samorząd – finanse – nadzór i kontrola

SAMORZĄD – FINANSE
– NADZÓR I KONTROLA
XX-LECIE REGIONALNYCH
IZB OBRACHUNKOWYCH
redakcja naukowa
Ryszard Paweł Krawczyk
Mirosław Stec
Warszawa 2013
Stan prawny na 1 stycznia 2013 r.
Wydawca
Izabella Małecka
Redaktor prowadzący
Ewa Fonkowicz
Opracowanie redakcyjne
Agata Walkowska
Łamanie
Kamila Tomecka
Układ typograficzny
Marta Baranowska
Ta książka jest wspólnym dziełem twórcy i wydawcy. Prosimy, byś przestrzegał przysługujących
im praw. Książkę możesz udostępnić osobom bliskim lub osobiście znanym, ale nie publikuj jej
w internecie. Jeśli cytujesz fragmenty, nie zmieniaj ich treści i koniecznie zaznacz, czyje to dzieło.
A jeśli musisz skopiować część, rób to jedynie na użytek osobisty.
SZANUJMY PRAWO I WŁASNOŚĆ
Więcej na www.legalnakultura.pl
POLSKA IZBA KSI KI
© Copyright by
Wolters Kluwer Polska SA, 2013
ISBN 978-83-264-4207-0
ISSN 1897-4392
ISBN PDF-a: 978-83-264-5454-7
Wydane przez:
Wolters Kluwer Polska SA
Redakcja Książek
01-231 Warszawa, ul. Płocka 5a
tel. 22 535 82 00, fax 22 535 81 35
e-mail: [email protected]
www.wolterskluwer.pl
księgarnia internetowa www.profinfo.pl
Spis treści
Wykaz skrótów / 9
Teresa Dębowska-Romanowska
Na dwudziestolecie powstania regionalnych
izb obrachunkowych... / 13
Leon Kieres
Prawo europejskie
wobec samorządu terytorialnego / 20
Bogdan Cybulski
Od Głównej Izby Obrachunkowej
Księstwa Warszawskiego
do regionalnych izb obrachunkowych / 37
Mirosław Stec, Adam Krzywoń
Zasada adekwatności finansowania samorządu terytorialnego
w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego / 70
Krystyna Piotrowska-Marczak
Istota podziału finansów sektora publicznego na rządowy
i samorządowy (założenia i rzeczywistość) / 90
5
Spis treści
Wiesława Miemiec, Przemysław Pest
Normatywne kryteria wyrównywania poziomego dochodów
gmin i powiatów / 105
Jadwiga Glumińska-Pawlic
Czy nadzór i kontrola nad gospodarką finansową jednostek
samorządu terytorialnego ograniczają ich samodzielność? / 128
Joanna M. Salachna
Założenia i realia nadzoru regionalnych izb obrachunkowych
w zakresie wieloletniego prognozowania finansowego jednostek
samorządu terytorialnego / 153
Krystyna Sawicka
Akty prawa miejscowego w sprawie dotacji udzielanych
z budżetu jednostkom samorządu terytorialnego
jako przedmiot nadzoru regionalnych izb obrachunkowych / 166
Grzegorz Czarnocki, Klaudia Stelmaszczyk
Kształtowanie się prawnych instrumentów zaciągania
przez gminę zobowiązań wykraczających poza ramy
roku budżetowego na przestrzeni dotychczasowej
działalności regionalnych izb obrachunkowych / 200
Wojciech Gonet
Nadzór regionalnej izby obrachunkowej nad procesem
restrukturyzacji finansów jednostki samorządu
terytorialnego – zarys problematyki / 218
Andrzej Borodo
Z problematyki prawnej środków nadzorczych stosowanych
przez regionalne izby obrachunkowe / 233
Małgorzata Ofiarska, Zbigniew Ofiarski
Opinie regionalnych izb obrachunkowych
jako narzędzie oddziaływania na organy jednostek
samorządu terytorialnego / 246
6
Spis treści
Piotr Walczak
Funkcja kontrolna regionalnych izb obrachunkowych
– stan obecny i perspektywy przekształceń / 272
Ryszard P. Krawczyk
Funkcja informacyjna Krajowej Rady Regionalnych Izb
Obrachunkowych oraz regionalnych izb obrachunkowych
w latach 2003–2012 / 283
Maciej Barczyński, Tadeusz Dobek, Agnieszka Wolny
Regionalne izby obrachunkowe w statystyce / 328
Aneks 1 / 351
Aneks 2 / 369
Autorzy / 451
Wykaz skrótów
Akty prawne
EKSL
Konstytucja RP
Mała Konstytucja
pr. budż.
p.u.n.
TFUE u.d.j.s.t.
u.d.j.s.t. w latach
1999–2003
Europejska Karta Samorządu Lokalnego sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r.
(Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze sprost.)
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia
2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483
z późn. zm.)
ustawa konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między
władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426 z późn. zm.)
ustawa z dnia 5 stycznia 1991 r. – Prawo budżetowe (Dz. U. Nr 4, poz. 18 z późn. zm.)
ustawa z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. z 2012 r. poz. 1112)
Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
(Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 z późn. zm.)
ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach
jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U.
z 2010 r. Nr 80, poz. 526 z późn. zm.)
ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego
w latach 1999–2003 (Dz. U. Nr 150, poz. 983
z późn. zm.)
9
Wykaz skrótów
u.f.p.
u.f.p. z 2005 r.
u.o.a.n.
u.o.n.d.f.p. u.o.z.o.z.
u.p.p.w.
u.r.i.o. u.s.
u.s.g.
u.s.o.
u.s.p.
u.s.w.
10
ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240
z późn. zm.)
ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104
z późn. zm.)
ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów
prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172
z późn. zm.)
ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów
publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114
z późn. zm.)
ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162,
poz. 1568 z późn. zm.)
ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie
(Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536 z późn. zm.)
ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U.
z 2012 r. poz. 1113)
ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie
(Dz. U. Nr 127, poz. 857 z późn. zm.)
ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie
gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591
z późn. zm.)
ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie
oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572
z późn. zm.)
ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142,
poz. 1592 z późn. zm.)
ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142,
poz. 1590 z późn. zm.)
Wykaz skrótów
Organy
ETS
EWG
GIO
GKO
INO
KR RIO
NIK
NSA
RIO
TK
UE
Europejski Trybunał Sprawiedliwości (Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej)
Europejska Wspólnota Gospodarcza
Główna Izba Obrachunkowa Księstwa Warszawskiego
Główna Komisja Orzekająca
Izba Najwyższa Obrachunkowa Królestwa
Polskiego
Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych
Najwyższa Izba Kontroli
Naczelny Sąd Administracyjny
regionalne izby obrachunkowe
Trybunał Konstytucyjny
Unia Europejska
Publikatory i czasopisma
AUWr
CBOSA
Dz. Pr. KP
Dz. U.
Dz. Urz. UE
FK
FP
ONSAiWSA
OSNC
OTK
OTK-A
OwSS
Acta Universitatis Wratislaviensis
Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl
Dziennik Praw Królestwa Polskiego
Dziennik Ustaw
Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej
Finanse Komunalne
Finanse Publiczne
Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych
Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna
Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego
Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego;
zbiór urzędowy, Seria A
Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych
11
Wykaz skrótów
PiP
RPEiS
ST
Zb. Orz.
ZN PTE
Państwo i Prawo
Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny
Samorząd Terytorialny
Zbiór Orzeczeń
Zeszyty Naukowe Polskiego Towarzystwa Ekonomicznego
Inne
j.s.t. WPF
jednostki samorządu terytorialnego
wieloletnie prognozy finansowe
Teresa Dębowska-Romanowska
Na dwudziestolecie powstania regionalnych
izb obrachunkowych...
Trudno w momentach rocznicowych uniknąć uroczystej frazeologii oraz okolicznościowych laurek. Jednak świadoma jestem, że ani
same izby, ani członkowie ich kolegiów, inspektorzy i inni pracownicy,
ani wreszcie same samorządy poddane ich nadzorowi i kontroli nie zasługują na takie zdawkowe i powierzchowne potraktowanie. Wszystko
to zmusiło mnie do podjęcia się pewnej próby uświadomienia, czym
są regionalne izby obrachunkowe dla ustroju całej Rzeczypospolitej.
Próbę tę chciałabym zacząć od rozważań na temat tego, ile zależy
od zrozumienia litery ustawy, a ile od jej „ducha”. Inaczej mówiąc,
chodzi o skonfrontowanie tego, co wynika z postanowień Konstytucji
RP i ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, a ile zależy od
postaw ludzi, którzy te regionalne izby obrachunkowe swym działaniem kreują.
W dzisiejszych czasach – czasach naiwnie, żeby nie powiedzieć
prostacko rozumianego legalizmu – dominuje przekonanie, że to ustawy kreują życie społeczne, nie zaś na odwrót, że to życie społeczne
ze swymi nadziejami i niezwerbalizowanymi lękami kreuje ustawy.
Tymczasem zwłaszcza w materii dotyczącej tak newralgicznej kwestii
jak kontrola i nadzór nad prowadzeniem gospodarki finansowej przez
samorząd terytorialny sukces pewnej koncepcji w większym stopniu
zależy od zrozumienia celu i służebnej roli kontroli i nadzoru, niż od
samego brzmienia ustawy.
Istotą każdego nadzoru i kontroli jest przecież niezmiernie inwazyjna ingerencja w sferę samodzielnego działania organów wyłonionych w demokratycznych wyborach i mających z tego tytułu legitymację. Organ sprawujący nadzór i kontrolę w jednej chwili może
13
Teresa Dębowska-Romanowska
zamienić się we współkierującego, a nawet wyłącznie kierującego cudzymi sprawami finansowymi. Kierowanie zastępcze następuje bez
żadnej odpowiedzialności politycznej, zaś odpowiedzialność prawna
(sądowo-administracyjna) organu nadzoru jest co najmniej wątpliwa. Dzieje się tak w dużej mierze dlatego, że od momentu ustalenia
budżetu zastępczego jest on już podstawą prowadzenia gospodarki
finansowej, czyli pobierania dochodów i dokonywania wydatków w samorządzie. To jest siła faktów dokonanych.
Toteż należy stwierdzić, iż największym osiągnięciem regionalnych izb obrachunkowych jest zrozumienie i twórcze rozwinięcie
w codziennym działaniu „ducha ustawy” i jej pierwszej choć niewysłowionej zasady – zasady powściągliwości i precyzji w oddziaływaniu
kontrolnym i nadzorczym.
Zasada owa, którą można by nazwać również zasadą proporcjonalności w oddziaływaniu regionalnych izb obrachunkowych oraz
w stosowaniu instrumentów represyjnych i nadzorczych jako środków
ostatecznych, wywodzi się z art. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim
mówi on o Polsce jako o państwie prawa.
Trzeba jednak pamiętać, iż zwrot „państwo prawa” używany jest
dzisiaj w świecie dość powszechnie. W zakresie standardów minimalnych rozumiany jest mniej więcej tak samo lub podobnie we wszystkich państwach. Natomiast w zakresie badanym, a więc w zakresie
nadzoru nad finansami publicznymi w każdym z państw oznacza co
innego i inne wartości tożsamościowe wyraża.
W Polsce – moim zdaniem – owa zasada powściągliwości i precyzji najlepiej wyraża naszą ideę ustrojową, jaką jest idea rzeczywistej
samodzielności samorządu w granicach jednak ustroju zdecentralizowanego, a zarazem jednolitego. Cechą tożsamościową takiego ustroju
jest uznanie, iż regionalne izby obrachunkowe nie mają sprawować
kurateli zastępczej nad samorządem w imię interesu władz i organów
centralnych, lecz przeciwnie – mają być pomocnikiem i partnerem samorządów, jednak po to, by rozumiały one, szanowały i zachowywały
ład prawny w państwie, z którego to ładu korzystają i pod ochroną
którego pozostają.
W świetle takiej zasady inaczej przedstawia się instytucja ustalenia
zastępczego budżetu lokalnego lub jego części przez regionalne izby
obrachunkowe. Ustalenie owo nie ma być bowiem przede wszystkim
środkiem represywnym, lecz środkiem pomocowym pozwalającym
zapewnić nieprzerwalność podstaw planistycznych dla prowadzenia
14
Na dwudziestolecie powstania regionalnych izb obrachunkowych
gospodarki finansowej przez samorząd oraz zapobiegającym powstaniu tzw. próżni budżetowej. To zaś prowadzi do wniosku, iż ustalenie
owo powinno być możliwie najbliższe (w sposób uprawdopodobniony)
woli politycznej mieszkańców danego samorządu. Delegitymizacja
polityczna organów samorządu, które nie uchwaliły budżetu w terminie lub uchwaliły go w sposób niezgodny z prawem w całości lub
w części, nie unicestwia przecież i nie może niszczyć samego samorządu rozumianego jako ogół mieszkańców. Nie może też niweczyć
ich uprawnionych oczekiwań i żądań.
Toteż upoważnienie do ustalenia budżetu zastępczego to kompetencja będąca nie prawem regionalnych izb obrachunkowych, lecz ich
obowiązkiem. Istotą tego obowiązku jest po pierwsze rozważenie konieczności stosowania środka tak ostatecznego i radykalnego, po wtóre
zastosowanie go w taki sposób, by jak najmniej działać autorytarnie;
nie niszczyć, nie przekreślać inicjatywy i woli społeczności lokalnej.
Budżet samorządu terytorialnego jest przecież najważniejszym wyrazem demokratycznego zwierzchnictwa lokalnego. Wyrazem tej zasady
jest art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych
izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113) – dalej u.r.i.o.
Dlatego też praktyka „odwoływania się” przy ustaleniu zastępczym
budżetu lokalnego do projektu uchwały budżetowej (skonsumowanego
lub nie) wydaje się być głęboko uzasadniona tym, że projekt budżetu
ma legitymację władzy lokalnej.
Cały ustrój Polski opiera się na uznaniu wartości, jaką jest ciągłość
i nieprzerwalność podstaw planistycznych prowadzenia gospodarki
finansowej przez wspólnoty polityczno-terytorialne.
Zasada proporcjonalności i precyzji oddziaływania kontrolno-nadzorczego regionalnych izb obrachunkowych wsparta jest, jak już
wspomniałam, zasadą pomocniczości w stosunku do samorządów
terytorialnych, którą to zasadę wyraża m.in. art. 1 ust. 4 u.r.i.o.
Owa pomocniczość to jednak nie tylko obowiązek prowadzenia
działalności informacyjnej, instruktażowej i szkoleniowej. To tylko
część służby w sprawach samorządowych, jaka spoczywa na regionalnych izbach obrachunkowych. Warto w tym zakresie skonfrontować
art. 1 ust. 1 z regulacją art. 1 ust. 4 u.r.i.o. Brzmienie ust. 1 art. 1
u.r.i.o. bez odniesienia do art. 171 ust. 1 i 2 Konstytucji RP mogłoby
prowadzić do mylnego wniosku, że oto mamy do czynienia z jeszcze
jednym państwowym organem nadzoru i kontroli, którego głównym
celem jest władcze oddziaływanie zmieniające działalność podmio15