Casus nr 59

1
PYTANIA I WĄTPLIWOŚCI PRAWNE
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ
POLSKIEJ
z dnia 18 lutego 2010 roku
Sygn. akt I OSK 561/09
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym:
Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy
Bujko
Sędziowie: NSA Ewa Dzbeńska, del.
WSA Elżbieta Piechowiak (sprawozdawca)
Protokolant: asystent Tomasz Godlewski
po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2010 r.
na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej
Związku Polskich Artystów Plastyków –
Oddziału Olsztyńskiego
od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 lutego 2009 roku sygn. akt II SA/Ol
899/08
w sprawie ze skargi Związku Polskich
Artystów Plastyków - Oddziału Olsztyńskiego
na decyzję Samorządowego Kolegium
Odwoławczego w Olsztynie z dnia 25
września 2008 roku nr SKO 72-1880/08
w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie przekazania w użytkowanie
wieczyste
nieruchomości
i
przeniesienia własności obiektu zabytkowego znajdującego się na tej nieruchomości:
oddala skargę kasacyjną.
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 3 lutego 2009 r. (II
SA/Ol 899/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie orzekł o oddaleniu skargi Związku Polskich Artystów
Plastyków Oddział Olsztyński na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 25
września 2008 r., znak: SKO 72-1880/08,
w przedmiocie uchylenia w całości decyzji Zarządu Województwa WarmińskoMazurskiego z dnia 22 kwietnia 2008 r.,
nr IG.GH 7016/133/2008 i orzeczenia,
że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Olsztynie z dnia 23 września
1994 r., znak: GR.IV.7224/119/94 została wydana z naruszeniem prawa.
Powyższe orzeczenie zapadło w nastę-
pujących okolicznościach faktycznych i
prawnych sprawy.
Decyzją z dnia 23 września 1994 r. nr
GR.IV.7224/119/94 Kierownik Urzędu
Rejonowego w Olsztynie orzekł o przekazaniu Muzeum Warmii i Mazur w
Olsztynie w użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa położonej
w Olsztynie przy ul. Zamkowej 2, oznaczonej w ewidencji gruntów numerem 7,
obręb 7 miasta Olsztyn. Jednocześnie
aktem tym przeniesiono na własność wymienionego Muzeum znajdujące się na
tej działce zabudowania. Podstawę
prawną decyzji stanowił przepis art. 80
ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.
o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu
nieruchomości (t.j. Dz.U. nr 30, poz. 127
z 1991 r. ze zm.), jak też przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16
lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości
(Dz.U. nr 72 poz. 311) oraz art. 38 ust. 1
i 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o
ochronie dóbr kultury i o muzeach
(Dz.U. nr 10 poz. 48 ze zm.).
Wnioskiem z dnia 14 października 2004 r.
Związek Polskich Artystów Plastyków
Okręg Olsztyński (zwany dalej Związkiem)
zwrócił się do Prezydenta Miasta Olsztyn o
wznowienie postępowania podnosząc, że
bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu wniosku
podano, że Związek jest posiadaczem
budynku administracyjno-biurowego
przekazanego na własność Muzeum. Ponadto w 1990 r. z wniosku Związku zostało
wszczęte postępowania w przedmiocie
przekazania w użytkowanie wieczyste
gruntu pod tym budynkiem wraz z przeniesieniem własności zabudowań. To postępowanie administracyjne zostało
zawieszone z uwagi na konieczność
ustalenia stanu prawnego spornej nieruchomości. Podniesiono również, że
Związkowi przysługiwało roszczenie o
ustanowienie użytkowania wieczystego
nieruchomości w oparciu o przepisy
ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 2c ustawy z dnia 29
września 1990 r. zmieniającej tę ustawę
(Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm.). W tej sytuacji Związek powinien uczestniczyć w
opisanym na wstępie postępowaniu.
O istnieniu decyzji z dnia 23 września
1994 r. pełnomocnik Związku powziął informację w dniu 14 października 2004 r.
wiosna 2011
Organ pierwszej instancji po rozpatrzeniu wniosku odmówił wszczęcia postępowania wznowieniowego. Na skutek
rozpatrzenia odwołania Samorządowe
Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzją z dnia 20 lipca 2006 r. nr SKO 7298/06 uchyliło zaskarżoną decyzję i
postanowiło o wznowieniu postępowania. Kolegium, oceniając materiał dowodowy, doszło do przekonania, że
Związek Polskich Artystów Plastyków w
dniu 1 sierpnia 1988 r., jak też w dniu wydania wymienionej na wstępie decyzji
posiadał część obiektu przy ul. Zamkowej 2, a mianowicie basztę i galerię
wraz z międzymurzem, który to obiekt
został przekazany na rzecz Muzeum
Warmii i Mazur w Olsztynie. Decyzją z
dnia 21 września 1967 r., (nr 177/67) wydaną przez Kierownika Budownictwa,
Urbanistyki i Architektury Prezydium
Miejskiej Rady Narodowej w Olsztynie
Związek uzyskał lokalizację szczegółową
na pawilon wystawowy na terenie
położonym w Olsztynie przy ul. Zamkowej, a następnie decyzją tego organu z
dnia 19 września 1970 r. (BUA-1/601-Z.
1-1/70) otrzymał pozwolenie na użytkowanie adaptowanej baszty przy zamku
na siedzibę ZPAP oraz został zobowiązany do zagospodarowania terenu
międzymurza w terminie do 30 czerwca
1971 r. Kolegium podkreśliło, iż zebrane
w sprawie dowody pozwalają przyjąć, że
Związek nieprzerwanie posiadał sporną
nieruchomość do 1991 r. Ponadto stan
taki trwał w dacie wydania decyzji z dnia
23 września 1994 r. Kolegium podkreśliło też, że posiadane przez Związek
obiekty nie zostały mu przekazane w
przewidzianej prawem formie, a wniosek
o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości został złożony w dniu 30 sierpnia 1990 r.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy
organ pierwszej instancji odmówił uchylenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Olsztynie z dnia 23 września
1994 r. W uzasadnieniu podano, że w
oparciu o zebrany w sprawie materiał
dowodowy nie da się przyjąć, iż Związek
Polskich Artystów Plastyków posiadał w
dniu 1 sierpnia 1988 r. część obiektu
położonego w Olsztynie przy ul. Zamkowej 2. Z korespondencji prowadzonej
między Związkiem Polskich Artystów
Plastyków a Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Olsztynie, Prezydentem Miasta Olsztyn, Muzeum Warmii i
2
PYTANIA I WĄTPLIWOŚCI PRAWNE
Mazur, Biurem Wystaw Artystycznych
w Olsztynie oraz Marszałkiem Województwa Warmińsko-Mazurskiego wynika, że w okresie od 1983 r. do 1990 r.
władającym przedmiotową działką (w
określonym zakresie) był Związek Artystów Malarzy i Grafików. Będąca w posiadaniu tego podmiotu nieruchomość
został przekazana Polskiemu Związkowi
Artystów Plastyków w lutym 1990 r.
Decyzją z dnia 23 października 2007 r.
(SKO 72-246/07) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie uchyliło
w całości decyzję i przekazało sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ podkreślił,
że podstawę prawną decyzji z dnia 23
września 1994 r. stanowił przepis art. 80
ust. 2 ustawy 2 dnia 29 kwietnia 1985 r. o
gospodarce gruntami i wywłaszczeniu
nieruchomości (Dz.U. z 1991 r., nr 30
poz. 127 ze zm.), zgodnie z którym posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność
gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r.
nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie
prawem przewidzianej i nie wystąpią w
terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o
uregulowanie stanu prawnego, mogą
być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Nie
oznaczało to jednak, zdaniem organu, że
w przypadku gdy w dniu 1 sierpnia 1988
r. określony podmiot faktycznie nie posiadał nieruchomości uprawnienie, o
którym mowa w art. 80 ust. 2 ustawy z
dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce
gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, nie może mu być przyznane. Zależy to od ustalenia, czy niemożność
posiadania była spowodowana przeszkodą przemijającą i czy przywrócono
posiadanie w sposób legalny (art. 340
k.c. 345 k.c.)
Decyzją z dnia 22 kwietnia 2008 r. Zarząd Województwa Warmińsko-Mazurskiego ponownie odmówił uchylenia
decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego
w Olsztynie z dnia 23 września 1994 r. W
uzasadnieniu organ pierwszej instancji
powtórzył argumentację zawartą we
własnej decyzji z dnia 10 lipca 2007 r. Dodatkowo wyjaśnił, że dokumenty zgromadzone w sprawie wskazują na to, iż
Związek był posiadaczem spornych nieruchomości w latach 1983-1991, jednakże było to posiadanie zależne, a
posiadaczem samoistnym było Muzeum
Warmii i Mazur. Powyższe, zdaniem organu pierwszej instancji, wykluczyło
możliwość zastosowanie art. 80 ust. 2
ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wobec Związku.
Dodatkowo wskazano, że kwestionowana
decyzja została wydana również na podstawie art. 38 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o
muzeach, zgodnie z którym zabytek mógł
być użytkowany wyłącznie w sposób
zgodny z zasadami opieki nad zabytkami.
Od powyższej decyzji odwołał się
Związek Polskich Artystów Plastyków,
zarzucając jej naruszenie art. 80 ust. 2
ustawy o gospodarce gruntami i
wywłaszczaniu nieruchomości w zw. z
art. 44 kodeksu cywilnego oraz art. 1 ust.
1 i art. 2 ustawy o zwrocie majątku utraconego przez związki zawodowe i organizacje społeczne (...) poprzez ich
błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz art. 88 a ustawy o gospodarce
gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez przyjęcie, że przepis ten
nie może mieć zastosowania w sprawie.
Samorządowe kolegium odwoławcze
decyzją z dnia 25 września 2008 r. uchyliło decyzję będącą przedmiotem odwołania i orzekło, że decyzja Kierownika
Urzędu Rejonowego w Olsztynie z dnia
23 września 1994 r. została wydana z naruszeniem prawa. Kolegium stwierdziło,
że nie jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji z uwagi na treść art. 145
§ 1 pkt 4 k.p.a., gdyż od dnia jej doręczenia upłynęło pięć lat. Ze zwrotnego
potwierdzenia odbioru tej decyzji wynikało bowiem, że została ona doręczona
Muzeum Warmii i Mazur w dniu 30
września 1994 r. Ponieważ nie została
zaskarżona, z dniem 15 października
1994 r. stała się ostateczna. Kolegium
przesądziło, że wobec posiadania części
nieruchomości przez odwołującego się
powinien on być uznany za stronę postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia 23 września 1994 r., lecz
to, czy ustanowione byłoby na jego
rzecz użytkowanie wieczyste, pozostaje sprawą nierozstrzygniętą wobec
wystąpienia negatywnej przesłanki wymienionej w art. 146 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy podtrzymał ponadto swoje
stanowisko odnośnie do braku podstaw
do zastosowania w sprawie innych regulacji prawnych dotyczących możliwości
uzyskania użytkowania wieczystego.
wiosna 2011
W złożonej skardze Związek Polskich
Artystów Plastyków zarzucił naruszenie
art. 146 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 i art. 32
ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U.
nr 78, poz. 483, ze zm.) poprzez przyjęcie, że nie istnieje możliwość stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika
Urzędu Rejonowego w Olsztynie.
Skarżący stwierdził, że wskazana wyżej
decyzja jest dotknięta sankcją nieważności z powodu pominięcia Związku
jako strony w postępowaniu administracyjnym. Podniósł, że art. 146 § 1 k.p.a.,
stanowiący podstawę zaskarżonej decyzji jest sprzeczny z powołanymi wyżej
przepisami konstytucji. Sprzeczność polega na tym, że ograniczenie czasowe
możliwości uchylenia decyzji w sytuacji,
w której strona pominięta przez organy
administracji nie mogła brać udziału w
postępowaniu, narusza zasadę demokratycznego państwa prawa oraz zasadę
równości wobec prawa i niedyskryminacji. Tak rygorystyczne zasady nie występują w innych procedurach, np. w
postępowaniu cywilnym, sądowoadministracyjnym czy postępowaniu podatkowym. Przepisy, na podstawie których
nie istnieje możliwość zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej po upływie
5 lat, należy, zdaniem Związku, uznać za
zbyt rygorystyczne. Skarżący odwołał
się więc bezpośrednio do norm konstytucji, gdyż – jak stwierdził – zastosowanie art. 146 § 1 k.p.a. narusza jego
podmiotowe prawa, gwarantowane przez
konstytucję oraz pozbawia go prawa do
majątku (w szczególności do nabycia
użytkowania wieczystego), co jest niezgodne z prawem.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe
Kolegium Odwoławcze w Olsztynie
wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu
wskazało, że regulacja art. 146 § 1 k.p.a.
jest zgodna z zasadami określonym w
art. 2 i art. 32 konstytucji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w
Olsztynie uznał skargę za niezasadną.
Sąd wskazał, że interes prawny
Związku w postępowaniu zakończonym
tą decyzją należy wywieść z art. 80 ust.
2 ustawy o gospodarce gruntami i
wywłaszczaniu nieruchomości, w którym ustawodawca przewidział trzy
przesłanki warunkujące możliwość ubiegania się przez posiadaczy gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa
lub gminy o przekazanie w zarząd, użyt-
3
PYTANIA I WĄTPLIWOŚCI PRAWNE
kowanie lub użytkowanie wieczyste
gruntów będących w ich posiadaniu jedną z tych przesłanek jest fakt posiadania nieruchomości w dniu 1 sierpnia
1988 r., jak też w dniu wydania decyzji.
Ponadto sąd zwrócił uwagę, iż z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy
wynika, że decyzją Kierownika Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w
Olsztynie z dnia 21 września 1967 r.
Związek uzyskał lokalizację szczegółową
na pawilon wystawowy położony przy ul.
Zamkowej 2 w Olsztynie, a decyzją z
dnia 10 września 1970 r. otrzymał pozwolenie na użytkowanie tego obiektu.
Wprawdzie w latach 1983-1990 przedmiotowe nieruchomości były w posiadaniu Związku Artystów Malarzy i
Grafików, lecz podmiot ten - rozwiązując
się - przekazał je reaktywowanemu
Związkowi Polskich Artystów Plastyków
(w lutym 1990 r.). Zdaniem Sądu okoliczność, iż przez określony czas sporną
nieruchomość posiadał Związek Artystów Malarzy i Grafików, nie skutkowała
naruszeniem ciągłości posiadania spornych nieruchomości przez Związek. Należy bowiem wskazać, że zgodnie z art.
340 kodeksu cywilnego domniemywa
się ciągłość posiadania. Niemożność posiadania wywołana przez przeszkodę
przemijającą nie przerywa posiadania.
Posiadanie przywrócone poczytuje się
zaś za nieprzerwane (art. 345 kodeksu
cywilnego), przy czym fikcja ciągłości
posiadania znajduje zastosowanie w
przypadkach, gdy posiadanie zostało
przywrócone w sposób legalny (por. niepublikowaną uchwałę SN z dnia
15.11.1989 r. III CZP92/89).
Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał,
że czasowe posiadanie spornej nieruchomości przez inny podmiot w związku
z delegalizacją Związku Polskich Artystów Plastyków, a następnie reaktywacja
Związku i przywrócenie posiadania spornej nieruchomości spełnia warunki posiadania przewidziane w art. 80 ust. 2
ustawy o gospodarce gruntami i
wywłaszczaniu nieruchomości.
Podniesiono również, że w sprawie nie
budzi też wątpliwości, iż Związek nie
dysponuje żadnym dokumentem przekazania gruntów, wydanym w formie
prawem przewidzianej oraz nie wystąpił,
w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r., o
uregulowanie stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, wobec czego
Związkowi przysługiwał przymiot strony
w postępowaniu administracyjnym, zakończonym decyzją ostateczną z dnia 23
września 1994 r., gdyż nie jest kwestionowane, że Związek posiadał basztę, galerię oraz międzymurze także w dniu
wydania tej decyzji. Sąd potwierdził
także stanowisko Kolegium, iż z uwagi
na zbyt duży upływ czasu od doręczenia
decyzji z dnia 23 września 1994 r. (30
września 1994 r.), w stanie faktycznym
rozpoznawanej sprawy brak było możliwości uchylenia decyzji wydanej w wyniku tego wadliwego postępowania
administracyjnego, ze względu na unormowanie zawarte w art. 146 § 1 k.p.a.
Sąd stwierdził również, że bez wpływu
na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji pozostaje stanowisko Związku, iż
art. 146 § 1 k.p.a. narusza art. 2 i art. 32
ust. 1 i 2 konstytucji, i wskazał, że o ile w
innych procedurach ustawodawca
określił odmienne warunki wznowienia
postępowania w przypadku braku
udziału strony w postępowaniu, o tyle
okoliczność ta sama w sobie nie stanowi
o naruszeniu zasad przewidzianych w
art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.
Od powyższego wyroku Związek Polskich Artystów Plastyków Oddział
Olsztyński wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości jako wydany
z naruszeniem przepisów postępowania,
mającym istotny wpływ na wynik
sprawy, a mianowicie art. 151 ustawy z
30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.
– Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w
zw. z art. 146 § 1 Kodeksu postępowania
administracyjnego w zw. z art. 2 i 32
Konstytucji RP, poprzez oddalenie
skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z
dnia 25 września 2008 r., nr SKO 721880/08 pomimo braku ku temu
przesłanek, w sytuacji gdy skarga powinna zostać uwzględniona w całości.
Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną, autor skargi wniósł o uchylenie
zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone
orzeczenie oraz wniósł o rozważenie
możliwości przedstawienia Trybunałowi
Konstytucyjnemu pytania prawnego dotyczącego oceny zgodności art. 146 § 1
k.p.a. z art. 2 i 32 ust. 1 i 2 konstytucji
wiosna 2011
RP, w zakresie, w jakim przepis k.p.a.
ogranicza możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji po upływie okresów
wymienionych w tym przepisie, w przypadku braku możliwości działania przez
stronę postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że regulacja art. 146 § 1
k.p.a. wprowadza czasowe ograniczenie
w zakresie możliwości uchylenia decyzji
w sytuacji, w której strona postępowania, mająca ten przymiot z mocy prawa,
a pominięta poprzez organy administracji, nie mogła brać udziału w postępowaniu bez swojej winy. W takiej sytuacji
uchylenie decyzji nie może nastąpić,
jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia
decyzji upłynęło pięć lat. W ocenie
skarżącego istnieje sprzeczność pomiędzy wskazanym przepisem art. 146 § 1
k.p.a. i wprowadzonym nim rozwiązaniem a zasadą demokratycznego państwa prawa, wyrażoną w art. 2
Konstytucji RP oraz zasadą równości
wobec prawa i niedyskryminacji, wyrażoną w art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.
Wskazano, że z zasady demokratycznego państwa prawnego poza zobligowaniem państwa do zabezpieczenia
wpływu obywateli na władzę państwową
i ich udziału w podejmowaniu decyzji
państwowych można wyprowadzić zasady sprawiedliwości społecznej, które
obligują organy władzy ustawodawczej
do stanowienia społecznie sprawiedliwych aktów normatywnych, a organy
władzy stosujące prawo do podejmowania sprawiedliwych społecznie, indywidualnych rozstrzygnięć. Zatem w ocenie
autora skargi kasacyjnej, akty normatywne sprzeczne z zasadą sprawiedliwości społecznej winny być uznane za
naruszające Konstytucję RP, a za taką
zaś należy uznać regulację art. 146 § 1
k.p.a. Podkreślono, iż rygoryzm przewidziany we wskazanym przepisie nie znajduje potwierdzenia i nie występuje w
innych procedurach regulujących kwestię braku udziału stron w postępowaniu,
wskazując w szczególności, iż zgodnie z
art. 408 k.p.c. nie jest możliwe wznowienie postępowania po upływie 5 lat od
uprawomocnienia się orzeczenia, z
wyjątkiem jednak sytuacji pozbawienia
strony możliwości działania lub braku
należytej reprezentacji. Również art. 278
ustawy – Prawo o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi przewiduje
analogiczny tryb postępowania.
4
PYTANIA I WĄTPLIWOŚCI PRAWNE
W ocenie skarżącego żadne wartości,
w tym ochrona trwałości decyzji administracyjnej, nie zasługują na większą
ochronę niż prawo strony postępowania
do załatwienia jej sprawy w sposób merytoryczny, zgodnie z zasadami sprawiedliwości społecznej, zwłaszcza iż
prawo takie zostało zagwarantowane we
wskazanych powyżej regulacjach dotyczących postępowania przed sądami
powszechnymi, administracyjnymi czy
organami podatkowymi. Stąd w ocenie
skarżącego istniejące różnicowanie pozycji strony pomiędzy unormowaniem
kodeksu postępowania administracyjnego a regulacjami wskazanych przepisów kodeksu postępowania cywilnego,
prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi czy ordynacji podatkowej stanowi, wbrew stanowisku Sądu, o
naruszeniu zasad przewidzianych w art.
32 ust. 1 i 2 konstytucji. Jest to tym bardziej niedopuszczalne, że kryterium
różnicowania nie pozostaje w tym przypadku w racjonalnym związku z celem i
treścią regulacji.
Naczelny Sąd Administracyjny
zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30
sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd
Administracyjny rozpoznaje sprawę w
granicach skargi kasacyjnej, biorąc
pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd
Administracyjny kontroluje zgodność
zaskarżonego orzeczenia z prawem
materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej
kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej
poza ramy wyznaczone zarzutami
skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie
zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy
wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w związku z
tym podlega oddaleniu.
Nie jest bowiem trafne stanowisko
skargi kasacyjnej, iż przewidziany w art.
146 § 1 k.p.a. termin, ograniczający
możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji po upływie okresu w tym przepisie
wymienionego, nawet w przypadku
braku możliwości działania w postępowaniu administracyjnym przez stronę
narusza wyrażoną w art. 2 Konstytucji
RP zasadę demokratycznego państwa
prawa oraz zasadę równości wobec
prawa i niedyskryminacji, wyrażoną w
art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.
Oceniając zasadność wskazanego w
skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia
przepisów postępowania, w pierwszej
kolejności przypomnieć należy, iż nie
każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę
kasacyjną, lecz tylko takie, które mogło
mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zatem stawiając zarzut, autor skargi kasacyjnej musi wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów, to
zaskarżony wyrok byłby odmienny. W
skardze kasacyjnej podniesiono zarzut
obrazy przez Sąd pierwszej instancji art.
151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie
skargi mimo naruszenia przez organ w
toku postępowania administracyjnego
art. 146 § 1 k.p.a. Zarzut ten nie jest
trafny, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie uznał, że zaskarżona
decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 25 września 2008 r. nie narusza prawa, ponieważ
prawidłowo zastosowano art. 146 § 1 i
art. 151 § 2 k.p.a. wskazując, że decyzja
Kierownika Urzędu Rejonowego w
Olsztynie z dnia 23 września 1994 r. nr
GR.IV.7224/119/94, na mocy której
orzeczono o przekazaniu Muzeum Warmii i Mazur w Olsztynie w użytkowanie
wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa położonej w Olsztynie przy ul. Zamkowej 2, oznaczonej w ewidencji
gruntów numerem 7, obręb 7 miasta
Olsztyn oraz przeniesiono na własność
wymienionego Muzeum znajdujące się
na tej działce zabudowania, została wydana z naruszeniem prawa oraz że od
daty jej doręczenia upłynął okres
dłuższy niż 5 lat.
Wspomnieć należy, że art. 146 § 1 k.p.a.
stanowi ujemną przesłankę uchylenia
decyzji w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego. Kluczowym
znaczeniem dla organów administracji do
określenia, czy zachodzi ww. negatywna
przesłanka ograniczająca dopuszczalność
uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania, jest fakt
wiosna 2011
doręczenia lub ogłoszenia decyzji oraz
upływ 5-letniego terminu. Fakt doręczenia lub ogłoszenia decyzji powinien być
w odpowiedni sposób udokumentowany
albo w postaci zwrotnego potwierdzenia
odbioru, albo protokołu ogłoszenia decyzji, faktu doręczenia w żadnym wypadku nie można domniemywać. Tenże
przepis nie wskazuje kręgu adresatów
doręczenia lub ogłoszenia decyzji, należy
więc wskazać, że będą nimi strony postępowania oraz podmioty działające na
prawach strony, a także inne podmioty
(uczestnicy postępowania), jeżeli obowiązek doręczenia im decyzji wynika z
przepisów ustaw szczególnych.
W przedmiotowej sprawie decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Olsztynie z dnia 23 września 1994 r. nr
GR.IV.7224/119/94 została doręczona
Muzeum Warmii i Mazur w dniu 30
września 1994 r., a ponieważ nie została
zaskarżona, z dniem 15 października
1994 r. stała się ostateczna. Zatem 5-letni
termin wymieniony w art. 146 § 1 k.p.a.
rozpoczął swój bieg właśnie od tej daty.
Ponadto skład orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela pogląd
prezentowany w wyroku Naczelnego
Sądu Administracyjnego w Warszawie z
dnia 25 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA
1018/97 (Lex 47227), że treść art. 146 §
1 k.p.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim
terminów, jako negatywnej przesłanki
do uchylenia w trybie wznowieniowym
decyzji, jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Termin pięcioletni, chociaż
zamieszczony w przepisie proceduralnym, ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek,
iż decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydana została z naruszeniem prawa. Termin ten nie może być
przywrócony, gdyż nie jest on terminem,
do zachowania którego obowiązana jest
strona, lecz jego adresatem jest organ i
jednocześnie bieg terminu z art. 146 § 1
k.p.a. nie może ulec przerwaniu, gdyż
możliwości takiej ustawodawca nie przewidział.
Przy wykładni art. 146 § 1 k.p.a. nie bez
znaczenia pozostaje odniesienie się do
zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. Zasada
ta ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji stosunków
prawnych i służy realizacji takich war-
5
PYTANIA I WĄTPLIWOŚCI PRAWNE
tości jak: ochrona i niezmienialność
praw nabytych, pewność, stabilność i
bezpieczeństwo obrotu prawnego, zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Dopuszczalność
uchylenia decyzji ostatecznych tylko w
przypadkach przewidzianych w k.p.a. zapewnia trwałość tych decyzji i przyczynia się do gwarantowania pewności
obrotu prawnego. Realizacja tejże zasady została wyrażona m.in. w art. 146 §
1 k.p.a., który (jak wyżej opisano) zakreśla ściśle określone granice czasowe,
po upływie których decyzja obarczona
istotnymi wadami nie może zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.
W tym właśnie kontekście rozważać należy podnoszoną przez autora skargi kasacyjnej niekonstytucyjność art. 146 § 1
k.p.a. jako naruszającego wyrażoną w
art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawa oraz zasadę
równości wobec prawa i niedyskryminacji, wyrażoną w art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie wyjaśniano zasadę
równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP).
W wielokrotnie powoływanym orzeczeniu z 9 marca 1988 r. sygn. U 7/87 (OTK
z 1988 r., cz. I. pn.1) wskazano, że zasada
równości „polega na tym, że wszystkie
podmioty prawne (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu,
powinni być traktowani równo. A więc
według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących”.
Jak wskazano w wyroku Trybunału
Konstytucyjnego z 18 lipca 2008 r. sygn.
P 27/07, „punktem wyjścia orzekania o
zasadzie równości musi więc zawsze być
ustalenie, czy istnieje wspólność cechy relewantnej pomiędzy porównywanymi sytuacjami, a więc, innymi słowy, czy
zachodzi »podobieństwo« tych sytuacji
(…) Jeżeli więc zostaje stwierdzone, że sytuacje »podobne« zostały przez prawo potraktowane odmiennie, to wskazuje to na
możliwość naruszenia zasady równości”.
W wyroku Trybunału Konstytucyjnego
z 15 października 2001 r. (sygn. K
12/01) podniesiono, że tam gdzie to jest
możliwe, ustawodawca powinien unikać
przyjmowania rozwiązań, które prowadzą do powstania nieuzasadnionych
nierówności w obrębie klasy podmiotów
uprawnionych zgodnie z ustawowymi
kryteriami do otrzymania określonego
rodzaju świadczeń.
Wskazano, że samo odstępstwo od równego traktowania nie prowadzi jeszcze
do uznania wprowadzających je przepisów za niekonstytucyjne. Nierówne traktowanie podmiotów nie musi oznaczać
dyskryminacji lub uprzywilejowania, a w
konsekwencji niezgodności z art. 32 czy
też z art. 2 Konstytucji RP. Konieczna
jest jeszcze ocena kryterium, na podstawie którego dokonano zróżnicowania,
gdyż wszelkie odstępstwo od nakazu
równego traktowania podmiotów podobnych musi zawsze znajdować podstawę
w odpowiednio przekonywujących argumentach. Argumenty te muszą:
– mieć charakter istotny (relewantny),
a więc pozostawać w bezpośrednim
związku z celem i zasadniczą treścią
przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz służyć realizacji
tego celu i treści. Innymi słowy, wprowadzone zróżnicowania muszą mieć
charakter racjonalnie uzasadniony;
– mieć charakter proporcjonalny, a
więc waga interesu, któremu ma służyć
różnicowanie sytuacji adresatów normy,
musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną
naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych;
– pozostawać w jakimś związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi uzasadniającymi
odmienne traktowanie podmiotów podobnych (np. orzeczenie z 23 października 1995 sygn. K. 4/95, OTK w 1995 r.
cz. II, s. 93).
W sprawie będącej przedmiotem oceny
Sądu brak jest podstaw do uznania, że
wyszczególniony przez autora skargi kasacyjnej przepis ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego narusza
zasadę równości wyrażoną w art. 32
Konstytucji RP, a przez to również
określoną w jej art. 2, ponieważ cechą relewantną, różnicującą sytuację prawną
podmiotów określoną przepisami procedury administracyjnej w stosunku do
reżimu prawnego postępowania cywilnego czy podatkowego, jest szereg
określonych w tych ustawach rozwiązań
systemowych, odmiennie regulujących,
w ramach poszczególnej gałęzi prawa,
sytuację prawną jednostek, które w zależności od rodzaju dochodzonych
uprawnień korzystają z właściwej dla
nich procedury. Omawiane reżimy powiosna 2011
stępowań należą zatem do różnych kategorii, dlatego nie sposób mówić w tym
przypadku o naruszeniu konstytucyjnej
zasady równości wobec odrębnej regulacji zasad ich funkcjonowania, zdeterminowanej przedmiotem sfery prawnej,
której ochrony żąda wszczynający określone postępowanie podmiot prawa.
Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej to właśnie zasada demokratycznego państwa prawa nakazuje
przyjąć, iż prowadzenie postępowania po
upływie okresu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 k.p.a. narusza zasadę
trwałości decyzji administracyjnej, której podstawową funkcją jest stabilizacja
stosunków prawnych. Zgodnie z tą zasadą strony postępowania mają prawo
oczekiwać, że po upływie okresu przedawnienia ich uprawnienia i obowiązki,
wynikające z decyzji administracyjnej,
nie ulegną z tego powodu wzruszeniu.
Z tego też względu skład Naczelnego
Sądu Administracyjnego orzekający w
niniejszej sprawie, podzielając ukształtowaną linię orzeczniczą, iż upływ okresu
przedawnienia oznaczonego w przepisie
art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny
zakaz merytorycznego orzekania w sprawie, nie powziął wątpliwości co do zgodności wymienionych przepisów z
konstytucją i uznając wniosek za niezasadny, postanowił go oddalić.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art.
184 p.p.s.a. o oddaleniu skargi kasacyjnej.
6
PYTANIA I WĄTPLIWOŚCI PRAWNE
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ
POLSKIEJ
z dnia 10 lutego 2010 r.
Sygn. akt II FSK 1567/08
Naczelny Sąd Administracyjny w
składzie następującym:
Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Nowak (sprawozdawca)
Sędziowie: NSA Stanisław Bogucki,
del. WSA Dariusz Skupień
Protokolant: Janusz Bielski
po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2010 r.
na rozprawie w Izbie Finansowej
skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie od
wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 lutego 2008 r. sygn. akt I SA/Kr 453/07
w sprawie ze skargi Wyższej Szkoły
Zarządzania w Warszawie na decyzję
Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 22 stycznia
2007 r. nr SKO.53/5788/06/Pod w
przedmiocie podatku od nieruchomości za 2005 r.:
1. uchyla zaskarżony wyrok w
całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu
w Krakowie;
2. zasądza od Wyższej Szkoły Zarządzania w Warszawie na rzecz
Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie kwotę
1627 (jeden tysiąc sześćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem
zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
UZASADNIENIE
Wyrokiem z 5 lutego 2008 r. sygn.
akt I SA/Kr 453/07, wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia
30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.),
Wojewódzki Sąd Administracyjny w
Krakowie, po rozpoznaniu skargi
Wyższej Szkoły Zarządzania w Warszawie, stwierdził nieważność decyzji
Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 22 stycznia 2007 r.
nr SKO.53/5788/06/Pod w przedmiocie podatku od nieruchomości za
2005 r.
Z uzasadnienia wyroku wynikało, że
decyzją z 11 października 2006 r., nr
PD-01-3.JL.31101/1426/345/06, Prezydent m. Krakowa określił szkole zobowiązanie podatkowe w podatku od
nieruchomości za 2005 r. na 14 488,80
zł. W aktach administracyjnych znajduje się również decyzja z tego samego dnia i o tym samym numerze
określająca PRET S.A. wysokość zobowiązania podatkowego z tytułu podatku od nieruchomości za 2005 r. w
takiej samej wysokości.
Organ podatkowy ustalił, że nie
zadeklarowano prawidłowo podatku nieruchomości będących we
współwłasności Wyższej Szkoły Zarządzania i PRET S.A.
W odwołaniu od decyzji Wyższa
Szkoła Zarządzania podniosła, że
organ powinien ustalić wysokość zobowiązania odrębnie dla każdego podmiotu, ale jedynie w proporcji do
wykorzystywanej przez niego powierzchni, zgodnie z zawartymi umowami o korzystanie z przedmiotu
własności.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 22 stycznia
2007 r., nr SKO-53/5788/06/Pod,
utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach
lokalnych (Dz.U. z 2006 r. nr 121, poz.
844 ze zm.), jeżeli nieruchomość lub
obiekt budowlany stanowi współwłasność lub współposiadanie dwóch lub
więcej podmiotów, obowiązek podatkowy od tej nieruchomości ciąży solidarnie na wszystkich współwłaścicielach
lub współposiadaczach. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że jeden ze
współwłaścicieli (Wyższa Szkoła Zarządzania) korzysta ze zwolnienia
przewidzianego w art. 7 ust. 2 pkt 1
ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Nie zmienia to jednak faktu, że
przedmiotem postępowania było zobowiązanie solidarne. Dlatego nie było
celowe i prawidłowe ustalanie wymiaru
podatku od nieruchomości odrębnie
wobec każdego ze współwłaścicieli nieruchomości. Przedmiotem opodatkowania w podatku od nieruchomości (w
przypadku jej współwłasności) jest
cała nieruchomość, a nie określone
ułamkiem idealne udziały w jej
wiosna 2011
współwłasności. Dlatego też organ l instancji powinien w niniejszej sprawie
wydać jedną decyzję administracyjną
(wszyscy współwłaściciele nieruchomości powinni zostać wymienieni w
decyzji jako współwłaściciele nieruchomości) ustalającą wysokość zobowiązania podatkowego – dotyczącą
całej nieruchomości. Organ odwoławczy podkreślił, że tak zostało uczynione w przedmiotowej sprawie.
W skardze na decyzję Wyższa Szkoła
Zarządzania podniosła, że SKO nie
uwzględniło stanu faktycznego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości i utrzymało w mocy decyzje
Prezydenta naruszające prawo. Powołując się na przepisy ustawy z dnia
27 lipca 2005 r. – Prawo o Szkolnictwie
Wyższym (Dz.U. z 2005 r. nr 164, poz.
1365) podniosła, że od podatku od nieruchomości jest zwolniony nie tyle
sam podmiot w postaci uczelni, co
określona działalność. Jest to zatem
zwolnienie
przedmiotowo-podmiotowe. Prezydent m. Krakowa, ustalając
podatek od nieruchomości wspólnej,
pominął fakt, że na tej nieruchomości
prowadzona jest działalność, która z
mocy prawa podlega zwolnieniu z podatku od nieruchomości. W wyniku
tego błędu ustalił podatek od całej powierzchni nieruchomości wspólnej,
mimo że połowa jej powierzchni jest
wykorzystywana na działalność zwolnioną od podatku. Naliczając podatek
od całej nieruchomości, naruszył przepis art. 91 Prawa o szkodnictwie
wyższym. W konsekwencji zawyżył
wysokość podatku od nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę samorządowe
kolegium
odwoławcze
wniosło o jej oddalenie i podtrzymało
dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny
stwierdził, że skarga zasługiwała na
uwzględnienie, lecz z innych powodów, niż w niej wskazano.
Z treści art. 3 ust. 4 u.p.o.l. wynikało,
że jeśli nieruchomość lub obiekt budowlany stanowi współwłasność lub
znajduje się w posiadaniu dwóch lub
więcej podmiotów, to stanowi odrębny
przedmiot opodatkowania, a obowiązek podatkowy od nieruchomości
lub obiektu budowlanego ciąży solidarnie na wszystkich współwłaścicielach lub posiadaczach. Istota
solidarnego obowiązku podatkowego
7
PYTANIA I WĄTPLIWOŚCI PRAWNE
sprowadza się do tego, że wszyscy
współwłaściciele są zobowiązani do
płacenia podatku od nieruchomości
wspólnej, a zapłacenie całego podatku przez jednego lub kilku z nich
powoduje wygaśnięcie zobowiązania podatkowego w stosunku do
wszystkich. Skoro podatnikami są
wszyscy współwłaściciele, to powinni
być oni łącznie adresatami jednej decyzji, w której wysokość podatku
należy określić w ogólnej kwocie,
a decyzję doręczyć wszystkim współwłaścicielom.
Analogiczne wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, który w
wyroku z 18 maja 2001 r. sygn. akt I
SA/Kr 1487/99, POP 2002, nr 3, poz.
101, stwierdził, że skoro obowiązek
podatkowy ciąży solidarnie na wszystkich współwłaścicielach nieruchomości, to decyzję ustalającą podatek
od nieruchomości należy wydać na
wszystkich współwłaścicieli.
W sprawie bezsporne było, że
współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości byli PRET S.A. z siedzibą
w Warszawie oraz Wyższa Szkoła Zarządzania w Warszawie, a więc osoby
prawne. Organ podatkowy powinien był
określić podatek współwłaścicielom w
kwocie ogólnej w jednej decyzji, gdyż –
jak wykazano wyżej – nie był upoważniony do dzielenia tego zobowiązania między współwłaścicieli czy wydania
decyzji w dwóch częściach, tak jak to
uczyniono w rozpoznanej sprawie.
Organ podatkowy I instancji nie miał
podstawy do wydania decyzji częściowych (dla strony skarżącej i Spółki
PRET) w sprawie podatku od nieruchomości w przypadku, gdy jest ona
przedmiotem współwłasności. W
związku z tym organ odwoławczy powinien był uchylić decyzje częściowe
Prezydenta m. Krakowa. Skoro tego
nie uczynił, to również i jego postanowienie jest dotknięte wadą uzasadniającą stwierdzenie nieważności.
Rozpoznając bowiem dwa oddzielne
odwołania od wydanej w dwóch
częściach decyzji organu pierwszej
instancji, Samorządowe Kolegium
Odwoławcze w Krakowie wydało dwie
odrębne decyzje w jednej sprawie, co
stanowi rażące naruszenie prawa (art.
156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
W skardze kasacyjnej od opisanego
wyroku samorządowe kolegium od-
woławcze wniosło o jego uchylenie,
merytoryczne rozpoznanie skargi
Wyższej Szkoły Zarządzania w Warszawie i jej oddalenie lub o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania
Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego
według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi i zawartemu w uzasadnieniu poglądowi
prawnemu będącemu podstawą
stwierdzenia nieważności decyzji organów administracji zarzuciło naruszenia przepisów postępowania
sądowego – art. 174 pkt 2 ustawy z
dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 20 września 2002 r.)
poprzez:
1) naruszenie art. 141 § 4 i art. 153
ustawy o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi w związku z art. 99
ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –
Przepisy wprowadzające ustawę –
Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi
(Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1271 ze
zm.) poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu wskazań co do dalszego postępowania;
2) naruszenie przepisów art. 106 § 5 i
3 cyt. wyżej ustawy o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi poprzez niedokonanie wszechstronnego
rozważenia zebranego materiału dowodowego.
W uzasadnieniu autorka skargi wskazał, że:
1. Wyrok, od którego składana jest
skarga kasacyjna, w ocenie Kolegium
narusza treść art. 141 § 4 ustawy z dnia
30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
(Dz.U. z dnia 20 września 2002 r.), ponieważ uzasadnienie wyroku uwzględniającego skargę powinno zawierać
wskazania co do dalszego postępowania w sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią bowiem
konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą
one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na
celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe
postępowanie dla uniknięcia wadliwości – wyrok NSA w Warszawie z 13
wiosna 2011
września 2006 r. sygn. akt II FSK
1099/2005.
2. Artykuł 106 § 5 w związku z § 3
tego przepisu cyt. wyżej ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odsyła do przepisów ustawy
Kodeks postępowania cywilnego.
Zgodnie z art. 233 § 1 i 2 k.p.c. Sąd ocenia wiarygodność i moc dowodów
według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia
zebranego materiału.
W przedmiotowej sprawie okoliczności faktyczne sprawy ustalone przez
Wojewódzki Sąd Administracyjny w
Krakowie, przywołane na s. 2 wyroku,
zawierają stwierdzenie, że w aktach
administracyjnych stanowiących podstawę orzekania w przedmiotowej
sprawie znajdują się dwie decyzje –
obie oznaczone tym samym numerem, wydane w tej samej dacie, dotyczące opodatkowania tej samej
nieruchomości, określające wysokość
zobowiązania podatkowego z tytułu
podatku od nieruchomości za rok 2005
w tej samej wysokości.
Zdaniem skarżącego takie ustalenia
pozostają w sprzeczności z dalszą częścią uzasadnienia wyroku, gdzie na s. 5
w wersie 5 i następnych od góry zawarte jest stwierdzenie o wydaniu
przez organu podatkowy decyzji, która
została wydana w dwóch częściach.
Sprzeczność w treści uzasadnienia
uzasadnia zdaniem skarżącego zarzut
naruszenia przepisów art. 106 § 5 i 3
ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –
Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi (Dz.U. z dnia 20
września 2002 r.) poprzez niedokonanie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego.
Stający na rozprawie przed Sądem
pełnomocnik Wyższej Szkoły Zarządzania wniósł o oddalenie skargi i
zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny
stwierdził, że skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, chociaż nie
mogłaby posłużyć za wzór wypełnienia dyspozycji art. 174 i 176
Prawa o postępowaniu…, miała
uzasadnione podstawy.
Zgodnie z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu… „Uzasadnienie wyroku po-
8
PYTANIA I WĄTPLIWOŚCI PRAWNE
winno zawierać zwięzłe przedstawienie
stanu sprawy, zarzutów podniesionych
w skardze, stanowisk pozostałych stron,
podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz
jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie
rozpatrzona przez organ administracji,
uzasadnienie powinno ponadto zawierać
wskazania co do dalszego postępowania”.
W aktach administracyjnych sprawy,
przedstawionych Sądowi ze skargą kasacyjną znajdują się dwie kopie dwu
egzemplarzy decyzji z 11 października 2006 r. oznaczonej nr PD-013.JL.31101/1426/345/06 w sprawie
wymiaru podatku od nieruchomości za
2005 r. dokonanego przez Prezydenta
Miasta Krakowa w kwocie 14 015,90 zł
1) Wyższej Szkole Zarządzania, ul. Domaniewska 37A 02-672 Warszawa;
2) PRET S.A. ul. Domaniewska 37A 02672 Warszawa.
Z uzasadnienia decyzji wynikało, że:
– Wyższa Szkoła Zarządzania i PRET
S.A. byli współwłaścicielami nieruchomości gruntowej, zabudowanej utworzonej z działek nr 72/5 o pow. 2009 m2
sklasyfikowanej BP WYŁ i nr 72/6 o
pow. 508 m2 sklasyfikowanej B WYŁ
Obr 3 jednostka ewidencyjna Krowodrza;
– zgodnie z art. 6 ust. 9 ustawy o
podatkach i opłatach lokalnych
współwłaściciele – Szkoła i PRET
S.A. – powinni składać deklaracje obejmujące całość nieruchomości;
– opodatkowanie poszczególnych jej
części organ podatkowy zróżnicował w
zależności od sposobu ich wykorzystania;
– zwolnienie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy
dotyczyło wyłącznie uczelni. Zwolnienie przysługujące WSZ nie zmieniało
faktu, że zobowiązanie podatkowe
związane z nieruchomością było solidarnym zobowiązaniem współwłaścicieli nieruchomości.
Zatem decyzji wymiarowej nie można
było uznać za „częściową”. Uwzględniała ona wszystkie wskazane przez
WSA przepisy ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2002 r. nr 9, poz. 84
ze zm.).
Decyzja wymiarowa była weryfikowana w postępowaniu odwoławczym
na skutek odwołań wniesionych przez
obu współwłaścicieli – podatników podatku od nieruchomości.
Zasadność zarzutów odwołania Wyższej
Szkoły Zarządzania oceniona została w
decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 22 stycznia
2007 r. nr SKO-53/5788/06/Pod.; zaś zasadność odwołania PRET S.A. decyzją z
tej samej daty nr SKO-53/5793/06/Pod.
Decyzje miały identyczną treść, chociaż skierowane do każdego z dwu adresatów oddzielnie i, m.in., wyjaśniały
zasadę solidarnej odpowiedzialności
współwłaścicieli za zobowiązanie w podatku od (tej samej) nieruchomości,
występującej nawet w sytuacji, gdy
jeden z nich korzysta ze zwolnienia
(ulgi) podatkowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę, jw., uchylił decyzję
SKO, która była skierowana do Wyższej
Szkoły Zarządzania, i poprzedzającą ją
decyzję wymiarową. Zakładając, że decyzja wymiarowa była jedynie „częściowa”, nie ustosunkował się do
okoliczności, że ta sama decyzja była
skierowana do drugiego współwłaściciela i że w obrocie prawnym pozostawała decyzja (identyczna) wydana w
postępowaniu odwoławczym skierowana
do tego samego (drugiego) współwłaściciela, który nie wniósł skutecznie
skargi kasacyjnej.
Z powodu tych okoliczności należało
uznać, że Sąd, stwierdzając nieważność
decyzji zaskarżonej i poprzedzającej ją
decyzji wymiarowej, nie uczynił zadość
postanowieniom art. 141 § 4 zdanie drugie Prawa o postępowaniu…
Sąd nie wskazał również na istotne
braki decyzji w odniesieniu do postanowień art. 210 § 1 i 4 Ordynacji podatkowej.
Niezależnie od powyższego przypomnieć należało, że Sąd stwierdził nieważność decyzji organów podatkowych
obu instancji z przyczyny rażącego naruszenia prawa wskazanej w art. 156 § 1
pkt 2 k.p.a.
Tymczasem skarżona decyzja SKO w
Krakowie i poprzedzająca ją decyzja
Prezydenta Miasta Krakowa wydane
zostały w postępowaniu podatkowym
regulowanym przepisami ustawy z
dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. nr 8, poz. 60
ze zm.).
Uchybienie to pozostawało bez istotnego wpływu na wynik sprawy bowiem
analogiczną treść do art. 156 § 1 pkt 2
k.p.a. zawiera art. 247 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej.
wiosna 2011
Rozumienie pojęcia „rażące” naruszenie prawa zostało od dawna ugruntowane w orzecznictwie administracyjnym
i sądowoadministracyjnym. Chodzi o sytuację, gdy decyzja została wydana
wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie, wbrew wszelkim
przesłankom przepisu nadano prawo
albo go odmówiono, albo też wbrew
tym przepisom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek.
Cechą „rażącego” naruszenia prawa
jest to, że treść decyzji pozostaje w
sprzeczności z treścią przepisu przy
prostym ich zestawieniu ze sobą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny nie
wykazał w skarżonym wyroku jaki konkretny przepis prawa materialnego
został w taki „kwalifikowany” sposób
naruszony. O rażącym naruszeniu
prawa nie mogła przesądzać okoliczność, że decyzja została sporządzona w
dwu egzemplarzach, z których każdy
indywidualnie określał jej adresata,
skoro w każdej z „wersji” wymieniono
prawidłowo obu współwłaścicieli nieruchomości, a wymiar dokonany został „od nieruchomości”, a nie od
„udziałów” w nieruchomości.
Jeśli chodziło o podniesiony przez
SKO zarzut naruszenia art. 106 § 5 w
związku z § 3 Prawa o postępowaniu…,
to autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił,
jaki dowód i z jakiego dokumentu, pozostającego poza aktami administracyjnymi sprawy, WSA miał obowiązek
przeprowadzić.
Naczelny Sąd Administracyjny nie
rozpoznawał wniosku o merytoryczne
rozpoznanie zasadności skargi Wyższej
Szkoły Zarządzania, gdyż skarga kasacyjna wywiedziona na podstawie art.
174 pkt 2 Prawa o postępowaniu… nie
wskazywała na przesłanki z art. 188 tej
ustawy.
Ze wskazanych przyczyn Naczelny
Sąd Administracyjny, na podstawie art.
185 § 1 i art. 203 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku.