Jerzy Pisuliński Hipoteka jako forma zabezpieczenia należności

„Rejent" . rok 7 . nr 12(80)
grudzień 1997 r.
Jerzy Pisuliński
Hipoteka jako forma zabezpieczenia należności Skarbu
Państwa z tytułu podatków i składek na ubezpieczenie
społeczne
1. Hipoteka jest jedną z form rzeczowego zabezpieczenia wierzytelności. Zgodnie z art. 68 ustawy o księgach wieczystych i hipotece z dnia
6 lipca 1982 r. (Dz.U. Nr 19, poz. 147 ze zm.; powoływanej w skrócie
jako u.k.w.h.) hipoteka zabezpiecza jedynie wierzytelności pieniężne. Potwierdza to szereg dalszych przepisów dotyczących poszczególnych rodzajów hipotek: umownej (art. 65 ust. 1 u.k.w.h.), ustawowej (art. 66
u.k.w.h.), przymusowej (art. 109 ust. 1 u.k.w.h.), z których wynika, że
zabezpieczone hipoteką mogą być tylko wierzytelności. Jak wiadomo,
wierzytelność to cywilnoprawne prawo podmiotowe przysługujące wierzycielowi, wynikające z łączącego go z dłużnikiem stosunku prawnego,
na które składają się różne uprawnienia, w tym przede wszystkim roszczenia (przez roszczenie rozumie się możność żądania od określonej osoby
konkretnego zachowania się: działania lub zaniechania)1. Wierzytelnością
pieniężną jest natomiast wierzytelność, w której dłużnik zobowiązany jest
do spełnienia świadczenia pieniężnego, czyli przeniesienia na wierzyciela
określonej sumy jednostek pieniężnych.
Pojawia się zatem pytanie, czy hipoteka może służyć zabezpieczeniu
innych niż wierzytelności pieniężne praw, w szczególności wynikających
1
Uprawnieniom tym odpowiadają obowiązki dłużnika określane jako dług. Por. Z. R a d w a ń s k i , Zobowiązania - część ogólna, Warszawa 1995, s. 33-36.
81
Jerzy Pisuliński
ze stosunków prawnych nie mających charakteru cywilnoprawnego (np.
administracyjnoprawnych, karnoprawnych itp.). Ustawa o księgach wieczystych i hipotece nie daje odpowiedzi na to pytanie. Z powołanych
jednak wcześniej przepisów wyprowadzić można wniosek, że ustanowienie hipoteki na zabezpieczenie innych niż wierzytelności praw wykraczałoby poza ramy zakreślone dla tej instytucji przez przepisy prawa cywilnego. Na dopuszczalność takiego zabiegu należy zatem spojrzeć z punktu
widzenia zasady numerus clausus praw rzeczowych. Powszechnie uważa
się, że zasada ta prowadzi do ograniczenia swobody zarówno powoływania nie znanych ustawodawstwu praw rzeczowych (w tym nadawania takiego charakteru innym prawom, zwłaszcza obligacyjnym), jak i kształtowania treści tych praw w sposób odmienny od przyjętego w ustawie2.
Jednocześnie należy podkreślić, że zasada numerus clausus nie odnosi się
do ustawodawcy, który nie jest skrępowany stworzonym katalogiem praw
rzeczowych i zawsze może powołać nowe prawo rzeczowe bądź zmienić
treść praw już istniejących. Może tego dokonać jednak tylko w ustawie3.
Z zasady numerus clausus praw rzeczowych wynikają zatem dwa wnioski, które należy mieć na uwadze, udzielając odpowiedzi na postawione
pytanie: po pierwsze, zabezpieczenie hipoteką innych praw niż wierzytelności dopuszczalne jest wyłącznie w wypadkach przewidzianych w ustawie (ustanowienie hipoteki na zabezpieczenie takiego prawa w innych
wypadkach musiałoby powodować, iż umowa byłaby nieważna jako
sprzeczna z prawem na podstawie art. 58 § 1 k.c.; sąd powinien odmówić
również wpisu do księgi wieczystej takiej hipoteki); po drugie, przepisy
statuujące możliwość zabezpieczenia hipoteką takich praw muszą być
wykładane ściśle (są to bowiem przepisy o charakterze wyjątkowym).
2. W świetle powyższych uwag rozważyć należy, czy hipoteka może
służyć zabezpieczeniu należności Skarbu Państwa z tytułu zapłaty podat-
2
Por. S. W ój c i k, [w:] System prawa cywilnego, t. II, Ossolineum 1977, s. 16; J. I g n a to w i c z , Prawo rzeczowe, Warszawa 1995, s. 31. Na temat kontrowersji związanych z rozumieniem tej zasady zob. E. D r o z d, Numerus clausus praw rzeczowych, [w:] Problemy kodyfikacji prawa cywilnego, Poznań 1990, s. 257 i nast.
3
Wobec uchylenia art. XVI pizep. wprow. k.c., który uznawał za ustawą każdy obowiązujący przepis prawa, obecnie powołanie nowego prawa rzeczowego lub modyfikacja treści prawa
już istniejącego może nastąpić jedynie aktem rangi ustawowej.
82
Hipoteka jako forma zabezpieczenia należności Skarbu Państwa..
ków i składek na ubezpieczenie społeczne4. Obserwacja praktyki sądów
wieczystoksięgowych dowodzi bowiem, że znaczna część wniosków o
wpis hipoteki składana jest przez urzędy skarbowe i oddziały Zakładu
Ubezpieczeń Społecznych. W związku z tymi wnioskami powstaje szereg
szczególnych problemów, poruszanych niejednokrotnie w publikowanych
orzeczeniach Sądu Najwyższego, a które można ująć w trzy grupy:
1) jakie należności podlegają zabezpieczeniu hipoteką
2) jakie prawa (prócz nieruchomości) mogą być obciążone hipoteką
3) na podstawie jakich dokumentów można dokonać wpisu hipoteki
do księgi wieczystej.
Udzielenie odpowiedzi na postawione pytania wymaga w pierwszym
rzędzie wyjaśnienia charakteru stosunków prawnych, z których wynika
obowiązek zapłaty podatku i składki na ubezpieczenie społeczne. Dopiero
rozstrzygnięcie tej kwestii pozwoli stwierdzić, czy hipoteka, która miałaby
zabezpieczać przysługujące Skarbowi Państwa prawo do dochodzenia tych
należności, zabezpieczałaby wierzytelność czy też prawo nie będące wierzytelnością.
Obowiązek zapłaty podatku wynika ze stosunku prawnego określanego jako zobowiązanie podatkowe. Art. 2 ust. 1 ustawy o zobowiązaniach
podatkowych z dnia 19 grudnia 1980 r. (tekst jedn.: Dz.U. z 1993 r. Nr
108, poz. 486 ze zm.; powoływanej w skrócie jako u.z.p.) określa zobowiązanie podatkowe jako wynikające z obowiązku podatkowego zobowiązanie do uiszczenia na rzecz Skarbu Państwa lub gminy świadczenia
pieniężnego (podatku). W nauce prawa finansowego podatkiem nazywa
się świadczenie pieniężne na rzecz podmiotu prawa publicznego (państwa
lub jednostki samorządu terytorialnego) jednostronnie przez ten podmiot
ustalone, o charakterze ogólnym, zasadniczym, bezzwrotnym, nieodpłatnym i przymusowym5. Nie ulega wątpliwości, że stosunek prawny, z którego wynika obowiązek zapłaty podatku, nie wykazuje cech właściwych
stosunkom cywilnoprawnym (w szczególności strony tego stosunku prawnego nie są względem siebie formalnie równe). Zobowiązanie podatko4
Jest to zagadnienie stanowiące wycinek szerszego problemu korzystania z instytucji prawa
cywilnego w zakresie stosunków prawnych należących do innych gałęzi prawa (w szczególności
publicznego).
5
Zob. W. W ó j t o w i c z, Zarys polskiego prawa podatkowego. Wydawnictwo Branta 1995,
s. 16.
83
Jerzy Pisuliński
we zbliżone jest raczej do stosunku administracyjnoprawnego. Cechą
wyróżniającą ten stosunek prawny jest to, że o prawach lub obowiązkach
jego stron rozstrzyga organ administracji (rządowej, samorządowej), będący
zawsze jednym z podmiotów tego stosunku6. W zobowiązaniu podatkowym, podobnie jak w stosunku administracyjnoprawnym, właściwy organ
państwa (urząd skarbowy) lub gminy w sposób władczy kształtuje sytuację drugiej strony tego stosunku, czyli podatnika. Nie zmienia tej oceny
fakt, iż aktualnie w wypadku większości podatków zobowiązanie podatkowe powstaje z mocy prawa (art. 5 ust. 2 u.z.p.), bez konieczności
uprzedniego wydania decyzji ustalającej wysokość świadczenia podatnika
(zasada samoobliczenia podatku).
Bardziej złożony charakter mają stosunki prawne powstające w zakresie ubezpieczenia społecznego. Należy rozróżnić dwa rodzaje stosunków ubezpieczenia społecznego: pracownicze i pozapracownicze (w szczególności osób prowadzących działalność gospodarczą). Ubezpieczenie
pozapracownicze jest stosunkiem dwustronnym, w którym ubezpieczony
w zamian za opłacane składki uprawniony jest do określonych świadczeń
ze strony ubezpieczyciela (ZUS). Natomiast w stosunku ubezpieczenia
społecznego pracowników występują trzy podmioty: ubezpieczony (pracownik), ubezpieczający (pracodawca) i ubezpieczyciel (ZUS). W nauce
prezentowany jest pogląd, iż w wypadku ubezpieczenia społecznego pracowników powstają dwa powiązane ze sobą stosunki prawne: pierwszy
- między ubezpieczającym (pracodawcą) i ubezpieczycielem (ZUS), którego treścią jest obowiązek zapłaty składki, oraz drugi - między ubezpieczonym (pracownikiem) i ubezpieczycielem (ZUS), którego treścią jest
obowiązek spełnienia określonych świadczeń na rzecz ubezpieczonego,
a niekiedy także na rzecz członków jego rodziny7.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych z dnia 25 listopada 1986 r. (tekst jedn.: Dz.U. z
1989 r. Nr 25, poz. 137 ze zm.; powoływanej w skrócie jako u.o.f.u.s.),
6
Tak J. B o ć , T. Ku ta, Prawo administracyjne. Warszawa 1984, s. 165-166.
Por. W. S z u b e r t, Ubezpieczenie społeczne. Zarys systemu. Warszawa 1987, s. 68 i nast.
Na temat różnych koncepcji stosunku ubezpieczenia społecznego pracowników zob. T. Z i c liński, Ubezpieczenia społeczne pracowników. Zarys systemu prawnego - część ogólna.
Warszawa 1994, s. 167-172.
7
84
Hipoteka jako forma zabezpieczenia należności Skarbu Państwa..
zadania z zakresu ubezpieczenia społecznego wykonuje Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który jest centralnym organem administracji. Do zakresu działania ZUS należy m.in.: ustalanie obowiązku ubezpieczenia społecznego, uprawnień do świadczeń z ubezpieczenia społecznego, wymierzanie
i pobieranie składek, kontrola wykonywania obowiązków w zakresie
ubezpieczenia społecznego (art. 11 ust. 1 u.o.f.u.s.). W zakresie powierzonych zadań ZUS jest uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych. ZUS występuje zatem z pozycji władczej zarówno wobec pracodawców (w zakresie poboru składek, nadzoru nad wypłatą świadczeń itd.),
jak i wobec ubezpieczonych pracowników i innych osób uprawnionych
do świadczeń. Chociaż obowiązek ubezpieczenia społecznego powstaje
najczęściej z mocy samego prawa, to ZUS jest organem uprawnionym do
rozstrzygania o istnieniu tego obowiązku, o wysokości składki oraz o
uprawnieniach osób ubezpieczonych. Powoduje to, że stosunki ubezpieczenia społecznego mają charakter administracyjnoprawny; ZUS jako organ
administracji w sposób władczy kształtuje prawa i obowiązki stron stosunków ubezpieczenia społecznego8. Podkreślić przy tym należy, że
dochodzenie zapłaty składek na ubezpieczenie społeczne odbywa się w
trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 35
ust. 1 i art. 36 u.o.f.u.s.).
3. Analiza przepisów ustaw o zobowiązaniach podatkowych i o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych prowadzi zatem do wniosku, iż obowiązki zapłaty podatku i składki na ubezpieczenie społeczne
wynikają ze stosunków o charakterze administracyjnoprawnym. Uprawnienie do dochodzenia tych świadczeń nie może być więc kwalifikowane
jako wierzytelność (cywilnoprawne prawo podmiotowe). Oznacza to, że
zabezpieczenie hipoteką zapłaty podatków i składek na ubezpieczenie
społeczne może być dokonane jedynie w wypadkach przewidzianych w
ustawie.
Należy się jednak zastanowić, czy zachodzi w ogóle potrzeba sięgania
do instytucji prawa cywilnego, jaką jest hipoteka, w celu zabezpieczenia
obowiązku zapłaty świadczeń mających swe źródło w stosunkach admi8
Tak samo W. S z u b e r t , op.cil., s. 83. Natomiast T. Z i e 1 i ń s k i opowiada się za traktowaniem stosunku prawnego ubezpieczenia społecznego za przynależny do odrębnej od prawa
administracyjnego gałęzi prawa, op.cit., s. 171.
85
Jerzy Pisuliński
nistracyjnoprawnych. Przepisy dotyczące tych świadczeń zawierają bowiem odpowiednie regulacje mające zabezpieczyć interes Skarbu Państwa lub gminy w razie niewywiązywania się podmiotów zobowiązanych
do zapłaty podatków (podatników, płatników) lub składek na ubezpieczenie społeczne (pracodawców, ubezpieczonych) ze swoich obowiązków.
Wskazać trzeba zwłaszcza na przepisy dotyczące odpowiedzialności osób
trzecich za zaległości podatkowe podatnika (art. 40-47 u.z.p.) oraz na
przepisy przyznające należnościom z tytułu podatków i składek na ubezpieczenie społeczne szeregu przywilejów w związku z ich dochodzeniem
w postępowaniu egzekucyjnym (por. art. 1025 § 1 pkt 3 k.p.c.) czy w
postępowaniu upadłościowym (por. art. 204 § 1 pkt 3 i § 2 pr. upadłościowego). Pojawia się wobec tego pytanie, jakie korzyści mógłby odnieść
Skarb Państwa (gmina) z uzyskania zabezpieczenia hipotecznego swoich
należności z tych tytułów? Z całą pewnością nie chodzi o pierwszeństwo
zaspokojenia się z przedmiotu obciążonego hipoteką (nieruchomości lub
prawa) przysługujące wierzycielowi hipotecznemu z mocy art. 65 ust. ł
u.kw.h., gdyż z powołanych wyżej przepisów k.p.c. i prawa upadłościowego wynika, że należności z tytułu podatków i składek na ubezpieczenie
społeczne korzystają z pierwszeństwa zaspokojenia przed wierzytelnościami zabezpieczonymi hipotecznie (co do pierwszeństwa zaspokojenia
z przedmiotu obciążonego hipoteką omawianych należności przed wierzytelnościami zabezpieczonymi hipotecznie w postępowaniu egzekucyjnym zob. art. 1025 k.p.c., zaś w postępowaniu upadłościowym - zob. art.
118 § 2 i art. 208 pr. upadłościowego)8a. O atrakcyjności hipoteki jako
sposobu zabezpieczenia wspomnianych należności Skarbu Państwa decyduje jej rzeczowy charakter, a więc możliwość zaspokojenia się z nieruchomości (innego obciążonego hipoteką prawa) bez względu na to, czyją
stała się ona własnością. Co prawda art. 45 ust. 1 u.z.p. statuuje solidarną
odpowiedzialność nabywcy całości lub części majątku podatnika za zaległości podatkowe powstałe przed nabyciem tego majątku, ale znaczenie
tego przepisu jest dość ograniczone, gdyż odnosi się on tylko do zaległości
z tytułu tych zobowiązań podatkowych, których podstawą ustalenia był
poz. 751) w istotny sposób zmienia zasady zaspokajania w postępowaniu upadłościowym
wierzycieli, którym przysługuje zastaw i hipoteka (por. w szczególności art. 117 § 5, art. 118
§ 2 i art. 204 § 1 pkt 2a i 2b pr. upadłościowego).
86
Hipoteka jako forma zabezpieczenia należności Skarbu Państwa..
ten majątek, obrót, przychód lub dochód z niego. Przepis ten może zatem
znaleźć zastosowanie do odpowiedzialności nabywcy nieruchomości za
zaległości podatkowe zbywcy powstałe wskutek wydania decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego (konstytutywnej) np. z tytułu
podatku od nieruchomości (jeżeli zbywcą była osoba fizyczna), nie będzie
natomiast miał zastosowania do odpowiedzialności za zaległości podatkowe zbywcy powstałe wskutek nie zapłacenia podatków, w których
zobowiązanie podatkowe powstaje z mocy prawa, jak np. podatku dochodowego czy podatku od towarów i usług (VAT)9. Nabywca nie ponosi
także odpowiedzialności w razie nabycia towarów w wyniku czynności
handlowych objętych działalnością podatnika oraz nabycia majątku podatnika w trybie postępowania egzekucyjnego (art. 45 ust. 3 u.z.p.).
Odpowiedzialność nabywcy majątku nie obejmuje również kosztów postępowania egzekucyjnego i odsetek za zwłokę powstałych przed terminem płatności określonym w decyzji ustalającej odpowiedzialność nabywcy (art. 40 ust. 3 u.z.p.).
Wskazane ograniczenia solidarnej odpowiedzialności nabywcy majątku podatnika mogą skłaniać do poszukiwania innych możliwości zabezpieczenia interesów Skarbu Państwa zagrożonych w razie rozporządzenia
przez podatnika najbardziej cennymi składnikami jego majątku. Skuteczność hipoteki względem każdoczesnego właściciela nieruchomości (uprawnionego z tytułu innego prawa obciążonego hipoteką) niewątpliwie zwiększałaby możliwości dochodzenia zaspokojenia się przez Skarb Państwa
od osoby trzeciej w porównaniu z możliwościami, jakie stwarza ustawa
o zobowiązaniach podatkowych. Należy zwrócić ponadto uwagę, że zgodnie z art. 30 ust. 4 u.z.p. zaległości podatkowe zabezpieczone na nieruchomościach nie ulegają przedawnieniu10, jednakże po upływie terminu
9
Związek między nabytym majątkiem a obowiązkiem zapłaty podatku polega na tym, że
majątek ten bądź obrót, przychód, dochód z tego majątku stanowią podstawę opodatkowania
określonym podatkiem. Nic może to być zatem wyłącznie związek faktyczny, tzn. że podlegająca opodatkowaniu działalność gospodarcza była prowadzona przy wykorzystaniu składników
nabytego majątku. Por. B . B r z e z i ń s k i , M . K a l i n o w s k i , A . O l e s i ń s k a , Zobowiązania podatkowe. Komentarz do ustawy, Toruń 1997, s. 260.
10
Upływ terminu przedawnienia powoduje, iż zobowiązanie podatkowe wygasa (art. 26
ust. 1 u.z.p.). Termin przedawnienia poboru podatku wynosi zasadniczo 5 lat, licząc od końca
roku, w którym upłynął termin jego płatności (art. 30 ust. 1 u.z.p.).
87
Jerzy Pisuliński
przedawnienia poboru podatku mogą być egzekwowane tylko z obciążonej nieruchomości.
4. Przechodząc do omówienia wypadków, w których przepisy prawa
przewidują zabezpieczenie zapłaty podatku w formie hipoteki, wskazać
w pierwszym rzędzie trzeba na art. 24 u.z.p. Przepis ten przyznaje Skarbowi Państwa hipotekę ustawową na zabezpieczenie „ustalonych w decyzji zobowiązań podatkowych przypadających od właściciela i samoistnego posiadacza nieruchomości" (nie dotyczy to jednak nieruchomości,
których posiadanie samoistny posiadacz uzyskał w złej wierze).
Przewidziana w art. 24 u.z.p. hipoteka ustawowa była ostatnimi czasy
przedmiotem zainteresowania zarówno nauki prawa" , jak i orzecznictwa.
Według jednolitego w zasadzie poglądu doktryny, potwierdzonego ostatecznie w uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego z 27 czerwca 1995 r. (III
CZP 77/95)12, hipoteka ustawowa przewidziana w tym przepisie przysługuje Skarbowi Państwa tylko na zabezpieczenie zobowiązań podatkowych powstałych wskutek wydania decyzji ustalających wysokość tych
zobowiązań (art. 5 ust. 1 u.z.p.). Z nakazu ścisłej wykładni tego przepisu
wyprowadzić należy zatem wniosek, iż hipoteka ustawowa nie przysługuje gminie na zabezpieczenie podatków płaconych do budżetu gminy13,
chociażby zobowiązanie podatkowe w zakresie takiego podatku powstawało wskutek wydania przez organ gminy lub urząd skarbowy konstytutywnej decyzji ustalającej wysokość tego zobowiązania, ani też nie przysługuje Skarbowi Państwa, jeżeli zobowiązanie podatkowe powstało z
mocy prawa14 (hipoteka ustawowa nie zabezpiecza więc zobowiązań
podatkowych, których wysokość określono w decyzji wydanej na podstawie art. 5 ust. 3 u.z.p.). W świetle zaprezentowanej wykładni art. 24 u.z.p.
trudno aktualnie wskazać podatek, którego zapłatę mogłaby zabezpieczać
hipoteka ustawowa przewidziana w tym przepisie. Spośród dawniej obo11
Zob. zwłaszcza B. B r z e z i ń s k i , M. K a l i n o w s k i , Hipoteka ustawowa w ustawie
o zobowiązaniach podatkowych, „Monitor Podatkowy" 1994, nr 8, s. 225 i nast.
12
OSNC 1995, nr 11, poz. 156.
poz. 600 zc zm.) podatkami płaconymi na rzecz gmin są: podatek w formie karty podatkowej,
rolny, od nieruchomości, od środków transportu, od posiadania psów, od spadków i darowizn,
opłata skarbowa .
14
Z mocy prawa powstają zobowiązania podatkowe m in. z tytułu podatków dochodowych
od osób fizycznych i prawnych, podatku od towarów i usług.
88
Hipoteka jako forma zabezpieczenia należności Skarbu Państwa..
wiązujących podatków hipoteka ustawowa mogła zabezpieczać zapłatą
np. podatku wyrównawczego czy podatku dochodowego od osób fizycznych (do czasu nowelizacji ustawy o podatku dochodowym z dnia 16
grudnia 1972 r. przez ustawę z dnia 28 grudnia 1989 r., która zmieniła
zasady zapłaty tego podatku)15. Już z tego powodu znaczenie tej hipoteki
jest obecnie niewielkie.
Art. 24 u.z.p. wymienia jedynie nieruchomość jako przedmiot obciążenia hipoteką ustawową powstającą na zabezpieczenie zobowiązań podatkowych przypadających od jej właściciela lub samoistnego posiadacza
w dobrej wierze16. Ponieważ art. 65 ust. 5 u.k.w.h. nakazuje do hipotek
na prawach wymienionych w ust. 3 i 4 tego przepisu stosować przepisy
o hipotece na nieruchomości, rozważyć należy, czy hipoteka ustawowa z
art. 24 u.z.p. przysługuje Skarbowi Państwa także na tych prawach, jeżeli
ich podmiotem był podatnik.
Rozstrzygając tę kwestię, trzeba mieć na uwadze, że hipoteka ustawowa, określana niekiedy jako hipoteka tajna (z uwagi na brak wymogu
wpisania jej do księgi wieczystej), jest swoistą „anomalią" stanowiącą
istotne zagrożenie dla bezpieczeństwa obrotu prawnego (przed hipoteką
tą nie chronią nabywcę nieruchomości nawet przepisy o rękojmi wiary
15
Od wejścia w życic tej noweli zobowiązanie podatkowe w zakresie podatku dochodowego od osób fizycznych powstawało z mocy prawa. Obydwie ustawy (o podatku wyrównawczym
i o podatku dochodowym) zostały uchylone przez ustawą o podatku dochodowym od osób
fizycznych z dnia 26 VII 1991 r. (tekst jedn.: Dz.U. z 1993 r. Nr 90, poz. 416 ze zm.), która
weszła w życie 1 I 1992 r. Wątpliwe jest, czy hipoteka ustawowa z art. 24 u.z.p. może zabezpieczać zobowiązanie do zapłaty przez osobę fizyczną podatku dochodowego z nic ujawnionych źródeł. Zdaniem F. Prusaka, zobowiązanie to powstaje na podstawie decyzji ustalającej
wysokość tego zobowiązania (F. P r u s a k, Ustawa o zobowiązaniach podatkowych z komentarzem, Warszawa 1996, s. 65). Jednakże wydaje się, żc w tym wypadku ustalenie dotyczy
jedynie wysokości przychodów nic znajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach (a więc
podstawy opodatkowania), nie zaś samego zobowiązania podatkowego.
16
Na marginesie powyższych uwag warto podkreślić, że w razie nabycia własności wskutek
zasiedzenia przez dotychczasowego samoistnego posiadacza nieruchomości, hipoteka ustawowa powstała przed upływem terminu zasiedzenia na zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
przypadających od byłego właściciela nie wygaśnie, lecz będzie nadal obciążała nieruchomość.
Także właściciel nieruchomości, który odzyskałby jej posiadanie przed upływem terminu zasiedzenia, musi się liczyć z tym, że nieruchomość będzie obciążona hipoteką zabezpieczającą
zobowiązania podatkowe przypadające od dotychczasowego posiadacza samoistnego tej nieruchomości. Można mieć pewne wątpliwości, czy taki skutek przyznania Skarbowi Państwa
hipoteki ustawowej na nieruchomości będącej jedynie w samoistnym posiadaniu podatnika nie
narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności.
89
Jerzy Pisuliński
publicznej ksiąg wieczystych - por. art. 7 pkt 1 u.k.w.h.). Jeżeli ponadto
hipoteka ustawowa służyć ma zabezpieczeniu zobowiązań podatkowych,
to można stwierdzić, iż statuujący tę hipotekę przepis ma charakter wyjątkowy zarówno ze względu na zasadę, zgodnie z którą do powstania
hipoteki konieczny jest wpis do księgi wieczystej, jak i ze względu na to,
że hipoteka zabezpiecza wierzytelności pieniężne (cywilnoprawne prawa
majątkowe). Wynika stąd nakaz bardzo ścisłej wykładni art. 24 u.z.p. Należy
zatem podzielić pogląd, iż hipoteka ustawowa przewidziana w tym przepisie może obciążać jedynie nieruchomość stanowiącą własność lub znajdującą się w samoistnym posiadaniu podatnika (wydaje się, że również
udział podatnika we współwłasności nieruchomości - art. 65 ust. 2 u.k.w.h.).
Skarbowi Państwa nie przysługuje natomiast na podstawie omawianego
przepisu hipoteka ustawowa na innych prawach, o których mowa w art.
65 ust. 3 i 4 u.k.w.h.17
Gdy chodzi o podstawę wpisu tej hipoteki do księgi wieczystej (który
będzie miał zresztą charakter deklaratoryjny), to podstawę taką stanowi
dołączona do wniosku (nawet nieostateczna) decyzja ustalająca wysokość
zobowiązania podatkowego18. Gdyby nieruchomość należała do majątku
wspólnego podatnika i jego małżonka, wówczas do wpisu tej hipoteki
konieczne byłoby dołączenie również ostatecznej decyzji orzekającej o
odpowiedzialności małżonka podatnika za zobowiązanie, które miałaby
zabezpieczać hipoteka (art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 u.z.p.). Natomiast
hipoteka ustawowa nie mogłaby powstać, a więc i zostać wpisana do
17
Por. E. D r o z d, [w:] E. D r o z d, A. 01 c s z k o, Hipoteka w praktyce, Poznań-Kluczbork 1995, s. 69-71. Przeciwko możliwości powstania hipoteki ustawowej z art. 24 u.z.p. na
prawie użytkowania wieczystego przysługującym podatnikowi wypowiedział się SN w powołanej wcześniej uchwale z dnia 27 VI 1995 r. oraz w postanowieniu z dnia 15 III 1996 r. I CRN
28/96, „Rejent" 1996, nr 9, s. 143. Za taką wykładnią art. 24 u.z.p. przemawia ponadto fakt,
iż mimo zmiany systemu poboru podatków i znanych kontrowersji związanych z zakresem
zastosowania omawianego przepisu ustawodawca nie zdecydował się na jego zmianę przy
okazji dokonywanych kilkakrotnie w ostatnich latach nowelizacji ustawy o zobowiązaniach
podatkowych.
18
Uważa się bowiem, że hipoteka ustawowa powstaje wraz z powstaniem zobowiązania
podatkowego, a więc z chwilą doręczenia podatnikowi decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego (por. B. B r z e z i ń s k i , M . K a l i n o w s k i , A . O l e s i ń s k a , op. cit., s.
137, F . P r u s a k , op. cit., s. 221). W razie uchylenia takiej decyzji lub jej zmiany, hipoteka
ustawowa wygaśnie albo zmieni się jej wysokość. Jest to konsekwencja zasady akccsoryjności
hipoteki, zgodnie z którą hipoteka może powstać i istnieć tylko o tyle, o ile istnieje zabezpieczona nią wierzytelność.
90
Hipoteka jako forma zabezpieczenia należności Skarbu Państwa..
księgi wieczystej, gdyby nieruchomość stanowiła współwłasność wspólników spółki cywilnej lub jawnej, a podmiotem zobowiązanym do zapłaty
podatku byłby tylko jeden ze wspólników. Przy braku podstaw do orzeczenia o odpowiedzialności pozostałych wspólników takiej spółki za
zobowiązania podatkowe ciążące na jednym ze wspólników, powstaniu
hipoteki ustawowej na zabezpieczenie zobowiązania podatkowego przypadającego od takiego wspólnika sprzeciwiałby się łączny (bezudziałowy)
charakter tej współwłasności.
Wątpliwości pojawiają się także co do podstawy wpisu hipoteki ustawowej na nieruchomości znajdującej się w samoistnym posiadaniu podatnika, którego zobowiązanie podatkowe ta hipoteka miałaby zabezpieczać.
Stwierdzenie, czy adresat decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego jest samoistnym posiadaczem nieruchomości, przekraczałoby
zakres kognicji sądu prowadzącego księgę wieczystą dla tej nieruchomości w postępowaniu o wpis tej hipoteki. Wydaje się zatem, że Skarb Państwa,
chcąc uzyskać wpis hipoteki ustawowej na zabezpieczenie zobowiązania
podatkowego przypadającego od samoistnego posiadacza nieruchomości,
musiałby wystąpić z powództwem o ustalenie istnienia takiej hipoteki na
podstawie art. 189 k.p.c. Dopiero wyrok zapadły wskutek wytoczenia
takiego powództwa mógłby stanowić podstawę wpisu hipoteki ustawowej
do księgi wieczystej18a.
5. Minimalne znaczenie, jakie ma hipoteka ustawowa z ustawy o zobowiązaniach podatkowych jako forma zabezpieczenia zobowiązań podatkowych uzasadnia potrzebę rozważenia, czy Skarb Państwa (gmina)
mógłby skorzystać z możliwości zabezpieczenia zapłaty podatku przez
ustanowienie hipoteki przymusowej. W tym też kierunku poszła praktyka.
Wobec restryktywnej wykładni art. 24 u.z.p. dokonywanej przez Sąd
Najwyższy urzędy skarbowe składają wnioski o wpis hipotek przymusowych na nieruchomościach stanowiących własność podatników na pod18
we wprowadza uchwalona w dniu 29 VIII 1997 r. ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz.
926). Zgodnie z jej art. 326 § 2 hipoteki ustawowe powstałe przed dniem wejścia w życic ustawy
wygasają, jeżeli organ podatkowy nic złoży wniosku o ich wpis do księgi wieczystej w terminie
12 miesięcy od dnia wejścia ustawy w życic. Sąd wieczystoksięgowy rozpoznający wniosek o
wpis hipoteki złożony przez organ podatkowy musi dokonać jego oceny według dotychczasowych przepisów ustawy o zobowiązaniach podatkowych. Poczynione w niniejszym artykule
uwagi nic stracą zatem na znaczeniu mimo uchylenia ustawy o zobowiązaniach podatkowych.
91
Jerzy Pisuliński
stawie wystawianych przez siebie administracyjnych tytułów wykonawczych. Impulsem dla działań urzędów skarbowych była znana uchwała
Sądu Najwyższego z dnia 18 maja 1995 r. (III CZP 63/95)19, w której
wyrażony został pogląd, iż podstawą wpisu hipoteki przymusowej może
być także administracyjny tytuł wykonawczy, nie podlegający wykonaniu
w drodze egzekucji sądowej. Z poglądem tym nie można się jednak zgodzić20. Przede wszystkim Sąd Najwyższy pominął kwestię dopuszczalności zabezpieczenia hipoteką innych niż wierzytelności pieniężne praw (nie
mających cywilnoprawnego charakteru). Odpowiedź na pytanie, czy Skarb
Państwa (gmina) może uzyskać wpis hipoteki przymusowej na nieruchomości podatnika z tytułu nie zapłaconych podatków zależy nie tyle od
tego, czy dysponuje on odpowiednim tytułem wykonawczym w rozumieniu art. 109 ust. 1 u.k.w.h. (tytułem takim może być jedynie tytuł wykonawczy w rozumieniu przepisów k.p.c.)21, ale od tego, czy odpowiednie
przepisy przewidują możliwość zabezpieczenia hipoteką tego rodzaju
należności. Sama możliwość prowadzenia egzekucji z nieruchomości na
zaspokojenie należności pieniężnych podlegających zaspokojeniu w drodze egzekucji administracyjnej w przypadkach określonych w art. 70 ustawy
z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji
(tekst jedn.: Dz.U. z 1991 r. Nr 36, poz. 161 ze zm.; powoływanej dalej
w skrócie jako u.p.e.a) nie jest wystarczającym uzasadnieniem dla wpisu
hipoteki przymusowej na zabezpieczenie tych należności (jeżeli nie mają
one charakteru cywilnoprawnego)22.
Wpis hipoteki przymusowej zabezpieczającej zobowiązanie podatkowe dopuszczalny byłby na podstawie postanowienia organu egzekucyjnego o zabezpieczeniu (art. 154 u.p.e.a.) lub wydanej przez organ podatkowy decyzji o zabezpieczeniu zapłaty podatku (art. 21 ust. 4 u.z.p.). Zgodnie
z art. 164 § 1 u.p.e.a. (który ma zastosowanie również do zabezpieczenia
20
Zob. krytykę tego poglądu zawartą w glosie do tej uchwały J. P i s u l i ń s k i e g o , „Rejent" 1996,nr 2 , s . 114 i nast., oraz w glosie W. S ł u g i c w i c za, „Przegląd Sądowy" 1996,
nr 11-12, s. 162 (aczkolwiek z nieco innym uzasadnieniem).
21
Tak zgodnie autorzy obydwu glos do uchwały SN z dnia 18 V 1995 r. powołanych w
przypisie poprzednim. Odmiennego zdania jest S. R u d n i c k i, Komentarz do ustawy o księgach wieczystych i hipotece, Warszawa 1996, s. 262-263.
22
Odstępuje w tym zakresie od poglądu wyrażonego w mojej glosie do uchwały SN z dnia
18 V 1995 r.
92
Hipoteka jako forma zabezpieczenia należności Skarbu Państwa..
dokonywanego przez organ podatkowy - por. art. 21 ust. 5 u.z.p.), jedną
z form zabezpieczenia zapłaty podatku jest wpis hipoteki przymusowej.
Nie byłoby jednak dopuszczalne skorzystanie z tej formy zabezpieczenia,
jeżeli zabezpieczenie zobowiązania podatkowego miałoby nastąpić przed
terminem płatności podatku lub wydaniem decyzji ustalającej wysokość
tego zobowiązania (a więc w sytuacjach określonych w art. 21 ust. 1 i 2
u.z.p.), a podatnik byłby jedynie współwłaścicielem nieruchomości wchodzącej w skład majątku wspólnego małżonków. Ponieważ art. 41 u.z.p.
statuuje solidarną odpowiedzialność małżonka za zaległości podatkowe
podatnika, a przed wydaniem decyzji ustalającej wysokość zobowiązania
podatkowego lub przed upływem terminu płatności podatku nie można
mówić o zaległości podatkowej (chyba że chodziłoby o zabezpieczenie
nie wpłaconej w terminie zaliczki lub przedpłaty na podatek - por. art. 19
u.z.p.), brak zatem byłoby podstaw do wydania decyzji orzekającej o odpowiedzialności małżonka podatnika (art. 40 ust. 1 u.z.p.). Dlatego też
niemożliwe byłoby obciążenie hipoteką przymusową całej nieruchomości
stanowiącej współwłasność łączną podatnika i jego małżonka.
Powołany art. 164 § 1 u.p.e.a. nie określa wyraźnie, co może być
przedmiotem obciążenia hipoteką przymusową. Jednakże z użytego w
tym przepisie zwrotu „albo przez wpis hipoteki przymusowej lub zakaz
zbywania i obciążania nieruchomości, która nie ma urządzonej księgi wieczystej" wynika, iż chodzi o wpis hipoteki przymusowej na nieruchomości
(przy czym warunkiem zastosowania tej formy zabezpieczenia jest istnienie księgi wieczystej)23. W związku z tym może budzić wątpliwości dopuszczalność wpisu hipoteki przymusowej na prawach wymienionych w
art. 65 ust. 3 i 4 u.k.w.h. na podstawie postanowienia lub decyzji o zabezpieczeniu zobowiązania podatkowego. Za dopuszczeniem takiej możliwości przemawia argument, iż na gruncie art. 109 u.k.w.h., który jest
przepisem ogólnym, mowa jest również o wpisie hipoteki przymusowej
jedynie na nieruchomościach dłużnika. Powszechnie jednak przyjmuje
się, iż hipoteką przymusową można obciążyć także prawa wymienione w
art. 65 ust. 3 i 4 u.k.w.h. Ponieważ hipoteka przymusowa ma służyć zabezpieczeniu skuteczności prowadzonej w przyszłości egzekucji, a egze-
23
Podobnie R. H a u s c r, [w:] Egzekucja administracyjna. Komentarz do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Warszawa 1992, s. 225.
93
Jerzy Pisuliński
kucja z prawa użytkowania wieczystego lub spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu (mieszkalnego i użytkowego) oraz spółdzielczego
prawa do domu jednorodzinnego odbywa się w trybie sądowego postępowania egzekucyjnego z nieruchomości (por. art. 1004 k.p.c. oraz art.
230 § 1 pr. spółdzielczego), mogłoby się więc wydawać, że hipoteka przymusowa może obciążać również te prawa. Jednakże egzekucja z nieruchomości nie jest środkiem egzekucji administracyjnej. Może ona być
prowadzona tylko w sytuacjach określonych w art. 70 u.p.e.a. Przepis ten
ma charakter wyjątkowy i musi być wykładany restryktywnie. Przemawia
to przeciwko dopuszczeniu egzekucji na podstawie tego przepisu z innych
praw, chociażby egzekucja z nich odbywała się według tych samych zasad,
co egzekucja z nieruchomości Należy wobec tego uznać, że niedopuszczalne jest ustanowienie hipoteki przymusowej na prawach wymienionych w art. 65 ust. 3 i 4 u.k.w.h. na zabezpieczenie należności podlegających zaspokojeniu w trybie egzekucji administracyjnej, skoro zaspokojenie wierzyciela hipotecznego następuje stosownie do przepisów o
sądowym postępowaniu egzekucyjnym (por. art. 75 zd. 1 u.k.w.h.), a
prowadzenie takiej egzekucji byłoby w tym wypadku wyłączone. Za poglądem tym przemawiają także dalsze argumenty. Wpis hipoteki przymusowej następuje wbrew woli właściciela nieruchomości i dlatego przepisy
przewidujące możliwość ustanowienia takiej hipoteki muszą być wykładane ściśle. Hipoteka przymusowa ustanowiona w myśl art. 164 u.p.e.a.
zabezpieczałaby w większości przypadków należności nie mające charakteru cywilnoprawnego, a to powoduje, że mogłaby zostać wpisana jedynie
na podstawie wyraźnego przepisu ustawy. Stąd wydaje się, że na podstawie postanowienia o zabezpieczeniu wydanym przez administracyjny organ
egzekucyjny lub decyzji o zabezpieczeniu wydanej przez organ podatkowy można wpisać hipotekę przymusową wyłącznie na nieruchomości
stanowiącej własność podatnika lub na przysługującym mu udziale we
współwłasności nieruchomości.
6. W odniesieniu do zabezpieczenia hipoteką należności Skarbu Państwa z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne należy zwrócić uwagę
przede wszystkim na rozciągnięcie art. 24 u.z.p. na tego rodzaju należności dokonane w wydanym na podstawie art. 2 ust. 3 u.z.p. rozporządzeniu
Rady Ministrów z dnia 16 lutego 1989 r. (Dz.U. Nr 6, poz. 40 ze zm.).
Zgodnie z § 1 pkt 12 tego rozporządzenia, do należności ZUS z tytułu
94
Hipoteka jako forma zabezpieczenia należności Skarbu Państwa..
składek na ubezpieczenie społeczne i składek na zaopatrzenie emerytalne
stosuje się niektóre przepisy ustawy o zobowiązaniach podatkowych,
między innymi: art. 21, 23-29 i 30 ust. 4 (co ciekawe, pkt 10 § 1 rozporządzenia dotyczący składek na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego
Rolników nie zawiera wyliczenia przepisów ustawy mających zastosowanie do tych składek, co pozwala wnosić, że stosuje się do nich ustawę w
całości).
Opierając się na tym przepisie, Sąd Najwyższy w kilku swoich orzeczeniach (m.in. w nie publikowanych uchwałach z dnia 23 sierpnia 1995 r.
III CZP 101/95 i z dnia 27 marca 1996 r. III CZP 24/96) uznał, że Skarbowi Państwa przysługuje hipoteka ustawowa z art. 24 u.z.p. na zabezpieczenie należności z tytułu zapłaty składek na ubezpieczenie społeczne.
Z kolei w uzasadnieniu swojej uchwały z dnia 24 listopada 1995 r. (III
CZP 165/95)24 Sąd Najwyższy - nawiązując do sprawy charakteru zobowiązań podatkowych, podlegających zabezpieczeniu hipoteką ustawową
przewidzianą w art. 24 ust. 1 u.z.p. - stwierdził, że przepis ten nie może
mieć zastosowania do zabezpieczenia zapłaty składek na ubezpieczenie
społeczne, gdyż zobowiązanie z tego tytułu powstaje z mocy prawa z
chwilą zawarcia umowy o pracę bez potrzeby wydawania decyzji przez
ZUS. Ponadto § 1 pkt 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lutego
1989 r. przekraczałby zakres upoważnienia z art. 2 ust. 3 u.z.p., gdyby
przyjęło się, że jest on podstawą ustanowienia hipoteki ustawowej na rzecz
Skarbu Państwa (z art. 66 u.k.w.h. wynika bowiem, że hipoteka ta może
powstać jedynie na podstawie przepisu rangi ustawowej). Tego ostatniego
argumentu nie podzielił jednak Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały
7 sędziów z dnia 11 czerwca 1996 r. (III CZP 52/96)25, argumentując, że
art. 2 ust. 3 u.z.p. nie zawiera żadnego ograniczenia co do zakresu, w
jakim przepisy tej ustawy mogą zostać rozciągnięte na innego rodzaju
świadczenia pieniężne (z wyjątkiem świadczeń wynikających ze stosunków cywilnoprawnych). Zarazem jednak w uchwale tej podkreślono, iż
rozciągnięcie stosowania art. 24 ust. 1 u.z.p. na należności ZUS z tytułu
składek na ubezpieczenie społeczne było bezprzedmiotowe, ponieważ
obowiązek zapłaty tych składek powstaje z mocy prawa, a ewentualna
24
Orzeczenie wraz z glosą B. B r z e z i ń s k i e g o opublikowane w OSP 1996, nr 9, poz.
25
OSP 1996, nr 11, poz. 206.
165.
95
Jerzy Pisuliński
decyzja ZUS może mieć tylko charakter deklaratoryjny. Tym samym Sąd
Najwyższy przychylił się po raz kolejny do zaprezentowanego wcześniej
poglądu, iż hipoteka ustawowa z art. 24 u.z.p. zabezpiecza jedynie zobowiązania podatkowe powstające wskutek wydania decyzji konstytutywnej
(ustalającej wysokość zobowiązania). Na marginesie swych rozważań Sąd
Najwyższy zaznaczył jednocześnie, że przyjęcie tego poglądu nie osłabia
ochrony Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ponieważ Skarb Państwa
(ZUS) może zabezpieczyć należności z tytułu składek na ubezpieczenie
społeczne hipoteką przymusową której wpis może nastąpić na podstawie
wystawionego przez ZUS administracyjnego tytułu wykonawczego.
Należy w pełni podzielić stanowisko Sądu Najwyższego, iż Skarbowi
Państwa nie może przysługiwać z mocy art. 24 u.z.p. hipoteka ustawowa
na zabezpieczenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, skoro obowiązek zapłaty składek powstaje z mocy prawa. Niezależnie
od tego, wydając wspomniane rozporządzenie Rada Ministrów niewątpliwie wkroczyła w materię zastrzeżoną dla ustawy, rozciągając przepis o
hipotece ustawowej na zabezpieczenie innego rodzaju należności (przyznanie w tym przypadku Skarbowi Państwa hipoteki ustawowej prowadzi
do ograniczenia własności, której ochrona gwarantowana jest w przepisach konstytucyjnych). Nasuwa się w związku z tym refleksja, że tak
szerokie i praktycznie nie ograniczone w żaden sposób upoważnienie Rady
Ministrów do rozciągnięcia ustawy o zobowiązaniach podatkowych na
innego rodzaju świadczenia, jakie znalazło się w art. 2 ust. 3 u.z.p., narusza zasadę państwa prawa (stanowi pogwałcenie zasady, że o zakresie
zastosowania ustawy nie może decydować akt podustawowy!).
Skoro art. 24 u.z.p. nie może zabezpieczać zobowiązań Skarbu Państwa (ZUS) z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, należy poszukać
innego przepisu, który przewidywałby możliwość ustanowienia hipoteki
na zabezpieczenie tych należności. Takim przepisem jest art. 12a ustawy
o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych, dodany przez ustawę z dnia 22 czerwca 1995 r. (Dz.U. Nr 85, poz. 426). Zgodnie z nim,
„wystawione przez Zakład [ZUS - przypis J.P] dokumenty stwierdzające
istnienie zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz
jego wysokość są podstawą wpisu hipoteki do księgi wieczystej nieruchomości stanowiącej własność zobowiązanego; jeżeli nieruchomość nie
96
Hipoteka jako forma zabezpieczenia należności Skarbu Państwa..
posiada księgi wieczystej, zabezpieczenie jest dokonywane przez złożenie
tych dokumentów do zbioru dokumentów"26.
Przepis ten budzi poważne wątpliwości. Przede wszystkim nie określa
on rodzaju hipoteki, która podlegać ma wpisowi do księgi wieczystej na
rzecz Skarbu Państwa (ZUS). Użyte w nim sformułowanie, że wymienione dokumenty, stwierdzające istnienie i wysokość zobowiązania, stanowią
„podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej", przypomina sformułowanie zamieszczone w art. 50 ust. 1 pr. bankowego27, zgodnie z którym
„wystawione przez banki dokumenty (...) są podstawą wpisu hipoteki do
księgi wieczystej nieruchomości stanowiącej własność kredytobiorcy." W
odniesieniu do art. 50 ust. 1 pr. bankowego przeważa pogląd, że przepis
ten modyfikuje jedynie podstawę wpisu hipoteki ustanowionej na rzecz
banku, nie zmienia jednak jej charakteru. Jest to bowiem hipoteka umowna28. Nie wydaje się jednak, aby hipoteka, o której mowa w art. 12a u.o.
f.u.s., miała charakter umowny. W przeciwieństwie do stosunków między
bankiem a jego klientami, stosunek prawny łączący Skarb Państwa (ZUS)
z podmiotem zobowiązanym do zapłaty składki na ubezpieczenie społeczne (pracodawcą, ubezpieczonym) nie ma charakteru cywilnoprawnego,
lecz administracyjnoprawny. Nie może w tym stosunku być mowy o jakiejkolwiek umowie29. Gdyby zresztą ZUS musiał uzyskiwać na ustanowienie hipoteki zgodę podmiotu zobowiązanego do zapłaty składki, wówczas art. 12a u.o.f.u.s. byłby praktycznie przepisem martwym. Ponadto w
takim wypadku byłby zbędny przepis ust. 1, który statuuje samodzielną
podstawę dla ZUS do złożenia wniosku o założenie księgi wieczystej
(gdyby hipoteka na rzecz Skarbu Państwa powstawała w drodze umowy,
wtedy wystarczającą podstawą do złożenia takiego wniosku przez ZUS
byłby art. 61 ust. 1 u.k.w.h.).
26
Co do dopuszczalności i skutków złożenia dokumentów do zbioru dokumentów zob. art.
123 i 124 u.k.w.h.
27
Ustawa z dnia 31 I 1989 r., tekst jedn.: Dz.U. z 1992 r. Nr 72, poz. 359 ze zm. Wspomniany przepis przestanie obowiązywać z dniem 1 I 1998 r.
28
Taki pogląd został wyrażony m.in. w uzasadnieniu postanowienia SN z dnia 13 IX
1995 r., OSP 1996, nr 7-8, poz. 140. Odmienne stanowisko zajął w glosie do tego orzeczenia
M. B ą c z y k, według którego chodzi w tym przepisie o hipotekę przymusową powstającą na
podstawie jednostronnego oświadczenia woli banku.
29
Zawarcie takiej umowy wykraczałoby, jak się zdaje, poza zakres przysługującej ZUS
Gako jednostki organizacyjnej Skarbu Państwa) zdolności prawnej.
97
Jerzy Pisuliński
Jeżeli zatem hipoteka przewidziana w art. 12a u.o.f.u.s. nie ma charakteru umownego, to pojawia się pytanie, czy jest to hipoteka ustawowa
czy też przymusowa. Przeciwko przyjęciu, iż przepis ten dotyczy wpisu
hipoteki ustawowej przemawia przede wszystkim to, że do powstania tej
hipoteki nie jest wymagany zasadniczo wpis do księgi wieczystej. Z treści
omawianego przepisu wynika zaś, że hipoteka na rzecz Skarbu Państwa
(ZUS) powstaje dopiero wskutek dokonania wpisu do księgi wieczystej.
Odmiennie także niż w innych przepisach statuujących hipotekę ustawową (np. art. 24 u.z.p., art. 1037 § 3 k.p.c.) w treści samego art. 12a ust.
2 u.o.f.u.s. brak jest wzmianki, iż przysługująca Skarbowi Państwa (ZUS)
hipoteka jest hipoteką ustawową bądź że nabywa on taką hipotekę z mocy
prawa po spełnieniu określonych przesłanek. Pamiętając więc, że hipoteka
ustawowa jest swoistą „anomalią", trudno byłoby uznać, że art. 12a ust.
2 przyznaje Skarbowi Państwa (ZUS) hipotekę ustawową na zabezpieczenie składek na ubezpieczenie społeczne30. Ponieważ przepis ten nie wymaga zgody zobowiązanego na dokonanie wpisu hipoteki, wydaje się
zatem, iż stanowi on podstawę wpisu hipoteki przymusowej na rzecz Skarbu
Państwa (ZUS) na zabezpieczenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Jest to więc lex specialis w stosunku do art. 109 u.k.w.h.31
Dalsze kontrowersje pojawiające się w związku z art. 12a u.o.f.u.s.
dotyczą kwestii przedmiotu hipoteki, o której mowa w tym przepisie. Z
jego ust. 1, w którym przyznano ZUS prawo występowania o założenie
księgi wieczystej dla nieruchomości dłużnika zalegającego z zapłatą składek na ubezpieczenie społeczne, chociażby była nim państwowa jednostka organizacyjna nie będąca jednostką budżetową wyprowadza się
niekiedy wniosek, że na podstawie omawianego przepisu może zostać
ustanowiona hipoteka przymusowa na nieruchomości Skarbu Państwa
10
Por. także art. 2 ust. 9 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu
nie ruchomości z dnia 29 IX 1990 r. (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), równie niejasno sformułowany co omawiany przepis art. 12a u.o.f.u.s., na gruncie którego przeważa pogląd, iż statuuje
on jedynie hipoteką przymusową na rzecz Skarbu Państwa (gminy). Por. Z . T r u s z k i e w i c z ,
[w:] Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości. Komentarz, Kraków 1995, s. 363
oraz postanowienie SN z dnia 28 IV 1997 r. II CKU 27/97, OSNC 1997, nr 9, poz. 136.
Odmienny pogląd, uznający tę hipotekę za hipotekę ustawową, prezentuje J. B r o 1, Zabezpieczenie wierzytelności pieniężnych, Warszawa 1996, s. 72.
31
Tak samo Z. S t r u s, Hipoteka ustawowa Skarbu Państwa - ZUS, „Monitor Prawniczy"
1996, nr 8, s. 272.
32
Tak Z. S t r u s, op. cit., s. 272.
98
Hipoteka jako forma zabezpieczenia należności Skarbu Państwa..
znajdującej się we władaniu (zarządzie) państwowej jednostki organizacyjnej nie będącej jednostką budżetową, zalegającej z zapłatą składek na
ubezpieczenie społeczne32. Innymi słowy, oznaczałoby to, że hipoteka
przymusowa przysługująca Skarbowi Państwa istniałaby na nieruchomości stanowiącej jego własność!33 Tego rodzaju wniosek prowadziłby do
zakwestionowania jednej z zasad nie tylko prawa rzeczowego, wyrażonej
w art. 247 k.c., ale całego prawa cywilnego, iż stosunek prawny łączy co
najmniej dwa podmioty, a w razie „zlania się" uprawnień i obowiązków
w jednej osobie, taki stosunek prawny wygasa. Co prawda prawu polskiemu znane są stosunki „z samym sobą", a w prawie rzeczowym z 1946 r.
istniała nawet hipoteka właściciela (por. art. 229 pr. rzeczowego)34, ale są
to wypadki zupełnie wyjątkowe. Usprawiedliwieniem dla tworzenia takiej
konstrukcji prawnej nie może być zresztą swoiste ujęcie „pracodawcy" (a
poprzednio „zakładu pracy") na gruncie prawa pracy, jako podmiotu zobowiązanego - z racji łączącego go z pracownikiem stosunku pracy - do
zapłaty składki na ubezpieczenie społeczne takiego pracownika.
Trudno zresztą byłoby ustalić sens istnienia hipoteki przymusowej na
rzecz Skarbu Państwa na jego własnej nieruchomości. Przede wszystkim
ZUS nie mógłby się zaspokoić z takiej nieruchomości, gdyż po pierwsze,
żaden przepis prawa nie dopuszcza możliwości prowadzenia sądowego
postępowania egzekucyjnego między dwoma jednostkami będącymi stationes fisci Skarbu Państwa35, po drugie, egzekucja przeciwko jednostce
organizacyjnej Skarbu Państwa może być prowadzona jedynie z jej rachunku bankowego (art. 1060 § 2 k.p.c.). Istnienie tej hipoteki nie stanowiłoby też zabezpieczenia dla ZUS na wypadek sprzedaży obciążonej
nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 27 ust. 1 w związku z art. 28
ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dnia 29
33
Por. w związku z tym uchwałę SN z dnia 27 III 1996 r. III CZP 26/96, OSNC 1996, nr 6,
poz. 82, w której SN słusznie odrzucił możliwość powstania zastawu ustawowego na podstawie art.
49 u.z.p. na rzeczach stanowiących własność Skarbu Państwa.
34
Hipoteka taka służyła przede wszystkim ochronie właściciela, który spłacał wierzyciela
hipotecznego, wstępując w jego prawa w drodze cessio legis. Nie mógł on jednak prowadzić
egzekucji z obciążonej hipoteką nieruchomości, dopóki stanowiła jego własność. Na temat tej
hipoteki zob. J. I g n a t o w i c z, J. W a s i l k o w s k i , [w:] System prawa cywilnego, t. II, Ossolineum 1977, s. 798-799.
35
W uzasadnieniu powołanej w przypisie 33 uchwały z dnia 27 III 1996 r. SN stwierdził,
że zróżnicowanie kompetencji i zadań poszczególnych stationes jisci nic może prowadzić do
uznania tych jednostek za samodzielne podmioty postępowania cywilnego.
99
Jerzy Pisuliński
kwietnia 1985 r. (tekst jedn.: Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.)
nieruchomość sprzedawana lub oddawana w użytkowanie wieczyste przez
Skarb Państwa jest wolna od wszelkich „długów i ciężarów", przez co
należy rozumieć, iż wygasają obciążające tą nieruchomość ograniczone
prawa rzeczowe (żadne prawa rzeczowe obciążające nieruchomość Skarbu Państwa nie są skuteczne wobec jej nabywcy!)36.
Odrzucając zatem wniosek, iż ZUS może domagać się wpisu hipoteki
przymusowej na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, a
znajdującej się we władaniu jednostki organizacyjnej będącej dłużnikiem
ZUS, należy się zastanowić, jakie znaczenie ma końcowa część ust. 1 art.
12a u.o.f.u.s. Użyte w tym przepisie pojęcie , jednostka budżetowa" zaczerpnięte zostało z przepisów ustawy - Prawo budżetowe z dnia 5 stycznia 1991 r. (tekst jedn.: Dz.U. z 1993 r. Nr 72, poz. 344 ze zm.). Zgodnie
z art. 14 tej ustawy państwowe jednostki organizacyjne, których gospodarka finansowa nie jest uregulowana w odrębnych ustawach, są państwowymi jednostkami budżetowymi lub zakładami budżetowymi. Różnica
między jednostką budżetową a zakładem budżetowym polega na tym, że
jednostka budżetowa pokrywa swoje wydatki bezpośrednio z budżetu
państwa i do niego odprowadza też uzyskane dochody, natomiast zakład
budżetowy prowadzi działalność gospodarczą pokrywając jej koszty z
uzyskiwanych wydatków (art. 15 ust. 1 i art. 16 ust. 2 pkt 1 powołanej
ustawy). Trudny do zaakceptowania byłby jednak nasuwający się z przedstawionych przepisów wniosek, że hipoteka ustawowa przewidziana w
art. 12a u.o.f.u.s. mogłaby być wpisana na nieruchomości znajdującej się
we władaniu zakładu budżetowego. Pojęcia .jednostka budżetowa" i
„zakład budżetowy" odnoszą się do sposobów finansowania działalności
państwowych jednostek organizacyjnych z budżetu państwa, zaś art. 12a
u.o.f.u.s. jest przepisem cywilnoprawnym. Jego wykładni nie można
dokonywać w oderwaniu od innych przepisów prawa cywilnego. To zaś
powoduje, że znaczenie pojęcia „państwowa jednostka organizacyjna nie
będąca jednostką budżetową" musi pozostawać w zgodzie z przepisami
prawa cywilnego. Dlatego też hipoteka przymusowa mogłaby zostać
ustanowiona jedynie na nieruchomości należącej do innej niż Skarb Pań56
Por. E. D r o z d, [w:] Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości. Komentarz,
Kraków 1995, s. 152-154. Odpowiednika tego przepisu nie ma w nowej ustawie o gospodarce
nieruchomościami z 21 VIII 1997 r. (Dz.U. Nr 115, poz. 741).
100
Hipoteka jako forma zabezpieczenia należności Skarbu Państwa..
stwa państwowej osoby prawnej (jeżeli jej działalność nie jest finansowana bezpośrednio z budżetu państwa).
Podobnie jak w przypadku innych przepisów dopuszczających zabezpieczenie hipoteką należności nie mających cywilnoprawnego charakteru,
pojawia się pytanie, czy przedmiotem tej hipoteki mogą być prawa wymienione w art. 65 ust. 3 i 4 u.kw.h. Z podanych wyżej powodów, na
pytanie to należy udzielić odpowiedzi przeczącej. Hipoteka przymusowa
przewidziana w art. 12a u.o.fu.s. może być wpisana tylko na nieruchomości lub udziale we współwłasności należących do dłużnika zalegającego z zapłatą składek na ubezpieczenie społeczne. Dalszy związany z
tym problem, to sprawa dopuszczalności ustanowienia tej hipoteki na
nieruchomości wchodzącej w skład majątku wspólnego dłużnika ZUS i
jego małżonka. Wspomniany § 1 pkt 12 rozporządzenia Rady Ministrów
z dnia 16 lutego 1989 r. rozciągnął stosowanie przepisów art. 40-49 u.z.p.
także na należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Wprowadzenie aktem podustawowym odpowiedzialności osób trzecich za zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne może budzić wątpliwości. Jeżeli uznałoby się to rozwiązanie za dopuszczalne w świetle
przepisów konstytucyjnych, to nieruchomość wchodząca w skład majątku
wspólnego dłużnika i jego małżonka (odpowiedzialnego solidarnie z
dłużnikiem za zapłatę zaległych składek na ubezpieczenie społeczne)
mogłaby zostać obciążona hipoteką przymusową. Jeżeli zaległość w zapłacie składek dotyczyłaby wspólników spółki cywilnej (jawnej) lub
zatrudnionych przez nich pracowników, wówczas za zobowiązanie to jako związane z prowadzoną działalnością spółki - odpowiadaliby solidarnie wszyscy wspólnicy (art. 47 ust. 1 u.z.p. w związku z § 1 pkt 12
rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lutego 1989 r.). Uzasadniałoby
to dopuszczalność obciążenia hipoteką przymusową nieruchomości stanowiącej przedmiot współwłasności (łącznej) wspólników takiej spółki
lub nieruchomości należącej tylko do jednego ze wspólników.
Art. 12a u.o.f.u.s. nie określa wyraźnie, na podstawie jakich dokumentów miałaby być wpisana do księgi wieczystej przewidziana w tym przepisie hipoteka. W ust. 2 mowa jest ogólnie o wystawionych przez ZUS
„dokumentach stwierdzających istnienie zobowiązania z tytułu składek na
ubezpieczenie społeczne oraz jego wysokość". Wydaje się, że inaczej niż
w art. 109 u.k.w.h. podstawą wpisu nie musi być wystawiony przez ZUS
101
Jerzy Pisuliński
(administracyjny) tytuł wykonawczy, lecz również decyzja określająca wysokość zobowiązania z tytułu składki na ubezpieczenie społeczne. Nie
wydaje się natomiast, by można było wpisać hipotekę przymusową na
rzecz Skarbu Państwa (ZUS) na podstawie innych dokumentów (np. wystawionego przez ZUS wykazu zaległości).
Z uwagi na to, że art. 12a u.o.f.u.s. nie uzależnia wpisu hipoteki od
jakichkolwiek innych przesłanek (prócz istnienia zaległości w zapłacie
składek na ubezpieczenie społeczne), ZUS nie musi korzystać z możliwości zabezpieczenia swojej należności w trybie art. 154 § 1 u.p.e.a. Natomiast zabezpieczenie należności ZUS przez wpis hipoteki przymusowej
przed terminem płatności składki (tj. przed powstaniem zaległości) mogłoby być dokonane tylko na podstawie postanowienia o zabezpieczeniu
wydanego przez organ egzekucyjny w trybie art. 154 § 2 i 3 u.p.e.a. w
związku z art. 164 § 1 u.p.e.a.
7. Analiza przepisów dotyczących zabezpieczenia hipotecznego należności Skarbu Państwa z tytułu podatków i składek na ubezpieczenie społeczne wykazuje, że nie są one zharmonizowane z przepisami prawa cywilnego oraz że są wyjątkowo nieprecyzyjnie sformułowane (w szczególności
dotyczy to art. 12a u.o.f.u.s.). Należy podkreślić, że ustawa z dnia 6 lutego
1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz.U. Nr 28, poz.
153) nie reguluje sprawy zabezpieczenia należności z tytułu składek na
powszechne ubezpieczenie zdrowotne. Z jej przepisów wynika jednak, że
stosunki prawne łączące kasy powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego
(którym przyznano osobowość prawną) z osobami podlegającymi ubezpieczeniu i płatnikami wykazują cechy właściwe stosunkom administracyjnoprawnym (organy kas mająprawo wydawania decyzji administracyjnych w sprawach dotyczących objęcia ubezpieczeniem, ustalania prawa
do świadczeń, kontroli wykonywania obowiązków przez opłacających
składki i płatników; należności z tytułu składek podlegają ściągnięciu w
trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Powoduje to, że omawiany w artykule problem dopuszczalności zabezpieczenia
hipoteką należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne będzie
aktualny również w odniesieniu do składek na powszechne ubezpieczenie
zdrowotne. Ponieważ przepisy ustawy o powszechnym ubezpieczeniu
zdrowotnym wejdą w życie dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r., warto
wykorzystać ten czas na bliższe zastanowienie się nad poruszonymi w
artykule zagadnieniami.
102