Wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2016 r.

Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych
Str 1 / 6
III SA/Kr 1724/15 - Wyrok
Data orzeczenia
2016-04-14
Data wpływu
2015-12-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Barbara Pasternak /przewodniczący/
Dorota Dąbek /sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1
ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
stwierdzono nieważność par 1 ust 2 zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; Art. 147 par. 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o
postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2011 nr 5 poz 13; Art. 7 ust. 4, art. 15 ust. 2, art. 30 ust. 2 pkt 2, ust. 3 pkt 1b, art.
32 ust. 1, ust. 3 pkt 3, ust. 6, art. 34, art. 36; Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o
publicznym transporcie zbiorowym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA
Barbara Pasternak Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) WSA Wojciech Jakimowicz
Protokolant Asystent sędziego Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia
2016 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na § 1 ust. 2 uchwały Rady Miasta
Limanowa z dnia 14 października 2015 r. nr XVI.118.2015 w przedmiocie określenia
przystanków komunikacyjnych (przelotowych, początkowych i końcowych) oraz
zintegrowanego węzła przesiadkowego udostępnionego dla wszystkich operatorów i
przewoźników na terenie miasta Limanowa, zarządzanych przez Miasto Limanowa stwierdza
nieważność § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
wyroku WSA w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2016r.
W dniu 14 października 2015r. Rada Miasta Limanowa podjęła uchwałę nr XVI.118.2015 w
sprawie określenia przystanków komunikacyjnych (przelotowych, początkowych i końcowych)
oraz zintegrowanego węzła przesiadkowego udostępnionego dla wszystkich operatorów i
przewoźników na terenie miasta Limanowa, zarządzanych przez Miasto Limanowa. Uchwała
została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie
gminnym (Dz. U. z 2015r. poz. 1515) w związku z art. 15 ust. 1 pkt 3, 6, 7 i ust. 2 ustawy z dnia
16 grudnia 2010r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011r. nr 5 poz. 13 z późn.
zm.). W § 1 ust. 2 tej uchwały ustanowiono przystanki początkowe i końcowe na terenie miasta
Limanowa: przy ul. Reymonta Limanowa - Łososina Górna Centrum oraz przy ul. Targowej
Limanowa - Dworzec Główny.
Pismem z dnia 25 listopada 2015r. Wojewoda Małopolski wniósł skargę na § 1 ust. 2 tej
uchwały Rady Miasta Limanowa, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej części
uchwały. Zdaniem Wojewody Małopolskiego, § 1 ust. 2 przedmiotowej uchwały został podjęty
z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 15 ust. 2 ustawy o publicznym
transporcie drogowym, która przyznaje radzie gminy kompetencje do określenia przystanków
komunikacyjnych i dworców oraz warunków i zasad korzystania, o których mowa w ust. 1 pkt 6
w/w ustawy, czyli określaniu przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem
lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnionych dla operatorów i
przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów. Powyżej przytoczony
2016-09-06 15:04
Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych
Str 2 / 6
przepis nie przyznaje kompetencji do ustalania przebiegu linii komunikacyjnych, a zwłaszcza
stanowienia, które z przystanków mają być określane jako przystanki początkowe lub
końcowe. Organ nadzoru przytoczył treść art. 30-34 ustawy o publicznym transporcie
drogowym, z których wynika, że to przedsiębiorca, po wcześniejszym uzgodnieniu,
przedstawia proponowany rozkład jazdy, schemat połączeń komunikacyjnych z zaznaczoną
linią komunikacyjną i przystankami komunikacyjnymi, które zgodnie ze swoją kompetencją
określa rada gminy. W ocenie Wojewody Małopolskiego nie jest uzasadnione ograniczanie
działalności przewoźników, poprzez narzucanie im w drodze aktu prawa miejscowego
konieczności uwzględniania we wszystkich liniach komunikacyjnych przystanków
początkowych i końcowych.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Limanowa wniosła o oddalenie skargi, jako
niezawierającej uzasadnionych podstaw. W ocenie organu ustawodawca w normie art. 15 ust.
2 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym określił trzy zakresy przewidziane dla regulacji
przez odpowiednią jednostkę samorządu terytorialnego: określenie przystanków i dworców
(przez ich wskazanie), warunków korzystania z przystanków i dworców oraz zasad korzystania
z przystanków i dworców. W ocenie Rady Miasta Limanowa, kwestionowany przez Wojewodę
Małopolskiego przepis uchwały należy rozpatrywać w kontekście wykładni językowej z
uwzględnieniem zwykłego (językowego) rozumienia pojęć: warunki i zasady. Przytoczone w
odpowiedzi na skargę słownikowe definicje tych pojęć obecnych w języku potocznym
wskazują, iż zaskarżony przepis uchwały mieści się w zakresie ustawowego upoważnienia.
Ograniczenie dostępności danego przystanku, poprzez wskazanie, w których z nich
przewoźnik musi przebywać przez okres dłuższy niż czas przeznaczony na wsiadanie i
wysiadanie pasażerów jest "zasadą" korzystania z przystanku, gdyż ustanawia sposób
postępowania adresata tej normy na określonym obiekcie zarządzanym przez Miasto
Limanowa.
Rada Miasta Limanowa stwierdziła, że zaskarżona uchwała określiła przystanki końcowe w § 1
ust. 2, natomiast dla wykładni przedmiotowego przepisu konieczna jest analiza całej treści § 1,
a w szczególności ust. 4. Dokonując łącznej wykładni w/w postanowień należy uznać, iż Rada
Miasta Limanowa określiła warunki korzystania z przystanku wskazując, iż wyłącznie na
enumeratywnie wskazanych przystankach przewoźnicy i operatorzy mogą zatrzymywać się na
czas dłuższy niż 2 minuty, przy czym w ramach dworca przez czas wskazany w uzgodnieniu.
Tym samym przedmiotem regulacji Rady było wyłącznie określenie warunków (limitów
czasowych) przy korzystaniu z przystanków – kwestia ta mieści się jednak w zakresie
upoważnienia ustawowego. Miasto Limanowa wyjaśniło, że w dotychczasowej praktyce
regularnie występowały sytuacje, w których przewoźnicy korzystali z przystanków (zatok) jako
miejsc postoju, czy przygotowywania się do rozpoczęcia kursu. Konieczne zatem stało się
wprowadzenie limitu czasowego oraz określenia, że przystanki (poza enumeratywnie
wskazanymi) służą wyłącznie do zatrzymywania się mającego na celu jedynie wsiadanie i
wysiadanie pasażerów. W ocenie organu tego rodzaju warunek korzystania z przystanków
mógł być wprowadzony wyłącznie jako element uchwały Rady Miasta Limanowa, gdyż to ten
organ może określać warunki korzystania z przystanków komunikacyjnych, którymi zarządza
Miasto Limanowa. Z treści art. 30-35 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, w
kontekście ich wykładni przy uwzględnieniu słownika w/w ustawy, absolutnie nie wynika zakaz
określania warunków w zakresie czasookresu korzystania z przystanków ani ustawowa
definicja "linii komunikacyjnej". W ocenie Rady Miasta Limanowa jednostki samorządu
terytorialnego mają prawo w drodze aktów prawa miejscowego różnicować dostępność do
przystanków komunikacyjnych.
Na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2016r. pełnomocnik Wojewody Małopolskiego potwierdził, że
przedmiotem skargi jest tylko § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Z kolei pełnomocnik organu
powołał się na treść art. 32 ust. 3 pkt 3 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, który w
2016-09-06 15:04
Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych
Str 3 / 6
jego ocenie uzasadnia wniosek, że ustawa upoważnia Radę Miasta do ustalenia zasad i
warunków korzystania z przystanków z uwzględnieniem zagrożenia dla organizacji i
bezpieczeństwa ruchu. Taki charakter ma właśnie zakwestionowana przez organ nadzoru
regulacja.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm., zwana dalej ustawą p.p.s.a.)
Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a
stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów
administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem
zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1
ustawy p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany
zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada czy
przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów
postępowania.
Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała skarga Wojewody Małopolskiego, wniesiona
na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z
2013, poz. 594 ze zm.; zwana dalej u.s.g.). Dokonując oceny dopuszczalności skargi
Wojewody Małopolskiego Sąd uznał, że zaskarżona uchwała Rady mieści się w zakresie
kognicji organu nadzoru i upłynął wskazany w art. 91 ust. 1 u.s.g. termin 30 dni od dnia
doręczenia mu uchwały, a zatem skarga jest dopuszczalna.
Punktem wyjścia w niniejszej sprawie jest precyzyjne ustalenie przedmiotu zaskarżenia. Ma to
istotne znaczenie, gdyż "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje
zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest
związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność,
kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96,
ONSA 1997, nr 3, poz. 104). Skarżący w niniejszej sprawie przedmiotem skargi uczynił
wskazaną konkretnie w samej skardze część uchwały. W związku z tym w niniejszej sprawie
uchwała podlegała merytorycznej kontroli sądowej jedynie w zakwestionowanej przez
skarżącego części, tj. § 1 ust. 2 uchwały Rady Miasta Limanowa z dnia 14 października
2015r., nr XVI.118.2015 w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych (przelotowych,
początkowych i końcowych) oraz zintegrowanego węzła przesiadkowego udostępnionego dla
wszystkich operatorów i przewoźników na terenie miasta Limanowa, zarządzanych przez
Miasto Limanowa.
Po przeprowadzonej kontroli zaskarżonej części uchwały Sąd doszedł do przekonania, że
wniesiona skarga w całości zasługuje na uwzględnienie, albowiem zakwestionowany przez
skarżącego przepis uchwały narusza prawo w stopniu istotnym.
Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca
1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015r. poz. 1515) w związku z art. 15 ust. 1 pkt 3, 6,
7 i ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011r.
nr 5 poz. 13 z późn. zm.). W § 1 ust. 2 tej uchwały ustanowiono przystanki początkowe i
końcowe na terenie miasta Limanowa: przy ul. Reymonta Limanowa - Łososina Górna
Centrum oraz przy ul. Targowej Limanowa - Dworzec Główny.
Dokonując merytorycznej oceny legalności zaskarżonej części uchwały należy stwierdzić, że w
ustawie z dnia 16 grudnia 2010r. o publicznym transporcie zbiorowym przyznano radzie gminy
kompetencję do określenia przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub
2016-09-06 15:04
Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych
Str 4 / 6
zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnionych dla operatorów i
przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów. Tak określony zakres
upoważnienia ustawowego przyznaje zatem organowi stanowiącemu gminy kompetencję do
ustalenia wykazu przystanków i dworców, a także ustalenia warunków i zasad korzystania z
tych przystanków i dworców. Należy jednak podzielić zarzut skarżącego Wojewody
Małopolskiego, że powyżej przytoczony przepis nie przyznaje kompetencji do ustalania
przebiegu linii komunikacyjnych, w tym stanowienia, które z przystanków mają być określane
jako przystanki początkowe lub końcowe. Treść ustawy publicznym transporcie zbiorowym w
sposób precyzyjny reguluje procedurę ustalania rozkładu jazdy wskazując, że proponowany
rozkład jazdy przedstawia przedsiębiorca wraz ze zgłoszeniem o zamiarze wykonywania
takiego przewozu. Art. 30 ust. 2 pkt 2 przewiduje, że zgłoszenie zawierać powinno określenie
proponowanej linii komunikacyjnej, na której ma się odbywać przewóz oraz długość tej linii w
kilometrach. W art. 30 ust. 3 pkt 1b przewidziano, że do zgłoszenia przedsiębiorca dołącza
proponowany rozkład jazdy zawierający przystanki komunikacyjne i dworce określone w
uchwale, o której mowa w art. 15 ust. 2 ustawy. Z art. 32 ust. 1 wynika natomiast, że przed
dokonaniem zgłoszenia przedsiębiorca powinien uzgodnić zasady korzystania z przystanków i
dworców z właścicielem lub zarządzającym. Do wniosku o takie uzgodnienie co do terenów
położonych w granicach administracyjnych miast, przedsiębiorca załącza proponowany
rozkład jazdy oraz schemat połączeń komunikacyjnych z zaznaczoną linią komunikacyjną i
przystankami komunikacyjnymi zawierającymi przystanki i dworce wynikające z uchwały
podjętej na podstawie art. 15 ust. 2 (art. 32 ust. 1 oraz art. 32 ust. 3 pkt 1 b). Poza granicami
miast przedsiębiorca jedynie informuje, po uzyskaniu potwierdzenia zgłoszenia przewozów,
właściwe organy gminy i doręcza rozkład jazdy oraz schemat połączeń komunikacyjnych z
zaznaczona linią komunikacyjną i przystankami komunikacyjnymi (art. 32 ust. 6). Na podstawie
danych i informacji zawartych w zgłoszeniu, organizator orzeka w drodze decyzji w sprawie
potwierdzenia zgłoszenia przewozu (art. 34). W kompetencji uchwałodawczej rady gminy leży
zatem ustalenie przystanków i dworów oraz zasad i warunków korzystania z nich, natomiast w
gestii przedsiębiorcy – przewoźnika pozostaje ustalenie proponowanego rozkładu jazdy i linii
komunikacyjnej, uwzględniającej przystanki określone przez radę gminy, o czym następnie
orzeka w decyzji potwierdzającej zgłoszenie przewozu burmistrz jako organizator publicznego
transportu zbiorowego (art. 34 w związku z art. 7 ust. 4).
Treść zawarta w zaskarżonym w rozpoznawanej sprawie przepisie §1 ust. 2 uchwały,
wskazująca które z przystanków są początkowe i końcowe, prowadzi do nieuprawnionego
ograniczenia powyżej wskazanego uprawnienia przewoźnika do zaproponowania rozkładu
jazdy i linii komunikacyjnej. Nie można podzielić poglądu organu, że wskazanie niektórych
przystanków jako początkowych lub końcowych mieści się w granicach dopuszczalnego przez
ustawę określenia przez radę gminy "warunków i zasad korzystania" z przystanków
komunikacyjnych i dworców. Poprzez takie określenie przez radę gminy niektórych
przystanków jako początkowych lub końcowych, przedsiębiorcy planującemu prowadzenie
działalności przewozowej zostaje narzucona linia komunikacyjna i trasa przejazdu. Rada
gminy wiążąco wskazuje bowiem w ten sposób, gdzie przewoźnik ma zaczynać przewóz i
gdzie ma go kończyć. Tymczasem w obowiązujących przepisach nie ma podstawy prawnej dla
wprowadzania przez radę gminy tego rodzaju ograniczeń działalności przewoźników, poprzez
narzucanie im w drodze aktu prawa miejscowego konieczności uwzględniania we wszystkich
liniach komunikacyjnych wskazanych aktem abstrakcyjnym i generalnym przystanków
początkowych i końcowych.
Nie jest też zasadny podnoszony przez organ argument, że zakwestionowana skargą treść
uchwały stanowi prawidłową realizację kompetencji wynikającej z art. 32 ust 3 pkt 3 ustawy o
publicznym transporcie drogowym. Ten przepis ustawy dotyczy uzgadniania zasad korzystania
z przystanków komunikacyjnych przez właściciela przystanku położonego w granicach
administracyjnych miast i dworców albo zarządzającego tymi obiektami przewidując m.in., że
2016-09-06 15:04
Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych
Str 5 / 6
do uzgodnienia może dojść, o ile rozkład jazdy nie spowoduje zagrożenia dla organizacji lub
bezpieczeństwa ruchu. Ta regulacja ustawowa dotyczy zatem zasad uzgadniania korzystania
z przystanków w indywidualnej sprawie, na podstawie konkretnego zgłoszenia danego
przedsiębiorcy mającego zamiar wykonywania przewozu na danej trasie i według danego
rozkładu jazdy. Nie można jednak wywodzić z tego przepisu upoważnienia dla rady gminy do
stanowienia aktów o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, a takimi są wydawane na
podstawie art. 15 ust. 2 ustawy akty prawa miejscowego określające przystanki komunikacyjne
i dworce.
Ustalając początek i koniec trasy wykonywanego przewozu, poprzez wskazanie który z
przystanków jest przystankiem początkowym, a który końcowym, Rada Miasta Limanowa
wykroczyła poza granice upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 ustawy o
publicznym transporcie zbiorowym. W zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego rada
gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej w ustawie. Akty
prawa miejscowego nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem,
a ich treść może być tylko wykonaniem przepisów ustawy. Zawarte w art. 15 ust. 2 ustawy
upoważnienie ustawowe do określenia warunków i zasad korzystania z przystanków
komunikacyjnych i dworców nie może prowadzić do naruszenia ustawowych zasad ustalania
linii komunikacyjnej oraz rozkładu jazdy. Realizując na podstawie tego upoważnienia
ustawowego kompetencję do stanowienia aktu prawa miejscowego, organ stanowiący musi
ściśle uwzględniać jej dopuszczalny zakres określony w tym upoważnieniu ustawowym. Art. 15
ust. 2 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym w powiązaniu z kolejnymi przytoczonymi
powyżej przepisami art. 30 ust. 2 pkt 2, art. 32 ust. 1, art. 32 ust. 3 pkt 1 b, art. 32 ust. 6 oraz
art. 36 tej ustawy nie przewidują możliwości ustalania linii komunikacyjnej oraz rozkładu jazdy
przez radę gminy. Takie działanie rady gminy należy zakwalifikować jako działanie bez
podstawy prawnej, a zatem stanowiące naruszenie prawa w stopniu istotnym, co powoduje
konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w tej części.
Należy zatem podzielić pogląd skarżącego Wojewody Małopolskiego, że treść
zakwestionowanego skargą przepisu §1 ust. 2 zaskarżonej uchwały wykracza poza zakres
upoważnienia zawartego w przytoczonym art. 15 ust. 2 ustawy o publicznym transporcie
zbiorowym. Poprzez uregulowanie początkowych i końcowych przystanków, kwestionowana
skargą część uchwały reguluje zasady dotyczące ustalania linii komunikacyjnej oraz rozkładu
jazdy, a więc materię nie objętą upoważnieniem z art. 15 ust. 2, wkraczając w materię będącą
przedmiotem odrębnej regulacji ustawowej. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie
gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna
sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji
wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać
rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością
uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie: przepisów
wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania
uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich
wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia
11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26
września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, LEX nr 192932). Przekroczenie zakresu upoważnienia
ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, będące wynikiem wadliwej wykładni,
stanowi niewątpliwie istotne naruszenie prawa i uzasadnia stwierdzenie nieważności
zakwestionowanej skargą części uchwały, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia
2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 1 i ust.
4 oraz art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Z tego powodu
należało stwierdzić nieważność § 1 ust. 2 uchwały Rady Miasta Limanowa z dnia 14
października 2015r., nr XVI.118.2015 w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych
(przelotowych, początkowych i końcowych) oraz zintegrowanego węzła przesiadkowego
2016-09-06 15:04
Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych
Str 6 / 6
udostępnionego dla wszystkich operatorów i przewoźników na terenie miasta Limanowa,
zarządzanych przez Miasto Limanowa.
Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.
2016-09-06 15:04