Projekt ustawy budżetowej (ustawy o prowizorium

BSiE
Prof. Cezary Kosikowski
17
Informacja BSiE nr 813
(IP – 96G)
Projekt ustawy budżetowej (ustawy o prowizorium budżetowym)
1. Projekt ustawy budżetowej jest opracowywany, uchwalany i kierowany do Sejmu
według zasad i terminów określonych w Konstytucji RP oraz w ustawie o finansach publicznych. Ma to istotne znaczenie dla pracy Sejmu nad projektem ustawy, gdyż Sejm nie
może odrzucić projektu ustawy budżetowej en bloc; musi go natomiast uchwalić, korygując
(z pewnymi ograniczeniami) propozycje rządowe i mając na uwadze 4-miesięczny termin na
uchwalenie ustawy budżetowej, biegnący od dnia skierowania do Sejmu projektu rządowego.
2. Projekt ustawy budżetowej (ustawy o prowizorium budżetowym) może być wniesiony
do Sejmu tylko jako projekt rządowy. Nie mogą go wnieść inne podmioty wyposażone w
prawo inicjatywy ustawodawczej. To samo odnosi się do projektów innych ustaw, jak ustawy
o prowizorium budżetowym, zmiany ustawy budżetowej, ustawy o zaciąganiu długu publicznego oraz ustawy o udzielaniu gwarancji finansowych przez państwo. Ponadto należy pamiętać o tym, iż na każdym uprawnionym do wniesienia projektu innej ustawy spoczywa
obowiązek wskazania skutków finansowych proponowanej ustawy.
3. Do Sejmu może być skierowany tylko projekt ustawy budżetowej uchwalony poprzednio przez Radę Ministrów. Ma to istotne znaczenie, gdyż w wypadku gdy z początkiem roku budżetowego (kalendarzowego) nie ma jeszcze uchwalonej ustawy budżetowej lub
ustawy o prowizorium budżetowym gospodarkę finansową państwa prowadzi się na podstawie rządowego projektu ustawy budżetowej.
4. Skierowanie rządowego projektu ustawy budżetowej do Sejmu powinno nastąpić najpóżniej do dnia 30 września roku poprzedzającego rok, którego projekt ma dotyczyć.
Konstytucja dopuszcza możliwość wyjątkowego wniesienia projektu ustawy budżetowej w
póżniejszym terminie ze względu wyjątkowe przypadki, których jednak nie egzemplifikuje.
Niedotrzymanie konstytucyjnego terminu wniesienia projektu ustawy budżetowej przez rząd
jest związane z odpowiedzialnością konstytucyjną Prezesa Rady Ministrów i Ministra Finansów przed Trybunałem Stanu.
5. Projekt ustawy budżetowej musi zawierać:
to, co powinna ustalać ustawa budżetowa (art. 86 ustawy o finansach publicznych oraz
przepisy niektórych innych ustaw),
- uzasadnienie (o treści ustalonej w art. 87 ustawy o finansach publicznych).
- Projekt ustawy budżetowej ma postać:
- części normatywnej (artykułowej) i
- części rachunkowej (tabelarycznej) oraz
- załączników tworzących uzasadnienie projektu.
W takiej postaci projekt ustawy budżetowej otrzymują organy Sejmu i posłowie. Materiały te są przedmiotem analizy i pracy w komisjach sejmowych. Uchwala się natomiast projekt ustawy bez jego uzasadnienia.
6. Podział projektu ustawy budżetowej (a następnie uchwalonej ustawy budżetowej) na
część normatywną i część rachunkową jest podyktowany jedynie troską o większą czytelność
tego obszernego aktu. Nie ma natomiast znaczenia, gdy idzie o moc prawną części normatywnej i części rachunkowej, gdyż zawsze jest ona taka sama.
7. Część normatywna projektu ustawy budżetowej jest konieczna ze względu na potrze-
18
BSiE
bę zapewnienia w danym roku budżetowym organom państwowym (zwłaszcza Radzie Ministrów, Ministrowi Finansów i innym ministrom oraz wojewodom) dodatkowych lub częściowo odmiennych od przewidzianych w prawie możliwości prawnych wykonywania ustawy
budżetowej. Postanowienia zawarte w tej części wywołują najczęściej wiele kontrowersji,
gdyż ustawa o finansach publicznych zawiera dwa zakazy: 1) tzw. obładowywania ustawy
budżetowej (zamieszczania w niej postanowień innych niż wymagane), 2) zamieszczania
przepisów zmieniających inne ustawy. Z powodu drugiego z wymienionych zakazów w roku
2001 obok ustawy budżetowej uchwalono ustawę o wykonywaniu budżetu państwa w 2001 r.
i zamieszczono w niej przepisy zmieniające inne ustawy (patrz szerzej odrębne opracowanie).
Praktyka ta została w pewnej części zakwestionowana przez Prezydenta RP i Trybunał Konstytucyjny, który uznał jedną ze zmian za niezgodną z Konstytucją.
8. Część rachunkowa (tabelaryczna) projektu ustawy budżetowej nie jest jednorodna,
gdyż zawiera różne ustalenia i o różnej szczegółowości dla dochodów państwa (według ważniejszych żródeł oraz w podziale na części i działy klasyfikacji budżetowej) i wydatków budżetu państwa (w podziale na części, działy i rozdziały klasyfikacji budżetowej, z wyodrębnieniem środków pochodzących ze żrodeł zagranicznych, nie podlegających zwrotowi oraz
wydatki sfinansowane z tych żródeł), a także w innej szczegółowości dla państwowych zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych i środków specjalnych (art. 86 ust. 7), państwowych funduszy celowych (art. 86 ust.8), dotacje celowe dla jednostek samorządu terytorialnego na zadania z zakresu administracji rządowej (art. 86 ust.9).
9. Uzasadnienie projektu ustawy budżetowej musi zawierać materiały wymienione w
art. 87 ustawy o finansach publicznych. Są to materiały ekonomiczne, na podstawie których
ocenia się kierunki polityki społeczno-gospodarczej rządu oraz realność wskażników finansowych przyjętych za podstawę ustaleń budżetowych. Analiza i ocena uzasadnienia projektu
ustawy budżetowej, dokonywana w I czytaniu i w Komisji Finansów Publicznych, poprzedza
prace nad samym projektem ustawy budżetowej i jednocześnie jest integralną częścią tych
prac.
10. Alternatywą wobec projektu ustawy budżetowej jest projekt ustawy o prowizorium
budżetowym. Jest on opracowywany, uchwalany i kierowany do Sejmu wówczas, gdy rząd
nie może opracować, uchwalić i skierować do Sejmu w terminie do dnia 30 września projektu
ustawy budżetowej. Projekt ustawy budżetowej Rada Ministrów przedstawia sejmowi do
uchwalenia nie póżniej niż na 3 miesiące przed zakończeniem okresu obowiązywania prowizorium budżetowego. Zwykle jest to okres od 3 do 6 miesięcy. Do projektu ustawy o prowizorium budżetowym odnoszą się odpowiednio te same wymogi jak w odniesieniu do projektu
ustawy budżetowej. „Odpowiedniość” jest związana z czasem, w którym zamiast ustawy budżetowej ma obowiązywać ustawa o prowizorium budżetowym. Wniesienie do Sejmu projektu ustawy o prowizorium budżetowym nie zwalnia Rady Ministrów z obowiązku skierowania do Sejmu projektu ustawy budżetowej, natomiast Sejmu nie zwalnia z obowiązku
podjęcia prac zarówno nad projektem ustawy o prowizorium budżetowym, a następnie nad
projektem ustawy budżetowej.
11. Projekt ustawy budżetowej (ustawy o prowizorium budżetowym) wniesiony do Sejmu
przez rząd nie może być przezeń wycofany. Rząd może natomiast wnosić do złożonego
wcześniej rządowego projektu ustawy budżetowej (ustawy o prowizorium budżetowym) tzw.
autopoprawki. Można to uczynić najpóżniej w drugim czytaniu projektu. Okoliczności i
przyczyny uzasadniające dopuszczalność wnoszenia autopoprawek mogą być różne. Po
pierwsze, mogą wynikać ze zmiany danych, na podstawie których oparto opracowanie projektu ustawy budżetowej (np. gwałtowne załamanie się podstawowych wskażników finansowych, a zwłaszcza stopnia inflacji; nieuchwalenie przez Sejm ustaw przewidujących zwiększenie dochodów budżetowych lub zmniejszenie wydatków budżetowych). Po drugie, mogą
BSiE
19
one wynikać ze zmiany rządu i Sejmu w okresie po wniesieniu projektu ustawy budżetowej.
Nowy rząd może prezentować inny program społeczno-gospodarczy niż rząd, który wniósł
projekt ustawy budżetowej.