Tomasz Szczurowski
Streszczenie
Niniejszy artykuł dotyczy problematyki zaskarżania uchwał zarza˛dów, rad nadzorczych, komisji rewizyjnych spółek kapitałowych.
Tematyka ta ma duże znaczenia dla obrotu gospodarczego, niemniej nie została uregulowana w Kodeksie spółek handlowych.
W pierwszej cze˛ści artykułu autor skupia sie˛ przede wszystkim na przedstawieniu pogla˛dów doktryny i orzecznictwa w zakresie obje˛tym
powyższym tematem. Szczególna˛ uwage˛ zwraca na uchwałe˛ siedmiu se˛dziów Sa˛du Najwyższego z 18.9.2013 r.
W drugiej cze˛ści artykułu, be˛da˛cej jego podsumowaniem, autor przede wszystkim sprzeciwia sie˛ stosowaniu do zaskarżania uchwał
zarza˛dów, rad nadzorczych, komisji rewizyjnych przepisów dotycza˛cych zaskarżania uchwał zgromadzeń spółek. Sugeruje wykorzystywanie
do zaskarżania rzeczonych uchwał powództwa opartego na art. 189 Kodeksu poste˛powania cywilnego. W jego natomiast opinii uchwały
zarza˛dów, rad nadzorczych czy komisji rewizyjnych w ogóle nie moga˛ być zaskarżone w przypadku ich sprzeczności jedynie z umowa˛
(statutem) spółki.
Słowa kluczowe:
uchwały, zarza˛d, rada nadzorcza, zaskarżenie.
Summary
The article deals with the subject of challenging resolutions of management board and supervisory board. The problem is really important
because the Commercial Companies Code does not regulate it.
In the fist part of the article the author shows views presented in the doctrine and judicial decisions. He focuses on the Supreme Court
resolution, dated 18 September 2013.
To sum up, the author objects to applying to challenging resolutions of management board and supervisory board of the provisions of law
which regulate challenging resolutions of meetings of shareholders. He suggests bringing an action based on the article 189 the Code of Civil
Procedure. In his opinion this kind of resolution cannot be challenged if it is not against the law, but just violated the articles of association.
Key words:
resolutions, management board, supervisory board, challenging resolutions.
Problematyka zaskarżania uchwał zarza˛du (rady nadzorczej) spółki kapitałowej nie została uregulowana w Ksh.
Inaczej niż w przypadku uchwał zgromadzenia spółki Ksh nie przewiduje w tym zakresie szczególnego trybu
podważania tego typu uchwał. Wobec powyższego zasadnym jest rozważanie dopuszczalności podważania uchwał tych
organów, jak również podstawy prawnej, w oparciu o która˛ mogłoby to sie˛ odbywać, a także legitymacji czynnej
i biernej w sprawie zmierzaja˛cej do podważenia uchwały.
Wste˛p
Dotychczas uwaga przedstawicieli doktryny i orzecznictwa skupiała sie˛ przede wszystkim na zaskarżalności
uchwał zgromadzeń spółek kapitałowych. Niemniej nie jest
to jedyny organ tego typu spółek, który swoje stanowisko
wyraża w formie uchwały. Nie można w tym kontekście
pomina˛ć uchwał zarza˛dów i rad nadzorczych (komisji
rewizyjnych), które w formie uchwały decyduja˛ o wielu
istotnych kwestiach zwia˛zanych z funkcjonowaniem spółek
kapitałowych. Jedynie dla przykładu należy wspomnieć
uchwałe˛ zarza˛du w przedmiocie obniżenia kapitału zakła30
dowego w razie umorzenia automatycznego udziału, czy
akcji, uchwałe˛ zarza˛du w przedmiocie podwyższenia kapitału zakładowego spółki akcyjnej w ramach kapitału docelowego, czy uchwałe˛ rady nadzorczej w przedmiocie zawieszenia członka zarza˛du, czy delegowania swoje członka
do pełnienia obowia˛zków członka zarza˛du, jak również
powołania członka zarza˛du spółki akcyjnej.
Uchwały takie wywołuja˛ daleko ida˛ce skutki tak dla
samych spółek kapitałowych, jak również ich wspólników
(akcjonariuszy), a także kontrahentów, albowiem w przypadku choćby wadliwego delegowania członka rady nadzorczej może dojść do nieważności czynności prawnej
NR 7 2014 PRZEGLA˛D USTAWODAWSTWA GOSPODARCZEGO
ZASKARŻANIE UCHWAŁ ZARZA˛DU (RADY NADZORCZEJ, KOMISJI REWIZYJNEJ) SPÓŁKI KAPITAŁOWEJ
dokonanej przez niego w ramach aktu reprezentacji. Z tego
też wzgle˛du zasadnym jest postawienie pytania o dopuszczalność zaskarżenia uchwał zarza˛dów (rad nadzorczych,
komisji rewizyjnych) spółek kapitałowych. Zaskarżanie
jednak uchwał innych organów spółek kapitałowych — niż
ich zgromadzeń — nie przewiduje jednoznacznie Ksh.
Regulacja taka pojawia sie˛ natomiast niekiedy w aktach
szczególnych. Tytułem przykładu trzeba tu wspomnieć
o art. 30 ust. 7 ustawy z 29.7.2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (DzU 2014, poz. 94), który stanowi, iż
Komisja Nadzoru Finansowego może zaskarżyć do sa˛du
uchwałe˛ rady giełdy, w terminie 30 dni od dnia powzie˛cia
wiadomości o uchwale, w drodze powództwa o jej uchylenie, jeżeli uchwała narusza przepisy prawa, postanowienia
statutu, regulaminu lub zasady bezpieczeństwa obrotu albo
jeżeli została podje˛ta z naruszeniem przepisów prawa,
postanowień statutu lub regulaminu, natomiast zgodnie
z art. 37 ust. 3 w/w ustawy art. 30 ust. 7 ma zastosowanie
również do spółki prowadza˛cej rynek pozagiełdowy. Powstaje wie˛c pytanie o dopuszczalność zaskarżania uchwał
zarza˛dów (rad nadzorczych, komisji rewizyjnych) w spółkach kapitałowych, a zwłaszcza rozstrzygnie˛cie problemu,
czy brak regulacji Ksh oznacza niemożliwość podważania
uchwał tych organów. Kwestia ta wymaga ponownego
rozważania zwłaszcza w kontekście uchwały siedmiu se˛dziów Sa˛du Najwyższego z 18.9.2013 r. (III CZP 13/13,
OSNC 2014, nr 3, poz. 23), która bezpośrednio tej kwestii
dotyczyła.
Stanowisko doktryny
W doktrynie od lat dominował pogla˛d, iż sprzeczność
uchwały zarza˛du (rady nadzorczej) z ustawa˛ skutkuje jej
nieważnościa˛, czego konsekwencja˛ może być wytoczenie
powództwa na podstawie art. 189 Kpc (Szajkowski, Tarska, Szumański, 2005, s. 519; Szwaja, 2008, s. 844; Strzelczyk, 2011, s. 407; Spyra, 2007, s. 409; Rodzynkiewicz,
2009, s. 407; Popiołek, 2009, s. 851; Kidyba, 2005,
s. 1007; Michalski, 2008, s. 452; Opalski, 2006, s. 320;
Kopaczyńska-Pieczniak, 2007, s. 474; Jagielska, 2006,
s. 21; Kwaśniewski, 2010, s. 543).
Odmienna˛ kwestia˛ jest dopuszczalność kwestionowania
uchwał zarza˛du (rad nadzorczych) w oparciu o ich sprzeczność z umowa˛ spółki (statutem). W przedmiotowej sprawie
brak jest zgodnego stanowiska przedstawicieli doktryny.
Według jednego stanowiska zasadnym jest uznanie tego
typu uchwał za nieważne na podstawie art. 58 § 1 Kc
w zw. z art. 35, 38 Kc i to niezależnie od tego, czy
naruszenia prawa dotycza˛ kwestii proceduralnych, czy materialnych. Dodaje sie˛, iż surowszy skutek niż w przypadku
sprzeczności z umowa˛ (statutem) uchwały zgromadzenia
spółki jest uzasadniony przede wszystkim tym, iż ani
zarza˛d, ani rada nadzorcza nie maja˛ kompetencji do zmiany umowy (statutu), ich decyzje sa˛ jedynie ,,wewne˛trznym
prawem’’, a wreszcie za naruszenia umowy (statutu) członkowie zarza˛du (rady nadzorczej) ponosza˛ odpowiedzialność odszkodowawcza˛ (tak: Sołtysiński, Opalski, 2010,
s. 15). Według innych pogla˛dów stosuja˛c benigna interpretatio można uznać, iż uchwała godza˛ca w umowe˛ spółki
PRZEGLA˛D USTAWODAWSTWA GOSPODARCZEGO
NR 7 2014
(statut) narusza jednocześnie delegacje˛ ustawowa˛ do unormowania danej kwestii w umowie (statucie), co również
prowadzi do jej nieważności (tak: Bilewska, 2010, s. 306;
tak też: Kwaśnicki, Romanowska, 2010, s. 54). Wreszcie
według jeszcze innego odmiennego pogla˛du w razie sprzeczności uchwały zarza˛du (rady nadzorczej) z umowa˛ (statutem) należy stosować w drodze analogii przepisy dotycza˛ce skutków sprzeczności uchwały zgromadzenia spółki
ze statutem. Uzasadnieniem dla tego pogla˛du ma być
wysta˛pienie luki w prawie w powyższym zakresie, a także
niedopuszczalność surowszej konsekwencji sprzeczności
uchwały zarza˛du (rady nadzorczej) z umowe˛ (statutem) od
tej, która jest ustanowiona dla uchwały zgromadzenia
spółki kapitałowej sprzecznej z umowa˛ (statutem; tak:
Sikorska-Lewandowska, 2013, s. 45). W doktrynie wyrażony został również pogla˛d, iż sprzeczność uchwały z umowa˛
(statutem) wyła˛cza stosowanie art. 58 § 1 Kc, natomiast
nie wyklucza sankcji organizacyjnych oraz odpowiedzialności odszkodowawczej członków zarza˛du, czy rady nadzorczej (Strzelczyk, 2011, s. 408).
Stanowisko orzecznictwa
Kwestia zaskarżania uchwał zarza˛dów (rad nadzorczych)
pojawiała sie˛ dotychczas incydentalnie w orzecznictwie
sa˛dów powszechnych i Sa˛du Najwyższego, przy czym nie
można wskazać, iż mieliśmy tu do czynienie z jednolita˛
linia˛ orzecznicza˛.
Przede wszystkim należy przywołać uchwałe˛ Sadu Najwyższego z 1.9.1993 r. (III CZP 114/93, OSNC 1994, nr 4,
s. 73), w której stwierdzono, iż uchwały rady nadzorczej
o odwołaniu i powołaniu członków zarza˛du jednoosobowej
spółki akcyjnej Skarbu Państwa nie moga˛ być zaskarżone
w drodze powództwa. Powyższy pogla˛d został powtórzony
w wyroku Sa˛du Najwyższego z 27.5.2010 r. (II PK 358/09,
niepublikowany), w którym uznano, iż uchwały zarza˛du
spółki akcyjnej nie podlegaja˛ zaskarżeniu do sa˛du, nie ma
ku temu podstawy w prawie spółek (nie stanowi jej wskazany w skardze art. 425 Ksh). Trzeba jednak przyznać, iż
w uzasadnieniu powyższego orzeczenia dodano, iż sporna
uchwała nie stanowiła też czynności prawnej, dlatego na
podstawie art. 58 Kc nie mogła być stwierdzona jej nieważność. Aczkolwiek w późniejszym orzecznictwie pogla˛d
o niedopuszczalności zaskarżania uchwał innych organów
niż zgromadzenie spółki nie był kontynuowany, to jednak
powyższe orzeczenia dowodza˛ zasadniczej rozbieżności
w zajmowanych stanowiskach w kwestii nie błahej dla
działalności gospodarczej.
Kolejnym zaskakuja˛cym w tej materii orzeczeniem Sa˛du
Najwyższego był wyrok z 20.1.2009 r., (II CSK 419/08,
niepublikowany), w którym dla odmiany przyje˛to, że Kodeks spółek handlowych nie reguluje kontroli prawidłowości uchwał rady nadzorczej spółki z ograniczona˛ odpowiedzialnościa˛ ani w trybie wewne˛trzkorporacyjnym, ani na
drodze sa˛dowej, tak jak przyja˛ł to ustawodawca w odniesieniu do zaskarżania uchwał najwyższego organu spółek
kapitałowych. W takich wypadkach należy uznać, że w drodze analogii ma zastosowanie unormowanie art. 249–252
Ksh dotycza˛ce zaskarżania uchwał zgromadzenia wspól31
CHALLENGING THE MANAGEMENT BOARD (SUPERVISORY BOARD, AUDIT COMMITTEE) RESOLUTIONS IN CAPITAL COMPANY
ników, gdyż ratio legis zaskarżania tych uchwał przez
odwołanych członków organów spółki jest analogiczne do
zaskarżania przez takich członków uchwał rady. Jest nia˛
ochrona stabilności stosunków spółki oraz zapewnienie
bezpieczeństwa obrotu, do czego prowadzi eliminacja podmiotowo nieograniczonej dopuszczalności zaskarżania
uchwał. Konstrukcja normatywna zaskarżenia sprzecznej
z prawem uchwały wspólników w spółce z o.o. jest w sensie podmiotowym analogiczna do zaskarżenia uchwały
rady nadzorczej sprzecznej z umowa˛ spółki. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia dodano, że poszukiwanie
podstawy do zaskarżenia przedmiotowej uchwały poza Ksh
jest błe˛dne, albowiem Ksh nie definiuje poje˛cia uchwały,
pozostawiaja˛c doktrynie prawa rozstrzygnie˛cie co należy
rozumieć pod tym poje˛ciem. W doktrynie natomiast istnieja˛ rozbieżności co do tego, czy uchwały rady można
klasyfikować jako czynność prawna˛. Przeciwko temu rozwia˛zaniu przemawia też deklaratoryjny charakter wyroku
ustalaja˛cego, wydanego na podstawie art. 189 Kpc, a wobec tego uzasadniona jest analogia z przepisów Ksh.
W późniejszym orzecznictwie Sa˛d Najwyższy porzucił
również ten pogla˛d. W wyroku z 18.2.2010 r. (II CSK
449/09, OSNC-ZD 2010, nr 4, poz. 103) Sa˛d Najwyższy
zdecydowanie sprzeciwił sie˛ stosowaniu w przedmiotowym przypadku reżimu właściwego dla uchwał zgromadzeń spółki. Argumentuja˛c powyższe stanowisko zaznaczono, że analogia taka byłaby dopuszczalna w razie
stwierdzenia istnienia w przedmiotowym przypadku luki
w prawie. Tymczasem taka luka nie wyste˛puje w regulacji
prawnej w odniesieniu do zaskarżania uchwał rady nadzorczej spółki akcyjnej, a nawet szerzej, w odniesieniu do
zaskarżania uchwał tego organu obu kategorii spółek kapitałowych. O istnieniu takiej luki w prawie (a w konsekwencji o dopuszczalności posłużenia sie˛ analogia˛) nie może
stanowczo przesa˛dzać brak w przepisach Ksh szczególnej
regulacji prawnej poświe˛conej instrumentom kontroli
uchwał rad nadzorczych spółek kapitałowych, zbieżnej
z istnieja˛ca˛ w Ksh regulacja˛ prawna˛ sa˛dowej kontroli
uchwał zgromadzeń wspólników i walnych zgromadzeń.
Przeciwko istnieniu luki w prawie w stosunku do zaskarżania uchwał zarza˛du (rady nadzorczej) spółek kapitałowych przemawia, w ocenie Sa˛du, art. 2 Ksh. Z mocy tego
przepisu, w sprawach określonych w art. 1 § 1 Ksh (a wie˛c
w sprawach funkcjonowania także i spółek kapitałowych),
a nieuregulowanych w przepisach Ksh, stosuje sie˛ (i to
wprost) przepisy Kodeksu cywilnego, a jeżeli wymaga tego
właściwość (natura) stosunku prawnego spółki handlowej,
przepisy Kc stosuje sie˛ odpowiednio. Ostatecznie Sa˛d
Najwyższy uznał, że uchwała rady nadzorczej spółki akcyjnej o odwołaniu członka jej zarza˛du może być zaskarżona
powództwem o stwierdzenie nieważności tej uchwały na
podstawie art. 189 Kpc w zw. z art. 58 § 1 Kc. Kontynuacja˛ tej linii orzecznictwa jest wyrok Sa˛du Najwyższego
z 9.5.2012 r. V CSK 223/11 (OSNC 2012, nr 12, poz. 145).
Jeszcze rzadziej w orzecznictwie pojawia sie˛ kwestia
sprzeczności uchwały zarza˛du (rady nadzorczej) ze umowa˛
spółki (statutem). W tym kontekście należy przywołać
pogla˛d wyrażony przez Sa˛d Najwyższy w wyroku
z 2.8.2007 r. (V CSK 163/2007, Monitor Spółdzielczy
32
2008, nr 3, s. 48), przy czym orzeczenie to zapadło co
prawda na tle uchwały rady nadzorczej spółdzielni. W wyroku tym stwierdzono, że statut jest umowa˛ szczególnego
rodzaju, a zatem jego postanowienia stanowia˛ umownie
wprowadzone normy obowia˛zuja˛ce spółdzielców i spółdzielnie˛. Naruszenie norm statutowych powoduje, że podejmowane czynności nie be˛da˛ prawnie skuteczne. Jednak
nieskuteczność prawna nie może być utożsamiana z nieistnieniem określonej czynności. Jeśli chodzi o czynność
jaka˛ jest podejmowanie uchwał przez określony organ
spółdzielni, konsekwencja˛ niedochowania wymagań statutowych jest zwykle nieważność takiej uchwały. Odmienne
jednak stanowisko już na gruncie uchwały rady nadzorczej
spółki z o.o. zaja˛ł Sa˛d Apelacyjny w Poznaniu w wyroku
z 26 marca 2008 r., w którym stwierdzono, iż uchwały rady
nadzorczej spółki z ograniczona˛ odpowiedzialnościa˛ nie
podlegaja˛ w ogóle zaskarżeniu z powodu ich sprzeczności
z umowa˛ spółki, w drodze powództwa analogicznego do
określonego w przepisie art. 249 § 1 Ksh (wyrok Sa˛du
Apelacyjnego w Poznaniu z 26.3.2008 r., I ACa 200/08,
niepublikowany). W uzasadnieniu zaś dodano, że uchwała
rady nadzorczej o odwołaniu powoda z zarza˛du spółki nie
podlegała uchyleniu z mocy prawa, jak też nie mogła być
uchylona, w drodze odre˛bnego jej zaskarżenia, jako sprzeczna z umowa˛ spółki.
Uchwała siedmiu se˛dziów Sa˛du Najwyższego
z 18.9.2013 r.
Niemniej zasadnicze znaczenia dla kwestii zaskarżalności uchwał zarza˛dów (rad nadzorczych) ma uchwała
siedmiu se˛dziów Sa˛du Najwyższego z 18.9.2013 r. (III
CZP 13/13, OSNC 2014, nr 3, poz. 23), w której jednoznacznie przesa˛dzono, iż uchwały zarza˛du, rady nadzorczej
i komisji rewizyjnej spółki z ograniczona˛ odpowiedzialnościa˛ oraz uchwały zarza˛du i rady nadzorczej spółki akcyjnej
podlegaja˛ zaskarżeniu w drodze powództwa o ustalenie
(art. 189 Kpc w zwia˛zku z art. 58 Kc). Uzasadniaja˛c
powyższe stanowisko Sa˛d Najwyższy w dużej mierze
przywołał argumenty już uprzednio wyrażone w doktrynie
i orzecznictwie. Dodano, iż przemawiaja˛cym za powyższym pogla˛dem argumentem o charakterze procesowym
jest brzmienie art. 17 pkt 42 Kpc, w którym wprost wymieniono sprawy o stwierdzenie nieważności uchwał organów
osób prawnych, nie czynia˛c żadnych dystynkcji ani wyła˛czeń, a wie˛c obejmuja˛c zakresem jego zastosowania także
zaskarżanie uchwał rad nadzorczych i zarza˛dów każdej
z obu przewidzianych w Kodeksie spółek handlowych
spółek kapitałowych. Podobnie art. 29 ust. 5 ustawy z dnia
28 lipca 2005 r. o kosztach sa˛dowych w sprawach cywilnych (jedn. tekst: DzU 2010, nr 90, poz. 594 ze zm.)
stosuje sie˛ do powództw o stwierdzenie istnienia (nieistnienia) uchwał każdego organu spółki, a wie˛c nie wyła˛czaja˛c uchwał rady nadzorczej i zarza˛du każdej spółki
kapitałowej, a nie tylko do uchwał zgromadzeń wspólników (walnych zgromadzeń).
Przeciwko dopuszczalności posłużenia sie˛ powództwem
wytoczonym na podstawie art. 189 Kpc nie przemawia
również brak w takiej sytuacji ograniczeń podmiotowych
NR 7 2014 PRZEGLA˛D USTAWODAWSTWA GOSPODARCZEGO
ZASKARŻANIE UCHWAŁ ZARZA˛DU (RADY NADZORCZEJ, KOMISJI REWIZYJNEJ) SPÓŁKI KAPITAŁOWEJ
i temporalnych istnieja˛cych przy zaskarżaniu uchwał zgromadzeń wspólników. O pozorach takiej rzekomej liberalizacji świadczy w ocenie Sa˛du Najwyższego obowia˛zek
wykazania przez powoda istnienia interesu prawnego
w stwierdzeniu nieważności uchwały, a instrumentem
sprzeciwu wobec wytoczenia powództwa po upływie znacznego czasu od chwili powzie˛cia kwestionowanej uchwały jest możliwość zastosowania art. 5 Kc, a wie˛c dokonania
oceny, czy powód, wytaczaja˛c powództwo tak późno, nie
nadużył swego prawa podmiotowego. Sa˛d Najwyższy dodał jednak, iż znaczna cze˛ść uchwał rady nadzorczej kierowana jest do członków zarza˛du, a wobec tego członkowie
zarza˛du, ze wzgle˛du na obowia˛zki zwia˛zane ze sprawowana˛ funkcja˛, maja˛ interes prawny w ich zaskarżaniu.
Odnosi sie˛ to także do tych uchwał rady, które dotykaja˛ ich
osobistego interesu. Inaczej natomiast trzeba postrzegać
interes prawny w zaskarżaniu uchwał rady nadzorczej
przez wspólników niepełnia˛cych funkcji członków zarza˛du.
Uzasadniona jest w tym wypadku, zalecana w doktrynie,
ścisła interpretacja poje˛cia interesu prawnego, przyznanie
bowiem każdemu wspólnikowi legitymacji do zaskarżania
uchwał rady nadzorczej mogłoby w poważnym stopniu
utrudnić prawidłowe prowadzenie przez spółke˛ swojej statutowej działalności. Każdy wspólnik ma interes prawny
w zaskarżeniu uchwały rady nadzorczej, jeżeli uchwała ta
wywołuje skutki w sferze jego praw członkowskich; nie
wystarczy samo powołanie sie˛ na da˛żenie do prawidłowego
kształtowania ładu organizacyjnego spółki, gdyż przestrzeganie legalności pozostaje w gestii jej organów, lecz konieczne jest wykazanie, że zaskarżona uchwała rady nadzorczej rodzi konkretne skutki w sferze praw powoda jako
wspólnika.
Podsumowanie
Podsumowuja˛c rozważania dotycza˛ce zaskarżania uchwał
zarza˛du (rady nadzorczej) spółki kapitałowej przede wszystkim należy podzielić pogla˛d przyje˛ty przez Sa˛d Najwyższy w uchwale z 18.9.2013 r., a zgodnie z którym po
pierwsze dopuszczalnym jest podważenie uchwały zarza˛du
(rady nadzorczej), a po drugie przyja˛ć, iż może to nasta˛pić
jedynie w trybie art. 189 Kpc w zw. z art. 58 § 1 Kc.
Wobec braku w Ksh przepisów ustanawiaja˛cych tryb zaskarżania uchwał zastosowanie przepisów Kc jest w pełni
uzasadnione powoływana˛ norma˛ art. 2 Ksh. Należy jednak
zaznaczyć, iż o nieważności uchwały be˛dzie można mówić
jedynie wówczas, gdy możliwe be˛dzie przyje˛cie jej istnienia — uchybienie podstawowym normom kompetencyjnym be˛dzie bowiem według mnie skutkować nieistnieniem
uchwały.
Zdecydowanie należy natomiast odrzucić stanowisko
opowiadaja˛ce sie˛ za możliwościa˛ skorzystania w tym zakresie z przepisów reguluja˛cych zaskarżenie uchwał zgromadzeń spółek kapitałowych. Za pogla˛dem Sa˛du Najwyższego wyrażonym w wyżej przytoczonej uchwale siedmiu
se˛dziów przede wszystkim przemawia art. 2 Ksh — skoro
przepisy Ksh nie reguluja˛ przedmiotowej kwestii, to zasadnym jest poszukiwanie właściwej podstawy powództwa
w przepisach Kc. Uchwała bowiem zarza˛du, czy rady
PRZEGLA˛D USTAWODAWSTWA GOSPODARCZEGO
NR 7 2014
nadzorczej dość cze˛sto jest czynnościa˛ prawna˛, a wobec
tego brak jest argumentów sprzeciwiaja˛cych sie˛ stosowaniu
w tym zakresie ogólnych norm Kc i Kpc. Poza tym
stosowanie w tym zakresie w drodze analogii przepisów
Ksh dotycza˛cych uchwał zgromadzeń jest niedopuszczalnym również z tego wzgle˛du, iż stanowia˛ one normy
o charakterze wyja˛tkowym, które wobec tego nie powinny
być interpretowane rozszerzaja˛co. Ta ostatnia uwaga jest
szczególnie istotna jeżeli zważyć, iż art. 249–254 (422–427)
Ksh ustanawiaja˛ szczególny reżim zaskarżania uchwał
zgromadzeń spółek, ograniczaja˛c zakres podmiotów uprawnionych do wniesienia takiego powództwa (który zreszta˛
trudno byłoby zastosować w drodze analogi do uchwał
zarza˛du, czy rad nadzorczych), jak również zakreślaja˛c
prekluzyjny termin na jego wniesienie.
Skoro ustawodawca regulacji takiej nie przewidział
w stosunku do uchwał zarza˛du (rady nadzorczej), to należy
uznać, iż brak było takiego zamiaru, a wobec tego stosowanie w drodze analogi art. 249–254 (422–427) Ksh mogłoby
wre˛cz prowadzić do pozbawienia konstytucyjnego prawa
do sa˛du, co wskazuje w mojej ocenie na wadliwość takiej
interpretacji (przeciwko przyje˛ciu prostej analogi wypowiedzieli sie˛ również: Sołtysiński, Opalski, 2010, s. 5;
Kwaśniewski, 2010, s. 541).
Należy jednocześnie dodać, iż kontrola najdonioślejszych uchwał zarza˛du (rady nadzorczej) odbywa sie˛ również z poste˛powaniu rejestrowym, albowiem w istotnej
cze˛ści be˛da˛ one stanowić podstawe˛ wpisu do Krajowego
Rejestru Sa˛dowego. Trzeba zaś przypomnieć, iż zgodnie
z art. 23 ust. 1 ustawy z 20.8.1997 r. o Krajowym Rejestrze Sa˛dowym (DzU 2013, poz. 1203 z póź. zm.) sa˛d
rejestrowy bada, czy doła˛czone do wniosku dokumenty sa˛
zgodne pod wzgle˛dem formy i treści z przepisami prawa.
Sa˛d rejestrowy jest w pełni uprawniony do zbadania prawidłowości uchwały podje˛tej przez zarza˛d (rade˛ nadzorcza˛)
z punktu jej zgodności z ustawa˛ i powinien odmówić
przyje˛cia uchwały nieważnej. Należy jedynie zaznaczyć, iż
w przypadku uchwał zarza˛du (rady nadzorczej) spółki
kapitałowej nie może być wa˛tpliwości, że ich sprzeczność
z ustawa˛ prowadzi do sankcji nieważności (nieważności
bezwzgle˛dnej), a wyrok sa˛dowy stwierdzaja˛cy w oparciu
o art. 189 Kpc jej nieważność ma jedynie deklaratoryjny
charakter. Z tego też wzgle˛du sa˛d rejestrowy jest nie tylko
uprawniony, ale również zobowia˛zany do odmowy dokonania wpisu na podstawie uchwały nieważnej.
Odmienna˛ natomiast kwestia˛ jest legitymacji materialna
i procesowa czynna i bierna w sprawie zmierzaja˛cej do
podważania uchwały zarza˛du (rady nadzorczej, komisji
rewizyjnej). Sa˛d Najwyższy jedynie sygnalizacyjnie zaja˛ł
sie˛ ta˛ kwestia˛. W tym kontekście przede wszystkim należy
zaznaczyć, iż przepisy Kpc nie konstruuja˛ powództwa
o stwierdzenie ważności lub nieważności uchwały. Aczkolwiek taka˛ właśnie terminologia˛ posługuje sie˛ art. 17 pkt 42
Kpc, to jednak Kpc nie ustanawia w tym zakresie odre˛bnego rodzaju powództwa, ale jedynie należy je poczytywać
w kategoriach art. 189 Kpc. Trzeba zaś zaznaczyć, iż
art. 189 Kpc stanowi, że powód może ża˛dać ustalenia
przez sa˛d istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub
prawa, gdy ma w tym interes prawny. Z przepisu tego
33
CHALLENGING THE MANAGEMENT BOARD (SUPERVISORY BOARD, AUDIT COMMITTEE) RESOLUTIONS IN CAPITAL COMPANY
wynika, że legitymacja czynna przysługuje każdemu, kto
ma w tym interes prawny. Nie do zaakceptowania w tym
kontekście jest stanowisko wyrażone w wyroku Sa˛du
Apelacyjnego w Poznaniu z 26.3.2008 r. (I ACa 200/08,
niepublikowane), w którym przyje˛to, że skoro ustawodawca
w przepisach art. 249–250 Ksh wprowadził ograniczenie
podmiotowe co do kre˛gu osób, które moga˛ podważać
uchwały wspólników, przesa˛dzaja˛c tym samym o tym, że
tylko te osoby moga˛ mieć interes prawny w wewna˛trzkorporacyjnym podważaniu decyzji najwyższego organu spółki,
to tym bardziej ograniczenia te obowia˛zywać musza˛ przy
ocenie dopuszczalności podważania uchwał innego organu
spółki, podejmuja˛cego je na podstawie i w granicach
kompetencji przekazanych mu umownie przez wspólników
(argumentum a fortiori). W mojej ocenie niezależnie od
tego, czy podstawa˛ kompetencji zarza˛du (rady nadzorczej)
do podje˛cia uchwały były przepisy Ksh, czy uchwała
zgromadzenia spółki, to jedynym kryterium ustalenia legitymacji czynnej może być art. 189 Kpc, a wobec tego interes
prawny. Brak jest podstawy prawnej do korygowania
wskazanych tam kryteriów poprzez przepisy Ksh. Prowadzenie w tym przypadku rozumowania na zasadzie argumentum a fortiori jest błe˛dnym, albowiem całkiem inny jest
reżim zaskarżania uchwał. W konsekwencji, w mojej
ocenie, legitymacja czynna musi być oceniana na podstawie
art. 189 Kpc. Zreszta˛ w tym również kierunku wypowiedział sie˛ także Sa˛d Najwyższy w uchwale z 18.9.2013 r.
W tym zakresie należy jednak przytoczyć jedno z najnowszych orzeczeń wydanych przez Sa˛d Apelacyjny
w Białymstoku w dniu 24.1.2014 r. (I ACa 682/13, niepublikowana), w którym wskazano, iż powództwo z art. 189
Kpc musi być celowe, ma bowiem spełniać realna˛ funkcje˛
prawna˛. Jedna˛ z przesłanek badanych przy rozważaniu
celowości wykorzystania powództwa o ustalenie jest znaczenie, jakie wyrok ustalaja˛cy wywarłby na sytuacje˛ prawna˛ powoda. O wyste˛powaniu interesu prawnego świadczy
możliwość stanowczego zakończenia w tej drodze sporu,
natomiast przeciwko jego istnieniu — możliwość uzyskania pełniejszej ochrony praw powoda w drodze innego
powództwa. Interes prawny wyste˛puje także wtedy, gdy
istnieje niepewność stanu prawnego lub prawa, gdy określona sytuacja zagraża naruszeniem uprawnień przysługuja˛cych powodowi, ba˛dź też stwarza wa˛tpliwość co do ich
istnienia czy realnej możliwości realizacji. Przede wszystkim wie˛c należy zaznaczyć, iż powództwo o stwierdzenie
nieważności uchwały zarza˛du (rady nadzorczej) wielokrotnie może nie doprowadzić do zakończenia sporu i dlatego
należy w mojej ocenie opowiedzieć sie˛ za takim jego
sformułowaniem, aby w rzeczywistości zmierzało do ustalenia istnienia (nieistnienia) stosunku prawnego, którego
uchwała dotykała, albo wre˛cz z powództwem dalej ida˛cym,
np. o zapłate˛.
Interes prawny, w rozumieniu art. 189 Kpc, istnieje
wówczas, gdy powód na innej drodze (w procesie o świadczenie, o ukształtowanie prawa lub stosunku prawnego, lub
poprzez uzyskanie orzeczenia o charakterze deklaratywnym) nie może osia˛gna˛ć w pełni ochrony swoich praw (tak:
wyrok Sa˛du Apelacyjnego w Katowicach z 10.10.2013 r.,
I ACa 620/13, niepublikowany). Podobnie Zb. Kwaśnie34
wski wskazuje, że powództwo z art. 189 Kpc może dotyczyć także ustalenia faktów prawotwórczych, a powództwo
o stwierdzenie nieważności uchwały ma właśnie taki cel
(2010, s. 544).
Zakres podmiotów moga˛cych mieć interes prawny w wytoczeniu rozpatrywanego powództwa jest szeroki. Przede
wszystkim moga˛ to bowiem być członkowie organu, który
podja˛ł uchwałe˛ obje˛ta˛ powództwem. W doktrynie trafnie
podnosi sie˛ bowiem, iż każdy członek zarza˛dy, czy rady
nadzorczej jest współodpowiedzialnym za kształtowanie
wyrażanej poprzez uchwałe˛ woli tego organu (tak: S. Sołtysiński, A. Opalski, 2010, s. 7). Niemniej równie dobrze
interes taki może mieć sama spółka. Całkowicie uzasadnionym może być wysta˛pienie przez spółke˛ reprezentowana˛ przez zarza˛d z powództwem, np. zmierzaja˛cym do
zaskarżenia uchwały rady nadzorczej. Nie należy również
wykluczać istnienia interesu prawnego po stronie wspólników (akcjonariuszy), przy czym, jak wskazał Sa˛d Najwyższy, z uwagi na kapitałowy charakter spółki jego
istnienie be˛dzie determinowane rodzajem podejmowanej
uchwały. W tym miejscu zasadnie podnosi sie˛ w doktrynie,
że interes ten be˛dzie przede wszystkim zachodził wówczas,
gdy uchwała rodzi skutki w sferze praw członkowskich,
przy czym nie należy z tego zakresu in abstracto wyła˛czać
również uchwał dotycza˛cych ładu korporacyjnego, które
również w konkretnym przypadku moga˛ oddziaływać na
sytuacje˛ wspólnika (por. Sołtysiński, Opalski, 2010, s. 7;
Popardowski, 2013, s. 8).
Analogiczne stanowisko zaja˛ł Sa˛d Najwyższy w wyroku
z 14 marca 2012 r. (II CSK 252/11, OSNC 2012, nr 10,
poz. 120), w którym przyje˛to, że członkowie zarza˛du, ze
wzgle˛du na obowia˛zki zwia˛zane ze sprawowana˛ funkcja˛,
maja˛ interes prawny w zaskarżaniu uchwał rady nadzorczej
spółki. Odnosi sie˛ to także do tych uchwał rady, które
dotykaja˛ ich osobistego interesu. A ponadto dodano, iż
każdy akcjonariusz ma interes prawny w zaskarżeniu
uchwały rady nadzorczej, jeżeli uchwała ta wywołuje skutki w sferze jego praw członkowskich, przy czym nie
wystarczy samo powołanie sie˛ przez akcjonariusza na
da˛żenie do prawidłowego kształtowania ładu organizacyjnego spółki, gdyż przestrzeganie legalności pozostaje
w gestii jej organów.
Z drugiej strony należy przyja˛ć, iż legitymacje˛ procesowa˛ bierna˛ ma przede wszystkim spółka, o ile nie jest
powodem w sprawie (por. Opalski, 2006, s. 323, który
stwierdza, że powództwo powinno być wniesione przeciwko spółce, jak również Chomiuk, Legalis, art. 222, nb. 53,
który wskazuje, że pozwanym powinna być wyła˛cznie
spółka). Niemniej należy zaznaczyć, iż z uwagi na przedmiot zaskarżenia konieczne może być pozwanie również
innych podmiotów z uwagi na wyste˛puja˛ce w sprawie
współuczestnictwo konieczne. Należy w tym kontekście
przywołać stanowisko Sa˛du Najwyższego wyrażone w wyroku z 13.5.2010 r. (IV CSK 531/09, niepublikowany),
w którym stwierdzono, że w sprawie o ustalenie wygaśnie˛cia mandatów członków zarza˛du spółki akcyjnej, konieczny jest udział wszystkich podmiotów stosunku prawnego, którego wygaśnie˛cie ma zostać ustalone, a zatem
zarówno spółki jak i członków jej zarza˛du.
NR 7 2014 PRZEGLA˛D USTAWODAWSTWA GOSPODARCZEGO
ZASKARŻANIE UCHWAŁ ZARZA˛DU (RADY NADZORCZEJ, KOMISJI REWIZYJNEJ) SPÓŁKI KAPITAŁOWEJ
Przekładaja˛c powyższe rozstrzygnie˛cie na sprawe˛
o stwierdzenie nieważności uchwały należy uznać, iż
w przypadku, w którym przedmiotem uchwały byłoby
powołanie członka zarza˛du, zaś powodem nie byłaby osoba,
której uchwała dotyczyła, to w roli pozwanej obok spółki
powinien wysta˛pić również powoływany członek zarza˛du.
Z podobna˛ sytuacja˛ możemy mieć do czynienie w przypadku podważania uchwały zarza˛du w przedmiocie obniżenia
kapitału zakładowego w wyniku automatycznego umorzenia
udziału, czy akcji. W mojej ocenie w tym przypadku
w proces musi być, czy to w roli powodowej, czy pozwanej
zaangażowany również wspólnik (akcjonariusz), którego
udziałów (akcji) uchwała dotyczy. Jeszcze bardziej dyskusyjna jest sytuacja, w której powództwo z art. 189 Kpc
miałoby być środkiem zmierzaja˛cym do podważania uchwały zarza˛du w przedmiocie podwyższenia kapitału zakładowego w ramach kapitału zakładowego. W mojej ocenie
w tym przypadku w spór sa˛dowy powinny być zaangażowane wszystkie podmioty, które w wyniku tego typu uchwały
uzyskały nowe akcje, albowiem w przeciwnym wypadku
ewentualny wyrok stwierdzaja˛cy nieważność uchwały byłby
wobec nich bezskuteczny. Zgodnie bowiem z art. 365 § 1
Kpc orzeczenie prawomocne wia˛że nie tylko strony i sa˛d,
który je wydał, lecz również inne sa˛dy oraz inne organy
państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. O ile
w razie powództwa o stwierdzenie nieważności uchwały
zgromadzenia spółki przepisem rozcia˛gaja˛cym skuteczność
wyroku jest art. 427 Ksh, o tyle przepisu takiego brak
w przypadku powództwa opartego na art. 189 Kpc, a zmierzaja˛cego do podważenia uchwały zarza˛du (rady nadzorczej). Aczkolwiek powyższa procedura jest trudna do
zastosowania, to jednak wydaje sie˛ jedyna˛ z możliwych.
Odre˛bna˛ kwestia jest sprzeczność uchwały z umowa˛
spółki (statutem). Sa˛d Najwyższy do kwestii tej w uchwale
z 18.9.2013 r. nie odniósł sie˛. W mojej ocenie nie ma
podstaw do przyje˛cia, iż wówczas uchwała be˛dzie nieważna w oparciu o art. 38 Kc, albowiem ustanawia on jedynie
norme˛ kompetencyjna˛, zaś w przedmiotowym nie tyle
be˛dzie chodzić o działanie organu poza kompetencjami, co
o naruszenie materialnej treści umowy (statutu). Nieprzekonywuja˛ce jest według mnie odwołanie sie˛ w tym kontekście jedynie do benigna interpretatio i uznanie, że dochodzi
do naruszenia norm, które dopuszczaja˛ odmienne uregulowanie danej kwestii w umowie (statucie). Taka interpretacja stawiałaby pod znakiem zapytanie zasadność rozróżnienia na gruncie uchwał zgromadzeń spółek sprzeczności
z ustawa, jak również sprzeczności ze statutem, albowiem
każda sprzeczność ze statutem oznaczałaby de facto sprzeczność z ustawa˛. Nietrafne jest według mnie również
odwołanie sie˛ do stosowania w drodze analogii art. 249 § 1
(422 § 1) Ksh, albowiem nie można stwierdzić, iż w tym
zakresie dochodzi do luki w prawie, ponieważ, jak już
wyżej wskazywałem, zaskarżanie uchwał może odbywać
sie˛ poprzez stosowanie przepisów Kc, które jednak w rzeczywistości nie przewiduja˛ sankcji na wypadek sprzeczności czynności prawnej z aktem korporacyjnym. Poza tym
nawet w uchwale z 18.9.2013 r. Sa˛d Najwyższy, co prawda
w innym kontekście, ale jednoznacznie wskazał, że reżim
podważania uchwał zarza˛du (rad nadzorczych) może różnić sie˛ od zasad zaskarżania uchwał zgromadzeń spółek
kapitałowych. Z tych też wzgle˛dów w mojej ocenie należy
przyja˛ć, iż sprzeczność uchwały zarza˛du (rady nadzorczej)
z umowa˛ (statutem) be˛dzie miała jedynie skutek wewne˛trzny i be˛dzie mogła rzutować jedynie na odpowiedzialność
korporacyjna˛ członków zarza˛du lub rady nadzorczej, niemniej nie be˛dzie prowadzić do wadliwości samej uchwały.
Na poparcie powyższej tezy można przywołać zwłaszcza
art. 17 § 3 Ksh, który również skutki naruszenia postanowień umowy (statutu) ogranicza jedynie do sfery wewne˛trznej, a także art. 207 (375) Ksh, którego zakres zastosowania obejmuje analogicznie jedynie sfere˛ wewne˛trzna˛ (verba: ,,wobec spółki’’).
Mimo powyższych wniosków de lege ferenda należały
postulować jednoznaczne uregulowanie w Ksh tryby zaskarżania uchwał innych organów spółek kapitałowych niż
zgromadzenie, albowiem wszelkie wa˛tpliwości w tym zakresie godza˛ w bezpieczeństwo obrotu.
Literatura
Bilewska, K. (2010). Przesłanki powzie˛cia uchwały rady nadzorczej spółki
Popardowski, P. (2013). Wadliwe uchwały organów spółek kapitałowych
kapitałowej a jej zaskarżenie. MoP, (6).
i ich zaskarżanie w najnowszym orzecznictwie Sa˛du Najwyższego. Glosa, (2).
Jagielska, M. (2006). Kontrola prawidłowości uchwał rady nadzorczej.
Rodzynkiewicz, M. (2009). Kodeks spółek handlowych. Komentarz. WarPPH, (2).
szawa: LexisNexis Polska sp. z o.o.
Jara, Z. (red.), Komentarz do kodeksu spółek handlowych on line. System
Siemia˛tkowski, T., Potrzeszcz, R. (red.). (2011). Kodeks spółek handlowych.
Legalis.
Komentarz. Tytuł III. Spółki kapitałowe. Dział I. Spółka z ograniczona˛
Kidyba, A. (2005). Kodeks spółek handlowych. Komentarz. Tom I. Komenodpowiedzialnościa˛. Tom 2. Warszawa: LexisNexis Polska sp. z o.o.
tarz do arty. 1–300 K.S.H. Zakamycze.
Sikorska-Lewandowska, A. (2013). Sprzeczność uchwały rady nadzorczej
Kopaczyńska-Pieczniak, K. (2007). Spółka z ograniczona˛ odpowiedzialnośze statutem spółki lub spółdzielni. PPH, (11).
cia˛ (red. Andrzej Kidyba. Warszawa: Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o.
Sołtysiński, S., Opalski, A. (2010). Zaskarżanie uchwał zarza˛dów i rad
Kwaśnicki, R.L., Romanowska, M. (2010). Glosa do wyroku SN z dnia 18
nadzorczych spółek kapitałowych. PPH, (11).
lutego 2010 r., II CSK 449/09. Zaskarżenie uchwał rad nadzorczych
Sołtysiński, S., Szajkowski, A., Szumański, A., Szwaja, J. (2008). Kodeks
(zarza˛dów) spółek kapitałowych. Glosa (4).
spólek handlowych. Tom III. Komentarz do artykułów 301–458. WarKwaśniewski, Zb. (2010). Zaskarżanie uchwał rad nadzorczych spółek
szawa: Wydawnictwo CH Beck.
kapitałowych. W: M. Modrzejewska (red.), Prawo handlowe XXI wieku.
Sołtysiński, S., Szajkowski, A., Szumański, A., Szwaja, J. (2005). Kodeks
Czas stabilizacji, ewolucji czy rewolucji. Ksie˛ga jubileuszowa Profesora
spółek handlowych. Tom II, Komentarz do artykułów 151–300. Warszawa:
Józefa Okolskiego. Warszawa: Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o.
Wydawnictwo CH Beck.
Michalski, M. (2008). Spółka akcyjna. Warszawa: Wolters Kluwer Polska
Strze˛pka, J.A. (red.). (2009). Kodeks spółek handlowych. Komentarz. Warsp. z o.o.
szawa: Wydawnictwo CH Beck.
Opalski, A. (200). Rada nadzorcza w spółce akcyjnej. Warszawa: WydawWłodyka, S. (red.). (2007). System prawa handlowego. Tom 2B. Prawo
nictwo CH Beck.
spółek handlowych. Warszawa: Wydawnictwo CH Beck.
————————————
PRZEGLA˛D USTAWODAWSTWA GOSPODARCZEGO
NR 7 2014
35