Naruszenie przepisów o zamówieniach publicznych jako podstawa

Naruszenie przepisów o zamówieniach publicznych jako podstawa odpowiedzialności za naruszenie dysc
Wpisany przez Ludmiła Lipiec-Warzecha
W tej części cyklu Autorka omawia nieprawidłowości powstałe wskutek zawarcia umowy w
sprawie zamówienia publicznego bez zachowania formy pisemnej.
Spośród kilkunastu zachowań kwalifikowanych przez ustawę o odpowiedzialności za
naruszenie dyscypliny finansów publicznych 1 jako delikty finansowe związane z
zamówieniami publicznymi, kilka dotyczy nieprawidłowości związanych z zawieraniem
umowy w sprawie zamówienia publicznego lub zmianami tej umowy.
Zgodnie z art. 17 ust. 2 u.o.n.d.f.p. naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest zawarcie
umowy w sprawie zamówienia publicznego:
- bez zachowania formy pisemnej;
- na czas dłuższy niż określony w przepisach o zamówieniach publicznych lub na czas
nieoznaczony, z wyłączeniem przypadków dopuszczonych w przepisach o zamówieniach
publicznych;
- przed ostatecznym rozstrzygnięciem protestu z naruszeniem przepisów o zamówieniach
publicznych.
Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest zawarcie umowy w sprawie zamówienia
publicznego bez zachowania formy pisemnej
(art. 17 ust. 2 pkt 1 u.o.n.d.f.p.). Formy pisemnej umowy w sprawie zamówienia publicznego
pod rygorem nieważności wymaga art. 139 ust. 2 prawa zamówień publicznych
2
. Zastrzeżenie formy
ad solemnitatem
ma ten skutek prawny, że czynność prawna dokonana bez zachowania zastrzeżonej formy jest
nieważna (art. 73 § 1 k.c.), a zatem - w konsekwencji - nie udzielono zamówienia publicznego
3
. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem administracyjnym i sądowo-administracyjnym
udzieleniem zamówienia jest bowiem zawarcie umowy.
1/4
Naruszenie przepisów o zamówieniach publicznych jako podstawa odpowiedzialności za naruszenie dysc
Wpisany przez Ludmiła Lipiec-Warzecha
Delikt finansowy określony w art. 17 ust. 2 pkt 1 u.o.n.d.f.p. jest sankcją za naruszenie
podstawowej zasady postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, tj. zasady
pisemności postępowania, wyrażonej w art. 9 ust. 1 p.z.p. Forma pisemna umowy jest
zachowana, jeżeli na dokumencie obejmującym treść oświadczenia składający to oświadczenie
złoży własnoręczny podpis.
W myśl art. 78 § 1 k.c. do zawarcia umowy w formie pisemnej wystarcza wymiana dokumentów,
z których każdy obejmuje treść oświadczenia woli jednej ze stron i jest przez nią podpisany 4 .
„Do umów w sprawach zamówień publicznych stosuje się przepisy kodeksu cywilnego i
kodeksu postępowania cywilnego. Powyższe oznacza, że czynności podejmowane przez
Zamawiającego nie powinny uchybiać nie tylko przepisom ustawy o zamówieniach publicznych,
ale też przepisom prawa cywilnego. Oceny przestrzegania prawa cywilnego należy dokonywać
jednak z uwzględnieniem specyfiki zamówień publicznych oraz uregulowań ustawy o
zamówieniach publicznych, które jako
lex specialis
mają pierwszeństwo przed przepisami k.c.
5
".
W przedmiocie zawarcia umowy o udzielenie zamówienia publicznego bez zachowania formy
pisemnej wielokrotnie wypowiadała się Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie
Dyscypliny Finansów Publicznych. Na uwagę zasługują następujące tezy:
„Obwiniona błędnie odnosi szkodliwość naruszeń dyscypliny finansów publicznych wyłącznie do
finansowego wymiaru czynu. Należy zwrócić uwagę, że okoliczności wskazane w art. 28 ust. 2
pkt 1-2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych mają
charakter katalogu przykładowego. Rozstrzygając sprawę, organ orzekający na równi ma
uwzględniać wagę naruszonych obowiązków, sposób i okoliczności ich naruszenia oraz skutki
naruszenia. Zdaniem GKO, naruszony przez obwinioną przepis stanowi jedną z
fundamentalnych zasad postępowania przy udzielaniu zamówień publicznych, co komisja
pierwszej instancji wyczerpująco wskazała w swym orzeczeniu. Na kwestię tę zwracała również
uwagę zastępca Głównego Rzecznika dyscypliny finansów publicznych w trakcie rozprawy
2/4
Naruszenie przepisów o zamówieniach publicznych jako podstawa odpowiedzialności za naruszenie dysc
Wpisany przez Ludmiła Lipiec-Warzecha
przed GKO. Obowiązek pisemności umów został w ustawie - Prawo zamówień publicznych
obwarowany sankcją nieważności. O wadze tej zasady świadczy również fakt wyodrębnienia
czynu polegającego na niezachowaniu pisemnej formy umowy w sprawie zamówienia
publicznego w odrębne naruszenie dyscypliny finansów publicznych (art. 17 ust. 2 pkt 1 ustawy
o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych). Wszystkie powyższe
okoliczności przemawiają, zdaniem GKO, przeciwko uwzględnieniu twierdzenia obwinionej, iż
ze względu na brak uszczuplenia środków istnieją podstawy do umorzenia postępowania" 6 ;
„Obwiniona w kwietniu 2003 roku udzieliła zamówienia publicznego o wartości 28.457,18 zł bez
zachowania formy pisemnej. Z materiału dowodowego sprawy jednoznacznie wynika, iż po
wyłonieniu dostawcy istotne elementy umowy (np. ilość i termin poszczególnych dostaw)
uzgadniane były ustnie. Czyn taki w ewidentny sposób narusza art. 139 ust. 2 ustawy - Prawo
zamówień publicznych, a w momencie popełnienia stanowił naruszenie art. 74 ustawy o
zamówieniach publicznych. W kwestii tej komisja pierwszej instancji bardzo szczegółowo
wskazała znaczenie zasad postępowania o udzielenie zamówienia publicznego oraz rolę, jaką
odgrywa pisemność tego postępowania. GKO podziela również stanowisko komisji pierwszej
instancji, iż - podnoszony przez obwinioną w postępowaniu - brak powierzchni magazynowej i
placu do składowania materiałów budowlanych nie stanowił jakiejkolwiek przeszkody w
zawarciu umów z dostawcami w formie pisemnej. Główna Komisja Orzekająca nie uwzględniła
podnoszonych w odwołaniu obwinionej argumentów o braku szkodliwości czynu dla ładu
finansów publicznych.
Zdaniem GKO obwiniona błędnie odnosi szkodliwość naruszeń dyscypliny finansów
publicznych wyłącznie do finansowego wymiaru czynu. Należy zwrócić uwagę, że okoliczności
wskazane w art. 28 ust. 2 pkt 1-2 mają charakter katalogu przykładowego. Rozstrzygając
sprawę, organ orzekający na równi ma uwzględniać wagę naruszonych obowiązków, sposób i
okoliczności ich naruszenia oraz skutki naruszenia. Zdaniem GKO, naruszony przez obwinioną
przepis stanowi jedną z fundamentalnych zasad postępowania przy udzielaniu zamówień
publicznych, co komisja pierwszej instancji wyczerpująco wskazała w swym orzeczeniu 7 ;
Obowiązek pisemności umów został w ustawie - Prawo zamówień publicznych obwarowany
sankcją nieważności. O wadze tej zasady świadczy również fakt wyodrębnienia czynu
3/4
Naruszenie przepisów o zamówieniach publicznych jako podstawa odpowiedzialności za naruszenie dysc
Wpisany przez Ludmiła Lipiec-Warzecha
polegającego na niezachowaniu pisemnej formy umowy w sprawie zamówienia publicznego w
odrębne naruszenie dyscypliny finansów publicznych (art. 17 ust. 2 pkt 1). Wszystkie powyższe
okoliczności przemawiają, zdaniem GKO, przeciwko uwzględnieniu twierdzenia obwinionej, iż
ze względu na brak uszczuplenia środków istnieją podstawy do umorzenia postępowania.
Zawarcie umowy w sprawie zamówienia publicznego bez zachowania formy pisemnej narusza
fundamentalną zasadę udzielania zamówień finansowanych z publicznych środków 8 .
1. Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów
publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 z późn. zm., dalej jako u.o.n.d.f.p.), weszła w
życie w dniu 1 lipca 2005 r.
2. Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr
223, poz. 1655, dalej jako p.z.p.).
3. S. Dmowski, S. Rudnicki, Komentarz do kodeksu cywilnego. Księga pierwsza. Część
ogólna,
Warszawa 1998, s. 186-90.
4. Nie jest zatem konieczne, aby dokument podpisany był przez obie strony. Unormowanie
to ma znaczenie praktyczne polegające na skróceniu procedury zawierania umowy. Por.:
System prawa prywatnego. Tom 2. Prawo cywilne - część ogólna,
red.
Z. Radwański, Warszawa 2002, s. 125-126.
5. Wyrok ZA z dnia 15 października 2003 r., UZP/ZO/0-1643/03, ZPO 2004, nr 4, poz. 76.
6. Orzeczenie GKO z dnia 13 marca 2006 r., DF/GKO/Odw.- 106/140/2005/1188, LEX nr
179122.
7. Orzeczenie GKO z dnia 13 stycznia 2006 r., DF/GKO/Odw.-106/140/2005/1188, niepubl.
8. Orzeczenie GKO z dnia 13 stycznia 2006 r., DF/GKO/Odw.-106/140/2005/1188, niepubl.
4/4