Status prawny komisji śledczej - Biuro Studiów i Ekspertyz

KANCELARIA SEJMU
BIURO STUDIÓW
I EKSPERTYZ
WYDZIAŁ OPINII
PRAWNYCH
Status prawny
komisji śledczej
(informacja prawna)
Luty 2003
Informacja
Nr 952
Piotr Radziewicz
BSiE
1
I. Podstawy prawne działania komisji śledczej
Instytucja komisji śledczej jest jednym ze środków sprawowania przez Sejm funkcji
kontrolnej.
Funkcja kontrolna parlamentu ujęta została w sposób ogólny w art. 95 ust. 2 Konstytucji.
Zgodnie z ww. przepisem: „Sejm sprawuje kontrolę nad działalnością Rady Ministrów w zakresie określonym przepisami Konstytucji i ustaw.”
Kontrola parlamentarna oznacza prawo legislatywy do uzyskiwania informacji o działalności określonych organów i instytucji publicznych oraz prawo wyrażania oceny tej działalności. Jak podkreśla się w nauce prawa konstytucyjnego: „celem kontroli parlamentarnej jest
zapewnienie funkcjonowania aparatu państwa zgodnie z interesem Narodu” (zob. np. P. Sarnecki, Funkcje i struktura parlamentu według nowej Konstytucji, „Państwo i Prawo” 1997, nr
11-12, s. 47). Kontrola parlamentarna służy informowaniu społeczeństwa o funkcjonowaniu
innych organów państwowych i zapewnia poddanie aparatu państwowego pod kontrolę opinii
publicznej.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego: „uprawnienia kontrolne parlamentu muszą być
rozpatrywane również w kontekście konstytucyjnego prawa każdego obywatela do uzyskiwania informacji o sprawach publicznych i działalności organów władzy publicznej. Instrumenty
kontroli parlamentarnej stanowią jeden ze środków urzeczywistnienia tego prawa, a pośrednio
– również prawa do uczestniczenia w kierowaniu sprawami publicznymi. Funkcja kontrolna
pozostaje w ścisłym związku z zasadą podziału władzy. Zasada ta zakłada, że system organów państwowych powinien zawierać wewnętrzne mechanizmy zapobiegające koncentracji i
nadużyciom władzy państwowej, gwarantujące jej sprawowanie zgodnie z wolą Narodu i przy
poszanowaniu wolności i praw jednostki.
Powierzenie parlamentowi funkcji kontrolnej jest jednym ze środków realizacji wymienionych celów. Uprawnienia kontrolne legislatywy stanowią istotny element w systemie powiązań i „hamulców” między władzami, zapewniających równowagę władz. Kontrola parlamentarna służy nie tylko zebraniu informacji niezbędnych do realizacji funkcji ustawodawczej, ale umożliwia także egzekwowanie odpowiedzialności politycznej rządu i jego członków” (orzeczenie TK z 14 kwietnia 1999 r., sygn. akt K. 8/99).
Sposób działania oraz kompetencje komisji śledczej znajdują swoje uzasadnienie również w zasadzie autonomii parlamentu, jako jednej z podstawowych reguł określających pozycję parlamentu w systemie organów państwowych. Pojęcie autonomii parlamentu oznacza
wyłączne prawo każdej z izb ustawodawczych do decydowania o sprawach związanych ze
swoją organizacją i funkcjonowaniem (w zakresie w jakim sprawy te nie stanowią materii
ustawowej). Obejmuje to nie tylko zagadnienia wewnętrznej organizacji izb oraz postępowań
parlamentarnych, ale również m.in. wyłączność decyzji w sprawach składu personalnego organów izb, budżetu izb i jego wykonania, immunitetu parlamentarzystów oraz wyłączność
zarządzania terenem parlamentu. Według Trybunału Konstytucyjnego: „autonomia parlamentu stanowi konieczny warunek zapewnienia parlamentowi niezależnej i samodzielnej pozycji w systemie organów państwowych. Umożliwia ona zachowanie równowagi w relacjach
między władzą ustawodawczą a pozostałymi władzami” (zob. np. orzeczenia TK, sygn. akt:
K. 8/99, U. 10/92).
Podstawą prawną działania komisji śledczej jest art. 111 Konstytucji oraz ustawa z dnia
21 stycznia 1999 r. o sejmowej komisji śledczej (Dz. U. Nr 35, poz. 321) – dalej cytowana
jako „ustawa”. Ustawa zawiera w szczególności regulacje dotyczące powoływania składu
2
BSiE
komisji, zakresu jej działania, obowiązków i praw osób wzywanych przez komisję do złożenia zeznań, a także rozpatrywania sprawozdania komisji przez Sejm.
W myśl przepisów ustawy komisja śledcza jest powoływana przez Sejm, w drodze
uchwały, bezwzględną większością głosów, na wniosek Prezydium Sejmu, komisji sejmowej
lub co najmniej 15 posłów. W skład komisji śledczej może wchodzić do 11 posłów.
II. Zakres działania komisji
Ogólny zakres działania komisji śledczej wyznaczony został przez dyspozycję art. 1 ust.
2 ustawy, zgodnie z którym: „komisję powołuje się do zbadania określonej sprawy”. Z kolei
w myśl art. 2 ust. 3 ustawy: „uchwała o powołaniu komisji określa zakres jej działania; może
ona również określać szczegółowe zasady działania komisji oraz termin złożenia przez nią
sprawozdania”.
Komisja śledcza związana jest zakresem przedmiotowym określonym w uchwale o jej
powołaniu. Przepisy zastrzegają również, iż:
• z uprawnień wynikających z ustawy komisja może korzystać tylko w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia sprawy będącej przedmiotem jej działania oraz w taki sposób, aby
nie naruszyć dóbr osobistych osób trzecich (art. 7 ustawy);
• przedmiotem działania komisji nie może być ocena zgodności z prawem orzeczeń sądowych (art. 8 ust. 2 ustawy).
Ani Konstytucja, ani ustawa, nie określają natomiast wyraźnie zakresu spraw, które mogą stanowić potencjalny przedmiot zainteresowania, a ostatecznie także badania, przez komisję śledczą. Ustawa zawiera tylko jeden przepis, który explicite ogranicza zakres działania
komisji, a mianowicie – wspominany już powyżej – art. 8 ust. 2 („przedmiotem działania komisji nie może być ocena zgodności z prawem orzeczeń sądowych”).
Biorąc powyższe pod uwagę Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że: „brak szczegółowych przepisów ustawowych, wymieniających sprawy należące do zakresu działania komisji
śledczej, nie upoważnia do rozumienia przepisu art. 8 ust. 1 ustawy jako generalnego upoważnienia do badania przez komisję śledczą wszelkich spraw wskazanych przez Sejm, niezależnie od tego, czy w danej sprawie są lub były prowadzone postępowania przed innymi organami władzy publicznej. Działalność komisji śledczych musi bowiem być zgodna z zasadami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice kontroli parlamentarnej. Sprawa stanowiąca
przedmiot badania komisji musi mieścić się w zakresie przedmiotowym i podmiotowym
kontroli sejmowej określonym w konstytucji oraz w ustawach.
Komisje śledcze mogą zatem badać wyłącznie działalność organów i instytucji publicznych wyraźnie objętych kontrolą Sejmu przez konstytucję oraz ustawy. Poza zakresem działania komisji śledczej pozostaje natomiast działalność wszelkich podmiotów nie objętych
zakresem kontroli sejmowej, a w szczególności działalność podmiotów prywatnych, które nie
wykonują żadnych zadań z zakresu administracji publicznej ani nie korzystają z pomocy państwa.
W świetle art. 95 ust. 2 konstytucji zakres kontroli działania komisji śledczej obejmuje w
szczególności działalność Rady Ministrów oraz organów administracji rządowej. Należy w
związku z tym zauważyć, że komisja śledcza może badać m.in. sprawy stanowiące przedmiot
postępowań toczących przed organami administracji rządowej, a także sprawy zakończone
ostatecznym rozstrzygnięciem wydanym przez organ administracji rządowej. Może również
badać i oceniać, jeżeli zachodzi taka potrzeba, zgodność z prawem rozstrzygnięć wydanych
przez organy administracji rządowej. Przyjęcie odmiennych rozwiązań w tym zakresie uniemożliwiałoby sprawowanie efektywnej kontroli przez Sejm nad rządem. Konstytucyjne zasa-
BSiE
3
dy niezależności sądów i niezawisłości sędziów wykluczają natomiast jakiekolwiek formy
kontroli Sejmu nad orzecznictwem sądów. Należy w związku z tym zauważyć, że ograniczenie przedmiotu kontroli przewidziane w art. 8 ust. 2 zaskarżonej ustawy nie wyczerpuje zakresu spraw wyłączonych spod kontroli komisji śledczych, zgodnie z zasadami konstytucyjnymi określającymi granice kontroli parlamentarnej. Komisja śledcza nie może kontrolować
również innych aspektów działalności jurysdykcyjnej organów władzy sądowniczej.” (orzeczenie TK, sygn. akt K. 8/99)
III. Tryb działania komisji
Tryb działania komisji śledczej reguluje ustawa (art. 1 ust. 1 ustawy). Do komisji stosuje
się – przede wszystkim – przepisy Regulaminu Sejmu RP, chyba że ustawa wyraźnie stanowi
inaczej (wskazuje jako właściwe regulacje innych aktów prawnych). Najczęstszym odesłaniem pozaustawowym jakie występuje na gruncie ustawy, jest odesłanie do „odpowiedniego”
stosowania przepisów Kodeksu postępowania karnego (w: art. 11 ust. 3, art. 12 ust. 2, art. 15
ust. 3 ustawy). Taka technika legislacyjna świadczy o tym, iż przepisy procedury karnej mają
być wykorzystywane w pracach komisji śledczej tylko w ograniczonym zakresie – zgodnie z
literalnym brzmieniem przepisu odsyłającego.
Tryb działania komisji śledczej był również przedmiotem analizy Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem Trybunału, odesłanie do ustawy z art. 111 ust. 2 Konstytucji – rozpatrywane na tle zasady, że sprawy organizacji i działania Sejmu i jego organów normowane są w
regulaminie sejmowym – odnosi się tylko do tych elementów trybu działania komisji śledczej, które są odrębnie ujmowane w stosunku do trybu działania pozostałych komisji sejmowych. „Komisja śledcza jest szczególną odmianą komisji sejmowych – czytamy w orzeczeniu
TK z dnia 14 kwietnia 1999 r. – a tym samym do jej trybu działania znajdować mogą zastosowanie te wszystkie przepisy i reguły ogólne, które odnoszą się do wszystkich komisji sejmowych.
Z natury rzeczy te przepisy i reguły zawarte są (i muszą być) w regulaminie Sejmu. Nie
ma potrzeby powtarzania ich w przepisach ustawy o komisji śledczej, bo obligatoryjną materią tej ustawy jest tylko unormowanie tych elementów trybu działania, które w sposób specyficzny odnoszą się do komisji śledczej, a w szczególności (choć nie wyłącznie) takich, które –
ze względu na swe powiązanie z sytuacją prawną adresata spoza systemu organów państwowych – nie mogłyby zostać unormowane w regulaminie Sejmu. W tych wszystkich natomiast
materiach, gdzie nie tworzy się jakichkolwiek odrębności w porównaniu do trybu działania
innych komisji sejmowych, nie ma konstytucyjnego nakazu zawierania takich unormowań w
ustawie. (...) W praktyce chodzi tutaj przede wszystkim o przepisy rozdziału VI regulaminu
Sejmu dotyczące posiedzeń komisji sejmowych. Przepisy regulaminu określające zasady obradowania wszelkich komisji sejmowych a także przepisy regulujące relacje między komisjami a innymi organami Sejmu mają zastosowanie również do komisji śledczych.” (orzeczenie TK, sygn. akt K. 8/99)
Rzeczą ważną z punktu widzenia realizowania ustawowych zadań przez komisję śledczą
jest fakt, iż prowadzenie postępowania lub jego prawomocne zakończenie przez inny organ
władzy publicznej nie wyklucza możliwości samodzielnego prowadzenia postępowania przed
komisją (art. 8 ust. 1 ustawy).
Normy ustawy stwarzają ponadto możliwość, aby komisja – za zgodą Marszałka Sejmu –
zawiesiła swoją działalność do czasu zakończenia określonego etapu lub całości postępowania toczącego się przed innym organem władzy publicznej (np. prokuraturą). Trzeba podkreślić, iż jest to uprawnienie komisji, z którego może ona skorzystać, ale nie ma takiego obowiązku. Sam fakt prowadzenia przez jakiś organ państwa postępowania nie wyłącza więc
4
BSiE
kompetencji komisji do podjęcia i kontynuowania postępowania w sprawie prowadzonej
„równolegle” (art. 8 ust. 1 ustawy).
Postępowanie prowadzone przez komisję śledczą może zostać zawieszone również wtedy, gdy istnieje uzasadnione przypuszczenie, że materiał zebrany w postępowaniu przed innym organem władzy publicznej lub podjęte przez ten organ rozstrzygnięcie mogłyby być
przydatne do wszechstronnego zbadania sprawy przez komisję (art. 8 ust. 4 ustawy).
Komisja może zwrócić się także do Prokuratora Generalnego o przeprowadzenie określonych czynności. Przewodniczący lub upoważniony przez niego członek komisji jest
uprawniony do brania udziału w ww. czynnościach (art. 15 ustawy). W tym kontekście może
zajść okoliczność, iż niektóre z czynności będą musiały być przeprowadzona z zachowaniem
przepisów o tajemnicy ustawowo chronionej (art. 16 ustawy).
W przypadku gdy komisja nie zakończyła swojej działalności przed końcem kadencji
Sejmu który ją powołał, postępowanie przez nią prowadzone ulega zamknięciu z dniem zakończenia kadencji. Postępowania lub czynności zlecone albo wnioskowane przez komisję (o
których mowa w art. 12-15 ustawy), kończą się z dniem zakończenia działalności komisji (art.
20 ustawy).
Jeżeli komisja przekazała Marszałkowi Sejmu sprawozdanie ze swojej działalności, a
Sejm nie rozpatrzył go do końca kadencji, to może ono zostać rozpatrzone przez Sejm następnej kadencji. Marszałek Sejmu rozpatruje wtedy sprawozdanie po zasięgnięciu opinii Prezydium Sejmu i Konwentu Seniorów, wskazuje posła sprawozdawcę (art. 21 ustawy).
Komisja badająca sprawę nie jest związana wynikami postępowania, opiniami lub wnioskami innych komisji sejmowych (art. 9 ustawy).
IV. Obowiązki organów państwa wobec komisji
Organy władzy publicznej oraz organy innych osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, na żądanie komisji śledczej, składają pisemne wyjaśnienia lub przedstawiają dokumenty będące w ich dyspozycji albo akta każdej sprawy przez
nie prowadzonej.
Komisja może zapoznawać się z dokumentami lub aktami, badając sprawę na miejscu.
Na wniosek sądu lub prokuratora komisja udostępnia tym organom zebrane przez siebie materiały, jeżeli pozostają one w związku z toczącym się postępowaniem karnym; komisja, za
zgodą Marszałka Sejmu, może udostępnić zebrane materiały, jeżeli uzna to za konieczne dla
dobra postępowania prowadzonego przez inne organy władzy publicznej (art. 14 ust. 1 ustawy)
Komisja może zwrócić się do Prokuratora Generalnego o przeprowadzenie określonych
czynności. Przewodniczący lub upoważniony przez niego członek komisji może brać udział w
ww. czynnościach (art. 15 ustawy).
V. Cele powoływania i pracy komisji
Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy: „prowadzenie postępowania lub jego prawomocne zakończenie przez inny organ władzy publicznej nie wyłącza możliwości prowadzenia postępowania przed komisją”.
Po zakończeniu prac, komisja śledcza przekazuje Marszałkowi Sejmu sprawozdanie ze
swojej działalności. Marszałek Sejmu zarządza drukowanie i doręczenie posłom sprawozdania. Jeżeli w sprawozdaniu lub jego części znajdują się wiadomości stanowiące tajemnicę
BSiE
5
państwową lub służbową, Marszałek Sejmu określa tryb jego udostępniania posłom oraz sposób rozpatrywania go przez Sejm (art. 19 ustawy).
Jeżeli chodzi o relacje prawne jakie – w świetle obowiązującego prawa – występują pomiędzy komisją śledczą a innymi organami publicznymi zajmującymi się ochroną prawa i
porządku publicznego (podmiotami wykonującymi czynności w imieniu tych organów), trzeba zwrócić uwagę, iż z jednej strony – przepisy ustawy nie wiążą podmiotów wykonujących
czynności w imieniu organów publicznych (np. sędziego lub prokuratora) w procesie orzekania w danej sprawie, a z drugiej strony – działania komisji śledczej i wyniki jej prac nie stanowią materiału dowodowego, ani wytycznych wiążących organy publiczne w prowadzonych
przez nie postępowaniach.
Prowadzenie postępowania w danej sprawie przez organy prokuratury lub sądownictwa
nie stoi zatem na przeszkodzie badaniu sprawy przez komisję śledczą, choćby z tego względu,
że „oba postępowania mają różne cele”. Nie można też przy takim ujęciu postawić tezy o
„pierwszeństwie” postępowań w tej samej sprawie prokuratury lub sądu przed komisją śledczą. Zadania komisji śledczej i jej prace mają charakter autonomiczny, są niezależne od czynności podejmowanych przez inne organy. Komisja działa jako organ Sejmu, w ramach konstytucyjnie dozwolonej funkcji kontrolnej. Działa zatem w roli „typowej”, a nie „szczególnej”, chociaż niewątpliwie przy pomocy środków właściwych dla władzy wykonawczej (komisja śledcza).
„Można w związku z tym wyobrazić sobie sytuację – zwraca uwagę Trybunał Konstytucyjny – w której dany czyn nie zostanie uznany za przestępczy, ale obciąża politycznie daną
osobę. W takim przypadku Sejm ma prawo wyciągać konsekwencje polityczne po rozpatrzeniu prac komisji, nie czekając na prawomocne zakończenie postępowania prokuratorskiego
lub sądowego.” (orzeczenie TK, sygn. akt K. 8/99)
Rezultatem prac komisji śledczej jest sporządzenie sprawozdania, które ma przedstawić
ustalenia faktyczne dokonane przez komisję. Sprawozdanie komisji może zawierać również
ocenę badanej działalności. Na podstawie sprawozdania ostateczne wnioski (np. w postaci
odpowiedzialności politycznej danej osoby) wyciągnięte zostaną dopiero przez Sejm obradujący in pleno (por. np. M. Lewandowski, T. Osiński, Sejmowa komisja śledcza. Ustawa z
1999 r. z komentarzem, Warszawa 1999, s. 9). Sama komisja śledcza nie ma natomiast żadnych kompetencji decyzyjnych o charakterze władczym, które pozwalałyby jej wywierać
wpływ na działalność innych organów władzy publicznej (np. na pracę prokuratury).
W jakimś sensie wyjątkiem jest tutaj art. 18 ustawy, który nakłada na komisję obowiązek
złożenia wstępnego wniosku o pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej osób wymienionych w art. 1 ust. 2 pkt 3-7 ustawy z 26 marca 1982 r. o Trybunale Stanu, jeżeli dokonane ustalenia uzasadniają postawienie im zarzutu popełnienia w sposób zawiniony, w zakresie swojego urzędowania lub w związku zajmowanym stanowiskiem, czynu naruszającego
konstytucję lub ustawę. Jest to samodzielne uprawnienie komisji śledczej.
Z całą pewnością – zarówno z teoretyczno-prawnego punktu widzenia, jak i w praktyce –
możliwe jest „równoległe” prowadzenie postępowania w tej samej sprawie przez komisję
śledczą i właściwy w sprawie, na podstawie odrębnych przepisów, organ władzy publicznej
(np. prokuraturę lub sąd).
Hipotetyczny model takiego postępowania był przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał stwierdził m.in., iż: „może zdarzyć się sytuacja, w której określone
działania osób wchodzących w skład organów władzy wykonawczej stanowią jednocześnie
przedmiot badania komisji śledczej oraz sądów. Prawo różnych krajów w różny sposób rozwiązuje problem dopuszczalności wyjaśniania sprawy przez komisję śledczą parlamentu równolegle do toczącego się postępowania sądowego. W wielu krajach europejskich nie wyklu-
6
BSiE
cza się badania sprawy przez komisję śledczą w takiej sytuacji. Taki rozwiązanie zostało
przyjęte m.in. w Niemczech. Prawo niemieckie nie reguluje wyraźnie dopuszczalności badania sprawy przez komisję równolegle z postępowaniem sądowym. Praktyka konstytucyjna i
doktryna przyjmuje jednak, że wszczęcie i prowadzenie postępowania sądowego nie oznacza
zakazu badania sprawy przez komisję śledczą Parlamentu Związkowego.
Odmienne rozwiązanie zostało przyjęte m.in. we Francji. Zgodnie z prawem francuskim
jeżeli określone fakty stanowiły podstawę do wszczęcia postępowania karnego, nie można
utworzyć komisji śledczej, dopóki postępowanie to nie zostanie zakończone. Jeżeli komisja
została utworzona, jej działalność ulega zakończeniu od chwili wszczęcia postępowania przygotowawczego w sprawie faktów, które stanowiły przesłankę jej utworzenia. W piśmiennictwie z zakresu francuskiego prawa parlamentarnego zwraca się uwagę, że ograniczenie to nie
uniemożliwia utworzenia komisji śledczej, zmusza jednak izby parlamentu do takiego określeniu zakresu jej działania, aby wyłączyć z niego fakty, które stanowiły podstawę wszczęcia
postępowania sądowego. (...) W ocenie Trybunału Konstytucyjnego konstytucyjne zasady
niezależności sądów oraz niezawisłości sędziów nie zakazują badania przez komisję sprawy,
pomimo że okoliczności i zdarzenia stanowiące przedmiot badania komisji stanowią lub stanowiły przedmiot badania w postępowaniu sądowym.
W praktyce może tutaj chodzić przede wszystkim o postępowanie w sprawie karnej. (...)
Działalność komisji śledczej oraz postępowanie sądowe mają różne cele. Celem postępowania
sądowego w sprawie karnej jest rozstrzygnięcie o odpowiedzialności karnej danej osoby.
Natomiast celem komisji śledczej jest zbadanie działalności danego organu władzy publicznej, a w szczególności ustalenie zakresu i przyczyn nieprawidłowości w jego funkcjonowaniu. Zebranie informacji umożliwia Sejmowi podjęcie niezbędnych kroków politycznych w
celu przeciwdziałania nieprawidłowościom i usprawnienia działania aparatu państwowego.
Mogą one polegać, na przykład, na zmianie obowiązującego ustawodawstwa lub na pociągnięciu do odpowiedzialności politycznej określonych osób. Mogą one polegać również na
pociągnięciu danej osoby do odpowiedzialności konstytucyjnej. Przedmiot badania komisji
śledczej nie pokrywa się zatem z przedmiotem badania sądu.” (orzeczenie TK, sygn. akt K.
8/99)
Trybunał Konstytucyjny nie podzielił też poglądu, że podjęcie sprawy przez komisję
śledczą, po wydaniu orzeczenia przez sąd, de facto oznacza powtórne prowadzenia postępowania w tej samej sprawie. „Ustanowienie bezwzględnego zakazu badania sprawy przez komisję śledczą – uznał Trybunał – w przypadku wszczęcia postępowania sądowego [a więc jak
się wydaje tym bardziej również w przypadku postępowania przygotowawczego prowadzonego przez prokuratora – uwaga autora opinii] mogłoby utrudniać Sejmowi dostęp do informacji niezbędnych dla realizacji jego konstytucyjnych kompetencji, w szczególności dostęp
do informacji na temat tych aspektów działania organów władzy publicznej, które pozostają
poza zakresem zainteresowania sądów. Działalność komisji musi jednak respektować zasadę
niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Komisja nie może zatem wyrażać poglądów co
do sposobu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, nie może również kwestionować zasadności
orzeczeń sądowych.” (orzeczenie TK, sygn. akt K. 8/99; podobnie: M. Lewandowski, T.
Osiński, Sejmowa komisja śledcza. Ustawa z 1999 r. z komentarzem, Warszawa 1999, s. 40,
42-43).
Warszawa, dnia 31 stycznia 2003 r.