Informacja Nr 557 Budżety wojewodów i gmin

KANCELARIA SEJMU
BIURO STUDIÓW
I EKSPERTYZ
Budżety wojewodów i gmin
WYDZIAŁ STUDIÓW
BUDŻETOWYCH
URSZULA SMOŁKOWSKA
A. Budżety wojewodów
Budżet wojewodów stanowi część 85 w klasyfikacji budżetowej. Dochody i
wydatki zawarte są w załączniku nr 1 i 2 Ustawy budżetowej, a gospodarka pozabudżetowa w załączniku nr 4.
Ponadto wydatki dla budżetu wojewodów określają załączniki:
- załącznik nr 7 - dotacje dla jednostek niepaństwowych na zadania państwo-
Październik 1997
we,
- załącznik nr 8 - dotacje celowe na finansowanie zadań zleconych gminom,
- załącznik nr 9 - dotacje celowe na finansowanie zadań przekazanych na
podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 1993 r.,
- załącznik nr 10 i 11 - zatrudnienie i wynagrodzenia w państwowej sferze
budżetowej, środki i limity na podwyżki wynagrodzeń.
I. Dochody i wydatki budżetu wojewodów
Informacja
W ostatnich latach w ustawie budżetowej obserwujemy wzrost wydatków
rozdysponowywanych przez wojewodów. I tak w 1997 r. udział wydatków budżetu
wojewodów w wydatkach budżetu państwa zaplanowano na 19,0%, podczas gdy
w 1996 r. 16,0% a w 1995 r. 15,2%. Mamy więc do czynienia z postępującym zjawiskiem decentralizacji środków finansowych. Komisja Polityki Gospodarczej Budżetu i Finansów wielokrotnie podkreślała, że nie ma technicznej możliwości, aby
szczegółowo analizować budżety wszystkich 49 wojewodów i że ten problem powinien być rozstrzygnięty poprzez decyzje dotyczące reformy kolejnego szczebla samorządu, a także zdecentralizowanie finansów publicznych. Dopiero przy spra-
Nr 557
IP – 73 G
wozdaniu z wykonania budżetu państwa za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 1996
r. Najwyższa Izba Kontroli dokonała po raz pierwszy oceny wykonania budżetu wojewodów, „przedstawiając szczegółowe informacje o wynikach kontroli w 49 województwach.
2
BSE
Struktura wydatków w budżetach wojewodów wskazuje na najważniejsze kierunki działań
finansowane z budżetu wojewodów tj.: - ochrona zdrowia (w 1996 r. 61,7%, w 1997 r. 49,9%), opieka społeczna (15,0%, 12,6%), - oświata i wychowanie (0,7%, 16,2%), - gospodarka komunalna (4,8%, 4,9%), - administracja państwowa i samorządowa (5,1%, 5,0%).
Udział dochodów budżetu wojewodów w dochodach budżetu państwa wskazuje tendencję
malejącą (w 1995 r. - 1%, w 1996 r. - 0,9 %, w 1997 r. - 0,8%).
Realne zmniejszenie dochodów w 1997 r. wynika z tego, że w planie nie ujęto środków
pozostających po likwidacji przedsiębiorstw państwowych, które dotychczas były przekazywane
jako dochody budżetu wojewodów. Nie uwzględniono również dochodów od osób prawnych i
osób fizycznych (dywidendy). Zgodnie z nowymi zasadami, środki te są przejmowane przez
Ministra Skarbu i gromadzone na wyodrębnionym rachunku, jako środki specjalne przeznaczone na dofinansowanie procesów likwidacyjnych oraz na uzupełnienie środków na pokrycie
kosztów postępowań upadłościowych.
II. Kryteria rozdziału środków na województwa1
Do kalkulacji wydatków w budżetach wojewodów stosuje się zasady wynikające z przyjętych przez Radę Ministrów list preferencji oraz ogólnych metod ich ustalania. W odniesieniu do
budżetów poszczególnych wojewodów polegają one na zastosowaniu jednolitych zasad, uwzględniających wymogi kalkulacji różnych grup wydatków.
Podział środków na finansowanie przekazywanych zadań, opracowany został przez właściwe resorty na podstawie metod tradycyjnych. Wydatki na te cele, w tym zwłaszcza środki
finansowe na utrzymanie szkół ponadpodstawowych i placówek oświatowych, w istotny sposób
zmieniły strukturę budżetów wojewodów.
Udział środków dzielonych parametrycznie jest ciągle niski i dominuje przydział uznaniowy. W projekcie budżetu na 1997 r. ok. 21% ostatecznie ustalonych wydatków w budżetach
wojewodów zaplanowanych zostało na podstawie parametrycznych metod podziału środków
finansowych pomiędzy poszczególne województwa. W stosunku do 1995 i 1996 r. zostały w
istotny sposób zwiększone zarówno kwoty jak i zakres wydatków objętych parametrycznymi
metodami podziału. Cechą wspólną parametrycznych metod kalkulacji wydatków jest zmiana
dotychczasowego, "historycznego" podziału środków finansowych pomiędzy poszczególne województwa. Podstawą wprowadzanych stopniowo nowych metod podziału są wymierne, jednolite
dla wszystkich województw kryteria. Metody te zostały zaproponowane przez powołane do ich
1
Źródło: Ustawa Budżetowa na 1997 r. - Uzasadnienie, s. 87-100
BSE
3
opracowania zespoły robocze Konwentu Wojewodów z udziałem właściwych resortów i Ministerstwa Finansów. Zastosowano je do kalkulacji wydatków w następujących działach: rolnictwo, transport, gospodarka komunalna, kultura i sztuka, ochrona zdrowia , opieka społeczna i
administracja państwowa.
Rolnictwo
W odniesieniu do podziału wydatków przewidzianych w 1997 r. na finansowanie zadań
rolnictwa, metody parametrycznego podziału mają zastosowanie po raz pierwszy. Dla złagodzenia skutków wdrażania nowych zasad, wprowadzenie ich rozłożono na okres trzech lat. W
1997 r. metodą tą podzielono 31,9% łącznych wydatków w tym dziale.
Do ustalenia podziału wydatków w poszczególnych rozdziałach zastosowane zostały wzory
i parametry charakteryzujące zakres i rodzaj realizowanych zadań. Na ich podstawie określono
wysokość wydatków na dane zadanie w województwie, w ramach kwoty zaplanowanej na ten
cel w skali kraju. Na przykład w przypadku dotacji dla spółek wodnych, kwota dotacji uzależniona była od udziału procentowego powierzchni użytków rolnych zmeliorowanych, objętych
działalnością spółek wodnych w województwie w stosunku do takiej powierzchni w kraju. Metody te zastosowano również do określenia liczby etatów kalkulacyjnych, co spowodowało ich
przesunięcie między województwami.
Tradycyjne metody kalkulacji wydatków ustalonych na rolnictwo (oparte na przewidywanym wykonaniu 1996 roku) przyjęto tylko do planowania dotacji na inwestycje jednostek i zakładów budżetowych.
Transport, gospodarka komunalna (utrzymanie dróg)
Do ustalenia limitu wydatków na utrzymanie dróg wojewódzkich zamiejskich oraz dróg
wojewódzkich w granicach miast prezydenckich, zastosowano uaktualnione parametry, dotyczące wartości odtworzeniowej i umorzeniowej dróg oraz liczby samochodów ciężarowych.
Podobnie jak w 1996 roku przyjęto, że metodą parametryczną dokonano podziału 70% wydatków rzeczowych w dziale 50 - Transport i w dziale 70 - Gospodarka komunalna, czyli proporcjonalnie do udziału wartości odtworzeniowej i umorzeniowej dróg w danym województwie w
łącznej ich wartości w skali kraju, a w przypadku wydatków na utrzymanie dróg zamiejskich,
także z uwzględnieniem liczby zarejestrowanych samochodów ciężarowych.
Pozostałe 30% wydatków podzielono metodą tradycyjną tj. na podstawie przewidywanego
wykonania wydatków rzeczowych w poprzednim roku, przy założeniu ich wzrostu o planowany
wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych.
4
BSE
Kultura i sztuka
Metodą parametryczną dokonano podziału pomiędzy województwa 10% środków a
pozostałe 90% wydatków bieżących oraz dotacji na inwestycje, podzielono w oparciu o
tradycyjne zasady kalkulacji.
Kryteria parametrycznego podziału środków finansowych dotyczyły:
- instytucji kultury,
- instytucji artystycznych,
- akademickości (procentowy udział liczby studentów w danym województwie i pracowników uczelni artystycznych w liczbie studentów i pracowników nauki w danym województwie),
- odnowy zabytków,
- przygraniczności (dodatkowe środki otrzymuje 18 województw uznanych za przygraniczne).
Ochrona zdrowia
Kryterium podziału środków na województwa przewidzianych na ochronę zdrowia była
liczba mieszkańców województwa skorygowana współczynnikami przeliczeniowymi, uwzględniającymi zróżnicowanie poziomu konsumpcji zależnie od wieku i płci. Przy ustalaniu wydatków w 1997 r. zrezygnowano z dwóch parametrów stosowanych dotychczas, tj. współczynnika
umieralności oraz współczynnika uwzględniającego miejsce zamieszkania. Na skutek zastosowania parametrycznej metody podziału środków budżety 26 wojewodów "zyskały" w stosunku
do tradycyjnego planowania.
Opieka społeczna
Parametryczne metody podziału środków na opiekę społeczną zastosowano do wydatków
na utrzymanie domów pomocy społecznej oraz zasiłków z pomocy społecznej, przyjmując za
podstawę liczbę miejsc we wszystkich typach domów pomocy społecznej w województwie.
Administracja państwowa
Podobnie jak w roku ubiegłym, podstawowymi parametrami do ustalenia wydatków była
liczba etatów kalkulacyjnych w urzędach wojewódzkich i rejonowych oraz liczba stanowisk pracy na realizację zadań zleconych gminom. Jako podstawę urzędów przyjęto stałą, określoną
liczbę etatów (po 100 etatów na urząd wojewódzki i po 10 etatów na urzędy rejonowe). Licz-
BSE
5
bę pozostałych etatów kalkulacyjnych określono biorąc pod uwagę liczbę przedsiębiorstw, liczbę mieszkańców z uwzględnieniem ludności miejskiej oraz liczbę gmin. Uwzględniono również
etaty przyznane niektórym województwom uchwałami Rady Ministrów. Wydatki pozapłacowe
kalkulowano proporcjonalnie do liczby etatów.
III. Wykorzystywanie środków przez budżety wojewodów
Dysponowanie przez Wojewodę środkami budżetowymi odbywa się w dwóch odrębnych
formach. Poza przekazywaniem środków budżetowych dysponentom niższego stopnia, dysponenci główni pokrywają również własne wydatki. Szczególne znaczenie wydatków własnych
wynika z faktu, że te z zadań, których wykonywanie nie zostało powierzone odrębnym podmiotom, realizowane są przede wszystkim przy pomocy Urzędu Wojewódzkiego. Urząd wojewódzki w systemie prawa budżetowego jest jednostką budżetową. W tym miejscu zbiegają się
zatem czynności aparatu pomocniczego wojewody, dokonywane na rzecz realizacji jego zadań
jako dysponenta części budżetowej oraz te, które mają na celu prowadzenie wewnętrznej gospodarki finansowej jednostki budżetowej. Zadania Urzędu Wojewódzkiego jako aparatu pomocniczego określane są w statucie ustalanym przez wojewodę w drodze zarządzenia, po zatwierdzeniu przez ministra właściwego do spraw administracji.
Przepis art. 39 ust. 32 nakłada na dysponentów części budżetowych, obowiązek
sprawowania nadzoru i kontroli nad całością gospodarki finansowej podległym im jednostek, a
art. 41 ust. 23 nakazuje dokonywanie okresowych ocen przebiegu wykonywania zadań oraz
dochodów i wydatków przez podległe jednostki wykonujące budżet. Podstawowymi
instrumentami służącymi zapewnieniu prawidłowego wykonywania budżetu jest blokowanie
planowanych wydatków na podstawie art. 43 oraz dokonywanie przeniesień planowanych
wydatków, realizowane w trybie określonym art. 45 Prawa budżetowego. Samodzielne
uprawnienie wojewodów do przenoszenia planowanych wydatków ogranicza się do
przeniesień pomiędzy rozdziałami i paragrafami w ramach danej części i działu i to przy
zachowaniu nie zmienionych kwot wydatków o charakterze dyrektywnym.
Przekroczenie uprawnień budżetowych przewidzianych w planie finansowym jednostki
2
Art.39 ust. 3 "Dysponenci części budżetowych sprawują nadzór i kontrolę nad całością gospodarki finansowej
podległych im jednostek organizacyjnych oraz realizacją zadań, o których mowa w art. 20 ust. 1 i rozliczeniami dotacji z budżetu państwa na te zadania", art.20 ust. 1 "Z budżetu mogą być udzielane dotacje dla jednostek niepaństwowych na zadania państwowe realizowane przez te jednostki".
3
Art. 41 ust. 2 "Ministrowie i wojewodowie dokonują okresowych ocen przebiegu wykonania zadań oraz dochodów i wydatków przez podległe im jednostki organizacyjne, a także zadań, o których mowa w art. 20 ust. 1 oraz podejmują w razie potrzeby działania zmierzające do prawidłowego wykonywania budżetu".
6
BSE
wykonującej budżet, zgodnie z art. 57 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budżetowe stanowi naruszenie dyscypliny budżetowej. Podobnie, zgodnie z art. 57 ust. 1 pkt 5 i 9 oraz pkt 14 i 16 ustawy
naruszeniem dyscypliny budżetowej jest:
- niezgodne z przeznaczeniem wykorzystanie środków budżetowych otrzymanych z rezerw
budżetowych oraz dotacji z budżetu,
- pobranie z rachunku bankowego środków na wynagrodzenia w jednostce budżetowej
lub jednostce gospodarki pozabudżetowej bez jednoczesnego wpłacenia należnych składek na
rzecz Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i Funduszu Pracy,
- naruszenie zasad, form i trybu postępowania przy udzielaniu zamówień publicznych,
ustalonych ustawą o zamówieniach publicznych,
- zaniechanie przez kierownika jednostki dyscypliny budżetowej zawiadomienia komisji
orzekającej o naruszeniu dyscypliny budżetowej.
B. Finansowanie gmin4
Do najważniejszych podstaw prawnych gospodarki finansowej gmin należą:
- ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym,
- ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach
szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej,
- ustawa z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe,
- ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych,
- ustawa z dnia 10 grudnia 1993 r. o finansowaniu gmin.
Konstrukcja systemu finansowego gmin polega na przyznawaniu gminom zakresu kompetencji i zadań, do którego dostosowuje się wysokość środków publicznych kierowanych do
gmin.
Wśród zadań zlecanych gminom największe znaczenie mają:
- zadania z zakresu pomocy społecznej (głównie wypłaty zasiłków),
- zadania z zakresu ewidencji ludności,
- zadania z zakresu oświaty i wychowania (zgodnie z postanowieniem ustawy z dnia 8
sierpnia 1996 r. o zmianie niektórych ustaw normujących funkcjonowanie gospodarki i administracji publicznej, szkoły i placówki oświatowe prowadzone przez kuratorów oświaty przeszły z dniem 1 stycznia 1997 r. do właściwości wojewodów i są finansowane ze środków zaplanowanych w ich budżetach),
4
Źródło: W. Misiąg, Finanse publiczne w Polsce - przewodnik, s. 215-240.
BSE
7
- zadania przekazywane miastom na podstawie ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o
zmianie zakresu zadań niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych.
Dochody gmin
Najważniejsze dochody gmin można podzielić na trzy zasadnicze grupy:
-
dochody własne, do których zalicza się podatki o charakterze lokalnym,
opłatę skarbową, dochody z majątku gminy, spadki, zapisy i darowizny na rzecz
gminy, a także inne dochody przyznane gminom na podstawie odrębnych przepisów,
- udziały w podatkach stanowiących dochód budżetu państwa,
- dotacje i subwencje z budżetu państwa i państwowych funduszy celowych. W grupie
pozostałych dochodów własnych gmin największe znaczenie mają
dochody z majątku gminy, do których zalicza się:
- dochody ze sprzedaży mienia komunalnego,
- dochody z czynszów, dzierżawy i leasingu mienia komunalnego,
- dochody (dywidendy) z akcji i udziałów w spółkach,
- dywidendy od przedsiębiorstw komunalnych.
Subwencje ogólne
Subwencja ogólna jest świadczeniem przysługującym - na mocy ustawy o samorządzie terytorialnym - wszystkim gminom. Spełnia ona dwie podstawowe funkcje:
sowanie
pozwala uzupełnić łączną kwotę dochodów gmin do poziomu umożliwiającego sfinanprzypisanych
gminom
zadań,
jest
instrumentem
wyrównywania
dysproporcji w dochodach gmin.
Łączna kwota subwencji ogólnych przyznawanych gminom w danym roku budżetowym jest
nie mniejsza niż 7,5% planowanych dochodów budżetu. Podział tej kwoty między gminy dokonywany jest na podstawie algorytmu ustalonego w ustawie o finansowaniu gmin. Subwencje
ogólne nie są z góry przeznaczone na żaden konkretny cel. Przy uchwalaniu budżetu gminy są
one traktowane jako jedno ze źródeł dochodów i służą finansowaniu zadań własnych gmin.
Ustawa o finansowaniu gmin dopuszcza również udzielanie gminom dotacji na ich
zadania własne, a w szczególności na:
- inwestycje realizowane przez gminy i stanowiące ich zadania własne,
- zadania z zakresu pomocy społecznej,
- prowadzenie szkół ponadpodstawowych i innych placówek oświatowych (poza szkołami podstawowymi).
8
BSE
W przeważającej części są to inwestycje z zakresu infrastruktury komunalnej (np. oczyszczalnie ścieków, wodociągi) oraz dotacje na pokrycie części kosztów uzbrojenia terenów pod
zabudowę mieszkaniową.
Warto zwrócić uwagę na publikację Pani dr Teresy Augustyniak-Górnej "Zasilanie gmin z
pozagminnych środków publicznych", w której autorka szczegółowo omawia subwencje i dotacje dla gmin. Publikacja ta ukaże się w listopadzie br. w wydawnictwie Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu.