strony postępowania w procedurze środowiskowej – prawa i

STRONY POSTĘPOWANIA W PROCEDURZE ŚRODOWISKOWEJ –
PRAWA I OBOWIĄZKI
Autor: Wioleta Mróz - Koordynator projektu, Instytut OZE
("Energetyka Wodna" - 1/2016)
Aby ochrona środowiska miała wymiar nie tylko teoretyczny, ale i praktyczny, niezbędne jest
zagwarantowanie społeczeństwu możliwości wypowiadania się i decydowania w kwestiach
bezpośrednio dotyczących środowiska przyrodniczego, w którym ono żyje.
W demokratycznym państwie powinien sprawnie funkcjonować system prawny
umożliwiający osobom zainteresowanym, głównie tym, na które bezpośrednio oddziaływać
będzie zmiana jakości środowiska wywołana realizacją danego przedsięwzięcia, wyrażenie
sprzeciwu wobec takiego stanu rzeczy. Winien także zapewniać ochronę ich konstytucyjnego
prawa do wspierania działań na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska.
Państwo polskie, jako członek Unii Europejskiej, zobowiązane jest do przestrzegania polityki
wspólnotowej w zakresie szeroko rozumianego udziału społeczeństwa w postępowaniach
dotyczących środowiska. Kluczowe są tu następujące dyrektywy: Dyrektywa Rady
85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez
niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne, dyrektywa
Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/35/WE z dnia 26 maja 2003 r. przewidująca udział
społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie
środowiska oraz zmieniająca w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru
sprawiedliwości dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE. Polska jest także sygnatariuszem
Konwencji z Aarhus, traktującej o Dostępie do Informacji, Udziale Społeczeństwa w
Podejmowaniu Decyzji oraz Dostępie do Sprawiedliwości w Sprawach Dotyczących
Środowiska (w skrócie nazywana Konwencją
z Aarhus). Podstawą opracowania
wspomnianych powyżej regulacji prawnych o zasięgu międzynarodowym było przekonanie o
tym, że każdy ma niezbywalne prawo do życia w środowisku naturalnym zapewniającym mu
dobrą jakość życia, ale ma także powinność podejmowania działań zmierzających do ochrony
i poprawy stanu środowiska przyrodniczego. Założeniom tym przyświeca zasada
zrównoważonego rozwoju, która mówi o tym, że należy tak gospodarować zasobami
przyrodniczymi, aby zaspokoić potrzeby obecnych pokoleń nie pozbawiając tej możliwości
pokoleń przyszłych.
STRONY POSTĘPOWANIA ŚRODOWISKOWEGO
Wszystko to, o czym wspomniano powyżej sprowadza się do praktycznej formy angażowania
społeczeństwa w sprawy środowiska przyrodniczego. Odbywa się to za sprawą umożliwienia
właścicielom nieruchomości objętych zasięgiem oddziaływania planowanej inwestycji
włączenia się jako strony postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych
uwarunkowaniach zgody na jej realizację. Prawo polskie stwarza w ten sposób pole do
agitowania na rzecz działań zapobiegawczych i minimalizujących wpływ przedsięwzięcia na
środowisko, w którym funkcjonują na co dzień obywatele. Przebieg procedury środowiskowej
regulują przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o
środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach
oddziaływania na środowisko (w skrócie ustawa OOŚ), a także – w okolicznościach
nieprzewidzianych w tym akcie prawnym – Kodeks postępowania administracyjnego (Kpa).
O potrzebie przeprowadzania omawianego typu procedury administracyjnej decyduje
przynależność projektowanego przedsięwzięcia do tzw. I lub II grupy (klasyfikacja
przedsięwzięć zawarta jest w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w
sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko) lub fakt, że
przedsięwzięcie ma zostać zlokalizowane w Obszarze Natura 2000 i może potencjalnie
zagrażać przedmiotom jego ochrony.
Polskie prawodawstwo stwarza szerokie pole do agitowania na rzecz działań
zapobiegawczych i minimalizujących wpływ przedsięwzięcia na środowisko, w którym
funkcjonują na co dzień obywatele.
Postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej rozpoczyna się wraz z wpłynięciem
do urzędu prowadzącego postępowanie (najczęściej urzędu gminy lub urzędu miasta –
kwestie te reguluje art. 75 ustawy OOŚ) kompletnego wniosku o wydanie decyzji o
środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (np. dotyczącego
budowy
małej
elektrowni
wodnej).
Wniosek
wypływa
z inicjatywy podmiotu planującego realizację przedsięwzięcia (art. 73 ust. 1 ustawy OOŚ).
Pozostałe strony postępowania określa organ prowadzący procedurę administracyjną.
Oprócz „oczywistych” stron postępowania (władający nieruchomościami sąsiadującymi z
terenem inwestycyjnym), na podobne prawa w postępowaniu administracyjnym mogą liczyć
organizacje ekologiczne reprezentujące interes społeczny.
Podstawę określania stron postępowania administracyjnego, w tym także w sprawie decyzji
o środowiskowych uwarunkowaniach, stanowi art. 28 Kpa, który mówi, że stroną jest każdy
(osoba prywatna, osoba prawna, jednostka nie posiadająca osobowości prawnej), czyjego
interesu prawnego albo obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze
względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten najczęściej interpretowany jest w
taki sposób, że osobami włączonymi do postępowania środowiskowego na prawach strony
stają się właściciele nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie działki
inwestycyjnej. Również osoby czy podmioty władające nieruchomością z tytułu innego, niż
prawo własności, zbliżonego jednak swoim charakterem do prawa własności (prawa rzeczowe
takie jak np. użytkowanie wieczyste, użytkowanie, służebność), mogą zostać wyznaczone
jako strony w postępowaniu.
Oprócz „oczywistych” stron postępowania (władający nieruchomościami sąsiadującymi), na
podobne prawa w postępowaniu administracyjnym mogą liczyć organizacje ekologiczne
reprezentujące interes społeczny. W kwestii tej funkcjonują jednak pewne obostrzenia (art. 44
ust. 1 ustawy OOŚ). Organizacja ekologiczna, która wyraża chęć udziału w postępowaniu
środowiskowym musi w swym statucie determinować cele działalności dotyczące ochrony
środowiska lub ochrony przyrody, a także minimum przez 12 miesięcy przed dniem
wszczęcia postępowania prowadzić aktywność związaną z realizacją wspomnianych celów.
W praktyce ma to uniemożliwiać powoływanie organizacji ekologicznych jedynie w celu
blokowania inwestycji, a więc wyeliminować nieuczciwe działania na szkodę przedsiębiorcy
planującego inwestycję.
Niezwykle istotne dla prawidłowości prowadzonego postępowania jest uwzględnienie
wszystkich potencjalnych osób z przymiotem strony posiadającej interes prawny, bowiem
pominięcie jakiejś strony w postępowaniu środowiskowym skutkuje jego unieważnieniem.
Procedura oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (nie mylić z procedurą, w
której stwierdza się brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania i decyzja
środowiskowa jest wydawana bez potrzeby wykonywania raportu OOŚ) jest procedurą
otwartą dla ogółu społeczeństwa, stąd istotną jej część stanowi, oprócz podania do publicznej
wiadomości informacji o wszczęciu postępowania (złożeniu wniosku), ogłoszenie możliwości
wnoszenia uwag i wniosków w przedmiotowej sprawie w wyznaczonym terminie. Ustawa
OOŚ określa, że powinien to być okres 21 dni (od 1 stycznia 2017 r. termin ten zostanie
wydłużony do 30 dni). Uściślając – stronami postępowania są przede wszystkim
wnioskodawca, władający nieruchomościami w zasięgu oddziaływania planowanego
przedsięwzięcia oraz – jeśli wyrażą taką chęć - organizacje ekologiczne. Pamiętać należy
także, że nie zawsze wnioskodawca posiada tytuł prawny do nieruchomości, na której
planowane jest przedsięwzięcie – ustawa OOŚ dopuszcza taką ewentualność. W takim
przypadku stroną postępowania obowiązkowo staje się także właściciel nieruchomości
inwestycyjnej. Lokalna społeczność natomiast, mająca możliwość zgłaszania swoich
spostrzeżeń na temat planowanego przedsięwzięcia, nie bierze udziału w postępowaniu oceny
oddziaływania na środowisko na prawach strony, niemniej ma prawo do uwzględnienia
swoich uwag i wniosków (lub uzasadnienia ich nieuwzględnienia – organ prowadzący ma
obowiązek się do nich odnieść).
Niezwykle istotne dla prawidłowości prowadzonego postępowania jest uwzględnienie
wszystkich potencjalnych osób z przymiotem strony posiadającej interes prawny, bowiem
pominięcie jakiejś strony w postępowaniu środowiskowym skutkuje jego unieważnieniem.
Strony postępowania wskazuje organ prowadzący, bazując m.in. na określonym przez
wnioskodawcę zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. W interesie obu
podmiotów jest więc prawidłowe wyznaczenie stron postępowania.
PRAWA I OBOWIĄZKI
Pierwszym prawem, jakie przysługuje stronom jest prawo do informacji o wszczęciu
postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej. W praktyce o wszczęciu
postępowania na podstawie złożonego wniosku informowany jest także ogół społeczeństwa,
ponieważ zgodnie z wymaganiem art. 21 ust. 2 pkt 9 ustawy OOŚ w publicznie dostępnych
wykazach powinny być zamieszczane dane o wnioskach o wydanie decyzji i o decyzjach o
środowiskowych uwarunkowaniach. W ślad za uzyskaniem informacji o toczącym się
postępowaniu administracyjnym idą inne uprawnienia, które regulują zapisy art. 10 § 1 Kpa.
Zgodnie z tym artykułem, strony mają prawo do czynnego udziału w każdym z etapów
postępowania administracyjnego. Powinny mieć także zapewnioną sposobność zapoznania się
oraz wypowiedzenia w sprawie zgromadzonych materiałów i dowodów czy zgłoszonych
żądań. Strony postępowania powinny być powiadamiane o wydanych postanowieniach,
opiniach i innych czynnościach toczących się w ramach postępowania. W praktyce
sprowadza się to do powiadamiania na piśmie stron o tym, że wszczęto postępowanie, że
zgromadzono materiał dowodowy w postępowaniu i jest możliwość zapoznania się z nim w
określonym miejscu i terminie czy o tym, że organ przygotowuje się do wydania decyzji
środowiskowej. Ze względów praktycznych, w przypadku gdy w postępowaniu uczestniczy
więcej niż 20 stron, rezygnuje się (na podstawie art. 49 Kpa) z powiadamiania oddzielnie
każdej ze stron drogą listowną i zamieszcza się zawiadomienia na stronie internetowej
(obowiązek ogłoszenia w BIP-ie), tablicy ogłoszeń lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej
miejscowości sposób publicznego ogłaszania. Strony postępowania mogą także w ramach
czynnego udziału w sprawie zgłaszać własne, istotne dla przebiegu sprawy, wnioski
dowodowe, czyli np. wnioskować o włączenie do materiałów sprawy specjalistycznych
opracowań. W takim przypadku wnioskodawca ma obowiązek odnieść się do treści zawartych
w takim opracowaniu.
Większość obowiązków wynikających
środowiskowego ciąży na wnioskodawcy.
z
posiadania
tytułu
strony
postępowania
Stronom przysługuje prawo ustanowienia pełnomocnika, który w ich imieniu będzie pełnił
wszelkie czynności związane z prowadzonym postępowaniem administracyjnym. Częstą
praktyką w procedurach środowiskowych jest wynajmowanie przez inwestorów firm, które
poprowadzą za nich, na podstawie wystawionych pełnomocnictw etap formalnoprawny
inwestycji, w tym sporządzają raport OOŚ i uzyskują ostateczną decyzję środowiskową.
Przykładem są procedury, w których zarówno wnioskodawcą, jak i organem prowadzącym
postępowanie środowiskowe jest np. urząd gminy – niejednokrotnie władze gmin decydują
się w takich przypadkach na działanie za pośrednictwem pełnomocnika. Po zakończeniu
postępowania administracyjnego, stronom przysługuje prawo odwołania od wydanej decyzji
oraz zaskarżenia decyzji organu I instancji do sądu administracyjnego. Zakres uprawień, jakie
daje ustawa OOŚ organizacjom ekologicznym jest dość szeroki. Wspomnieć warto np. o tym,
że nawet w przypadku braku uczestnictwa w procedurze środowiskowej zakończonej
wydaniem decyzji środowiskowej, organizacja ekologiczna ma możliwość wniesienia
odwołania od tej decyzji (prawo to uwarunkowane jest celami statutowymi organizacji).
Wniesienie odwołania traktowane jest w takim przypadku jako wyraz chęci udziału w
postępowaniu odwoławczym i skutkuje przyznaniem organizacji przymiotów strony w tym
postępowaniu. Dodatkowo organizacje ekologiczne uprawnione są do wnoszenia skarg do
sądu administracyjnego od decyzji wydawanej w postępowaniu prowadzonym z udziałem
społeczeństwa, a więc także postępowaniu środowiskowym. W sytuacji odmowy
dopuszczenia do udziału w postępowaniu środowiskowym ze strony organu prowadzącego
sprawę, organizacji ekologicznej przysługuje zażalenie. Organ prowadzący postępowanie
może odmówić organizacji ekologicznej udziału w postępowaniu środowiskowym. Decyzja
taka musi mieć jednak racjonalne uzasadnienie.
Większość obowiązków, o jakich należałoby powiedzieć w kontekście stron postępowania
środowiskowego ciąży na wnioskodawcy, który zobowiązany jest do przedstawienia
kompletu dokumentów wymaganych przez organ prowadzący, wniesienia stosownych opłat
administracyjnych czy odniesienia się do stawianych przez lokalną społeczność żądań. Zakres
załączników do wniosku o wydanie decyzji środowiskowej określa art. 74 ust. 1 ustawy
OOŚ. W toku postępowania pojawia się często konieczność wnoszenia uzupełnień do
przedstawionych materiałów. W zakresie obowiązków wnioskodawcy jest odniesienie się do
treści wezwań do uzupełnień czy też – w razie potrzeby – przedstawienie dodatkowych
analiz, ekspertyz lub wyników badań. Pozostałe strony postępowania uczestniczą w nim
czynnie na zasadzie dobrowolności – nie mają obowiązku zapoznawania się ze szczegółami
sprawy czy wnoszenia uwag, ale organ prowadzący musi zapewnić im taką możliwość
i o tej możliwości strony powiadomić.
PODSUMOWANIE
W niniejszym artykule skupiono się na najbardziej praktycznych aspektach procedury
środowiskowej, nie należy jednak zapominać o takich podstawowych prawach stron
postępowania jak prawo do wydania decyzji zgodnej z prawem, prawo do uwzględnienia ich
słusznego interesu, prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie (z uniknięciem tzw.
opieszałości urzędniczej). Prawa te wynikają z zapisów Kpa i stanowią podstawę każdego
rzetelnego postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania
przedsięwzięcia na środowisko należy do grupy przedsięwzięć wymagających udziału
społeczeństwa. Zanim jednak postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej stanie
się postępowaniem OOŚ, przeprowadzany jest tzw. screening. Od wyników screeningu
zależy, czy ogół społeczeństwa będzie włączony do postępowania czy nie. Niezależnie jednak
od tego faktu, osoby najbardziej zainteresowane mają umocowaną prawnie możliwość
wyrażenia swojego zdania w toczącej się sprawie, a więc docelowo – zadbania o stan
środowiska przyrodniczego, w którym funkcjonują na co dzień.
Literatura:
1. Dyrektywa Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków
wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne.
2. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/35/WE z dnia 26 maja 2003 r.
przewidująca udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i
programów w zakresie środowiska oraz zmieniająca w odniesieniu do udziału społeczeństwa i
dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE.
3. Konwencja z Aarhus o Dostępie do Informacji, Udziale Społeczeństwa w Podejmowaniu
Decyzji oraz Dostępie do Sprawiedliwości w Sprawach Dotyczących Środowiska z 1998 r.
4. Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego
ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na
środowisko (tekst jednolity, Dz.U. 2013 poz. 1235 ze zm.)
5. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity,
Dz.U. 2016 poz. 23)
6. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć
mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. 2010 nr 213 poz. 1397 ze zm.)
7. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez
Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum
konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej
Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r. (Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483).