Rozstrzygnięcie nadzorcze nr 036 GMINA GŁUBCZYCE

Opole, 3 kwietnia 2014 r.
WOJEWODA OPOLSKI
NR NK.III.4131.1.36.2014.AP
ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE
Na
podstawie
art. 91 ust. 1 i
(Dz. U. z 2013 r., poz. 594)
3 ustawy
z dnia
8 marca
1990 r.
o samorządzie
gminnym
stwierdzam
nieważność uchwały Nr XLV/338/14 Rady Miejskiej w Głubczycach z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie
zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Głubczyce
w części obejmującej:
- § 5 ust. 4, 5, 6,
- § 14 ust. 8 i 9,
- § 15 ust. 6,
- § 24 ust. 2,
- § 25 ust. 6,
- stronę nr 1 jej załącznika w zakresie treści oświadczenia o posiadaniu lub zbyciu tytułu prawnego do lokalu
mieszkalnego lub domu poczynając od słów: „Świadomy odpowiedzialności karnej (…)” a kończąc na
słowach: „(…) poprzedzających datę złożenia wniosku”
– z powodu istotnego naruszenia prawa.
Uzasadnienie
Rada
Miejska
w Głubczycach
na
sesji
w dniu
26 lutego
2014 r.,
działając
m.in.
na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym
zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 150) – zwanej dalej ustawą lokalową,
podjęła uchwałę Nr XLV/338/14 w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład
mieszkaniowego zasobu Gminy Głubczyce – zwanej dalej uchwałą.
Wskazane przepisy zawierają upoważnienie dla rady gminy do ustanowienia zasad wynajmowania lokali
wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy.
W pierwszej kolejności jako przekroczenie delegacji wynikającej z ww. przepisów ustawy lokalowej należy
uznać
uregulowanie
w
§
5 ust. 4-6
uchwały
zasad
ustalania
wysokości
i zwrotu kaucji zabezpieczającej przy zawieraniu umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy.
Zgodnie art. 6 ust. 1 ustawy lokalowej zawarcie umowy najmu może być uzależnione od wpłacenia przez
najemcę kaucji zabezpieczającej pokrycie należności z tytułu najmu lokalu, przysługujących wynajmującemu
w dniu opróżnienia lokalu. Kaucja ta nie może przekraczać dwunastokrotności miesięcznego czynszu za dany
lokal, obliczonego według stawki czynszu obowiązującej w dniu zawarcia umowy najmu. Podkreślić przy tym
należy, iż instytucja kaucji mieszkaniowej ma charakter cywilnoprawnej umowy obligacyjnej dwustronnie
zobowiązującej,
łączącej
gminę
z najemcą
będącym
zazwyczaj
osobą
fizyczną.
Z jej cywilnoprawnego charakteru wynika zatem, że kształtowanie treści porozumień kaucyjnych, w tym
określenie wysokości takiej kaucji powinno odbywać się według zasad obowiązujących w stosunkach
cywilnoprawnych w drodze porozumienia stron, przy uwzględnieniu jednej z podstawowych zasad wyrażonych
w art. 353¹ ustawy z dnia 23 kwietnia 1963 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121) tj. zasady swobody
umów. Ustawodawca nie przesądził bowiem o obligatoryjnym charakterze kaucji, oddając inicjatywę w jej
ustanowieniu stronom umowy najmu lokalu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt
Id: C355A51D-1B31-4054-9ABE-97A6B9E2FCB8. Podpisany
Strona 1
IV
SA/Po
503/11,
wyrok
WSA
w Opolu
z dnia
22 listopada
2012 r., sygn. akt II SA/Op 342/12, zamieszczone na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Niedozwoloną
modyfikację
przepisów
ustawy
lokalowej
stanowi
ponadto
określona
w § 14 ust. 8 uchwały zasada, w myśl której uzyskanie tytułu prawnego do innego lokalu bądź budynku
mieszkalnego powoduje utratę uprawnień do najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Zauważyć należy,
iż to ustawa określa krąg osób posiadających prawo do najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu (
art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy lokalowej ). Należą do niego wszyscy członkowie wspólnoty samorządowej
posiadający niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i jednocześnie spełniający kryterium dochodowe, określone
na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy lokalowej. Trzeba przy tym podkreślić, że przesłanka
„niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych” ma szeroki zakres treściowy, gdyż posiadanie tytułu prawnego do
lokalu mieszkalnego nie rozstrzyga jednoznacznie o jej braku po stronie zainteresowanego. Zwrócił na to uwagę
sam ustawodawca, który w art. 23 ust. 2 ustawy lokalowej wprowadził przesłankę braku tytułu prawnego do
lokalu
jako
jedno
z kryteriów przyznania lokalu o charakterze socjalnym. Tak więc rozciągnięcie wymogu braku tytułu prawnego
do lokalu na wszystkich mieszkańców gminy zainteresowanych najmem lokalu gminnego nie znajduje
jakichkolwiek podstaw prawnych (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia:
18 października 2007 r., sygn. akt II SA/Op 330/07; 18 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Op 305/07).
Za naruszający prawo w sposób istotny należy także uznać § 14 ust. 9 uchwały przewidujący możliwość
pozytywnego
zaopiniowania
wniosku
o przydział
lokalu
w przypadku stałego zamieszkiwania na terenie gminy przez okres minimum 36 miesięcy przed złożeniem
wniosku.
Zapis
ten
w istocie
przyznaje
prawo
o skuteczne
ubieganie
się
o najem lokalu gminnego osobom, które stale zamieszkują na terenie gminy przynajmniej od 3 lat. Takie
różnicowanie sytuacji prawnej mieszkańców gminy w zależności od długości okresu zamieszkiwania na jej
terenie należy uznać za bezpodstawne. Wskazać należy, że gmina realizując przypisane jej zadanie własne
"tworzenia warunków zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej" (art.
4 ust. 1 ustawy lokalowej) nie może arbitralnie, bez upoważnienia ustawowego wyłączać z grona członków
wspólnoty osób, które zamieszkują na terenie gminy krócej niż 3 lata. Dla przyjęcia danej osoby za mieszkańca
danej gminy nie ma bowiem znaczenia upływ 3-letniego okresu zamieszkiwania. Mieszkańcem gminy jest
każda osoba fizyczna, która ma miejsce zamieszkania na terenie konkretnej gminy (art. 1 ustawy o samorządzie
gminnym oraz art. 16 Konstytucji RP). Ustawodawca nie zakreśla żadnych ram czasowych dla uzyskania
statusu mieszkańca. Miejsce zamieszkania zależne jest od zamiaru (woli) konkretnej osoby, przy czym
o charakterze pobytu decydują również okoliczności faktyczne wskazujące na zamiar rzeczywisty. Również
przepisy ustawy lokalowej nie zawierają żadnych regulacji uzależniających prawo członka wspólnoty
samorządowej do ubiegania się o najem lokalu mieszkalnego od okresu zamieszkiwania na terenie danej gminy
(por. wyroki NSA z: 17 listopada 2004 r., sygn. OSK 883/04; z 24 stycznia 2012 r. sygn. I OSK 2021/11, LEX
nr 1120647 ).
Za pozaprawne uznać należy wprowadzenie przez Radę w § 15 ust. 6 uchwały zapisu przewidującego, że
osobom spełniającym przesłanki uprawniające do zawarcia umowy najmu odmawia się wpisu, jeżeli
wnioskodawca lub osoby zgłoszone we wniosku do wspólnego mieszkania posiadają tytuł prawny do innego
lokalu, budynku lub jego części i mogą go używać, a także gdy posiadają lub posiadały tytuł prawny do
nieruchomości, której zbycie albo z której pożytki dawały możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych
we własnym zakresie. Regulacja ta stanowi niedozwoloną modyfikację przepisów ustawy lokalowej,
w której to jak już wskazano powyżej sam ustawodawca określił krąg osób posiadających prawo do najmu
lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu ( art. 4 ust. 2 ustawy lokalowej ).
W świetle przytoczonych powyżej argumentów niezgodne z prawem jest oświadczenie
o posiadaniu lub zbyciu tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu, znajdujące się na stronie nr
1 załącznika do kwestionowanej uchwały, o następującej treści:
„Świadomy o odpowiedzialności karnej z art. 233 Kodeksu karnego za składanie nieprawdziwych zeznań
oświadczam, że żaden z członków w/w gospodarstwa domowego *:
1. Nie posiada tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego lub domu.
2. Posiada tytuł prawny do innego lokalu mieszkalnego lub domu.
3. Nie pozbył się tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu w okresie 60 miesięcy poprzedzających
datę złożenia wniosku
Id: C355A51D-1B31-4054-9ABE-97A6B9E2FCB8. Podpisany
Strona 2
4. Pozbył się tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu w okresie 60 miesięcy poprzedzających datę
złożenia wniosku.”,
Na marginesie zauważyć należy, że zakresie ustalenia wzoru wniosku opracowanego na podstawie
art. 21 ust. 3 ustawy lokalowej nie mieści się nałożenie na wnioskującego o najem lokalu komunalnego
obowiązku
składania
oświadczenia
zawierającego
pouczenie
o odpowiedzialności określonej w art. 233 Kodeksu karnego (Dz. U z 1997 r. Nr 88, poz. 553 ze zm.). Przepis
ten dotyczy odpowiedzialności za składanie zeznań mających służyć za dowód w postępowaniu sądowym lub
innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy. Warunkiem niezbędnym jest zatem by przepis ustawy
lokalowej przewidywał możliwość odebrania takiego oświadczenia. Jeżeli bowiem ustawodawca zamierza
nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej
to wprowadza go wprost do właściwej ustawy i dopiero wówczas, dopuszczalne jest zawarcie pouczenia
o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań). Tymczasem przepisy ustawy
lokalowej nie przewidują takiej możliwości i w związku z tym rada gminy ustalając zasady najmu lokali
komunalnych nie ma umocowania prawnego do nałożenia obowiązku składania oświadczenia zawierającego
pouczenie o odpowiedzialności określonej w art. 233 Kodeksu karnego.
Niezgodny z prawem jest także zapis § 24 ust. 2 uchwały, zgodnie z którym wynajem lokali mieszkalnych
z osobami wymienionymi w ust. 1 następuje bez względu na wysokość dochodu gospodarstwa domowego
najemcy. Regulacja ta jest na tyle nieprecyzyjna, że sugeruje możliwość wynajmu lokalu komunalnego bez
konieczności spełnienia przesłanki niskich dochodów wymaganymi przez ustawę lokalową (por. art. 4 ust. 2)
prowadząc tym samym do niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych.
Poza zakresem upoważnienia ustawowego jest ponadto unormowanie § 25 ust. 6 uchwały przewidujące
możliwość wystąpienia przez najemcę lokalu mieszkalnego o powierzchni przekraczającej 80m² z wnioskiem
o sprzedaż takiego mieszkania nie wcześniej niż po upływie 60 miesięcy od daty zawarcia umowy najmu.
Delegacja wynikająca z art. 21 ust. 3 pkt 7 ustawy lokalowej przewiduje kompetencję rady gminy jedynie
w zakresie ustalenia kryteriów oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2,
a nie do ustalania zasad ich sprzedaży.
Mając na uwadze powyższe, stwierdzam jak na wstępie.
Na
podstawie
art. 98 ust. 1 ustawy
z dnia
8 marca
1990 r.
o samorządzie
gminnym,
w związku z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(Dz. U. z 2012 r., poz. 270) niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze może być zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Opolu za pośrednictwem Wojewody Opolskiego w terminie 30 dni od dnia jego
doręczenia.
z up. Wojewody Opolskiego
Dyrektor Wydziału Nadzoru
i Kontroli
mgr Barbara Bieluszewska
Id: C355A51D-1B31-4054-9ABE-97A6B9E2FCB8. Podpisany
Strona 3