Kierownik jednostki sektora finansów publicznych Prawa, obowiązki

Kierownik jednostki sektora finansów publicznych Prawa, obowiązki, odpowiedzialność (cz. II)
Wpisany przez Ludmiła Lipiec-Warzecha
Druga część tego cyklu poświęcona jest domniemaniu odpowiedzialności kierownika jednostki
za całość gospodarki finansowej jednostki sektora finansów publicznych.
Niniejsze opracowanie jest drugim z cyklu artykułów omawiających pozycję
prawnoustrojową kierownika jednostki sektora finansów publicznych na gruncie ustawy
o finansach publicznych
1
oraz ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
2
. W pierwszej części omówiono definicję kierownika jednostki oraz podstawowe pojęcia z
zakresu odpowiedzialności finansowej. Część druga poświęcona jest domniemaniu
odpowiedzialności kierownika jednostki za całość gospodarki finansowej jednostki
sektora finansów publicznych. Część trzecia dotyczyć będzie przesłanek powierzenia
przez kierownika obowiązków w zakresie gospodarki finansowej pracownikom tej
jednostki.
Model kierownika
Orzecznictwo administracyjne i sądowoadministracyjne wypracowało wzorzec kierownika
jednostki sektora finansów publicznych, posiadającego odpowiednie wykształcenie, kwalifikacje
zawodowe i doświadczenie oraz indywidualne predyspozycje, pozwalające na gromadzenie i
wydatkowanie środków publicznych oraz gospodarowanie mieniem w imieniu kierowanej przez
siebie jednostki w sposób zgodny z prawem, celowy, oszczędny, z poszanowaniem zasady
uzyskania jak najlepszych rezultatów z poczynionych nakładów. Przy rozpoznawaniu konkretnej
sprawy model ten służy do ustalania, czy w konkretnych okolicznościach ów modelowy
„wykształcony, doświadczony i gospodarny kierownik jednostki mógłby dopuścić się błędu i
naruszyć porządek prawny
"3
.
1/6
Kierownik jednostki sektora finansów publicznych Prawa, obowiązki, odpowiedzialność (cz. II)
Wpisany przez Ludmiła Lipiec-Warzecha
Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wojewódzkich sądów administracyjnych
oraz Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych
prezentuje następujące tezy o zakresie obowiązków kierownika jednostki sektora finansów
publicznych:
- na kierowniku jednostki sektora finansów publicznych - niezależnie od wykształcenia,
jakim się legitymuje
- ciąży
obowiązek znajomości określonych przepisów, w szczególności ustawy o rachunkowości,
ustawy o finansach publicznych oraz rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej.
Kierownik jednostki, przyjmując powierzone mu stanowisko, przyjmuje w ten sposób także
pełną odpowiedzialność związaną z wykonywaniem tej funkcji. Nie można następnie tłumaczyć
się, że wykształcenie pedagogiczne jest niewystarczające do pełnego rozumienia procesów
4;
księgowych
- zarówno głównej księgowej, jak i sprawującemu nadzór dyrektorowi szkoły, muszą być
znane podstawowe obowiązki dotyczące rachunkowości. Osoby, które odpowiadają za
określoną sferę działalności publicznej, mają obowiązek znać odpowiednie regulacje prawne i
5;
ich przestrzegać
- wykształcenie kierownika nie może być szczególną okolicznością, która uzasadniałaby
6;
uznanie, iż nie ponosi on z tego tytułu odpowiedzialności
- wieloletnia praktyka w jednostce sektora finansów publicznych powinna skutkować
zdobyciem niezbędnej wiedzy umożliwiającej prowadzenie gospodarki finansowej bez
7;
notorycznego łamania prawa
- nieznajomość prawa nie zwalania od odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny
finansów publicznych polegające na udzieleniu zamówienia publicznego wbrew obowiązującym
w tym zakresie przepisom. Kierownik państwowej jednostki organizacyjnej należącej do sektora
finansów publicznych obowiązany jest do stosowania ustawy - Prawo zamówień publicznych
8
;
- od osoby będącej dyrektorem administracyjnym jednostki można i należy wymagać
znajomości przepisów dotyczących zamówień publicznych, zwłaszcza w sytuacji, kiedy osoba
ta podpisała zarządzenie o konieczności stosowania tych przepisów przez podległe jednostki
9
;
- kierownik jednostki sektora finansów publicznych, niezależnie od wielkości przyznanych
jednostce środków finansowych i ich stosunku do faktycznych potrzeb jednostki, ma obowiązek
2/6
Kierownik jednostki sektora finansów publicznych Prawa, obowiązki, odpowiedzialność (cz. II)
Wpisany przez Ludmiła Lipiec-Warzecha
przestrzegania ustawowo określonych zasad prowadzenia publicznej gospodarki finansowej, a
10 ;
niedobór środków nie upoważnia do łamania tych zasad
- sporządzenie sprawozdania budżetowego przez podległego pracownika, wobec
wcześniejszego powierzenia zadań z zakresu rachunkowości, nie zwalnia kierownika jednostki
od konieczności weryfikacji przedłożonego dokumentu i odpowiedzialności z tego tytułu. Od
kierownika jednostki można wymagać biegłości we wszystkich obszarach działalności jednostki,
11 ;
w tym również zdolności do weryfikacji sprawozdania budżetowego
- kierownik jednostki, z racji pełnionej funkcji, powinien znać zasady wydatkowania
środków publicznych i konsekwencje ich naruszenia, a w razie wątpliwości interpretacyjnych
powinien dokładnie przeanalizować przepisy przed podjęciem decyzji, nie ograniczając się do
12 . Za
dania wiary jednej opinii lub tej opinii, która była zgodna z jego oczekiwaniami
uchybienie obowiązkom w zakresie gospodarki finansowej uznać należy bezgraniczne zaufanie
do podległych pracowników odnośnie przestrzegania przez nich obowiązujących przepisów i
dokonywania prawidłowej ich interpretacji i zaniechanie dokonania weryfikacji wniosków
przedstawionych przez komisję przetargową i podstawowych czynności kontrolnych
13
.
Odpowiedzialność kierownika za całość gospodarki finansowej jednostki sektora
finansów publicznych
Kierownik jednostki sektora finansów publicznych odpowiada za całość jej gospodarki
finansowej. Odpowiedzialność kierownika jednostki rozważać należy przede wszystkim w
kontekście odpowiedzialności karnej i karnej skarbowej, instytucji tzw. sankcji systemowych
zawartych w ustawie o finansach publicznych oraz odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny
finansów publicznych. Nie bez znaczenia pozostaje oczywiście odpowiedzialność cywilna, np.
odszkodowawcza z tytułu czynu niedozwolonego lub sankcja nieważności (np. zawarcie umowy
w sprawie zamówienia publicznego bez zachowania formy pisemnej). Do sankcji systemowych
należy przede wszystkim instytucja blokowania planowanych wydatków budżetowych,
stosowana w razie stwierdzenia niegospodarności, opóźnień w realizacji zadań, nadmiaru
posiadanych środków lub naruszenia zasad gospodarki finansowej (art. 154 ust. 1 u.f.p.) oraz
pozbawienie prawa korzystania z dotacji budżetowej
na trzy lata, w razie wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem (art. 145 ust. 6 u.f.p
3/6
Kierownik jednostki sektora finansów publicznych Prawa, obowiązki, odpowiedzialność (cz. II)
Wpisany przez Ludmiła Lipiec-Warzecha
.)14.
Zgodnie z art. 4 pkt 2 u.o.n.d.f.p., odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów
publicznych ponoszą kierownicy jednostek sektora finansów publicznych. Oznacza to, że
kierownik jednostki odpowiada za każdy z czynów spenalizowanych w art. 5-18 u.o.n.d.f.p.,
mających za przedmiot ochrony prawidłowość gromadzenia dochodów publicznych i
dokonywania wydatków ze środków publicznych, zaciągania i realizacji zobowiązań, udzielania
zamówień publicznych oraz inwentaryzację i sprawozdawczość budżetową. Ponadto, spośród
kilkudziesięciu deliktów finansowych określonych w art. 5-18 u.o.n.d.f.p., kilku z nich dopuścić
może się wyłącznie ściśle określona osoba, tj. właśnie kierownik jednostki sektora finansów
publicznych.
Szczególna rola kierownika polega na objęciu go reżimem odpowiedzialności za naruszenie
dyscypliny finansów publicznych także za zaniedbanie lub niewypełnienie obowiązków w
zakresie kontroli finansowej
, w sytuacji, gdy zarzut
naruszenia dyscypliny postawiony został pracownikowi jednostki, któremu powierzono
obowiązki w zakresie gospodarki finansowej. Podobnie jak w prawie karnym, tak i w prawie
finansowym mówić można o czynach zabronionych o charakterze indywidualnym właściwym,
kiedy indywidualna cecha (właściwość) podmiotu jest warunkiem bytu czynu
15
. Ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie przewiduje
bowiem
inaczej niż art. 138 ust. 3 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych
- odpowiedzialności za dopuszczenie do naruszenia dyscypliny finansów publicznych przez
zaniedbanie obowiązków w zakresie nadzoru.
4/6
Kierownik jednostki sektora finansów publicznych Prawa, obowiązki, odpowiedzialność (cz. II)
Wpisany przez Ludmiła Lipiec-Warzecha
Te „szczególne" naruszenia dyscypliny finansowej, za które odpowiedzialność ponosić może
wyłącznie kierownik jednostki, obejmują:
1. dopuszczenie do uszczuplenia wpływów należnych Skarbowi Państwa, jednostce
samorządu terytorialnego lub innej jednostce sektora finansów publicznych wskutek
zaniedbania lub niewypełnienia obowiązków w zakresie kontroli finansowej (art. 5 ust. 2
u.o.n.d.f.p.);
2. dopuszczenie do dokonania wydatku powodującego przekroczenie kwoty wydatków
ustalonej w rocznym planie finansowym jednostki wskutek zaniedbania lub niewypełnienia
obowiązków w zakresie kontroli finansowej (art. 11 ust. 2);
3. dopuszczenie do niewykonania zobowiązania jednostki, którego termin płatności upłynął,
wskutek zaniedbania lub niewypełnienia obowiązków w zakresie kontroli finansowej (art. 16 ust.
2);
4. dopuszczenie do popełnienia naruszenia dyscypliny finansów publicznych, związanego z
udzieleniem zamówienia publicznego wskutek zaniedbania lub niewypełnienia obowiązków w
zakresie kontroli finansowej (art. 17 ust. 7).
Odpowiedzialność za zaniedbanie lub niewypełnienie obowiązków w zakresie kontroli
finansowej, podobnie jak uprzednia odpowiedzialność za niewypełnienie obowiązków w
zakresie nadzoru, ma charakter odpowiedzialności subsydiarnej. Do przypisania kierownikowi
deliktów określonych w art. 5 ust. 2, art. 11 ust. 2, art. 16 ust. 2, art. 17 ust. 7 u.o.n.d.f.p.
niezbędny jest delikt pierwotny, popełniony przez inną osobę (pracownika jednostki) chociażby
nie ponosiła ona odpowiedzialności, np. ze względu na brak winy.
1. Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z
późn. zm.).
2. Ustawa z dnia 14 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów
5/6
Kierownik jednostki sektora finansów publicznych Prawa, obowiązki, odpowiedzialność (cz. II)
Wpisany przez Ludmiła Lipiec-Warzecha
publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 z późn. zm., dalej „u.o.n.d.f.p.").
3. Orzeczenie GKO z dnia 19 czerwca 2006 r., DF/GKO-4900-47/60/06/1353,
niepublikowane.
4. Orzeczenie GKO z dnia 13 stycznia 2003 r., DF/GKO/Odw.-100/131-132/2002, LEX nr
80039.
5. Wyrok NSA z dnia 10 października 2002 r., III SA 3515/00, niepublikowane).
6. Orzeczenie GKO z dnia 12 czerwca 2006 r., DF/GKO-4900-45/58/06/1250,
niepublikowane.
7. Wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2003 r., III SA 3148/00, LEX nr 141280).
8. Orzeczenie GKO z dnia 4 listopada 2002 r., DF/GKO/Odw.-90/121/2002, LEX nr 80011.
9. Orzeczenie GKO z dnia 17 lutego 2005 r., DF/GKO/Odw.-118/160/2004/1431, LEX nr
150169.
10. Orzeczenie GKO z dnia 26 stycznia 2006 r., DF/GKO/Odw.-92/121/2005/936,
niepublikowane.
11. Orzeczenie GKO z dnia 12 czerwca 2006 r., DF/GKO-4900-45/58/06/1250,
niepublikowane.
12. Orzeczenie GKO z dnia 26 lipca 2004 r., DF/GKO/Odw.-32/43-45/RN-10-12/2004/521,
niepublikowane.
13. Orzeczenie GKO z dnia 7 marca 2005 r., sygn. DF/GKO/Odw.-120/163/2004/1376,
niepublikowane.
14. L. Lipiec-Warzecha, Komentarz do art. 44 ustawy o finansach publicznych, SIP Lex
2007.
15. Por. A. Marek, Prawo karne, Warszawa 2000, s. 109.
6/6