docPreferencje Polski co do kierunku i tempa przyszlych reform
download 
Reklamacja Transkrypt
Preferencje Polski co do kierunku i tempa przyszlych reform
FUNDACJA PROGRAMÓW POMOCY DLA ROLNICTWA SEKCJA ANALIZ EKONOMICZNYCH POLITYKI ROLNEJ ul. Wspólna 30 Pokój 338 00 - 930 Warszawa http://www.fapa.com.pl/saepr tel. (+48 22) 623-10-01 623-26-07 fax. (+48 22) 623-17-07 e-mail: [email protected] POTENCJALNE PREFERENCJE POLSKI CO DO KIERUNKU REFORM WPR AUTOR: WALDEMAR GUBA WARSZAWA, WRZESIEŃ 2001R. SPIS TREŚCI 1 WSTĘP................................................................................................................................... 2 2 REFORMY WPR.................................................................................................................. 3 Początki WPR - cele i instrumenty ......................................................................................... 3 Dotychczasowe reformy.......................................................................................................... 4 Nowe cele................................................................................................................................ 5 Propozycje radykalnej reformy ............................................................................................... 6 3 KRYTERIA OCENY WPR ................................................................................................. 6 Zgodność celów strategicznych polskiego rolnictwa z celami WPR...................................... 7 Wpływ instrumentów WPR na poprawę konkurencyjności polskiego rolnictwa................... 8 Rozkład kosztów i korzyści związanych z WPR .................................................................. 10 Inne efekty............................................................................................................................. 11 4 OCENA GŁÓWNYCH ELEMENTÓW REFORM WPR ............................................. 12 Dalsze zastępowanie wsparcia cenowego wsparciem bezpośrednim ................................... 12 Reorientacja części środków budżetu rolnego ze wsparcia produkcji na wsparcie modernizacji i restrukturyzacji rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich............................. 14 Uniezależnienie decyzji produkcyjnych od płatności bezpośrednich ................................... 18 Modulacja wsparcia .............................................................................................................. 21 Wycofanie limitów produkcji mleka..................................................................................... 22 Uchylenie założeń ................................................................................................................. 24 5 WNIOSKI ............................................................................................................................ 25 ANEKS 1 ..................................................................................................................................... 27 ANEKS 2 ..................................................................................................................................... 28 Autor dziękuje za opinie i uwagi następującym osobom: Joannie Czapli, Zofii Krzyżanowskiej, Władysławowi Piskorzowi UWAGA: Przedstawione w opracowaniu opinie i wnioski odzwierciedlają wyłącznie poglądy autora. Jakiekolwiek wykorzystanie danych lub informacji przedstawionych w niniejszym raporcie wymaga zgody autora i może być dokonane wyłącznie wraz z dokładnym podaniem źródła. 1 1 WSTĘP Konieczność przejęcia przez Polskę Wspólnej Polityki Rolnej (WPR) po akcesji do Unii Europejskiej (UE) nie stanowi wcale końca dyskusji nad odpowiednią polityką rolną dla Polski. Możliwość współdecydowania o kształcie WPR po uzyskaniu członkostwa w UE oznacza, że Polska będzie uczestnikiem ciągłych negocjacji na temat ewentualnych zmian WPR, i nie należy z góry zakładać, iż udział Polski będzie bez znaczenia w tym procesie. Ostatnie ustalenia Traktatu w Nicei (2000r.) oraz szczytu UE w Goeteborgu (2001r.) potwierdziły możliwość akcesji Polski do UE w 2004r., czyli zanim zapadać będą ważne rozstrzygnięcia co do kształtu WPR, polityki regionalnej oraz ram finansowych na lata po 2006r. Traktat Nicejski określił również podstawy uczestnictwa nowych krajów członkowskich w instytucjach UE i w procesie decyzyjnym, przewidując dla Polski wpływ na decyzje wspólnoty adekwatny do wielkości i znaczenia naszego kraju. Jednocześnie, akcesja Polski do UE przypada na okres wzmożonej presji na dalsze zmiany WPR, przy czym rozszerzenie UE o nowe kraje z Europy środkowej i wschodniej jest tylko jednym ze źródeł tej presji. Opinia społeczna i klimat polityczny w UE sprzyjają reformowaniu WPR jak nigdy dotąd, a prawdopodobieństwo osiągnięcia zgody na nowe reformy WPR istotnie wzrosło. Coraz trudniej zatem wykluczyć, że tuż po uzyskaniu członkostwa Polska będzie „zmuszona” aktywnie uczestniczyć w procesie bardziej radykalnego reformowania WPR. Pojawiają się też głosy, zarówno w Polsce jak i w UE, że z uwagi na bliską akcesję i znaczący udział polskiego rolnictwa w rolnictwie przyszłej rozszerzonej UE, Polska powinna być włączona już teraz w publiczną dyskusję na temat przyszłego kształtu WPR. Udział taki byłby także ważnym elementem przygotowań polskich środowisk rolniczych do warunków funkcjonowania w poakcesyjnej Polsce i pozwoliłby łagodzić obawy przed utratą wpływu na politykę społeczną i gospodarczą w wyniku akcesji. Podejmowane są pierwsze działania zmierzające do realizacji tego celu – czy to w formie spotkań ministrów rolnictwa, czy też różnego rodzaju grup refleksyjnych. Niestety, perspektywa wzrostu stopnia wsparcia polskiego rolnictwa związana z przejęciem WPR nie sprzyja krytycznemu podejściu wobec obecnego kształtu tej polityki. Ponieważ coraz trudniej jest wykluczyć dalsze reformy WPR, opieranie strategii integracji rolnictwa jedynie na korzyściach uwarunkowanych obecnym kształtem tej polityki wydaje się bardzo ryzykowne. Powstaje więc pytanie: jakie są preferencje Polski co do kształtu Wspólnej Polityki Rolnej? Jest to pytanie nowe, różniące się istotnie od pytania jakiemu podporządkowana była dotychczasowa dyskusja o 1 polityce rolnej Polski - jako kraju o pełnej autonomii w tym zakresie . Różnice te związane są z nowymi wyzwaniami, ale i możliwościami, jakie niesie członkostwo w UE. Chodzi tu o konieczność sprostania konkurencji i konieczność dostosowań bazy produkcyjnej do możliwości handlowych oferowanych przez Jednolity Rynek (Single Market), jak również potrzebę radykalnej poprawy efektywności sektora w warunkach wysokiego ogólnego bezrobocia. Wśród nowych możliwości najważniejsze to: możliwość korzystania z zasady solidarności w finansowaniu WPR oraz z doświadczeń unijnych w zakresie polityki rolnej i strukturalnej. Realna szansa na uzyskanie członkostwa w UE jeszcze przed zasadniczymi rozstrzygnięciami, odnośnie przyszłego kształtu WPR i kolejnego budżetu (na lata 2007-2013) zwiększa potencjalne korzyści związane z nieopóźnianiem członkostwa i możliwością wpływu na ww. rozstrzygnięcia. Skala tych potencjalnych korzyści, a więc i skala ewentualnych akceptowalnych ustępstw w trakcie negocjacji zależy 1 Chociaż warto tu przypomnieć, że z uwagi na postępującą liberalizację handlu w ramach umów bilateralnych (np. CEFTA, UE), ale przede wszystkim wielostronnych (w ramach WTO), już od dłuższego czasu Polska musi respektować ograniczenia w zakresie wysokości swych ceł, stosowania subsydiów eksportowych, czy też wsparcia rolnictwa środkami budżetowymi. 2 od tego, jak bardzo rozważane dzisiaj w UE scenariusze dalszych zmian w WPR mijać się mogą z interesem Polski, oraz jaki realny wpływ na proces decyzyjny będzie miała Polska jako kraj członkowski, a dokładniej, jaki wpływ może mieć udział Polski na równowagę sił w poszczególnych obszarach reform WPR. Niniejsze opracowanie jest próbą rozpoznania preferencji Polski, co do kierunków tych reform w przyszłości. Po zaprezentowaniu we wstępie motywów leżących u podstaw tego problemu, w kolejnej, drugiej części opracowania podsumowano dotychczasowe reformy tej polityki i zidentyfikowano ich główne mechanizmy. Założono, że mechanizmy te będą również podstawą przyszłych reform. Część trzecia służy ustaleniu kryteriów oceny WPR z perspektywy strategicznych celów polskiego rolnictwa. W części czwartej, w oparciu o wnioski z części wcześniejszych, dokonano oceny głównych kierunków reform WPR. Część piąta zawiera wnioski z przeprowadzonej analizy. 2 REFORMY WPR Od chwili swojego powstania WPR uległa istotnej ewolucji. Najczęściej zmiany tej polityki były wymuszane negatywnymi skutkami dotychczasowych działań i ograniczały się do korekt w zakresie instrumentarium. Reforma MacSharry’ego, a szczególnie pakiet Agenda 2000, reprezentują bardziej systematyczne podejście, bowiem podejmują także próbę zdefiniowanie nowych celów. Wydaje się, że ostatni kryzys zaufania społecznego do WPR spowodowany chorobą BSE, epidemią pryszczycy i innymi problemami (np. dioksyny) wzmocnił determinację do bardziej radykalnej reformy. Poniżej przedstawiono cele i instrumenty WPR oraz główne zmiany w obu tych elementach. Początki WPR - cele i instrumenty Podstawą włączenia rolnictwa do „wspólnego rynku” Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej (EWG) były zapisy Traktatu Rzymskiego, którego art. 39 wyznaczał cele Wspólnej Polityki Rolnej. Cele te były wyrazem kompromisu pomiędzy państwami zakładającymi EWG (6 krajów) oraz określały równowagę interesów pomiędzy producentami a konsumentami. Cele te to: zwiększenie produktywności, zwiększenie dochodów rolniczych, stabilizacja rynków rolnych, bezpieczeństwo żywnościowe, przystępne ceny żywności. Realizacja celów WPR oparta została o trzy nadrzędne zasady zawarte w uregulowaniach prawnych: ujednolicenie rynku, priorytet Wspólnoty i solidarność finansowa. Aż do końca lat osiemdziesiątych głównym środkiem realizacji celów WPR było wsparcie cen rolnych za pomocą skomplikowanego systemu instrumentów handlowej (głównie cła importowe i dotacje eksportowe) oraz systemu bezpośredniej interwencji rynkowej. Mechanizm ten skutecznie izolował rynek wewnętrzny od konkurencji międzynarodowej, generując transfery od konsumentów (płacących wyższe ceny za żywność) do producentów, pozwalające na wspieranie dochodów rolniczych. Początkowo, z uwagi na niski poziom samowystarczalności żywnościowej UE, system ten przynosił dochody netto wspólnotowemu budżetowi bowiem przychody z ceł przewyższały koszt subsydiów eksportowych. Postęp techniczny stymulowany w znacznej mierze wsparciem ze strony WPR prowadził do stopniowego wzrostu produktywności i produkcji, co przy stosunkowo słabym wzroście konsumpcji spowodowało zwiększenie stopnia samowystarczalności żywnościowej. Rosnące nadwyżki produkcji2 i przewaga eksportu nad importem oznaczały wzrost wydatków na subsydia eksportowe i spadek przychodów z ceł. Rosnące koszty budżetowe stały się głównym problemem WPR i ważnym motywem jej reform. 2 Tzw. nadwyżki produkcji stanowią jedno z większych zmartwień UE związanych z WPR ponieważ są trudne do zagospodarowania; wymagają subsydiów eksportowych, limitowania produkcji, magazynowania, niszczenia części produkcji i, szczególnie w przypadku subsydiów eksportowych, prowadzą do konfliktów z partnerami handlowymi. W warunkach liberalnej polityki rynkowej nadwyżki takie są bardzo pożądane bowiem oznaczają przewagi konkurencyjne w danej dziedzinie i korzyści ekonomiczne z produkcji i handlu. 3 Dotychczasowe reformy Punktem zwrotnym w ewolucji WPR było zamrożenie poziomu wspieranych cen rolnych na przełomie lat 3 1984/1985. W roku 1984 wprowadzono też kwoty mleczne w celu zahamowania produkcji . Kolejny ważny krok, to wprowadzenie w roku 1988 tzw. stabilizatorów (stabilizers) prowadzących do obniżek cen lub dotacji jeśli całkowita produkcja danego towaru w obrębie Wspólnoty przekraczała poziom maksymalnych gwarantowanych ilości (maximum guaranteed quantities). Ważnym elementem był system dobrowolnego odłogowania (set-aside) w zamian za finansową rekompensatę. W kolejnej, zasadniczej reformie z roku 1992 (reforma MacSharry’ego – od nazwiska członka Komisji odpowiedzialnego za sprawy rolnictwa) odłogowanie stało się warunkiem uzyskania pomocy w formie płatności bezpośrednich, które rekompensowały redukcje wsparcia cen. Ta reforma była w dużej mierze uwarunkowana toczącymi się w tym czasie wielostronnymi negocjacjami w sprawie liberalizacji rynku rolnego w ramach Rundy Urugwajskiej GATT. Ostatnia z reform WPR, tzw. Agenda 2000, będąca kontynuacją głównych kierunków poprzedniej reformy, została przyjęta na szczycie UE w Berlinie w marcu 1999 roku. Warto tutaj przypomnieć, że obie ostatnie „duże” reformy WPR doprowadziły do zmian form wsparcia rolnictwa lecz nie do obniżenia poziomu tego wsparcia. Na podstawie danych OECD4 można stwierdzić, że średnio w latach 1986-88 (a więc przed reformą MacSharry’ego), 44% przychodów rolniczych w UE stanowiło wsparcie (głównie wsparcie cen i w niewielkim zakresie płatności bezpośrednich). Natomiast w latach 1998-2000 (a więc po wdrożeniu reformy MacSharry’ego i zapoczątkowaniu wdrażania Agendy 2000) wsparcie to wciąż wynosiło 40% przychodów. Z uwagi na zmianę instrumentów polityki rolnej zmieniła się struktura wydatków z budżetu rolnego na wsparcie produkcji. Podczas gdy w 1991r. aż 90% tych wydatków stanowiły subsydia eksportowe i interwencja rynkowa, to zakłada się, że w 2004r., w wyniku pełnego wdrożenia reformy Agenda 2000, aż 70% stanowić będą płatności bezpośrednie5. Konieczność godzenia rozbieżnych interesów coraz to większej liczby krajów członkowskich sprawiła, że wiodącą zasadą tych reform było szukanie rozwiązań w jak najmniejszym stopniu burzących dotychczasowy rozkład korzyści/transferów dla poszczególnych państw członkowskich i grup beneficjentów (grupy producentów rolnych, właściciele gruntów rolnych, producenci środków produkcji 6 dla rolnictwa, przemysł przetwórczy, handel hurtowy i detaliczny) . Dlatego reformy te miały raczej zachowawczy charakter i to pomimo narastającej krytyki celów WPR i ich nieprzystawalności do sytuacji jaka zaistniała w 40 lat po ratyfikowaniu Traktatu Rzymskiego. Istnieje dość powszechna zgoda, że większość tych celów została z powodzeniem osiągnięta (zwiększenie produktywności, bezpieczeństwo żywnościowe, godziwe ceny konsumentów) oraz, że dotychczasowe instrumenty WPR są nieskuteczne lub nieefektywne w realizacji pozostałych celów (np.niezadowolenie rolników z poziomu dochodów). Zwraca się uwagę na koncentrację transferów w niewielkiej liczbie dużych gospodarstw, na złożoność przepisów i wysokie koszty administracyjne, na nadmierną 3 Por. Tracy, M.. Polityka rolno-żywnościowa w gospodarce rynkowej. Wprowadzenie do teorii i praktyki. Wydanie polskie, 1997, Wydanie Polskie, Warszawa 4 Por. OECD, Agricultural Policies in OECD Countries, Paris, 2001. Podane wielkości odpowiadają procentowemu PSE (ang. Producer Subsidy Equivalent), który jest miarą wsparcia rolnictwa szacowaną przez OECD. 5 Por. Fishler, F., The road ahead for EU agricultural and rural policy, CDU Agricultural Congress “Agriculture’s Place in the Economy – the Future of Rural Areas, Berlin 7 May, 2001. 6 Instrumenty wspierania dochodów rolniczych, szczególnie mechanizm cenowy, charakteryzują się tym, że część transferów jakie powodują, zanim dotrą one do kieszeni rolnika w postaci dodatkowego dochodu, ulega przechwyceniu (rozproszeniu) w postaci wyższych marż handlowych, marż przetwórczych i wyższych cen środków produkcji, w tym głównie ziemi. Ten ostatni efekt w mniejszym stopniu dotyczy Polski, gdzie właścicielami większości gruntów są sami rolnicy). Szacuje się, że w przypadku wsparcia cen jedynie około 20% korzyści jest udziałem rolników! Beneficjantami WPR są zatem nie tylko rolnicy (por. OECD, Factors conditioning the transfer efficiency of agricultural support, Paryż, 1996). 4 7 intensyfikację stanowiącą zagrożenie dla środowiska naturalnego i dla bezpieczeństwa żywności oraz na straty ekonomiczne, jakie ponoszą kraje trzecie eksportujące produkty żywnościowe (wśród nich wiele najbiedniejszych krajów), a spowodowane zaniżaniem cen w handlu międzynarodowym (poprzez subsydia do produkcji, dopłaty eksportowe i ograniczanie dostępu do rynku UE)8. Utrzymywanie wysokiego wsparcia dla rolnictwa zniekształca warunki gospodarowania. Utrudniona jest realokacja zasobów do działalności pozarolniczych, gdzie byłaby szansa efektywniejszego ich wykorzystania. Ceny gruntów pod budownictwo, przemysł oraz rekreację są zawyżane przez nadmierny popyt na cele produkcji rolniczej. Wskazuje się jednocześnie na konieczność uwzględnienia w WPR grupy nowych celów odpowiadających nowym preferencjom społecznym, oczekiwaniom wobec wsi i rolnictwa oraz wyzwaniom związanym z rozszerzeniem UE o nowe kraje. Rzecz charakterystyczna, że wiele z tych nowych wyzwań znalazło co prawda odbicie w ostatnich reformach WPR w postaci nowych instrumentów (2-gi filar, modulacja, cross-compliance, ujednolicenie przepisów, propozycja zryczałtowanych płatności dla najmniejszych gospodarstw), niemniej jednak znaczenie tych instrumentów jest marginalizowane małymi alokacjami z budżetu (tylko około 10% środków budżetu rolnego przeznaczane jest na działania rozwoju wsi) lub ich dobrowolnym charakterem (np. modulacja, cross-compliance). Nowe cele Próbą określenia nowych zadań i celów WPR jest koncepcja tzw. europejskiego modelu rolnictwa9. Główne komponenty tego modelu to: ∗ Rolnictwo konkurencyjne, zdolne stopniowo zwiększać eksport (na rynek światowy), bez nadmiernego subsydiowania (albo bez subsydiowania w ogóle); ∗ Zrównoważony rozwój obszarów wiejskich w całej Unii; ∗ Metody produkcji rolnej sprzyjające środowisku i zapewniające produkty o wysokiej jakości zdrowotnej, zgodnie z zapotrzebowaniem społecznym; ∗ Rolnictwo zrównoważone, z bogatymi tradycjami, zorientowane nie tylko na wydajność, ale i na środowisko wsi oraz krajobraz, zapewniające żywność społeczności wiejskiej i zwiększające jej zatrudnienie; ∗ Prostsza, bardziej zrozumiała polityka rolna, która jasno rozgranicza decyzje wspólne (Unii) od tych, jakie powinny pozostać w kompetencji krajów członkowskich; ∗ Polityka rolna gwarantująca, że wydatki na jej realizację są uzasadnione działaniami rolników oczekiwanymi przez społeczeństwo (ochrona i kształtowanie środowiska). Koncepcja europejskiego modelu rolnictwa eksponuje dualną funkcję tego sektora gospodarki: obok celów związanych z produkcją żywności są i inne, związane z nowymi funkcjami rolnictwa i rozwojem obszarów wiejskich. Wydaje się, że koncepcja ta stała się już przedmiotem nowego konsensusu, co do uaktualnionych celów WPR – jako część Agendy 2000 jest podstawą debaty publicznej nad dalszymi reformami WPR. 7 Szacuje się, że zniesienie przez UE protekcji rolnictwa może obniżyć zużycie nawozów i pestycydów o około 18%. 8 Szacuje się, że gdyby wszystkie kraje jednocześnie wycofały się z subsydiowania produkcji, dopłat eksportowych i protekcji celnej w sektorze rolnym, to ceny rynku światowego wzrosłyby o 18.1% dla pszenicy, 15.2% dla innych zbóż, 16.4% dla cukru, 11.2% dla oleistych i 22.3% dla produktów pochodzenia zwierzęcego. W około 40% wzrost ten wynikałby ze zmiany polityki rolnej UE a w około 16% ze zmiany tej polityki w USA (por. USDA, The Road Ahead: Agricultural Policy Reform in the WTO-Summary Report, 2001). Bank Światowy ocenia straty rolnictwa państw rozwijających się w wyniku protekcjonizmu rolnego stosowanego przez państwa rozwinięte na około 20 miliardów dolarów rocznie. 9 Por. Komisja Europejska, Agenda 2000, Bruksela, 1999. 5 Ta koncepcja przewiduje także konieczność wspierania rolnictwa na terenach o mniej dogodnych warunkach naturalnych – terenach górskich, regionach polarnych, itp. Ten aspekt europejskiego modelu rolnictwa jest szczególnie mocno akcentowany w tych krajach UE, gdzie warunki dla produkcji rolnej są trudne – np. w Szwecji, Finlandii czy Austrii. Propozycje radykalnej reformy W Europie coraz powszechniejsze staje się przekonanie, że Wspólna Polityka Rolna doprowadziła do odejścia z rolnictwa wiele milionów rodzin, wykarczowania setek tysięcy hektarów zadrzewień śródpolnych, wyginięcia setek gatunków roślin, zaniknięcia regionalnych specjalności kulinarnych. Bezpowrotne zniszczenia zostały dokonane w imię produkcji „taniej żywności”. Świadomość tego skłania wiele środowisk do poszukiwania dróg bardziej radykalnych reform WPR. Wspólna Polityka Obszarów Wiejskich dla Europy Ważną próbą nakreślenia przyszłej ewolucji instrumentarium WPR w stronę nowoczesnej Wspólnej Polityki Rolnej Obszarów Wiejskich dla Europy (CARPE – Common Agricultural and Rural Policy for Europe) jest Raport Buckwell’a10 opracowany w 1997 r. na zlecenie Komisji UE. Istotą zmiany polityki sektorowej WPR na politykę terytorialną CARPE zaproponowanej w tym raporcie jest zmniejszenie cen produktów rolnych do poziomu cen światowych i przesunięcie całej bazy wsparcia w kierunku: (i) utrzymywania rynku rolnego, (ii) bezpośrednich dopłat dla zarządzających ziemią na zabezpieczenie publicznych usług środowiskowych (część o charakterze dóbr publicznych), (iii) wspieranie bardziej zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich oraz (iv) pomoc dostosowawcza w okresie transformacji od CAP do CARPE w formie płatności bezpośrednich (pomoc rolnikom zachęconym przez poprzednią politykę rolną do nadmiernego rozszerzenia produkcji, którzy będą się musieli dostosować do nowych warunków gospodarowania). W ostatnim okresie kilka propozycji zreformowania WPR wysunęły rządy krajów członkowskich UE, partie polityczne i inne organizacje społeczne. Głównym ich motywem jest zbliżający się przegląd półmetkowy WPR zapowiedziany w Agendzie 2000 na rok 2002 oraz pogłębiający się kryzys zaufania konsumentów wobec dotychczasowej WPR. Propozycje te są w większości pochodną idei zawartych w Raporcie Buckwell’a i rozwinięciem koncepcji europejskiego modelu rolnictwa. 3 KRYTERIA OCENY WPR W ocenie WPR i jej reform proponujemy wykorzystanie trzech zasadniczych kryteriów. Kryterium pierwszym jest zgodność celów strategicznych polskiego rolnictwa z celami WPR. Ponieważ nasza uwaga skupiona jest na przyszłości WPR, dlatego można przyjąć, że odpowiednim punktem odniesienia w takiej ocenie jest europejski model rolnictwa zaproponowany w Agendzie 2000. Kryterium drugim jest przewidywana efektywność poszczególnych (alternatywnych) instrumentów WPR w realizacji nadrzędnego celu strategicznego polskiego rolnictwa, jakim jest zapewnienie trwałej konkurencyjności na wspólnotowych i międzynarodowych rynkach. Kryterium trzecie, to rozkład kosztów i efektów implementacji WPR w Polsce. Wskazujemy też na kilka innych efektów, które należy w tej ocenie uwzględnić. 10 Por. Buckwell, A. et al., Towards a Common Agricultural and Rural Policy for Europe (CARPE), Raport przygotowany na zlecenie Komisji Europejskiej, Bruksela, 1997 (http://europa.eu.int/comm/agriculture/publi/archive/index_en.htm). 6 Zgodność celów strategicznych polskiego rolnictwa z celami WPR Cele strategiczne polskiego rolnictwa W rezultacie społecznej debaty nad rozwojem wsi i rolnictwa w Polsce powstało kilka ważnych dokumentów programowych, w których określono cele strategiczne i wskazano sposoby ich realizacji. Najważniejsze z tych dokumentów, to: „Średniookresowa strategia rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich” przyjęta przez Radę Ministrów w kwietniu 1998r. oraz „Spójna polityka strukturalna rozwoju obszarów wiejskich i rolnictwa” przyjęta przez Radę Ministrów w lipcu 1999r. i obejmująca lata 20002006. Zakres działań zmierzających do realizacji tych strategii można znaleźć w „Pakcie dla Wsi i Rolnictwa” przygotowanym przez Rząd we współpracy z partnerami społecznymi reprezentującymi różne środowiska polskiej wsi. W obszarze rolnictwa realizacja Paktu ma służyć następującym celom: ∗ Poprawie sytuacji dochodowej rolników; ∗ Zwiększeniu konkurencyjności polskich produktów rolno-spożywczych; ∗ Poprawie struktury gospodarstw rolnych oraz wzrostowi efektywności produkcji rolnej; ∗ Rozwojowi systemu instytucji otoczenia rolnictwa; ∗ Przyspieszeniu modernizacji przemysłu przetwórczego; ∗ Zapewnieniu rolnictwu należnego znaczenia i korzyści w procesie integracji Polski z Unią Europejską. W zakresie rozwoju obszarów wiejskich Pakt obejmuje następujące cele: ∗ Wzrost zatrudnienia w sektorze pozarolniczym na wsi; ∗ Podniesienie poziomu edukacji na wsi; ∗ Poprawa stanu infrastruktury technicznej na wsi; ∗ Wspieranie małych i średnich przedsiębiorstw na wsi; ∗ Wspieranie ochrony środowiska. Zgodność z europejskim modelem rolnictwa Analiza wymienionych dokumentów programowych pozwala na stwierdzenie daleko idącej zgodności między celami i zadaniami jakie stoją przed polskim rolnictwem, a celami wyznaczonymi rolnictwu UE w ramach europejskiego modelu rolnictwa. W obu przypadkach nadrzędnym celem jest poprawa konkurencyjności, w tym poprawa dochodów rolniczych, co oznacza, że zarówno polskie jak i unijne rolnictwo stoją przed typowym dla większości krajów rozwiniętych wyzwaniem związanym z pogarszającymi się relacjami cen produktów i rosnącymi (alternatywnymi) kosztami pracy. Trzeba bowiem zaznaczyć, że wbrew powszechnym opiniom, presja na zmiany strukturalne w rolnictwie wynikająca ze względnej produktywności pracy (w porównaniu do 11 średniej w kraju) jest w UE nie mniejsza niż w Polsce . W obu przypadkach akcentuje się potrzebę zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich, jednak, w przypadku Polski, motywem przewodnim tej koncepcji jest potrzeba absorpcji nadmiaru siły roboczej w rolnictwie, natomiast w UE jest nim wola zahamowania wyludniania się obszarów wiejskich (zapewnienia odpowiednich dochodów, stworzenia atrakcyjnych warunków życia na wsi) oraz sprostanie nowym oczekiwaniom społecznym wobec jakości produktów rolnych i ochrony środowiska naturalnego. Dlatego wśród celów strategicznych rozwoju obszarów wiejskich w Polsce tak ważne miejsce zajmują: 11 Por. W. Orłowski, Przeciw stereotypom. Rozszerzenie Unii Europejskiej o Polskę, Seria: Zrozumieć negocjacje. Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa, 2001. 7 wzrost zatrudnienia w sektorze pozarolniczym, podniesienie poziomu edukacji czy poprawa infrastruktury technicznej – działania służące tzw. wielofunkcyjnemu rozwojowi obszarów wiejskich. W przypadku UE, działania takie mają mniejsze znaczenie, natomiast eksponuje się potrzebę rozwoju i wspierania nowych aspektów i funkcji samej produkcji rolnej: metod produkcji sprzyjających środowisku i bioróżnorodności oraz utrzymanie krajobrazu i tradycji w ramach koncepcji tzw. wielofunkcyjności rolnictwa. Nie ma jednak sprzeczności między koncepcjami rozwoju obszarów wiejskich w Polsce i w UE, a różnice polegają raczej na różnym rozłożeniu akcentów – podczas gdy potrzeba tworzenia pozarolniczych miejsc pracy na wsi jest w Polsce większa niż przeciętnie w UE, to konieczność i koszt restytucji bioróżnorodności czy też krajobrazu i tradycji wiejskich są w Polsce prawdopodobnie mniejsze niż średnio w UE. W świetle dyskusji, jaka toczy się w UE nad pożądanym modelem wsi i rolnictwa coraz więcej jest przesłanek za przewartościowaniem ocen stanu polskiej wsi i rolnictwa. Duża część polskich gospodarstw rolnych odbiega poziomem nowoczesności od gospodarstw rolnych w UE. Niski jest stopień specjalizacji, w niewystarczającym zakresie są wykorzystywane najnowsze osiągnięcia nauki i techniki rolniczej. Skala produkcji jest często zbyt mała, aby umożliwić uzyskiwanie godziwego dochodu. Gospodarstwa te – nie z wyboru ale z ekonomicznej konieczności zachowały wielofunkcyjny charakter, który znikł w rolnictwie wielu państw UE. To, co kiedyś określano prymitywnym, zaściankowym polskim gospodarstwem rolnym powoli zyskuje uznanie w UE, jako model, który może uzyskać akceptację społeczeństwa rozczarowanego aferami na jakie naraża rolnictwo uprzemysłowione. Prawdopodobnie, w perspektywie zmieniających się preferencji społecznych, pewna część polskich gospodarstw, które z punktu widzenia rynkowego są niekonkurencyjne, może mieć szansę na przetrwanie. Wpływ instrumentów WPR na poprawę konkurencyjności polskiego rolnictwa Droga do konkurencyjnego rolnictwa w Polsce W strategiach rozwoju polskiego rolnictwa poprawa konkurencyjności stanowi cel nadrzędny. Konkurencyjność należy przy tym rozumieć, jako zdolność do efektywnego wykorzystania istniejących zasobów produkcyjnych: ziemi, pracy i kapitału, przy jak najmniejszym transferze lub bez takiego transferu finansowego do tego sektora i w sposób, który zapewni zadowalający poziom dochodów rolniczych. Tak rozumiana konkurencyjność oznacza też realizację celu makroekonomicznego, tj. zapewnienie pozytywnego wkładu rolnictwa do dochodu narodowego. Biorąc pod uwagę obecny stan polskiego rolnictwa i jego uwarunkowania rozwojowe związane z procesem transformacji i stosunkowo szybkim wzrostem gospodarczym (zmiany relacji cenowych w tym realna aprecjacja złotego) można stwierdzić, że celowi konkurencyjności służą rozwiązania prowadzące do szybkiej poprawy produktywności, tj. do: (i) modernizacji rolnictwa (głównie poprzez wzrost stopy inwestycji w nowe technologie), (ii) zmian w jego strukturze (poprzez alokację zasobów (głównie ziemi) do gospodarstw bardziej efektywnych, bardziej wyspecjalizowanych, z reguły większych) oraz (iii) wzrostu poziomu wykształcenia rolników (human capital). Wspomniane dokumenty programowe podkreślają, iż z uwagi na rozmiar niezbędnych zmian strukturalnych oraz specyficzne uwarunkowania krajowego rynku pracy ścieżka tej restrukturyzacji będzie musiała być inna niż w krajach, gdzie możliwy był szybki odpływ nadmiaru siły roboczej z rolnictwa do innych sektorów. W związku z tym proponuje się kompleksową politykę wobec rolnictwa i wsi akcentując rozwój pozarolniczej przedsiębiorczości i wyrównywania szans edukacyjnych na obszarach wiejskich (tzw. wielofunkcyjny rozwój wsi). Instrumenty obecnej WPR a cel konkurencyjności Obecna WPR charakteryzuje się bardzo rozbudowanym zestawem instrumentów. Główne grupy instrumentów WPR będą miały następujący wpływ na wzrost produktywności czynników wytwórczych i tym samym na poprawę konkurencyjność polskiego rolnictwa: 8 ∗ Instrumenty wsparcia opłacalności produkcji na drodze wzrostu przychodów - wsparcie cen i płatności bezpośrednie. Instrumenty te są podstawą tzw. Wspólnej Organizacji Rynków (Common Market Organisation). Chodzi tu o instrumenty tzw. 1-go filaru dominujące w obecnej WPR i absorbujące około 90% wydatków budżetowych na tę politykę. Wsparcie to ma niejednoznaczny wpływ na poprawę produktywności: z jednej strony zmniejsza presję restrukturyzacyjną (presję na ograniczenie kosztów), z drugiej poprawia dostęp do finansowania inwestycji modernizacyjnych. Choć twierdzenia o hamującym wpływie płatności bezpośrednich na przemiany strukturalne w polskim rolnictwie po akcesji do UE wydają się być przesadzone12, to jednak wsparcie opłacalności produkcji nie jest najlepszym sposobem poprawy konkurencyjności tego sektora; ∗ Instrumenty wsparcia restrukturyzacji i modernizacji rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich. Obejmują płatności w ramach tzw. instrumentów towarzyszących WPR, wsparcie inwestycji w gospodarstwach i przedsiębiorstwach przetwórstwa oraz wsparcie szeregu elementów rozwoju obszarów wiejskich. Chodzi tu o instrumenty tzw. 2-go filaru WPR. Prowadzą one do trwałej poprawy dochodów rolniczych na drodze ograniczania kosztów (postęp technologiczny i efekty skali) i zwiększania zasobów produkcyjnych gospodarstw (powiększanie gospodarstw rolnych, podnoszenie umiejętności rolników poprzez szkolenia). Instrumenty te ułatwiają zatem proces dostosowawczy koncentrując się na rynkach czynników wytwórczych: pracy (wcześniejsze emerytury rolnicze, rozwój pozarolniczych miejsc pracy na wsi), ziemi (dotacje dla młodych rolników) i kapitału (granty kapitałowe na modernizację gospodarstw). Część z tych instrumentów służy konwersji i rozwojowi obszarów wiejskich realizując także pozaprodukcyjne cele związane z ochrona środowiska naturalnego, czy też zachowaniem dziedzictwa kulturalnego wsi. Obecnie instrumenty te angażują jedynie około 10% środków funduszu rolnego WPR oraz około 10% funduszy strukturalnych; ∗ Instrumenty stabilizujące rynki - działania stabilizacyjne WPR oraz efekt wielkości wspólnotowego rynku (efekt bufora). Stabilizacja rynków pozwala na poprawę efektywności wykorzystania czynników produkcji (efektywność alokacji) oraz na wzrost specjalizacji gospodarstw i związane z tym korzyści skali i poprawę poziomu technologicznego. Ten aspekt jest wyraźnie niedoceniany w dotychczasowych dyskusjach na temat skutków akcesji i przejęcia WPR w Polsce. Integracja polskiego rolnictwa z UE to nie tylko przyjęcie WPR z jej instrumentami wsparcia opłacalności produkcji, ale przede wszystkim, włączenie do ogromnego wspólnotowego rynku. Ważnym potencjalnym źródłem korzyści dla polskiego rolnictwa jest wykorzystanie przewag komparatywnych względem tego rynku tj. możliwość specjalizacji sektora w kierunkach produkcji, które wymagają wysokich nakładów pracy i ziemi – czynników produkcji, które są w Polsce wciąż znacznie tańsze niż w większości krajów rozszerzonej UE. Właśnie ten efekt jest jednym z głównych źródeł trwałych korzyści z integracji gospodarczej. Z racji istotnych różnic między Polską a obecną UE w zakresie względnych cen pracy, ziemi i kapitału, potencjalne korzyści z tego efektu mogą być bardzo znaczące, i dodatkowo oznaczają możliwość opłacalnego zaangażowania w produkcji rolnej pewnej części nadmiaru siły roboczej na polskiej wsi (por. Aneks 1). Jednak obecna WPR w dużej mierze ogranicza taką możliwość z uwagi na zniekształcenia relacji cenowych (względnej opłacalności) i limitowanie produkcji w wielu obiecujących dla Polski dziedzinach. Podsumowując należy podkreślić, że: ∗ 12 Obecna WPR obejmuje wiele instrumentów polityki rolnej, jednak w obecnym jej kształcie dominują instrumenty wsparcia produkcji absorbujące ponad 90% budżetu rolnego UE. Choć Badania Banku Światowego nad rynkami czynników produkcji w polskim rolnictwie zaprezentowane 26 czerwca 2001 r. w Warszawie, w MRiRW, wskazują że ważną - o ile nie główną - barierą wzrostu wolumenu transakcji na rynku gruntów rolnych w Polsce, a więc i barierą restrukturyzacji jest niska dochodowość i utrudniony dostęp do środków finansowych. Ponieważ, według tych samych badań, integracja z UE wraz z pełnym przejęciem WPR nie zmieni w sposób radykalny dysparytetu dochodowego między rolnictwem i pozostałymi działami gospodarski (a więc i skłonności do rezygnacji z produkcji rolnej i pozbywania się ziemi rolniczej przez użytkowników małych gospodarstw), to wnioskować można, że płatności bezpośrednie (coupled, jak obecnie lub decoupled ale wciąż przypisane do gospodarstwa rolnego) mogą mieć aktywizujący wpływ na rynek ziemi i restrukturyzację. 9 prawdopodobną reakcją na wzrost transferów do polskiego rolnictwa w wyniku akcesji do UE byłaby poprawa produktywności i konkurencyjności tego sektora, to alokacja tych transferów pomiędzy różne instrumenty nie gwarantuje optymalnego efektu – głównym źródłem tej poprawy byłby postęp technologiczny osiągnięty dzięki wzrostowi inwestycji (efekt wsparcia dochodowości), prowadzący do intensyfikacji produkcji. Wpływ na poprawę struktury agrarnej będzie stosunkowo niewielki, co oznacza niewystarczającą poprawę produktywności pracy. Instrumenty wsparcia cenowego preferują jedynie wybrane kierunki produkcji rolniczej dyskryminując inne ważne z punktu widzenia Polski uprawy (np. ziemniaki, buraki pastewne, koniczynę, itp.). Poza tym skala wsparcia cenowego, jakie może być udziałem polskiego rolnictwa w dużym stopniu uzależniona będzie od wynegocjowanych parametrów takich jak wielkość limitów produkcji (głównie mleko), plon referencyjny, powierzchnia bazowa, itp.; ∗ Wzrost transferów nie jest jedynym źródłem poprawy efektywności i produktywności polskiego rolnictwa w wyniku akcesji, bowiem stabilizacja rynków i możliwość wykorzystania przewag komparatywnych mogą okazać się równie istotne. Jest to bardzo ważne stwierdzenie biorąc pod uwagę, że w tym samym czasie konkurencyjność (intensywność i poziom produkcji) rolnictwa większości krajów obecnej UE w znacznej mierze uzależniona jest właśnie od tych transferów. Może to oznaczać, że scenariusz obejmujący: (i) stopniowe ograniczanie wsparcia produkcji rolnej na korzyść wsparcia restrukturyzacji rolnictwa i obszarów wiejskich, (ii) odchodzenie od limitów produkcyjnych i (iii) przechodzenie na metody wsparcia dochodów rolniczych nie zniekształcające względnej opłacalność kierunków produkcji, mógłby sprzyjać celowi konkurencyjności polskiego rolnictwa na wspólnotowym rynku. Rozkład kosztów i korzyści związanych z WPR Perspektywa członkostwa w UE wzmaga potrzebę modernizacji i restrukturyzacji, zarówno z uwagi na otwarcie na wspólnotowy rynek, jak i wymóg dostosowania do nowych standardów technicznych i jakościowych. W tej sytuacji, podobnie jak w poprzednich rundach rozszerzeń kluczową kwestią negocjacji członkowskich jest zapewnienie traktowania polskich rolników w zakresie instrumentów wsparcia WPR na równi z rolnikami innych krajów UE, oraz utrzymanie zasady solidarności finansowej. Pamiętając o tym, że finansowanie WPR prowadzi do redystrybucji dochodów w ramach całej Wspólnoty, jako korzystne dla Polski należy uznać takie rozwiązania, które umożliwiają restrukturyzację i modernizację rolnictwa w oparciu o transfery netto do Polski (łącznie transfery rynkowe powodowane polityką cenową, jak i transfery budżetowe wywołane finansowaniem instrumentów WPR przez wspólnotowy budżet). Warto przy tym pamiętać, że: (i) taka redystrybucja była od początku istnienia Wspólnoty wpisana w zasady jej funkcjonowania, jako warunek kolejnych etapów integracji gospodarczej i politycznej, (ii) specyficzna struktura polskiego rolnictwa i załamanie produkcji w okresie transformacji najprawdopodobniej spowodują, że transfery z budżetu UE na wsparcie produkcji rolnej będą i tak niższe niż w pozostałych krajach UE, które od dawna korzystają z WPR, i w których produkcja rolna jest bardziej intensywna13. Za korzystne należy także uznać rozwiązania, które sprzyjają bardziej racjonalnej alokacji kosztów i transferów pomiędzy obywateli stosunkowo niezamożnego kraju jakim jest Polska. Można wskazać na następujące prawidłowości dotyczące tego aspektu reform WPR: 13 Stanie się tak, jeśli, zgodnie ze stanowiskiem UE, okresem bazowym dla referencyjnych plonów zbóż, powierzchni zasiewów, pogłowia bydła i produkcji mleka (od których zależy wysokość płatności bezpośrednich) będzie koniec lat 90-tych. Według UE, okres sprzed transformacji gospodarczej (koniec lat 80-tych) jest nieodpowiednim punktem odniesienia, z uwagi na wysokie wsparcie, jakie w tym czasie otrzymywało polskie rolnictwo. Według szacunków OECD, w tym okresie wsparcie to było w Polsce rzeczywiście wysokie, jednak nie wyższe niż w UE. A przecież wymienione poziomy referencyjne obecnych krajów członkowskich UE odzwierciedlają poziom i intensywność unijnej produkcji rolnej w tamtym okresie. 10 ∗ Zamiana wsparcia dochodowości przez mechanizm cenowy wsparciem przez płatności bezpośrednie (tj. zamiana transferów od konsumentów na transfery od podatników) uprzywilejowuje kraje stosunkowo biedniejsze, takie jak Polska, których udział w unijnych wydatkach na żywność jest wyższy niż udział w tworzeniu wspólnotowego budżetu; ∗ Reorientacja transferów budżetowych ze wsparcia dochodowości produkcji (tj. z płatności bezpośrednich proporcjonalnych względem zasobów produkcyjnych lub poziomu produkcji) na wsparcie strukturalne uprzywilejowuje mniejsze gospodarstwa. Dodatkowo, jeśli taka reorientacja środków budżetowych odbywałaby się na poziomie unijnym wtedy, prawdopodobnie, uprzywilejowywałaby ona państwa członkowskie o większej skali problemów strukturalnych (w tym Polskę), bowiem zasady alokacji tego wsparcia mogą być podporządkowane celowi spójności (tak jak w obecnym podziale na działania rozwoju wsi). Inne efekty Koszty wdrożeniowe Trzeba pamiętać, że poszczególne rozwiązania mogą się istotnie różnić kosztami wdrożeniowymi i operacyjnymi, których ciężar spoczywa na budżecie kraju członkowskiego i na krajowych beneficjentach. Chodzi tu o koszty budowy i funkcjonowania odpowiednich instytucji oraz ewentualne dofinansowanie z krajowego budżetu. Również koszty transakcyjne (koszty aplikacji, sprawozdawczości i inne) ponoszone przez beneficjentów mogą okazać się istotne. W Polsce ze względu na duże rozdrobnienie gospodarstw rolnych koszty wdrożeniowe mogą być znacznie większe niż w państwach o korzystniejszej strukturze obszarowej. „Podatność” instrumentów WPR na przyszłe reformy Prawdopodobieństwo dalszych reform ma niebagatelne znaczenie w planowaniu krótkoterminowym i długoterminowym (inwestycyjnym) gospodarstw rolnych. Zmiana wysokości i form wsparcia, podobnie, jak i inne zmiany w warunkach produkcji, pociągają za sobą konieczność dostosowań w strukturze produkcji, technologii i stopniu zaangażowania środków trwałych, i w wielu przypadkach decydować mogą o konieczności odejścia z rolnictwa. W przeszłości o konieczności zmian instrumentów WPR decydowały takie czynniki jak: obciążenie kosztami budżetowymi i skala zniekształcającego wpływu na międzynarodową wymianę produktami rolnymi. Z pewnością te elementy pozostają dobrymi wskaźnikami podatności różnych rozwiązań na przyszłe reformy, jeśli się uwzględni duży udział rolnictwa w budżecie UE oraz postęp w rokowaniach WTO na temat liberalizacji handlu rolnego. Coraz ważniejszym kryterium jest jednak (nie)zgodność z nowymi preferencjami ogólnospołecznymi w takich obszarach, jak bezpieczeństwo żywności, ochrona środowiska czy dobrostan zwierząt. Rozkład kosztów i korzyści w czasie W perspektywie krótkoterminowej członkostwo Polski w UE oznaczać będzie znacznie większe zmiany uwarunkowań rynkowych i instytucjonalnych (zmiany cen, zmiany odbiorców/rynków, instytucji i otoczenia legislacyjnego) dla producentów polskich niż dla producentów unijnych. W związku z tym, polskim producentom pełne dostosowanie do nowych wyzwań i możliwości związanych z rozszerzeniem może zająć znacznie więcej czasu niż producentom UE. W praktyce oznacza to, że w krótkim okresie po integracji można się spodziewać gorszych wyników (co nie znaczy złych) wymiany handlowej produktami rolno-spożywczymi z pozostałymi krajami UE niż w okresie dłuższym, po zakończeniu tych dostosowań. 11 4 OCENA GŁÓWNYCH ELEMENTÓW REFORM WPR Ta część opracowania poświęcona jest ocenie głównych mechanizmów reform WPR pod kątem strategicznych celów polskiego rolnictwa i z uwzględnieniem wcześniej określonych kryteriów. Stwierdzono wcześniej, że reformy WPR polegają na ewolucji instrumentów i, że podstawowe mechanizmy ekonomiczne tych zmian, to: (i) ograniczenie wsparcia cen na rzecz wsparcia bezpośredniego, (ii) zmiana celów wsparcia bezpośredniego z produkcji na cele restrukturyzacji rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich, (iii) limitowanie (a w końcu odejście od limitów) produkcji (głównie mleka). Są to mechanizmy poprawiające efektywność tej polityki, ograniczające jej niepożądane skutki uboczne i wprowadzające do niej nowe cele społeczne. Można założyć, że przyszłe reformy WPR będą kontynuacją dotychczasowej ewolucji w oparciu o te same mechanizmy. Oprócz trzech wyżej wymienionych elementów oceną objęte zostaną także dwa inne istotne elementy: (iv) oddzielenie płatności bezpośrednich od decyzji produkcyjnych (decoupling) oraz (v) zmniejszenie różnic w wysokości wsparcia między małymi i dużymi gospodarstwami (modulation). Warto zwrócić uwagę na logiczny związek między tymi elementami. Punktem wyjścia jest (częściowa) zamiana wsparcia cenowego płatnościami bezpośrednimi. Umożliwia to stopniowe odchodzenie od dotowania eksportu, umożliwia obniżanie barier w imporcie i odchodzenie od limitowania produkcji. Jednocześnie, płatności bezpośrednie są formą wsparcia umożliwiającą poprawę jego skuteczności i efektywności dzięki rozdysponowaniu tych transferów według dowolnie określonych kryteriów. Logicznym następstwem są dążenia, aby część tych transferów budżetowych przeznaczyć na cele związane ze zintegrowanym rozwojem obszarów wiejskich, a w zakresie płatności wspierających produkcję, dokonać ich modulacji i uniezależnić od nich bieżące decyzje produkcyjne rolników. Chcielibyśmy wyraźnie zaznaczyć, że dalsza ocena elementów reform oparta jest na założeniu, że nie zmienią się nadrzędne zasady WPR, a mianowicie (i) zasada stosowania wszystkich elementów WPR we wszystkich krajach członkowskich (oznacza to m.in. objęcie polskiego rolnictwa całością płatności bezpośrednich oraz wynegocjowanie z UE poziomu limitów produkcji w wysokości uwzględniającej interesy polskie w stopniu w jakim uwzględniono w przeszłości interesy państw członkowskich podczas rozdziału tych limitów) oraz (ii) zasada solidarności finansowej. Założenie to wydaje się niezbędne biorąc pod uwagę postulat wykluczenia Polski z płatności bezpośrednich w toku negocjacji członkowskich oraz propozycje renacjonalizacji finansowania WPR. Ponadto w analizie poczyniono założenie, że w przewidywalnej przyszłości (iii) nie zmieni się łączny strumień finansowy wsparcia dla produkcji i obszarów wiejskich, choć oczywiście zmienić się w nim mogą proporcje między tymi dwoma elementami tak jak i formy wsparcia (instrumenty). Oddzielnie omówiono konsekwencje uchylenia tych założeń. Dalsze zastępowanie wsparcia cenowego wsparciem bezpośrednim Częściowa zamiana wsparcia cenowego płatnościami bezpośrednimi, zastosowana po raz pierwszy w 1992r., w ramach tzw. reformy MacSharry’go, stanowi zasadniczy mechanizm ekonomiczny dotychczasowych reform WPR. W ramach Rundy Urugwajskiej GATT mechanizm ten został wymuszony na UE jako warunek postępu w rokowaniach nad liberalizacją światowego handlu żywnością, tj. jako sposób na zmniejszenie zniekształcającego wpływu WPR na warunki międzynarodowego handlu rolnego. Wśród przyczyn ewentualnej dalszej zamiany wsparcia cenowego płatnościami bezpośrednimi wymienia się prawdopodobne zaostrzenie ograniczeń w zakresie subsydiów eksportowych w ramach kolejnej, tzw. milenijnej rundy rokowań WTO. Oprócz przymusu występuje także wyraźna zachęta ekonomiczna, bowiem jako duży eksporter, UE może skorzystać ze wzrostu cen światowych towarów rolnych w następstwie wyeliminowania przez wszystkich partnerów handlowych dotacji do eksportu. Największy wzrost cen światowych dotyczyłby towarów, które obecnie są objęte znacznymi dotacjami do eksportu. Podobne skutki przynieść może obniżenie ceł w ramach rundy WTO. 12 Konsekwencją takiej zmiany jest ograniczenie wydatków budżetowych na subsydia eksportowe, chociaż w ostatecznym rachunku koszty budżetowe polityki rolnej wzrastają. Transfery trafiają bezpośrednio do kieszeni rolników, co oznacza, że jest to znacznie efektywniejszy sposób wspierania ich dochodów, w 14 porównaniu ze wsparciem cenowym . Obecnie płatności te są związane z produkcją, i podobnie jak wsparcie cenowe, zwiększają przychody, dochodowość produkcji stymulując, tym samym, wzrost produkcji (chociażby przez wzrost plonów). W celu ograniczania kosztów budżetowych i w celu spełnienia wymogów RU GATT15, wysokość tych płatności jest związana z historycznym poziomem produkcji (powierzchnie zasiewów, plony i liczba zwierząt) i dodatkowo uwarunkowana wyłączeniem z produkcji części zasobów produkcyjnych (wymóg ugorowania części gruntów). Implikacje dla Polski Można wskazać na następujące istotne korzyści dla Polski wynikające z zamiany wsparcia cenowego (czyli transferów od konsumentów) na płatności bezpośrednie (czyli transfery od podatników): ∗ Zamiana ta przesuwa ciężar kosztów wsparcia polskiego rolnictwa z polskich konsumentów na unijnych podatników, ponieważ udział polskich podatników w budżecie UE jest znacznie niższy niż udział polskich konsumentów w całkowitych wydatkach na żywność w UE. Obniżenie cen żywności pozytywnie wpłynie na konkurencyjność polskiej gospodarki – wpływając pośrednio na poziom płac. Utrzymywanie wysokich cen żywności może dać o wiele bardziej dotkliwe skutki w Polsce niż w wielu bardziej zamożnych państwach członkowskich UE; ∗ Płatności bezpośrednie stanowią znacznie niższe obciążenie dla biedniejszych grup ludności w porównaniu do wsparcia cenowego, ponieważ są one finansowane z podatków (a te są proporcjonalne do dochodów), a nie z wydatków na żywność (które mają największy udział w wydatkach ogółem wśród najbiedniejszych grup ludności); ∗ Ten element reformy poprawia efektywność transferów i gwarantuje, że wsparcie dociera do rolnika a nie służy utrzymywaniu nieefektywnych podmiotów przetwórstwa i handlu16; ∗ Obniżenie cen wielu surowców rolnych poprawia warunki rozwoju przemysłu rolno-spożywczego. Dla polskiego rolnictwa ma to niebagatelne znaczenie zważywszy, iż konkurencyjność całego sektora rolno-spożywczego na rynkach krajowych i zagranicznych w coraz większym stopniu zależy od efektywności poziomu przetwórstwa; ∗ Zamiana ta jest ważnym krokiem w kierunku zmniejszenia zniekształceń relacji cenowych (względnej opłacalności) i poprawy (efektywności) alokacji zasobów produkcyjnych. Chodzi tutaj o możliwość przybliżenia struktury produkcji rolnej do tej wynikającej z przewag komparatywnych. 14 Podstawą wsparcia cenowego są zakupy interwencyjne i instrumenty polityki handlowej (głównie cła i subsydia eksportowe) stosowane dla produktów mniej lub bardziej przetworzonych, które, w odróżnieniu od surowców rolnych, można transportować na duże odległości i magazynować przez dłuższy czas. Przykłady, to: mleko w proszku, masło, mięso, cukier. To, jaka część wsparcia cenowego tych produktów trafi do producentów surowców rolnych (jaka będzie cena skupu) zależy zatem od efektywności przetwórstwa i transportu (marży przetwórczych i transportowych) oraz od siły przetargowej przetwórców i handlowców wobec dostawców rolnych (por. również przypis 6.). 15 W ramach Porozumienia Rolnego Rundy Urugwajskiej GATT, płatności te nie zostały zaliczone do Zagregowanej Miary Wsparcia tj. do amber box, objętej obowiązkiem redukcji (o 20% w ciągu kolejnych 6 lat), ani też nie zostały sklasyfikowane jako forma wsparcia nie zniekształcająca handlu i w pełni dozwolona w ramach green box, natomiast, zostały zakwalifikowane do innej dopuszczalnej kategorii, tzw. blue box, pod warunkiem jednak, że: i) będą one powiązane z programem limitowania produkcji (stąd warunek ugorowania), oraz ii) ich wysokość zostanie związana ze stałą powierzchnią produkcji, stałą wysokością plonów lub stałym pogłowiem zwierząt (stąd historyczne referencyjne powierzchnie zasiewów, plonów i pogłowia) (por. Beard, N. i A. Swinbank, Decoupled payments to facilitate CAP reform, Food Policy, 26 (2001)). Należy podkreślić, że do roku 2003 obowiązuje tzw. klauzula pokojowa (peace clause) gwarantująca, że partnerzy w WTO nie będą w tym czasie kwestionować tzw. blue box. Nie można wykluczyć, że po tym okresie UE będzie zmuszona dokonać modyfikacji tych płatności w sposób umożliwiający ich zaklasyfikowanie do green box. 16 Por. przypis 6. i 14. 13 Oczywiście, wykorzystanie tej możliwości wymaga dodatkowo uniezależnienia bieżących decyzji produkcyjnych od płatności bezpośrednich (decoupling) oraz swobody w zakresie wysokości produkcji (rezygnacji z limitów produkcyjnych). Pomimo znacznie wyższej efektywności ekonomicznej tej nowej formy wsparcia, płatności bezpośrednie są bardziej podatne na krytykę ze strony opinii publicznej, co nie zmniejsza „ryzyka” ich wycofania z polityki rolnej UE w przyszłości (o ile nie znajdą się nowe silne argumenty za kontynuowaniem tych płatności - patrz wielofunkcyjność rolnictwa oraz europejski model rolnictwa). Wynika to z prostego faktu, iż w odróżnieniu do wsparcia cenowego, wysokość transferów do rolnictwa w formie tych płatności pojawia się jako element budżetu państw członkowskich i budżetu wspólnotowego. Z tego samego powodu płatności te są trudne do zaakceptowania przez wielu rolników UE, którzy tak „bezpośrednią” formę wsparcia są skłonni traktować jako jałmużnę. Dalsze obniżenie cen wsparcia na rynku mleka poniżej poziomu ustalonego w ramach pakietu Agenda 2000, tj. ich istotne przybliżenie do cen rynku światowego, oznaczałoby de facto możliwość odejścia od kwot produkcyjnych w tym sektorze. Taka zamiana instrumentów wsparcia oznaczać jednak może dodatkowe koszty. Stworzenie i utrzymanie w warunkach rozdrobnionego rolnictwa zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w rolnictwie, jako instytucji odpowiedzialnej za przekazywanie płatności bezpośrednich, jest przedsięwzięciem skomplikowanym i niezwykle kosztownym. Dla Polski korzystne byłyby modyfikacje systemu płatności bezpośrednich, które upraszczałyby system wypłat. Z polskiego punktu widzenia we właściwym kierunku zmierza ostatnia propozycja Komisji Europejskiej uruchomienia na zasadzie pilotażu systemu wypłat jednej zryczałtowanej dotacji zamiast licznych dotacji do poszczególnych rodzajów upraw i grup zwierząt17. Dalej idącym uproszczeniem byłoby objęcie dotacjami całej powierzchni gospodarstwa zamiast wybranych upraw. Zlikwidowałoby to dyskryminację niektórych upraw i uprościło system wypłat. Reorientacja części środków budżetu rolnego ze wsparcia produkcji na wsparcie modernizacji i restrukturyzacji rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich Można wskazać na kilka powodów, dla których rozważa się taką dalszą reorientację. Pierwszy, to presja partnerów handlowych w ramach WTO. Przesunięcie środków wsparcia z płatności bezpośrednich na finansowanie instrumentów rozwoju obszarów wiejskich (wsi) oznaczałoby ograniczenie form wsparcia kwestionowanego w ramach WTO blue box i zwiększenie dopuszczalnego w ramach green box. Drugi, wzmocniony ostatnimi kryzysami BSE i pryszczycy, to żądania ze strony opinii publicznej UE, aby zaprzestać wspierania intensywnej produkcji żywności na rzecz produkcji żywności bezpiecznej i produkowanej w sposób przyjazny dla środowiska. Wśród obecnych instrumentów 2-go filaru znajdują się takie, które bezpośrednio służą wspieraniu bardziej bezpiecznych dla konsumentów i środowiska naturalnego, sposobów produkcji (programy rolno-środowiskowe). Dodatkowo, ograniczenie wsparcia związanego bezpośrednio z produkcją rolną powinno zmniejszyć jej intensywność m.in. poprzez ograniczenie zużycia nawozów mineralnych i pestycydów. Trzeci, to coraz dotkliwiej odczuwany w wielu krajach UE exodus ludności z obszarów wiejskich i powodowane tym zanikanie tradycji ludowych i zmiany w krajobrazie. Z tego względu jest coraz większa gotowość przeznaczania funduszy publicznych na zahamowanie tego zjawiska. 17 Por. Council Regulation (EC) No 1244/2001 of 19 June 2001 amending Regulation No 1259/1999 establishing common rules for direct support schemes under common agricultural policy, Official Journal of EU. L 173, Volume 44, 27 June 2001. Rozporządzenie to przewiduje wprowadzenie na trzyletni okres próbny (2002-2005) programu uproszczonych płatności bezpośrednich dla rolników, którzy w ostatnich trzech latach otrzymywali średnio nie więcej niż 1250 EURO tych płatności. Wysokość tych płatności odpowiadałaby tej średniej z trzech ostatnich lat. O płatności te ubiegać by się mogli również rolnicy, którzy otrzymywali sumy wyższe niż 1250 EURO, o ile zaakceptowaliby taką zryczałtowaną płatność w wysokości równej temu limitowi. 14 Obecnie, tzw. 2-gi filar WPR, angażuje zaledwie około 10% środków Sekcji Gwarancji EAGGF i około 8-10% funduszy strukturalnych (Sekcja Orientacji EAGGF jest zaliczana do tych funduszy). Środki te mogą być wykorzystywane na wiele sposobów. Służy temu zestaw instrumentów w większości wprowadzonych jeszcze przed reformą 1992 roku a rozszerzonych w ramach reform MacSharry’ego i 18 Agenda 2000 oraz zespolonych w jednym akcie prawnym (aneks). Nowe ramy prawne opierają implementację tych działań na programach lokalnych, stwarzając w ten sposób możliwość ich dostosowania do specyficznych lokalnych potrzeb. Programy te charakteryzuje decentralizacja procesu planowania i wdrażania. Podlegają one nowym zaostrzonym zasadom monitoringu i ewaluacji i są wdrażane w sposób zintegrowany (również z działaniami w ramach 1-go filaru WPR), multi19 dyscyplinarny i multi-sektorowy . Zasady te mają służyć podniesieniu skuteczności i efektywności wydawania wspólnotowych funduszy, jednak oznaczać mogą także problemy wdrożeniowe dla mniej doświadczonych regionów i państw. Warto zwrócić uwagę na zasady finansowania różnych instrumentów w ramach 2-go filaru. Na obszarach Celu 1-go funduszy strukturalnych, które najprawdopodobniej obejmą całe terytorium Polski, instrumenty na modernizację i dywersyfikację gospodarstw rolnych (inwestycje w gospodarstwach rolnych, pomoc dla młodych rolników, pomoc na szkolenia zawodowe, poprawa przetwórstwa i sprzedaży produktów rolnych) oraz instrumenty ułatwiające rozwój obszarów wiejskich (m.in. zróżnicowanie działalności rolniczej, reparcelacja, usługi na rzecz rolnictwa infrastruktura związana z rolnictwem, ochrona środowiska związanego z rolnictwem, ochrona dziedzictwa wsi i inne) są finansowane z Sekcji Orientacji EAGGF, która jest częścią funduszy strukturalnych. Wsparcie w ramach tej grupy instrumentów przyjmuje z zasady formę grantów inwestycyjnych (dofinansowanie części kosztów inwestycji) lub innych jednorazowych płatności. Z Sekcji Gwarancji EAGGF finansującej głównie Wspólne Organizacje Rynków (1-szy filar) finansowane są tzw. instrumenty towarzyszące WPR wprowadzone w 1992r. (wcześniejsze emerytury, programy rolno-środowiskowe, wsparcie dla gospodarstw położonych na terenach LFA) oraz wsparcie gospodarski leśnej. Ważną cechą wspólną tej grupy instrumentów jest ich forma wieloletnich płatności bezpośrednich na ha (programy rolno-środowiskowe, zalesianie, płatności LFA) lub na osobę (wcześniejsze emerytury). Ponadto, w odróżnieniu od płatności bezpośrednich do produkcji rolnej, każdy rodzaj pomocy na rozwój wsi i rolnictwa wymaga współudziału krajowego budżetu. Należy zaznaczyć, że wspomniany kierunek zmian wsparcia z dotacji bezpośrednich na wsparcie strukturalne oznaczać może, że zamiana odbędzie się nie w ramach tego samego gospodarstwa ale pomiędzy różnymi podmiotami. W skali kraju taka zamiana może się zbilansować lecz w mikroskali oznaczać może zasadniczą zmianę sytuacji ekonomicznej poszczególnych podmiotów. Implikacje dla Polski Zmiana taka, poza wspomnianym znaczeniem dla pozycji negocjacyjnej UE w ramach WTO, wsparciem bezpieczeństwa żywności i poprawą w zakresie ochrony środowiska może mieć inne ważne implikacje dla Polski. Kwestia zasadnicza, to możliwość wykorzystania tych transferów w celu przyspieszenia procesu restrukturyzacji i poprawy produktywności polskiego rolnictwa. W zakresie inwestycji w gospodarstwach rolnych i przedsiębiorstwach przetwórstwa oraz instrumentów towarzyszących można się spodziewać następujących efektów: 18 Por. Rozporządzenie Rady (WE) Nr 1257/1999/WE z 17. maja 1999 r., W sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EAGGF) nowelizujące i uchylające niektóre Rozporządzenia. 19 Por., Komisja Europejska, Safeguarding the multifunctional role of EU Agriculture: which instruments?, InfoPaper, Bruksela, 1999. 15 ∗ Wsparcie inwestycji w gospodarstwach rolnych i w zakładach przetwórstwa w oczywisty sposób służy modernizacji i restrukturyzacji tych podmiotów, prowadząc do poprawy jakości i redukcji kosztów; ∗ Pomoc na szkolenia zawodowe i pomoc dla młodych rolników przejmujących gospodarstwa pozwoli na podniesienie poziomu wykształcenia i umiejętności wśród polskich rolników. Są to przecież czynniki, które w coraz większym stopniu współdecydują o sukcesie na konkurencyjnych rynkach rolnych; ∗ Istotny, bezpośredni wpływ na poprawę struktury agrarnej może mieć program wcześniejszych emerytur, chociaż jest to instrument o działaniu ograniczonym nie tylko dostępnością środków, ale także liczebnością (i zasobnością w ziemię uprawną) potencjalnych beneficjantów czyli rolników w wieku od 55 do 65 lat (przedział wiekowy kwalifikujący do uczestnictwa w programie); ∗ Kolejnym obiecującym instrumentem są programy rolno-środowiskowe, które mogłyby służyć wykorzystaniu ewentualnych przewag polskiego rolnictwa w zakresie rolnictwa ekologicznego czy też rolnictwa opartego na ekstensywnych technologiach produkcji. Korzyść polegałaby na wzroście wartości dodanej produkcji rolnej poprzez poprawę jakości (ekologicznej) produktów oraz utrzymaniu bardziej pracochłonnych technik produkcji, angażujących część wolnych zasobów siły roboczej na polskiej wsi. Beneficjentami tej pomocy mogłoby zostać wiele małych gospodarstw rolnych; ∗ Płatności LFA i programy zalesiania nie służą bezpośrednio poprawie struktury i konkurencyjności, choć można wskazać na pozytywne efekty i możliwości z nimi związane. Na przykład, cześć płatności LFA mogłaby zostać skierowana na obszary, na których stosuje się ograniczenia co do metod produkcji ze względu na ochronę środowiska. W takiej sytuacji można by rozważyć możliwość promowania produkcji pochodzącej z tych obszarów, jako produkcji o podwyższonym standardzie (jakościowo-środowiskowym). Wsparcie zalesiania, z kolei, pozwala nie tylko realizować cele środowiskowe, ale także w sposób opłacalny dla rolnika wycofywać z produkcji grunty marginalne i w ten sposób zwiększać przeciętną efektywność gospodarowania20. Negatywny aspekt, to zwiększenie kosztów ponoszonych z krajowego budżetu, bowiem do każdego EURO wydawanego w ramach 2-go filaru z budżetu wspólnotowego, konieczne jest dofinansowanie z krajowego budżetu w wysokości 25-50% całości wsparcia publicznego (tj. sumy wsparcia unijnego i krajowego współfinansowania). Jednak należy zauważyć, że te dodatkowe sumy z krajowego budżetu trafiają wyłącznie do krajowych beneficjentów. Trudności w wygospodarowaniu dofinansowania z budżetu krajowego programów 2-filaru nie dotyczą jedynie najuboższych państw członkowskich UE. Także Niemcy ze względu na te ograniczenia zdecydowały się na bardzo powolne korzystanie z możliwości zamiany płatności bezpośrednich na programy rozwoju obszarów wiejskich (dopiero od 2003 r.). Uzyskanie dofinansowania inwestycji ze środków publicznych (unijnych i krajowych) wymaga także wyłożenia przez rolnika czy przetwórcę 50 procentowego wkładu własnego (w wartości całej inwestycji). W przypadku płatności bezpośrednich nie ma takiego warunku. W przeciwieństwie do płatności bezpośrednich, uzyskanie dofinansowania z funduszy unijnych na programy 2-filaru wiąże się z koniecznością przygotowania dość skomplikowanej dokumentacji projektowej, która wymaga przejścia przez żmudny i czasochłonne procedury kontrolne i zatwierdzające, a po zakończeniu programu, także oceniające. Przedsmak skali uciążliwości tych procedur daje przeciągające się od ponad półtora roku przygotowania do uruchomienia wsparcia funduszy SAPARD dla Polski. Chociaż sama zasada realokacji środków wydaje się atrakcyjna dla Polski, to niemniej ważny jest sposób w jaki byłaby ona przeprowadzona. Chodzi tutaj o następujące kwestie: ∗ 20 Czy realokacja będzie pretekstem do szukania oszczędności w budżecie unijnym? Część z ponad 1,4 mln ha obecnie odłogowanych ze względów ekonomicznych użytków mogłaby skorzystać z unijnych funduszy na zalesianie. 16 Nie można wykluczyć, że duże ograniczenie wydatków na obecne płatności bezpośrednie oraz perspektywa zwiększenia dofinansowania z krajowych budżetów stać się mogą pretekstem do czynienia oszczędności w budżecie unijnym21. Może się pojawić argument, że odpowiednio duże zwiększenie wydatków na działania rozwoju wsi mogłoby napotkać na barierę efektywnego zagospodarowania tych środków. Gdyby jednak środki pochodzące z redukcji płatności realokowano na działania rozwoju wsi w całości (jak zresztą na wstępie założyliśmy), to dofinansowanie z budżetów krajowych oznaczałoby de facto wzrost transferów dla wsi i rolnictwa w UE (każdemu realokowanemu EURO towarzyszyłoby dodatkowe 0.33-1.0 EURO z krajowych budżetów). ∗ Czy realokacja nastąpi na poziomie budżetu unijnego czy też w ramach obecnych transferów do krajów członkowskich ? Warto zwrócić uwagę, że alokacja środków pomiędzy kraje członkowskie w ramach 2-go filaru odbywa się według innych kryteriów niż alokacja środków na płatności bezpośrednie w ramach 1-go filaru. Gdyby omawiane przesunięcie środków pomiędzy tymi filarami odbywało się dwustopniowo – najpierw zamiana na szczeblu unijnym, potem alokacja całej kwoty według obecnych kryteriów 2go filaru pomiędzy kraje członkowskie, to Polska zyskałaby na tym, bowiem (i) kryteria alokacji płatności bezpośrednich dyskryminują kraje takie jak Polska, tj. kraje o relatywnie niskich plonach zbóż i niskiej produkcji wołowiny (w okresie referencyjnym), z kolei (ii) kryteria podziału środków w ramach 2-giego filaru WPR podporządkowane są w znacznym stopniu celowi spójności, tj. uprzywilejowują kraje takie jak Polska, tj. kraje o większej od przeciętnej w UE skali problemów strukturalnych. Choć oczywiście kraje, które straciłyby na tym, dążyć mogą do przeprowadzenia tej realokacji w ramach środków jakie obecnie trafiają do każdego kraju członkowskiego na wsparcie produkcji, to przecież takie rozwiązanie podważałoby sens tej operacji, bowiem pomoc ta nie koncentrowała by się na regionach i krajach, gdzie skala potrzeb w zakresie rozwoju wsi jest największa; ∗ Czy realokacja nastąpi w ramach Sekcji Gwarancji EAGGF, czy też w ramach całego budżetu unijnego? Fakt, iż na obszarach celu 1-go funduszy strukturalnych część wsparcia rozwoju wsi finansowana jest z Sekcji Orientacji EAGGF, będącej częścią funduszy strukturalnych, komplikuje niniejsze rozważania. Gdyby bowiem realokacja miała nastąpić tylko w obrębie ustalanej w planie finansowym UE koperty finansowej dla Sekcji Gwarancji, wtedy dodatkowe finansowanie objęłoby tylko instrumenty towarzyszące, a nie objęłoby pomocy inwestycyjnej. Jeśli natomiast realokacja taka stanowiłaby integralną część nowego planu finansowego wtedy równie dobrze część zaoszczędzonych środków mogłaby powiększyć Sekcję Orientacji EAGGF lub fundusze strukturalne w ogóle. To, który wariant byłby korzystniejszy dla Polski zależałoby między innymi od: (i) zdolności absorpcyjnych Polski w obu grupach działań (działania finansowane przez Sekcję Gwarancji, mające formę płatności bezpośrednich, są łatwiejsze do rozdysponowania niż pomoc w zakresie działań inwestycyjnych finansowanych przez Sekcję Orientacji), (ii) tego, czy utrzymany zostanie limit pomocy w ramach funduszy strukturalnych równy 4% PKB (jeśli i bez tej realokacji Polska przekroczyłaby taki próg wtedy zwiększanie całej puli funduszy strukturalnych nie przyniosłoby Polsce korzyści). Ponieważ znacząca realokacja środków jest bardziej prawdopodobna w ramach ustalania nowego planu finansowego (powiedzmy na lata 2007-2013), należałoby się liczyć z wariantem zwiększającym dostępność środków na działania w ramach Sekcji Orientacji EAGGF. To z kolei oznacza, że korzyści z takiej realokacji będą zależne od zdolności absorpcji środków na wsparcie inwestycji modernizacyjnych oraz od ewentualnego zniesienia 4% limitu transferów w ramach funduszy strukturalnych. 21 Warto przypomnieć, że w toku dyskusji nad propozycją stopniowego zmniejszania płatności bezpośrednich w ramach pakietu Agenda 2000 (Komisja UE proponowała 3% rocznie) rozważano przeznaczenie tylko części, dokładnie 25%, zaoszczędzonych w ten sposób środków na działania rozwoju wsi. Wtedy jednak, głównym celem propozycji były właśnie oszczędności w budżecie wspólnotowym a przeznaczenie części tak zaoszczędzonych środków traktowano prawdopodobnie jedynie jako zachętę polityczną. 17 Ostatnia uwaga dotyczy postulatu równoczesnego i „równostopniowego” ograniczania płatności bezpośrednich we wszystkich krajach członkowskich. Uwaga ta nawiązuje do propozycji zamiany tych płatności na wsparcie strukturalne tylko w nowych krajach członkowskich (gdzie, bezsprzecznie, problemy strukturalne rolnictwa są bardzo istotne) jako element pakietu akcesyjnego. Zakładając nawet, że w drodze wyjątku ograniczono lub uchylono by konieczność dofinansowania z krajowego budżetu, to wciąż pozostałby problem sprzeczności takiego rozwiązania z głównym argumentem jakim posługuje się strona polska w krytyce pomysłu Komisji o pominięciu polskich rolników płatnościami bezpośrednimi. Argument ten mówi, że aby nie pogwałcić zasad równej konkurencji na wspólnotowym rynku rolnym wszyscy rolnicy powinni otrzymywać płatności bezpośrednie (jak i inne formy wsparcia produkcji) w takim samym „wymiarze”. Uniezależnienie decyzji produkcyjnych od płatności bezpośrednich Problem ten dotyczy obecnej formy płatności bezpośrednich wprowadzonej w ramach reformy MacSharry’ego i Agendy 2000. Chociaż płatności te zostały zaakceptowane w ramach RU GATT, jako sposób wspierania rolnictwa dużo mniej zniekształcający handel międzynarodowy, to ich zaklasyfikowanie do tzw. blue box pozostawia innym krajom możliwość żądań ich wycofania lub modyfikacji w trakcie kolejnych rund rokowań. Chodzi tutaj o silny wpływ tych płatności na decyzje produkcyjne i tym samym na pozycję konkurencyjną UE na rynku międzynarodowym22. Osłabienie lub wyeliminowanie tego wpływu (decoupling), pozwalające na przeniesienia tych płatności (choćby ich części) do green box stanowi jedno z głównych wyzwań przed jakimi stoi UE w ramach rundy milenijnej 23 rokowań WTO w obszarze rolnictwa . Zagrożeniem dla UE są możliwe reperkusje ze strony partnerów handlowych w ważnych dla eksportu unijnego obszarach pozarolniczych. UE ma do dyspozycji kilka sposobów na uniknięcie reperkusji na forum WTO w związku z tymi płatnościami: (i) ich usunięcie i realokacja środków na inne instrumenty, (ii) przekonanie partnerów handlowych, że są one konieczne z ważnych powodów społecznych (non-trade concerns), (iii) ich modyfikację prowadzącą do decoupling lub (iv) ich wycofanie (stopniowe lub natychmiastowe). (i) Rozważana powyżej koncepcja zamiany wsparcia poprzez płatności bezpośrednie na wsparcie programów rozwoju wsi i rolnictwa jest pierwszym sposobem. Trzeba bowiem pamiętać, że instrumenty 2-go filaru są klasyfikowane w ramach WTO jako decoupled. (ii) Drugi sposób polega na próbie nowego uzasadnienia tych płatności. Chodzi tutaj o próby UE przekonania partnerów handlowych, że rolą płatności bezpośrednich w formie w jakiej są stosowane obecnie, lub tylko nieznacznie zmodyfikowanej, jest nie tyle wspieranie produkcji rolnej, co utrzymanie takich metod produkcji (technologie produkcji i struktura rolnictwa), które gwarantują zachowanie krajobrazu, bioróżnorodności, tradycji/kultury ludowej, struktury 22 Warto zwrócić uwagę, że krytyka państw trzecich dotycząca płatności bezpośrednich stosowanych przez UE opiera się na tej samej logice, którą strona polska wykorzystuje do podważania dotychczasowego stanowiska Komisji Europejskiej, że po akcesji do UE płatnościami tymi mogą nie zostać objęci polscy rolnicy. 23 Wraz ze zbliżaniem się czasu ostatecznych rozstrzygnięć w ramach tej rundy rokowań WTO obserwuje się istotne zmiany w równowadze stanowisk wobec przyszłości blue box. Niektórzy komentatorzy podkreślają powodzenie z jakim UE promuje filozofię rolnictwa wielofunkcyjnego i wskazują na rosnące grono zwolenników tego podejścia wśród dawnych oponentów UE w ramach rokowań WTO w obszarze rolnictwa (por. Agra Europe, EU developing new role in international trade negotiations, 2001, June 22.). W tym samym czasie w polityce rolnej Stanów Zjednoczonych A.P., które do niedawna były głównym krytykiem WPR można dostrzec wyraźne odchodzenie od kursu liberalnej polityki rolnej zapoczątkowanej w 1996 Ustawą o Żywności...(FAIR ACT), w której płatności bezpośrednie dla rolników (płatności przekształceń rynkowych) zostały oddzielone od produkcji (decoupled). Mimo to, Stany Zjednoczone są w znacznie lepszej sytuacji przetargowej, bowiem zakwalifikowanie planowanych przez nie na lata 2002-2006 nowych płatności bezpośrednich (m.in. tzw. counter-cyclical payments) do amber box nie musi doprowadzić do przekroczenia limitu AMS ustalonego w ramach RU GATT, natomiast, gdyby zlikwidowano blue box i przeniesiono obecne płatności UE do amber box, to limit AMS dla UE zostałby najprawdopodobniej przekroczony. 18 osiedleńczej itp. W promocji tego argumentu kluczową rolę pełni koncepcja wielofunkcyjności produkcji rolnej (multifunctionality) silnie związana z europejskim modelem rolnictwa. Koncepcja ta opiera się na założeniu, że wymienione korzyści społeczne są nierozerwalnie związane z produkcją rolną, tzn., nie mogą być one dostarczone społeczeństwu w inny sposób jak tylko poprzez produkcję rolną (joint-production)24. Ważnym, choć niewielkim krokiem w tym kierunku było wprowadzenie w ramach Agendy 2000 (na zasadzie dobrowolnej decyzji państw członkowskich) wymogu wykazania zgodności z zasadami ochrony środowiska naturalnego przez rolników, którzy korzystają z płatności bezpośrednich (cross-compliance). (iii) Trzecim sposobem jest uzależnienie wysokości tych płatności dla pojedynczego gospodarstwa od ich historycznego poziomu, a nie jak obecnie od powierzchni zasiewów i liczby zwierząt w ramach bieżącej produkcji. Taka zmiana jest zadowalająca z punktu widzenia definicji decoupling stosowanej w ramach WTO. Zostało to wykorzystane w przyjętym ostatnio przez Radę UE Rozporządzeniu dotyczącym pilotażowego programu uproszczonych płatności dla małych gospodarstw rolnych (small farmers scheme)25. Należy jednak wyraźnie zaznaczyć, że zmiana ta nie spełnia jednak warunków „pełnego” oderwania od decyzji produkcyjnych26. Płatności te są wciąż przypisane do gospodarstwa i w znacznym stopniu warunkują poziom i koszty produkcji, bowiem zwiększają dostępność środków na finansowanie postępu technologicznego. Bez takich płatności wiele mniejszych gospodarstw UE cierpiałoby na podobne problemy finansowe jak obecnie większość gospodarstw polskich. Bardziej radykalne rozwiązanie, prowadzące jednak do pełnego „oderwania”, to (poza ich ustaleniem na bazie historycznego poziomu produkcji) ich jednoczesne przypisanie do osoby rolnika (zamiast gospodarstwa), usunięcie wymogu prowadzenia gospodarstwa i ograniczenie tych płatności do z góry ustalonego horyzontu czasowego. (iv) Od wielu lat rozważa się też kwestię odejścia od tych płatności przypominając, że ich sens jako rekompensaty cięć cenowych polega wyłącznie na umożliwieniu rolnikom dostosowania do nowych poziomów cen. Proces ten nie powinien jednak trwać dłużej niż okres potrzebny na dostosowanie zasobów kapitału zaangażowanego w środki trwałe do nowych relacji cenowych, czyli tyle, ile trwa pełna amortyzacja tych środków w rolnictwie (średnio 10-15 lat). Proponuje się stopniowe zmniejszanie tych płatności w kolejnych latach (degressivity). Jako rozwiązanie alternatywne proponuje się czasem wypłatę jednorazowej rekompensaty równej sumie zdyskontowanych przyszłych płatności (z kolejnych 10-15 lat o ustalonej wysokości). Rekompensata taka mogłaby także mieć formę papieru wartościowego, który mógłby zostać sprzedany przez rolnika na rynku kapitałowym. Uzyskane w ten sposób środki rolnik mógłby przeznaczyć na restrukturyzację gospodarstwa w celu dostosowania do nowych warunków gospodarowania lub na rozpoczęcie działalności pozarolniczej (bon restrukturyzacyjny)27. 24 Próbą sił przed ostateczną obroną koncepcji wielofunkcyjności produkcji rolnej jako argumentu uzasadniającego wsparcie produkcji rolnej w formie płatności bezpośrednich jest debata na ten temat na forum OECD. Jej wstępne wyniki sugerują, że wielofunkcyjność, jako argument za utrzymaniem wsparcia produkcji jest trudna do obrony. Oponenci tej koncepcji wskazują bowiem, że tradycyjne podejście polegające na tym, że inne, nowe dobra publiczne (np. ochrona środowiska, zachowanie różnorodności kulturalnej na wsi, inne) związane z rolnictwem i wsią mogą (i dlatego powinny) być dostarczane społeczeństwu nie poprzez wsparcie produkcji rolnej ale poprzez instrumenty bezpośredniego wsparcia tych nowych dóbr. Argument wielofunkcyjności podkreśla, z kolei, iż wspomniane nieżywnościowe usługi dla społeczeństwa (non-commodity output of farm production), co prawda mogą być dostarczane w inny sposób, niezależny od produkcji rolnej, i wspierane niezależnie od produkcji rolnej, niemniej jednak ich dostarczanie i wspieranie łącznie z produkcją rolną jest najtańsze. Ta przewaga ekonomiczna wielofunkcyjności, jako sposobu generowania tych korzyści wynika m.in. z tzw. korzyści powiązań produkcyjnych (economies of scope) - taniej jest wytwarzać te usługi łącznie z produkcją rolną niż oddzielnie (por. OECD, Multifunctionality – towards an analytical framework, OECD, 2001). 25 Por. przypis 17. 26 Por. OECD, Decoupling – a conceptual overview, OECD, 2000. 27 Por. Swinbank, A and Tangermann, S., A Proposal for the Future of Direct Payments under the CAP, 2001 (http://www.rdg.ac.uk/AgriStrat/bondscheme/) oraz Buckwell, A. et al., Towards a Common Agricultural and Rural Policy for Europe. Raport przygotowany na zlecenie Komisji Europejskiej, Bruksela, 1997 (http://europa.eu.int/comm/agriculture/publi/archive/index_en.htm.). 19 Implikacje dla Polski Częścią dyskusji na temat decoupling w UE jest związek tego elementu reform WPR z procesem akcesji nowych krajów w tym Polski, przy czym zakłada się czasami, że decoupling posłużyć by mógł jako usprawiedliwienie dla wykluczenia tych krajów z takich zreformowanych płatności. Jednak, aby decoupling mogło posłużyć temu celowi spełnić by ono musiało dwa warunki. Po pierwsze, musiałoby to być pełne decoupling (patrz powyżej), a nie tylko spełniające definicję WTO (jak w przypadku small farmer scheme). Po drugie wprowadzenie w UE takiego rozwiązania musiałoby mieć miejsce jeszcze 28 przed akcesją nowych członków . Spełnienie tych warunków wydaje się mało prawdopodobne. To, czy koncepcja wielofunkcyjności produkcji rolnej (punkt ii) okaże się przekonywującą i skuteczną formą obrony obecnej formy płatności bezpośrednich zależeć będzie między innymi od siły argumentów, jakimi UE posłuży się na forum WTO. W tym kontekście powstaje pytanie, czy jako przyszły kraj członkowski UE, Polska mogłaby podjąć próbę uzasadnienia wielofunkcyjności produkcji rolnej 29 specyficznej dla jej warunków . Uniezależnienie bieżących decyzji produkcyjnych od płatności (decoupling), polegające na ich zryczałtowaniu i oparciu na historycznych decyzjach produkcyjnych (punkt iii), jak w small farmer scheme, ma kilka istotnych zalet dla polskiego rolnictwa: ∗ Zaspokajają wymogi WTO, pozwalając utrzymać te płatności, a więc pośrednio, i wsparcie produkcji rolnej w przyszłości. Ponieważ wciąż „przypisane” byłyby one do gospodarstwa rolnego, więc przekładałyby się na postęp technologiczny w produkcji rolnej. Chodzi tutaj głównie o pozytywny wpływ tych płatności na zdolność kredytową polskich gospodarstw; ∗ Wyeliminowanie wymogu utrzymywania obszaru zasiewów i pogłowia zwierząt na poziomie odpowiadającym wysokości tych płatności pozwoliłoby kontynuować dostosowania w strukturze produkcji gospodarstw rolnych w Polsce (szczególnie jeśli jednocześnie zniesiono by limity produkcyjne). Miałoby to kapitalne znacznie dla podniesienia efektywności i konkurencyjności polskiego rolnictwa biorąc pod uwagę ewentualne różnice w przewagach komparatywnych względem rolnictwa obecnych państw członkowskich i trwającą odbudowę produkcji po załamaniu spowodowanym transformacją; ∗ Zmniejszyły by się koszty administrowania systemu dopłat. Można również rozważać zalety bardziej radykalnej reformy tych płatności prowadzącej do ich eliminacji po jakimś czasie (punkt iv). Chodzi tu o podobne efekty, jak w punkcie poprzednim. Jednak taki werdykt możliwy jest jedynie w oparciu o założenia, że: (i) płatności o ograniczonym horyzoncie czasowym lub bony dostosowawcze byłyby zastosowane w Polsce na tych samych zasadach, jak w innych krajach UE, (ii) wykorzystanie tych płatności w okresie 10-15 lat (zanim zostałyby one wycofane) lub wykorzystanie bonu dostosowawczego (w sytuacji jednorazowej rekompensaty) pozwoliłoby na zmodernizowanie i zrestrukturyzowanie polskiego rolnictwa. Po wycofaniu tych płatności, w sytuacji równych warunków konkurencji (brak płatności w Polsce i reszcie UE), i w sytuacji startu z równego poziomu technologicznego (punkt i), polskie rolnictwo mogłoby osiągnąć silną pozycję konkurencyjną względem rolnictwa pozostałych krajów rozszerzonej UE i względem rynku światowego. 28 Por. Swinbank, A and Tangermann, S., A Proposal for the Future of Direct Payments under the CAP, 2001 (http://www.rdg.ac.uk/AgriStrat/bondscheme/). 29 W dotychczasowej dyskusji nad polityką rolną w Polsce (nieświadomie) wykorzystuje się argument wielofunkcyjności produkcji rolnej w obronie polityki wsparcia rolnictwa, kiedy twierdzi się, że wsparcie takie jest najtańszym sposobem przejściowego łagodzenia negatywnych skutków bezrobocia na wsi i w całej gospodarce. 20 Modulacja wsparcia Pojęciem modulacji (modulation) określa się elementy WPR zmniejszające zróżnicowanie wysokości wsparcia w przeliczeniu na jedno gospodarstwo (lub jednego rolnika) między dużymi i małymi gospodarstwami. To zróżnicowanie wynika z faktu, iż obecna WPR realizuje cel wspierania dochodów rolniczych poprzez wspieranie opłacalności produkcji rolnej tj. poprzez wspieranie cen (transfery rynkowe) oraz płatności bezpośrednie na hektar lub sztukę zwierząt (transfery budżetowe). Obie formy wsparcia generują transfery proporcjonalne do wielkości produkcji, tj. do zasobów produkcyjnych, ich jakości i produktywności, czyli do potencjału dochodowego gospodarstwa. Prowadzi to do paradoksu aby realizować jeden z głównych celów WPR, wysokimi kosztami tej polityki obciąża się konsumentów i podatników, często niezamożnych, kierując większość wsparcia do gospodarstw i rolników, którzy i bez niego nie cierpieliby najprawdopodobniej z powodu niskich dochodów30. Spora część tych dużych gospodarstw byłaby w stanie konkurować na rynku krajowym i światowym bez wsparcia ze strony WPR. Właściciele takich gospodarstw wykorzystują dotacje unijne, aby finansować zakup ziemi i kontyngentów produkcyjnych od gospodarstw drobnych. Dotacje przyspieszają w ten sposób proces koncentracji w rolnictwie. W 1995 roku do 25% największych gospodarstw UE trafiało aż 68% całości wsparcia, w tym, 73% transferów generowanych wsparciem cen i 57% płatności bezpośrednich. Zatem, do przeciętnego gospodarstwa z tej grupy trafiało około 9 razy więcej płatności bezpośrednich i 24 razy więcej transferów rynkowych niż do przeciętnego gospodarstwa z grupy obejmującej 25% najmniejszych gospodarstw. Reforma MacSharry’ego obejmowała dwa elementy modulacji. Pierwszy to ograniczenie liczby premii wołowych na gospodarstwo do 90. Drugi, to wykluczenie małych gospodarstw, mogących produkować nie więcej niż 92 t. zbóż (czyli o powierzchni zasiewów do 15-20ha) z obowiązkowego odłogowania części gruntów rolnych kwalifikujących się do płatności obszarowych. Inne elementy WPR w pewnym stopniu „modulujące” wysokość wsparcia w przeliczeniu na gospodarstwo to: ∗ Dwa elementy preferujące gospodarstwa o gorszych warunkach gospodarowania od przeciętnych, a więc gospodarstwa o dochodach niższych niż dochody podobnej wielkości (obszarowo) gospodarstw w pozostałych regionach: (i) naliczanie płatności obszarowych według jednolitego w danym kraju (regionie) plonu referencyjnego, oraz (ii) wprowadzona w ramach reformy MacSharry’ego reorientacja części środków ze wsparcia produkcji na wsparcie rozwoju obszarów wiejskich obejmująca płatności do obszarów o gorszych warunkach gospodarowania (less favoured areas); ∗ Proponowany pilotażowy program zryczałtowanych płatności bezpośrednich dla małych gospodarstw, który istotnie zmniejsza koszty administracyjne (transakcyjne), jakie małe gospodarstwa musiały do tej pory ponosić, aby te płatności otrzymać. Kwestia celowej i dalej posuniętej modulacji pojawiła się wyraźniej w czasie opracowywania pakietu Agenda 2000. Z propozycji Komisji usunięto jednak pomysł obligatoryjnego ograniczenia dopłat bezpośrednich dla rolników którzy otrzymują więcej niż 100 tys. (o 20%) i 200 tys. ECU (o 25%). Przyjęto natomiast inny instrument. Kraje członkowskie otrzymały możliwość (a nie obowiązek) ograniczenia wsparcia dla dużych gospodarstw31 do 20% i przeznaczenia zaoszczędzonych w ten sposób 30 Fakt, że wysokość całkowitych transferów jest porównywalna z wysokością dochodu operacyjnego (por. tabela) nie oznacza, że ograniczenie tych transferów spowodowałoby równie duży spadek tego dochodu, bowiem wraz z takim ograniczeniem nastąpiłby nie tylko spadek przychodów ale także zmniejszenie kosztów. Chodzi tutaj o obniżenie się cen wielu czynników produkcji (poprzez mechanizm rynkowy - por. przypis 7.) oraz częstsze sięganie przez producentów do rozwiązań poprawiających efektywność gospodarowania (np. lepsze wykorzystanie środków produkcji poprzez podejmowanie działań grupowych). 31 Obniżenie kwoty należnych płatności może nastąpić w trzech przypadkach: (i) jeśli zatrudnienie w gospodarstwie wyrażone w standardowych jednostkach siły roboczej, jest niższe od minimum ustalonego przez kraj 21 środków na działania rozwoju wsi w ramach 2-go filaru WPR. Jednak dotychczas tylko trzy kraje, Francja, Wielka Brytania i Portugalia, zdecydowały się na takie rozwiązanie. W Niemczech trwają 32 dopiero przygotowania do wdrożenia modulacji . Trzeba jednak pamiętać, że modulacja płatności uzależnionych od wielkości produkcji może prowadzić do zmniejszenia międzynarodowej konkurencyjności dużych gospodarstw rolnych w UE. Mniejsze skutki miałoby wprowadzenie modulacji w stosunku do płatności uniezależnionych od poziomu produkcji (decoupled). Wprowadzenie modulacji może także skłaniać do formalnego podziału gospodarstw na mniejsze. Wydaje się, że obecna dyskusja w krajach UE wywołana kryzysem zaufania co do podstawowych zasad WPR (np. w zakresie bezpieczeństwa żywności) oraz akcesją nowych, z reguły biedniejszych krajów jest silnie powiązana z ideą modulacji. Pojawiają się głosy, że realizacja europejskiego modelu rolnictwa wymaga ograniczenia zachęt ekonomicznych do koncentracji gruntów i intensyfikacji produkcji, co w praktyce oznaczać może zmniejszenie wysokości wsparcia dla największych gospodarstw. Implikacje dla Polski W warunkach polskich, z uwagi na głęboką polaryzację struktury rolnej, stopień koncentracji transferów na stosunkowo niewielkiej grupie gospodarstw byłby podobny jak w obecnej UE. Brak elementów modulacji prowadziłby zatem do znaczącego zróżnicowania dochodów w sektorze, a także względem najbiedniejszych pozarolniczych grup zawodowych, co nie służyłoby sympatii społecznej wobec WPR w Polsce. Tak nierówny rozkład transferów nie byłby zatem pożądany pomimo jego prawdopodobnego pozytywnego wpływu na poprawę struktury agrarnej. Wydaje się zatem, że modulacja na zasadzie realokacji wsparcia od dużych gospodarstw na programy wsparcia restrukturyzacji jest korzystna dla większości polskich rolników. Należy jednakże pamiętać, że osłabiłaby ona pozycję konkurencyjną gospodarstw wielkoobszarowych, które użytkują ponad 25% powierzchni użytków rolnych. Skutki wprowadzenia modulacji w gospodarstwach dużych częściowo byłyby zniwelowane korzyściami wynikającymi ze skali produkcji. Wycofanie limitów produkcji mleka Kwoty mleczne wprowadzono w UE w roku 1984 w celu ograniczenia produkcji mleka, a co za tym idzie, kosztów dotacji eksportowych wynikających z wysokiego wsparcia cenowego. Dopiero w ramach Agendy 2000, głównie pod wpływem zobowiązań redukcji subsydiów eksportowych w ramach WTO, wprowadzono istotne zmiany tego systemu. Zmiany te polegają na redukcji cen interwencyjnych produktów mleczarskich i wprowadzeniu rekompensujących tę redukcję (choć nie w pełni) płatności bezpośrednich dla rolników. Zaplanowano, że system ten zostanie wprowadzony stopniowo w trzech kolejnych latach poczynając od roku 2005 i że doprowadzi do 15% spadku cen interwencyjnych odtłuszczonego mleka w proszku i masła (a więc i ceny skupu mleka). Przewidziano przegląd tego systemu w roku 2002 z ewentualnym przyspieszeniem terminu wdrożenia zmian. Jednocześnie ustalono, że kwoty mleczne będą utrzymane do roku 2008. Dyskusja na temat odejścia od kwot mlecznych ma dwa zasadnicze motywy. Pierwszym jest dalsza presja ze strony WTO – już obecnie UE nie może subsydiować całości eksportu w tym sektorze, głównie serów. Po drugie, UE, predysponowana tradycją i zasobami naturalnymi chciałaby partycypować w członkowski, (ii) gdy standardowy dochód brutto w gospodarstwie przekracza poziom ustalony przez kraj członkowski oraz (iii) jeśli kwota płatności bezpośrednich przekracza wielkość ustaloną przez kraj członkowski. 32 Dotychczas w Niemczech na jednego zatrudnionego w gospodarstwach wielkoobszarowych przypada ponad 150 tys. DM dotacji rocznie – podczas gdy w gospodarstwach średnich i małych dziesięciokrotnie mniej. Jednak podczas dyskusji nad założeniami Agendy 2000 Niemcy odrzucali propozycję obniżenia dotacji dla największych gospodarstw. Uderzyłoby to w wielkoobszarowe gospodarstwa rolne na terenie dawnej NRD. 22 zapowiadanym na najbliższe lata wzroście światowego rynku tych produktów. Możliwość zastąpienia wsparcia cenowego - bezpośrednim i obniżki cen zaplanowane w ramach Agendy 2000, pozwalają przybliżyć unijną cenę mleka do cen na rynku światowym na tyle, że utrzymanie kwot mlecznych straciłoby rację bytu. Wysokość płatności bezpośrednich w przyszłości uzależniona by była nie od bieżącego, ale od historycznego poziomu produkcji. Szacuje się, że eliminacja kwot mlecznych pozwoliłaby zwiększyć produkcję i eksport całej UE, jednak jednocześnie spowodowałaby przemieszczenie produkcji pomiędzy krajami, regionami i gospodarstwami według kryterium długookresowej konkurencyjności. Niechęć do takich zmian wynika z faktu, że produkcja mleka należy do dziedzin najsilniej wspieranych przez WPR, ma stosunkowo wysoki udział w strukturze produkcji rolnej, szczególnie w małych gospodarstwach położonych często w regionach o mniej korzystnych warunkach przyrodniczych. Innymi słowy, system kwot mlecznych, spowalniając restrukturyzację tego sektora, stał się gwarantem transferów finansowych (na razie cenowych, a od 2005 budżetowych) do wielu regionów i najmniej efektywnych producentów. Utrzymywanie kwot sprawia, że zmniejsza się udział UE w światowej produkcji mleka. Przy tym nie wykorzystuje się przewag względnych kilku krajów UE w mleku (takich jak Portugalia, Irlandia, Austria czy Finlandia). Przyczynia się to do wysokich kosztów produkcji mleka w UE Implikacje dla Polski Ustalenie kwot mlecznych dla Polski będzie jednym z najważniejszych elementów negocjacji w obszarze rolnictwa. Z uwagi na to, że w obecnym systemie udziały w rynku poszczególnych krajów członkowskich zależą wyłącznie od posiadanego limitu produkcyjnego (kwoty) oraz z uwagi na chęć ograniczenia kosztów budżetowych rozszerzenia o nowe kraje (w tym przypadku subsydiów eksportowych i przyszłych płatności bezpośrednich), UE dążyć będzie prawdopodobnie do przydzielenia Polsce jak najmniejszego limitu odpowiadającego poziomowi produkcji w ostatnich latach. Według polskich ekspertów, poziom ten znajduje się poniżej długookresowego potencjału produkcyjnego Polski. Na podstawie ww. uwarunkowań można postawić kilka tez dotyczących skutków ewentualnego uchylenia systemu kwot po uzyskaniu przez Polskę członkostwa w UE: ∗ Po pierwsze, postrzegane korzyści z odejścia od kwot mlecznych w Polsce po uzyskaniu członkostwa, zależeć będą od wysokości kwoty, jaką uzyska Polska w trakcie negocjacji33. Jeśli kwota okaże się niska (ale nie na tyle, aby na nią nie przystać), będzie to istotny powód do polskiego poparcia planów likwidacji kwot w przyszłości. Nawet mając świadomość, że przyszłe stanowisko Polski w tej kwestii jest nieprzewidywalne (bowiem np. wskazani wyżej beneficjenci systemu kwot w Polsce mogą silnie optować za jego pozostawieniem), to zależność między wysokością wynegocjowanej kwoty, a przyszłym stanowiskiem Polski, co do reformy kwot, może posłużyć jako argument negocjacyjny skierowany w stronę tych państw unijnych, które w czasie negocjacji akcesyjnych będą miały wpływ na to jaką kwotę Polsce przyznać, a o których wiadomo, że są przeciwne likwidacji tego systemu (np. Francja); ∗ Po drugie, system kwot będzie miał niekorzystny wpływ na restrukturyzację sektora, rozwój jego zdolności produkcyjnych i pozycję konkurencyjną w przyszłości. Główny argument polskiego stanowiska negocjacyjnego w kwestii kwot, mówiący o wysokim potencjale produkcyjnym mleka w naszym kraju, jest zgodny z wieloma analizami ekonomicznymi wskazującymi na potencjał konkurencyjny tego sektora, którego pełne wykorzystanie wymaga jednak modernizacji i koncentracji. Wynikałoby z tego, iż faktycznie, odejście od kwot mlecznych byłoby rozwiązaniem korzystnym dla Polski. Trzeba pamiętać, że odejście od kwot nie musi wykluczać wsparcia, jakie sektor ten będzie otrzymywał w postaci płatności bezpośrednich i wsparcia inwestycji modernizacyjnych; 33 Nie można wykluczyć możliwości uzyskania zwiększenia kwot mlecznych już po zakończeniu negocjacji akcesyjnych. Powiększenie kwot mlecznych może być kartą przetargową dla tych państw UE, które będą zabiegały o głosy Polski w Radzie powiększonej UE. Z podobnych względów podczas końcowych negocjacji Agendy 2000 powiększono kontyngenty m.in. dla Hiszpanii i Włoch. 23 ∗ Po trzecie, można oczekiwać, że długookresowy interes sektora mleczarskiego w Polsce w odniesieniu do kwot mlecznych może być sprzeczny z interesem wielu nieefektywnych producentów (przetwórców i rolników), którzy gotowi byliby wykorzystać system kwot mlecznych jako oręż przeciwko przymusowi restrukturyzacji. Trzeba pamiętać, że o ile członkostwo w UE może faktycznie zwiększyć ten przymus, to jednocześnie zarówno dotychczasowe programy branżowe, wsparcie przed-akcesyjne, a w przyszłości również i fundusze strukturalne faworyzowały i będą faworyzować (zupełnie słusznie, biorąc pod uwagę wspomniany potencjał konkurencyjny) podmioty tego sektora. ∗ Po czwarte, kwoty mleczne będą miały cenę rynkową podnosząc koszty produkcji mleka zniechęcając do ekstensywnego chowu krów, gdyż poziom wydajności mlecznej przy której chów będzie opłacalny istotnie wzrośnie. Niemieccy rolnicy wydają rocznie na dzierżawę kwot mlecznych sumę 1,7 miliarda DM – dwukrotnie więcej niż wynoszą wypłaty z budżetu UE dla niemieckiego sektora mleczarskiego. Uchylenie założeń Przypomnijmy, że powyższa ocena oparta została na założeniu, iż utrzymane zostaną: (i) zasada stosowania wszystkich elementów WPR wobec wszystkich krajów członkowskich, w tym Polski, (ii) zasady solidarności finansowej oraz (iii) stały (obecny)strumień finansowego wsparcia łącznie dla produkcji i obszarów wiejskich. Co jednak oznaczałoby uchylenie tych złożeń? Konsekwencje niejednakowego traktowania polskiego rolnictwa w ramach WPR były przedmiotem kilku 34 innych opracowań i nie będą tutaj szczegółowo omawiane. Na podstawie propozycji strony unijnej można by sądzić, że nie ma obaw przed trwałym wykluczeniem polskich rolników z systemu płatności bezpośrednich, natomiast liczyć się należy z ewentualnym wprowadzeniem okresem przejściowym, w którym te płatności byłyby w Polsce stopniowo zwiększane do pełnego wymiaru. Dla Polski akceptowalność takiej propozycji zależałaby od długości takiego okresu przejściowego, czy też możliwości uzyskania rekompensujących ustępstw ze strony unijnej w innych ważnych kwestiach. We wstępie do tego opracowania sugerujemy także, że skłonność do zaakceptowania takiego okresu przejściowego zależałaby także od skali korzyści z nie opóźnienia członkostwa (gdyby faktycznie brak akceptacji Polski dla takiego rozwiązania stanowić miał jedyną w tej mierze przeszkodę). Chodzi tutaj między innymi o korzyści (również, a może przede wszystkim w obszarze rolnictwa i obszarów wiejskich) wynikające z uczestnictwa Polski, już jako kraju członkowskiego, w decyzjach Unii odnośnie następnego okresu budżetowego. Wnioski z powyższej analizy nie straciłyby na aktualności, jeśliby taki okres przejściowy został wprowadzony; wtedy jednak, dotyczyłyby one okresu po uzyskaniu pełnych praw do tych płatności. Gdyby Polska, jako kraj członkowski UE, została w jakikolwiek sposób trwale wykluczona ze wsparcia w ramach WPR, oznaczać by to mogło wzmocnienie polskich preferencji, co do reform tej polityki, szczególnie, jeśli chodzi o realokację środków z płatności bezpośrednich na wsparcie rozwoju wsi. Renacjonalizacja finansowania WPR byłaby zdecydowanie niekorzystna dla Polski, bowiem prowadziłaby do bardzo istotnego zwiększenia obciążeń krajowego budżetu kosztami implementacji WPR. Odejście od zasady solidarności finansowej w sytuacji tak zwiększonego zróżnicowania możliwości finansowych budżetów krajowych, jakie będzie miało miejsce po najbliższym rozszerzeniu UE, oznaczałoby w istocie rzeczy koniec WPR. Konsekwencją takiej renacjonalizacji byłaby bowiem konieczność dopasowania poziomu wsparcia dla wsi i rolnictwa w całej powiększonej UE do możliwości finansowych krajów najbiedniejszych, pamiętając, że takie ujednolicone poziomy wsparcia są warunkiem utrzymania Jednolitego rynku rolnego UE (tj. warunkiem równych warunków konkurencji). Być może przypominanie o tych konsekwencjach jest dzisiaj najlepszą taktyką osłabienia dążeń niektórych krajów do odejścia od zasady solidarności finansowej. Zmiana taka spowodowałaby zdezaktualizowanie części, ale nie wszystkich, wniosków powyższej analizy. 34 Por. SAEPR/FAPA, Stereotypy w UE dotyczące polskiego sektora rolno-żywnościowego, Warszawa, 2000r. 24 Dla pozycji konkurencyjnej polskich gospodarstw rolnych w porównaniu do partnerów w UE istotne będzie i to w jakim stopniu inne państwa członkowskie nawet bez odwrotu w kierunku renacjonalizacji finansowania WPR wspierać będą z własnych budżetów własne gospodarstwa rolne. Wytyczne wspólnotowe, co do dopuszczalnych form pomocy państwa dla rolnictwa są na tyle elastyczne, że zostawiają duże pole swobody – z czego korzystają państwa zamożne. Np. W Niemczech, z budżetu krajowego trafia do rolnictwa niemal taka sama kwota jak z funduszy UE. Polsce trudno będzie zapewnić z budżetu krajowego wsparcie dla gospodarstw rolnych w porównywalnej skali. Z tego względu w celu wzmocnienia pozycji konkurencyjnej polskich gospodarstw na wspólnotowym rynku Polska może być zainteresowana ograniczeniem zakresu dopuszczalnej pomocy państwa dla rolnictwa. Utrzymanie zasady solidarności finansowej w zakresie polityki wspólnotowej jest więc warunkiem minimum w tym względzie. Na podstawie przebiegu dotychczasowych reform i dyskusji im towarzyszących można sądzić, że zagrożenie istotnego zmniejszenia strumienia transferów finansowych na wsparcie wsi i rolnictwa nie jest duże, chociaż spodziewać się należy zmian w formie transferów, zgodnie z kierunkami/mechanizmami przedstawionymi w tym opracowaniu. Można także postawić tezę, iż „ryzyko” ewentualnego ograniczenia tych transferów w przyszłości zależy właśnie od dalszych reform. Wydaje się bowiem, że rosnąca akceptacja społeczna dla szeroko rozumianego wsparcia rozwoju wsi jest dziś jedyną gwarancją utrzymania wysokiego budżetu rolnego UE w przyszłości, co wymagać będzie jednak dalszych reform celów i instrumentów WPR. Oczywiście, ewentualne duże zmniejszenie wsparcia, szczególnie w początkowym okresie członkostwa, byłoby dla Polski niekorzystne, biorąc pod uwagę zadania modernizacji i restrukturyzacji rolnictwa i wsi oraz fakt, że transfery te sprzyjają celowi spójności (są w coraz większym stopniu finansowane przez budżet wspólnotowy). 5 WNIOSKI Jeśli, jak sugerujemy, Polska posiada długoterminowe przewagi komparatywne w produkcji rolnej względem krajów UE, to podstawowa korzyść dla Polski i polskiego rolnictwa z akcesji do UE wynikać powinna z samej możliwości konkurowania z innymi krajami europejskimi na równych zasadach. Jednak w scenariuszu obecnej WPR, przewagi te będą mogły zostać wykorzystane w bardzo ograniczonym zakresie, w związku z czym, polskie rolnictwo zmuszone jest do upatrywania głównych korzyści z integracji we wzroście wsparcia rynku i dochodów. W tym scenariuszu nieuchronny byłby znaczący wzrost cen żywności ze wszystkimi tego negatywnymi dla gospodarki następstwami. Utrzymywanie wysokich cen żywności może dać o wiele bardziej dotkliwe skutki w Polsce niż w wielu bardziej zamożnych państwach członkowskich UE. Alternatywny scenariusz dla przyszłej WPR, polegający na ograniczeniu wsparcia samej produkcji, w zamian za zwiększoną pomoc na restrukturyzację rolnictwa i rozwój obszarów wiejskich połączoną z likwidacją limitów produkcji, wydaje się być dla Polski korzystniejszy. Oznacza on bowiem nie tylko do pełniejsze wykorzystanie, ale także i wzmocnienie polskich przewag konkurencyjnych. Byłoby to możliwe dzięki: (i) swobodzie dostosowań w poziomie i strukturze produkcji, (ii) przyspieszeniu poprawy produktywności (z uwagi na większe zapóźnienie strukturalne i lukę technologiczną korzyści z polityki strukturalnej i rozwoju wsi w Polsce będą wyższe niż średnio w UE) oraz (iii) wprowadzeniu preferencji dla bardziej ekstensywnych i pracochłonnych metod produkcji, które łatwiej będzie zaadoptować w Polsce niż w UE (z uwagi na niski wyjściowy poziom intensyfikacji produkcji oraz wciąż niskie koszty pracy). W tym scenariuszu, główne korzyści dla polskiego rolnictwa z akcesji do UE oparte byłyby na trwałym i efektywnym wykorzystaniu możliwości związanych ze wspólnotowym rynkiem, a w znacznie mniejszym stopniu na kruchej równowadze politycznej (w samej UE jak i na forum międzynarodowym WTO), od której coraz bardziej uzależniona jest ciągłość wsparcia produkcji rolnej w UE. Wniosek, iż powodzenie polskiego rolnictwa po akcesji zależy głównie od możliwości konkurowania na wspólnotowym rynku na równych zasadach (w odróżnieniu do okresu przedakcesyjnego), oraz od postępu reform WPR, należy przede wszystkim traktować jako ważny argument na poparcie polskiego stanowiska 25 w ramach negocjacji akcesyjnych odnośnie dopłat bezpośrednich (choć bezpośrednie motywy tego stanowiska mogły być bardziej oczywiste). Gdyby jednak Polska, jako kraj członkowski, została w jakikolwiek sposób trwale wykluczona ze wsparcia w ramach WPR, oznaczać by to mogło wzmocnienie polskich preferencji, co do reform tej polityki, szczególnie, jeśli chodzi o realokację środków z płatności bezpośrednich na wsparcie rozwoju wsi. Zgodność celów strategicznych polskiego rolnictwa z kierunkami (mechanizmami) reform WPR stanowić może także ważny atut polityczny zarówno na etapie negocjacji członkowskich, jak i później, kiedy Polska będzie współdecydować o tych reformach. Chodzi tu o argument w walce ze stereotypem, jakoby Polsce zależało wyłącznie na protekcjonistycznym charakterze WPR. Ocenę głównych elementów reform WPR oparto na założeniach, że reformy te polegać będą na zmianie celów i instrumentów, lecz nie na zmniejszeniu wysokości wsparcia łącznie dla wsi i rolnictwa, że utrzymana zostanie zasada solidarności finansowej oraz, że Polska będzie uczestniczyć we wszystkich elementach przyszłej WPR na tych samych zasadach co inne kraje rozszerzonej UE. Z przeprowadzonej analizy wynika, że rozważane elementy reform WPR są generalnie korzystne dla Polski, tj. zgodne z polskimi preferencjami w tym zakresie, ponieważ: ∗ Zmniejszają obciążenia polskich obywateli kosztami WPR (zamiana wsparcia cenowego płatnościami bezpośrednimi), co ma pozytywny wpływ na konkurencyjność całej gospodarki; ∗ Przyśpieszają poprawę produktywności polskiego rolnictwa (reorientacja wsparcia budżetowego ze wspierania produkcji na wsparcie restrukturyzacji i rozwoju wsi); ∗ Znoszą ograniczenia dla dostosowań struktury produkcji do przewag konkurencyjnych polskiego rolnictwa względem rynku unijnego (odejście od limitów produkcji, uniezależnienie bieżącego poziomu produkcji od wsparcia (decoupling)); ∗ Poprawiają wynik makroekonomiczny działalności sektora rolnego i WPR w Polsce (wszystkie trzy wyżej wymienione efekty); ∗ Wprowadzają preferencje dla bardziej pracochłonnych metod produkcji w ramach europejskiego modelu rolnictwa, prowadząc tym samym do wzmocnienia Polskich przewag komparatywnych w produkcji rolnej; ∗ Prowadzą do bardziej sprawiedliwego rozkładu korzyści pomiędzy beneficjentami WPR w Polsce (silniejsze uwzględnienie ogólnospołecznych preferencji w ramach europejskiego modelu rolnictwa, reorientacja wsparcia budżetowego ze wspierania produkcji na wsparcie restrukturyzacji i rozwoju wsi, modulacja). Oznacza to, między innymi mniej wsparcia dla dużych intensywnych gospodarstw a więcej dla mniejszych ekstensywnych. Kwestią o krytycznym znaczeniu dla Polski, jest jednak kontynuacja nadrzędnych zasad WPR, które objęto założeniami w przeprowadzonej analizie. Tylko jedna, podstawowa z nich - zasada jednakowego traktowania wszystkich krajów członkowskich - jest przedmiotem negocjacji akcesyjnych. Zachowanie pozostałych - zasady solidarności finansowej i utrzymania dotychczasowego strumienia wsparcia dla wsi i rolnictwa - może się stać elementem kolejnego pakietu reform. Dlatego też akcesja Polski do UE w przewidywanym terminie, tj. do roku 2004 pozwoli na istotne ograniczenie ryzyka zmian w tym zakresie. Trzeba także pamiętać, że kosztów restrukturyzacji polskiego rolnictwa nie da się przerzucić w całości na budżet UE. Dla Polski i dla UE istotne może być takie dostosowanie instrumentów WPR, aby po akcesji nie wywoływać w polskim rolnictwie procesów (np. nadmiernej intensyfikacji, koncentracji i specjalizacji), których negatywne skutki niebawem UE zdecyduje się usuwać w wyniku przewartościowania preferencji społeczeństwa UE. Polska może mieć szansę skorzystania ze swego rodzaju renty opóźnienia procesu unowocześniania rolnictwa. Sprzyjać temu mogą modyfikacje WPR zwiększające wsparcie dla pozaprodukcyjnych funkcji realizowanych przez gospodarstwa rolne. 26 ANEKS 1 Mechanizm przewag komparatywnych polskiego rolnictwa na wspólnotowym rynku Polskie preferencje odnośnie kształtu WPR zależą w dużej mierze od potencjału konkurencyjnego wobec wspólnotowego rynku. W większości przypadków konkurencyjność międzynarodową w sektorze rolnospożywczym można wyjaśnić mechanizmem przewag komparatywnych (por. Berkum, B van and H. van Meijl (1998b), Usability of trade theories in explaining agricultural trade. Agricultural Economics Research Institute (LEI-DLO), Onderzoekverslag 162.). Jeśli Polska posiada takie przewagi, to będą one mogły zostać w pełni wykorzystane tylko w warunkach polityki rolnej, która nie narzuca limitów produkcji i nie prowadzi do dużych deformacji względnej opłacalności różnych kierunków produkcji rolnej. W rozważanej tutaj sytuacji, polskie przewagi komparatywne (w pewnych kierunkach produkcji rolnej lub w ogóle w produkcji rolnej) względem rynku unijnego mogą być wypadkową kilku komplementarnych efektów. Jednym z nich, obecnie niesprzyjającym, jednak o dużym potencjale poprawy, jest aktualnie niski poziom technologiczny i zapóźnienia strukturalne polskiego rolnictwa, razem odpowiedzialne za niską produktywność pracy, ale także ziemi i kapitału. Jednak w ocenie przewag komparatywnych ważny jest nie absolutny poziom produktywności sektora, ile poziom względnej produktywności, tj. różnice między Polską a UE w produktywności rolnictwa względem średniej krajowej produktywności. Pomimo niskiego absolutnego poziomu produktywności polskiego rolnictwa jej względny poziom okazuje się być nie niższy niż w UE, jeśli sądzić po skali dysproporcji między udziałem tego sektora w PBK a jego udziałem w zatrudnieniu (por. W., Orłowski, Przeciw stereotypom. Rozszerzenie Unii Europejskiej o Polskę, Seria: Zrozumieć negocjacje. Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa, 2001). Jeśli przyjęcie WPR stworzy warunki do poprawy produktywności polskiego rolnictwa w tempie szybszym niż poprawa przeciętnej produktywności pracy w Polsce (czemu, jak dalej twierdzimy, lepiej służyłaby zreformowana niż obecna WPR), to przewagi komparatywne polskiego rolnictwa mogą ulec „poprawie”. Inny komponent ewentualnych przewag komparatywnych Polski w produkcji rolnej związany jest z jej pracochłonnością w powiązaniu z niskim (względem UE) średnim krajowym wynagrodzeniem (alternatywny koszt pracy). Fakt, że szybki postęp technologiczny w produkcji rolnej uczynił ją dużo mniej pracochłonną niż dawniej ma tutaj drugorzędne znaczenie. W mechanizmie przewag komparatywnych istotna jest bowiem pracochłonność względna, tj. w stosunku do przeciętnej pracochłonności w gospodarce, gdzie przecież miały miejsce podobne zmiany. Można podejrzewać, że produkcja rolna wciąż pozostaje względnie pracochłonną. Oczywiście, sektor rolny jest niejednorodny w tym zakresie i można wskazać na kierunki produkcji, które z natury pozostają bardzo pracochłonne (np. uprawa truskawek i innych owoców, które trzeba zbierać ręcznie) oraz takie, gdzie mechanizacja ograniczyła nakład pracy ludzkiej do minimum (np. produkcja brojlerów). W dalszej części opracowania zwrócimy także uwagę na to, iż stopień pracochłonności produkcji rolnej może być parametrem polityki rolnej, jeśli polityka ta faworyzuje bardziej pracochłonne metody produkcji. Twierdzimy, że reforma WPR oparta na koncepcji europejskiego modelu rolnictwa może mieć taki efekt. W rezultacie, zmiany WPR służące restrukturyzacji i modernizacji, i faworyzujące bardziej pracochłonne techniki produkcji, mogą sprzyjać przewagom komparatywnym polskiego rolnictwa względem wspólnotowego rynku, tj. jego konkurencyjności w warunkach mniej zniekształconych cen i braku ograniczeń produkcyjnych. 27 ANEKS 2 Instrumenty wsparcia rozwoju wsi w ramach WPR i funduszy strukturalnych UE 35 Po uzyskaniu członkostwa polskie gospodarstwa rolne staną się beneficjantem tej części Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji w Rolnictwie EAGGF, z której finansowane są instrumenty rozwoju obszarów wiejskich, w tym również obszarów. Instrumenty te można podzielić na trzy grupy. Do grupy pierwszej zalicza się tzw. instrumenty towarzyszące, które zostały wprowadzone jako element reformy WPR w 1992 (wcześniejsze emerytury, programy rolno-środowiskowe i zalesianie oraz wsparcie gospodarstw położonych w regiony o niekorzystnych warunkach naturalnych lub objęte specyficznymi restrykcjami związanymi z ochroną środowiska-LFA). Podobnie jak działania rynkowe WPR, środki towarzyszące są finansowane z Sekcji Gwarancji EAGGF i określa się je często mianem drugiego filaru WPR. Do grupy drugiej zalicza się instrumenty wsparcia modernizacji i dywersyfikacji gospodarstw rolnych (inwestycje w gospodarstwach rolnych, pomoc dla młodych rolników, pomoc na szkolenia zawodowe, poprawa przetwórstwa i marketingu produktów rolnych, promocja i konwersja rolnictwa). Do grupy trzeciej zaliczyć można szereg instrumentów służących szeroko rozumianemu rozwojowi obszarów wiejskich (patrz poniżej). Instrumenty towarzyszące WPR System wcześniejszych emerytur ma na celu przyspieszenie wymiany pokoleń w sektorze rolnym. Wsparcie wcześniejszego przechodzenia na emeryturę w rolnictwie przyczyni się do zapewnienia dochodu starszym rolnikom, którzy decydują się na zaprzestanie gospodarowania oraz zachęci młodych rolników do przejmowania gospodarstw. System ten dotyczy właścicieli gospodarstw powyżej 55 roku życia, którzy nie osiągnęli jeszcze wieku emerytalnego oraz prowadzili działalność rolniczą przez ostatnie 10 lat poprzedzające przekazanie gospodarstwa. Warunkiem uzyskania wsparcia jest definitywna rezygnacja z prowadzenia działalności rolniczej i przekazanie ziemi następcy (może być dzierżawa) na powiększenie innego gospodarstwa. Maksymalna pomoc nie może przekroczyć 15 tys. EUR rocznie lub 150 tys. EUR jednorazowego ryczałtu. Programy rolnośrodowiskowe. O wsparcie finansowe mogą ubiegać się ci rolnicy, którzy zobowiążą się do stosowania w swoim gospodarstwie praktyk rolno-środowiskowych w zakresie przekraczającym normalne wymogi dobrego gospodarowania prze okres co najmniej 5 lat. Subwencje wypłacane są na ha produkcji rolnej i w zależności od jej charakteru mieszczą się w granicach od 450 do 900 EUR rocznie. Wsparcie gospodarki leśnej. Pomoc obejmuje subwencje na sadzenie lasów i ich utrzymanie przez okres co najmniej 5 lat, pokrycie kosztów utraty dochodów z tytułu zaprzestania na ich terenie działalności rolniczej przez okres do 20 lat (rocznie subwencje mogą wynosić do 725 EUR na hektar – z wyjątkiem obszarów objętych Celem 2) oraz pokrycie części kosztów inwestycji w infrastrukturę leśną. Wsparcie dla gospodarstw położonych w regionach o niekorzystnych warunkach naturalnych lub objętych specyficznymi restrykcjami związanymi z ochroną środowiska. Pomoc przyznawana jest w formie specjalnych dotacji wyrównawczych, rekompensujących koszty i utracone dochody z tytułu gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach naturalnych oraz na obszarach objętych specjalnymi ograniczenia nie związanymi z ochroną środowiska. Wsparcie dotyczy tylko tych obszarów, które zostały zaliczone do obszarów o niekorzystnych warunkach naturalnych. Wysokość pomocy wynosi od 25 do 200 EUR na hektar użytków rolnych. 35 Por. Rozporządzenie Rady (WE) Nr 1257/1999/WE z 17. maja 1999 r., W sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EAGGF) nowelizujące i uchylające niektóre Rozporządzenia. 28 Instrumenty wsparcia modernizacji i dywersyfikacji gospodarstw rolnych Inwestycje w gospodarstwach rolnych. Wsparcie inwestycji w gospodarstwach rolnych będzie służyło zmniejszeniu kosztów produkcji, poprawie efektywności i organizacji produkcji, poprawie jakości produktów rolnych, ochronie i poprawie stanu środowiska naturalnego na wsi, poprawie warunków higienicznych oraz warunków utrzymania zwierząt oraz dywersyfikacji działalności rolniczej. Pomoc kierowana jest do gospodarstw, które odznaczają się rentownością, spełniają minimalne standardy dotyczące ochrony środowiska, higieny i warunków utrzymania zwierząt. Warunkiem jest by właściciel/rolnik posiadał odpowiednią wiedzę i umiejętności do prowadzenia gospodarstwa. Wsparcie nie jest udzielane na inwestycje, które mają za cel zwiększenie produkcji (jeśli jest ona limitowana w ramach Wspólnej Polityki Rolnej, np. kwoty mleczne, maksymalne gwarantowane powierzchnie upraw itd.) oraz na które nie ma rynku zbytu. Całkowita wartość wsparcia ze środków publicznych nie może przekraczać 40% wartości inwestycji a na obszarach LFA – 50% (w przypadku młodych rolników odpowiednio 45% i 55%). Pomoc dla młodych rolników (do lat 40) przejmujących po raz pierwszy gospodarstwo rolne zdolne do rozwoju, wykazujące się rentownością. Pomoc polega na wypłacie jednorazowej premii w wysokości do 25 tys. EUR lub subsydiowaniu kredytów oraz częściowym pokryciu kosztów inwestycji. Beneficjent musi wykazać się także odpowiednimi kwalifikacjami do prowadzenia gospodarstwa rolnego, natomiast gospodarstwo musi spełniać minimalne standardy dotyczące środowiska, higieny oraz warunków utrzymania zwierząt. Pomoc przyznawana na szkolenia zawodowe - wsparcie szkolenia zawodowego przyczyniać się będzie do poprawy wiedzy i umiejętności zawodowych rolników. Szkolenia dotyczą: przygotowania rolników do stosowania praktyk produkcji zgodnych z zasadami utrzymania i poprawy stanu krajobrazu, poprawiających jakość produktów rolnych, ochrony środowiska, standardami higieny i warunków utrzymania zwierząt itd. oraz do nabycia umiejętności potrzebnych im do zarządzania rentownym gospodarstwem oraz szkolenia z zakresu zarządzania gospodarstwem rolnym. Wsparcie nie dotyczy finansowania szkolnictwa rolniczego w rozumieniu szkół rolniczych, lecz szkolnictwa dodatkowego. Poprawa przetwórstwa i sprzedaży produktów rolnych. Wsparcie jest skierowane na inwestycje mające na celu poprawę efektywności i konkurencyjności przetwórstwa i handlu rolno-spożywczego. Zakład musi spełniać minimalne standardy dotyczące środowiska oraz musi zagwarantować rolnikom/producentom odpowiedni udział w zyskach. Całkowita wielkość wsparcia ze środków publicznych nie może przekraczać 50% wartości inwestycji w regionach objętych Celem 1 oraz 40% w pozostałych regionach. Instrumenty rozwoju obszarów wiejskich W ramach wspierania obszarów wiejskich pomoc może być udzielona na takie przedsięwzięcia, jak: ∗ ∗ ∗ ∗ ∗ ∗ ∗ ∗ ∗ ∗ ∗ ∗ Melioracja Komasacja gruntów (reparcelacja); Tworzenie systemu usług na wsi związanych z prowadzeniem działalności rolniczej; Marketing produktów o specjalnej jakości; Podstawowe usługi dla gospodarstw i ludności; Zachowanie dziedzictwa wsi; Zróżnicowanie działalności gospodarczej na wsi; Gospodarka zasobami wodnymi; Rozwój i poprawa infrastruktury związanej z rolnictwem; Rozwój turystyki i rzemiosła; Ochrona naturalnego środowiska i krajobrazu związanych z rolnictwem; Odbudowa produkcji zniszczonej przez klęski żywiołowe; ∗ Zarządzanie finansowe. 29
