docWykaz skrótów
download 
Reklamacja Transkrypt
Wykaz skrótów
Niniejsza darmowa publikacja zawiera jedynie fragment pełnej wersji całej publikacji. Aby przeczytać ten tytuł w pełnej wersji kliknij tutaj. Niniejsza publikacja może być kopiowana, oraz dowolnie rozprowadzana tylko i wyłącznie w formie dostarczonej przez NetPress Digital Sp. z o.o., operatora sklepu na którym można nabyć niniejszy tytuł w pełnej wersji. Zabronione są jakiekolwiek zmiany w zawartości publikacji bez pisemnej zgody NetPress oraz wydawcy niniejszej publikacji. Zabrania się jej od-sprzedaży, zgodnie z regulaminem serwisu. Pełna wersja niniejszej publikacji jest do nabycia w sklepie internetowym Bookarnia Online. Osoby na eksponowanych stanowiskach politycznych Przeciwdziałanie korupcji i praniu pieniędzy Wiesław Jasiński Warszawa 2012 Publikacja dofinansowana przez PPBW Sp. z o.o. Praca naukowa sfinansowana ze środków na naukę w latach 2009–2011 jako projekt rozwojowy. Stan prawny na 31 grudnia 2011 r. Recenzent Prof. zw. dr hab. Emil W. Pływaczewski Wydawca Monika Pawłowska Redaktor prowadzący Adam Choiński Opracowanie redakcyjne Studio Diament Łamanie Studio Diament Projekt okładki Marcin Domitrz © Copyright by Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., 2012 ISBN: 978-83-264-0708-6 Wydane przez: Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o. Redakcja Książek 01-231 Warszawa, ul. Płocka 5a tel. 22 535 82 00, fax 22 535 81 35 e-mail: [email protected] www.wolterskluwer.pl Księgarnia internetowa www.profinfo.pl Spis treści Wykaz skrótów . .............................................................................................. 11 Wprowadzenie . ............................................................................................... 15 Rozdział I Definicja osób zajmujących eksponowane stanowiska polityczne i definicje pokrewne ...................................................................................... 19 § 1. Geneza pojęcia osoby zajmującej eksponowane stanowisko polityczne ................................................................................................. 19 § 2. Definicja osób na eksponowanych stanowiskach politycznych w III dyrektywie i konwencji ONZ przeciwko korupcji (UNCAC) .... 27 1. Krajowe i zagraniczne osoby na eksponowanych . stanowiskach politycznych . ............................................................. 32 2. Katalog znaczących funkcji publicznych ....................................... 36 3. Zakres członków rodziny i bliskich współpracowników w definicji osób na eksponowanych stanowiskach . politycznych ........................................................................................ 38 § 3. Definicja osób na eksponowanych stanowiskach politycznych w ustawie o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy . oraz finansowaniu terroryzmu ............................................................. 40 1. Geneza nowego pojęcia prawnego ................................................. 40 2. Miejsce zamieszkania w polskiej definicji osób zajmujących eksponowane stanowiska polityczne ............................................. 42 3. Katalog eksponowanych stanowisk politycznych . ...................... 46 4. Zakres pojęcia „członkowie rodziny i bliscy . współpracownicy” . ............................................................................ 50 § 4. Definicje funkcjonariusza publicznego i osoby pełniącej . funkcję publiczną jako kategorii pokrewnych ................................... 56 5 Spis treści Rozdział II Instrumenty prawne dotyczące transakcji i stosunków gospodarczych z osobami zajmującymi eksponowane stanowiska polityczne w ustawie o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu ........................................................................................................ 59 § 1. Podejście oparte na ryzyku jako uwarunkowanie zmian . w zasadach przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu ............................................................................................... 59 § 2. Standardowe środki bezpieczeństwa finansowego .......................... 63 § 3. Uproszczone środki bezpieczeństwa finansowego ........................... 75 § 4. Wzmożone środki bezpieczeństwa finansowego .............................. 77 § 5. Normy prudencyjne dotyczące osób na eksponowanych stanowiskach politycznych . .................................................................. 79 1. Przesłanki tworzenia norm prudencyjnych dotyczących osób . na eksponowanych stanowiskach politycznych . ......................... 79 2. Ustalanie czy klient jest osobą na eksponowanym stanowisku politycznym . ....................................................................................... 81 3. Zezwolenie na zawarcie umowy z osobą na eksponowanym stanowisku politycznym ................................ 86 4. Ustalanie źródeł pochodzenia wartości majątkowych wprowadzanych do obrotu .............................................................. 87 5. Stała kontrola przeprowadzanych transakcji ................................ 90 § 6. Rejestracja i analiza transakcji przeprowadzanych przez osoby . na eksponowanych stanowiskach politycznych . .............................. 92 § 7. Przechowywanie informacji o osobach na eksponowanych stanowiskach politycznych . .................................................................. 99 § 8. Przekazywanie informacji o transakcjach osób na eksponowanych stanowiskach politycznych do Generalnego Inspektora . Informacji Finansowej .......................................................................... 100 § 9. Wstrzymanie transakcji, blokada rachunku i zamrażanie środków osób na eksponowanych stanowiskach politycznych .................... 103 § 10.Normy prudencyjne dotyczące osób na eksponowanych stanowiskach politycznych jako element procedur . wewnętrznych ....................................................................................... 107 § 11.Odpowiedzialność karna i administracyjna za nierespektowanie norm prudencyjnych . .......................................................................... 109 6 Spis treści Rozdział III Inne rozwiązania prawne dotyczące polskich osób na eksponowanych stanowiskach politycznych do wykorzystania w kontroli przeprowadzanych przez nie transakcji . ................................................. 114 § 1. Istota i zakres środków zapobiegania korupcji osób . na eksponowanych stanowiskach politycznych . ............................ 114 § 2. Oświadczenia majątkowe polskich osób na eksponowanych stanowiskach politycznych . ................................................................ 119 1. Oświadczenia majątkowe polskich osób na eksponowanych stanowiskach politycznych określone w ustawie . antykorupcyjnej . ................................................................................ 120 2. Oświadczenia majątkowe posłów i senatorów ........................... 126 3. Oświadczenia majątkowe sędziów ............................................... 130 4. Oświadczenia majątkowe wyższych oficerów sił zbrojnych .... 132 § 3. Ograniczenia ustanowione w polskim prawie antykorupcyjnym wobec osób na eksponowanych stanowiskach politycznych . ...... 133 1. Ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej . polskich osób na eksponowanych stanowiskach politycznych określone w ustawie antykorupcyjnej .......................................... 135 2. Ograniczenia dotyczące posłów i senatorów .............................. 137 3. Ograniczenia dotyczące sędziów .................................................. 138 4. Ograniczenia dotyczące oficerów sił zbrojnych . ........................ 139 Rozdział IV Praktyka stosowania przepisów dotyczących osób na eksponowanych stanowiskach politycznych . ....................................................................... 141 § 1. Analiza ryzyka ....................................................................................... 141 § 2. Identyfikacja osób na eksponowanych stanowiskach . politycznych ........................................................................................... 145 1. Ustalanie czy klient jest osobą na eksponowanym stanowisku politycznym . ..................................................................................... 145 2. Ustalanie czy rzeczywisty beneficjent jest osobą na eksponowanym stanowisku politycznym .............................. 148 3. Listy i inne instrumenty identyfikacyjne ..................................... 152 § 3. Ustalanie źródeł majątku i źródeł pochodzenia funduszy wprowadzanych do obrotu przez osoby na eksponowanych stanowiskach politycznych . ................................................................ 160 7 Spis treści § 4. Zatwierdzanie umów/transakcji z osobami na eksponowanych stanowiskach politycznych . ................................................................ 168 § 5. Monitoring transakcji osób na eksponowanych stanowiskach politycznych ........................................................................................... 170 1. Zasady i metody monitoringu transakcji osób . na eksponowanych stanowiskach politycznych . ....................... 170 2. Warunki czasowe monitoringu . .................................................... 177 § 6. Procedury wewnętrzne instytucji obowiązanych ........................... 179 § 7. Audyt . ..................................................................................................... 181 § 8. Szkolenia . ............................................................................................... 184 § 9. Poziom zgodności ze standardami międzynarodowymi ............... 186 Rozdział V Korupcja i pranie pieniędzy z udziałem osób na eksponowanych stanowiskach politycznych . ....................................................................... 194 § 1. Korupcja a pranie pieniędzy ............................................................... 194 § 2. Mechanizmy korupcyjne z udziałem osób na eksponowanych stanowiskach politycznych . ................................................................ 195 1. Korupcja wyborcza .......................................................................... 195 2. Korupcja w związku ze stanowieniem prawa . ........................... 202 3. Korumpowanie polityków w obszarze działalności. biznesowej ......................................................................................... 207 3.1. Mechanizmy korumpowania osób na eksponowanych stanowiskach politycznych w obszarze działalności biznesowej .................................... 211 3.2. Kategorie spraw załatwianych przez PEP w związku z korupcją w obszarze działalności biznesowej . ............... 215 3.3. Formy łapówek dla osób na eksponowanych . stanowiskach politycznych ................................................... 228 4. Nielegalne finansowanie partii politycznych .............................. 230 § 3. Pranie pieniędzy z udziałem osób na eksponowanych . stanowiskach politycznych . ................................................................ 239 § 4. Osoby na eksponowanych stanowiskach politycznych . a główne zagrożenia współczesnego świata .................................... 249 1. Osoby na eksponowanych stanowiskach politycznych . a profity z dyktatury ........................................................................ 249 2. Osoby na eksponowanych stanowiskach politycznych . a pomoc finansowa dla państw rozwijających się....................... 256 8 Spis treści 3. Służby specjalne a osoby na eksponowanych stanowiskach politycznych ...................................................................................... 260 4. Finansowanie terroryzmu a osoby na eksponowanych stanowiskach politycznych . ....................... 265 5. Udział osób na eksponowanych stanowiskach politycznych w zorganizowanej przestępczości ................................................. 272 § 5. Wybrane praktyczne aspekty funkcjonowania osób . na eksponowanych stanowiskach politycznych . ............................ 283 1. Działalność gospodarcza osób na eksponowanych . stanowiskach politycznych . ........................................................... 283 2. Osoby na eksponowanych stanowiskach politycznych . a korzyści z immunitetu .................................................................. 286 3. Osoby na eksponowanych stanowiskach politycznych . po złożeniu urzędu .......................................................................... 288 § 6. Przykładowe elementy funkcjonowania członków rodziny i współpracowników osób na eksponowanych stanowiskach politycznych ........................................................................................... 291 1. Działalność gospodarcza bliskich współpracowników osób . na eksponowanych stanowiskach politycznych . ....................... 291 2. Funkcjonowanie rodzin królewskich . .......................................... 294 3. Działalność charytatywna członków rodziny osób na eksponowanych stanowiskach politycznych . ....................... 296 § 7. Wybrane elementy przeciwdziałania korupcji i praniu pieniędzy z udziałem osób na eksponowanych stanowiskach . politycznych ........................................................................................... 299 1. Whistleblowing a osoby na eksponowanych stanowiskach politycznych ...................................................................................... 299 2. Udział środków masowego przekazu w ujawnianiu patologii . osób na eksponowanych stanowiskach politycznych ............... 302 3. Inne źródła ujawniania korupcji osób na eksponowanych stanowiskach politycznych . ........................................................... 305 Podsumowanie .............................................................................................. 307 Załączniki ....................................................................................................... 315 Bibliografia . ................................................................................................... 347 9 Wykaz skrótów Akty prawne dyrektywa 2006/70/WE – dyrektywa Komisji 2006/70/WE z dnia 1 sierpnia 2006 r. ustanawiająca środki wykonawcze do dyrektywy 2005/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w odniesieniu do definicji „osoby zajmującej eksponowane stanowisko polityczne”, jak również w odniesieniu do technicznych kryteriów stosowania uproszczonych zasad należytej staranności wobec klienta oraz wyłączenia z uwagi na działalność finansową prowadzoną w sposób sporadyczny lub w bardzo ograniczonym zakresie (Dz. Urz. UE L 214 z 04.08.2006, s. 29) FCPA – amerykańska ustawa o zagranicznych praktykach korupcyjnych z dnia 19 grudnia 1977 r. (ang. Foreign Corrupt Practices Act) III dyrektywa – dyrektywa 2005/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 października 2005 r. w sprawie przeciwdziałania korzystaniu z systemu finansowego w celu prania pieniędzy oraz finansowania terroryzmu (Dz. Urz. UE L 309 z 25.11.2005, s. 15 z późn. zm.) k.c. – ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) k.k. – ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.) 11 Wykaz skrótów Konstytucja RP – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) p.u.s.p. – ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 z późn. zm.) u.o.d.o. – ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.) u.o.p.d.g. – ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584 z późn. zm.; ustawa antykorupcyjna) u.p.d.o.f. – ustawa z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 51, poz. 307 z późn. zm.) u.p.w.o.f. – ustawa z dnia 16 listopada 2000 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 46, poz. 276 z późn. zm.) u.r. – ustawa z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 z późn. zm.) u.s.d.g. – ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 z późn. zm.) u.s.w.ż.z. – ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 z późn. zm.) u.w.m.p.s. – ustawa z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 7, poz. 29 z późn. zm.) UNCAC – Konwencja Narodów Zjednoczonych przeciwko korupcji, przyjęta przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 31 października 2003 r. (ang. United Nations Convention against Corruption, Dz. U. z 2007 r. Nr 84, poz. 563) 12 Wykaz skrótów Czasopisma i oficjalne publikatory Dz. U. – Dziennik Ustaw Dz. Urz. – Dziennik Urzędowy NP – Nowe Prawo ONSA – Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego OSAB – Orzecznictwo Sądów Apelacji Białostockiej OSNC – Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna OTK – Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Pr. Bank. – Prawo Bankowe Prok. i Pr. – Prokuratura i Prawo Prz. Sejm. – Przegląd Sejmowy PUG – Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego Inne AML – przeciwdziałanie praniu pieniędzy (ang. anti-money laundering) CDD – normy ostrożnościowe w stosunku do klientów, ciągła należyta staranność (ang. customer due diligence) CFT – walka z finansowaniem terroryzmu (ang. combating the financing of terrorism) EDD – zwiększona należyta staranność (ang. enhanced due diligence) ETPC – Europejski Trybunał Praw Człowieka FATF – Grupa Specjalna ds. Przeciwdziałania Praniu Pieniędzy (ang. Financial Action Task Force) FIU – jednostka wywiadu finansowego, jednostka analityki finansowej (ang. Financial Intelligence Unit) GIIF – Generalny Inspektor Informacji Finansowej KYC – procedura „poznaj swojego klienta” (ang. know your customer) 13 Wykaz skrótów PEP – osoby na eksponowanych stanowiskach politycznych (ang. politically exposed persons) RBA – podejście oparte na ryzyku (ang. risk based approach) SA – sąd apelacyjny SAR – podejrzane sprawozdania z działalności (ang. suspi cious activity reports) SN – Sąd Najwyższy STR – informacje o transakcjach podejrzanych (ang. suspi cious transaction reports) TK – Trybunał Konstytucyjny Wprowadzenie Korupcja jest zwykle definiowana jako wykorzystywanie władzy publicznej lub pozycji biznesowej do osiągania korzyści majątkowych lub osobistych. Jednocześnie kategoria ta jest powszechnie wykorzystywana do określenia różnych rodzajów patologii społecznych i gospodarczych. Oznacza to, że złożone i wielowymiarowe pojęcie korupcji nie zawsze jest utożsamiane wyłącznie z łapownictwem i płatną protekcją, ale służy także do definiowania różnorodnych innych nieprawidłowości. Rozmiary korupcji są trudne do oszacowania z uwagi na jej utajony charakter, brak świadków, śladów i ofiar. Tym niemniej wszystkie organizacje międzynarodowe wskazują na jej powszechność w państwach rozwijających się i ciągle wysoki poziom w krajach o ustabilizowanej demokracji. Bank Światowy szacuje, że każdego roku wręczane są na świecie łapówki, których łączna kwota znacznie przekracza 1 bln dolarów1, a sumy zdefraudowanego mienia na skutek m.in. działań korupcyjnych w państwach rozwijających się szacowane są na 20–40 mld dolarów rocznie. Kwota ta stanowi roczny produkt brutto aż 12 najbiedniejszych państw na świecie, w których zamieszkuje ponad 240 mln ludzi. Korupcja powoduje szereg dotkliwych skutków w obszarze społecznym i gospodarczym. W pierwszej kolejności podważa w praktyce zasady demokratycznego państwa, w tym głównie zasadę równości obywateli wobec prawa. W dalszym ciągu – dereguluje system dystrybucji dochodu narodowego, wprowadzając dysfunkcjonalny system rozpowszechniania przywilejów i pogłębiając nierówności w podziale dochodów. Korupcja niszczy rozwój społeczeństw, deprawuje i pozbawia zwykłych obywateli korzyści, jakie mogliby osiągać z niezakłóconego patologiami systemu. Do1 World Bank, The costs of corruption, dnia 8 kwietnia 2004 r., http://web.worldbank.org/. BSITE/EXTERNAL/NEWS/0,contentMDK:20190187~menuPK:34457~pagePK:34370~piPK:34424. W ~theSitePK:4607,00.html. 15 Wprowadzenie tyczy to zresztą nie tylko obecnego pokolenia, stwarza zagrożenia także dla egzystencji przyszłych generacji społeczeństw wielu krajów. Zachowania korupcyjne powodują negatywne skutki w gospodarce. W pierwszej kolejności zniekształcają procesy decyzyjne, a w konsekwencji ograniczają inwestycje, obniżają dochody państwa z ceł, podatków czy z prywatyzacji, zwiększają koszty zamówień publicznych czy też działalności gospodarczej. W ostatecznym rozrachunku powodują zmniejszanie wydatków na bieżącą egzystencję. Trudno zgodzić się z poglądami niektórych ekspertów, że mechanizmy korupcyjne mogą być akceleratorem dynamiki ekonomicznej w państwie, nawet jeśli przejściowo „przyspieszą” załatwianie spraw nielicznych biznesmenów. W rezultacie zawsze są zagrożeniem dla zdrowej i efektywnie rozwijającej się gospodarki w różnych regionach świata. Negatywne skutki patologii korupcyjnych zawsze przenoszą się z obszaru społecznego i gospodarczego na wymiar polityczny, gdzie zagrażają legitymacji państwa wobec społeczeństwa, dezintegrują organy administracji czy organy stanowienia prawa. W konsekwencji stwarzają zagrożenie dla bezpieczeństwa, spoistości wewnętrznej i suwerenności wielu państw. Korupcja stwarza tym większe zagrożenie społeczne i gospodarcze, im głębiej i powszechniej w poszczególne działania łapownicze angażują się osoby stojące na czele administracji państwowej czy też politycy podejmujący najważniejsze decyzje w państwie. Ich znaczący wpływ na rozprzestrzenianie się korupcji w społeczeństwie znajduje się w centrum zainteresowania wielu organizacji międzynarodowych, które od połowy ubiegłej dekady obejmują tę kategorię wspólnym terminem: osoby na eksponowanych stanowiskach politycznych (ang. politically exposed persons – PEP). Ich zaangażowanie się w działania korupcyjne przyjmuje różne formy. Przebiega w obszarze stanowienia prawa, administracji państwowej, kształtowania polityki gospodarczej, a przede wszystkim na styku procesów biznesowych i działalności politycznej. Wszystkie te działania osób na eksponowanych stanowiskach politycznych coraz mocniej wpływają na proces, który nazywany jest zawłaszczaniem państwa dla celów korporacji czy partii politycznych. Staje się on tym groźniejszy, że prowadzi bezpośrednio do defraudowania funduszy państwowych. Mechanizmy te przeanalizowano w rozdziale V niniejszego opracowania. Środki finansowe pochodzące z korupcji podlegają legalizacji, tak jak dochody z przestępczości narkotykowej, wymuszania haraczy czy fałszowania pieniędzy. Efektywność tego procesu z udziałem osób na ekspo16 Wprowadzenie nowanych stanowiskach politycznych może być zresztą znacznie wyższa niż w innych przypadkach. Korzystając z uprzywilejowanej pozycji społecznej oraz państwowej mogą oni angażować się w działania przestępcze z mniejszą obawą ujawnienia przez pracowników instytucji obowiązanych do przeciwdziałania praniu pieniędzy czy przedstawicieli organów ścigania. To zresztą może powodować, że PEP zajmować się będą legalizacją środków finansowych pochodzących z innych niż korupcja źródeł. Pozycja osób na eksponowanych stanowiskach politycznych sprzyja wykorzystywaniu międzynarodowych transferów finansowych i coraz bardziej wysublimowanych technik w procederze korupcji. Wszystkie te mechanizmy są głęboko kamuflowane, a oszukańcze praktyki mogą prowadzić do dużych strat finansowych tych instytucji, które nie będą stosować odpowiednich działań prudencyjnych. Katalog głównych metod prania pieniędzy scharakteryzowano w rozdziale V. Przeciwdziałanie praniu pieniędzy z udziałem osób na eksponowanych stanowiskach politycznych staje się jedną z najlepszych metod tropienia korupcji i defraudacji funduszy państwowych na dużą skalę. Odpowiednie regulacje w tym zakresie powstają dopiero od połowy pierwszej dekady XXI w. Najpierw Grupa Specjalna ds. Przeciwdziałania Praniu Pieniędzy (ang. Financial Action Task Force – FATF) określiła standard w postaci zalecenia nr 62. Następnie Organizacja Narodów Zjednoczonych w konwencji z dnia 31 października 2003 r. przeciwko korupcji zobowiązała poszczególne kraje do wzmożonej kontroli rachunków otwieranych przez prominentne osoby, a Parlament Europejski i Rada w dyrektywie 2005/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 października 2005 r. w sprawie przeciwdziałania korzystaniu z systemu finansowego w celu prania pieniędzy oraz finansowania terroryzmu (Dz. Urz. UE L 309 z 25.11.2005, s. 15 z późn. zm.) określiły tzw. wzmożone środki należytej staranności wobec osób na eksponowanych stanowiskach politycznych. Kilka lat funkcjonowania nowych rozwiązań pozwala na pierwsze oceny. Eksperci Banku Światowego przeprowadzili badania dotyczące dostosowania praktyk krajowych do standardów międzynarodowych na podstawie raportów ewaluacyjnych FATF. Dla potrzeb niniejszej publikacji przeprowadzono natomiast badania ankietowe w jednostkach analityki finansowej w państwach członkowskich Unii Europejskiej. Łącznie bada2 Zob. Narodowy Bank Polski, Generalny Inspektorat Nadzoru Bankowego, Grupa Specjalna ds. Przeciwdziałania Praniu Pieniędzy. Czterdzieści Zaleceń, Warszawa 2003, http://www.oecd.org/. dataoecd/38/49/34030754.pdf. 17 Wprowadzenie niom poddano praktyki w następujących obszarach stosowania wzmożonych środków bezpieczeństwa finansowego wobec osób na eksponowanych stanowiskach politycznych: regulacje prawne, statystyczne ujęcie praktyki dotyczącej stosowania regulacji, procedury wewnętrzne, praktyka stosowania przepisów wewnętrznych, ocena ryzyka, ustalanie funkcji politycznych, ustalanie źródeł pochodzenia wprowadzanych do obrotu wartości majątkowych, monitoring transakcji, zatwierdzanie transakcji, audyt procedur i szkolenia w zakresie procedur. Wyniki badań przedstawiono w rozdziale I i IV. Mechanizmy korupcyjne i prania pieniędzy z udziałem osób na eksponowanych stanowiskach politycznych, które przedstawiono w rozdziale V, powodują, że środki bezpieczeństwa finansowego powinny być stosowane coraz szerzej. Poza tym, należy wspomagać ich użyteczność poprzez wprowadzanie dodatkowych instrumentów antykorupcyjnych, np. obowiązkowego składania oświadczeń majątkowych czy ograniczeń w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej. O polskich rozwiązaniach w tym zakresie traktuje rozdział III. Praktyka stosowania wzmożonych środków bezpieczeństwa finansowego wobec osób na eksponowanych stanowiskach politycznych różni się znacznie w poszczególnych krajach. Różne jest także zaangażowanie poszczególnych organów państwowych (jednostek analityki finansowej, prokuratury, policji, agend rządowych ds. przeciwdziałania korupcji itp.). Czasami znajduje się ono w początkowej fazie rozwoju. Rzutuje to negatywnie na zaangażowanie instytucji obowiązanych w rozwój procedur prudencyjnych. W skali globalnej ciągle potrzebna jest harmonizacja podstawowych rozwiązań prawnych dotyczących problematyki, w tym definicji osób na eksponowanych stanowiskach politycznych i rozstrzygnięć w zakresie: statusu zamieszkania (zagraniczne czy także krajowe), członków rodziny i współpracowników oraz sprawowanych funkcji politycznych. Konieczne będzie zapewne wypracowanie wielu nowych procedur w zakresie ustalania pochodzenia majątku oraz funduszy wprowadzanych do obrotu finansowego, zarówno przez osoby na eksponowanych stanowiskach politycznych, jak i rzeczywistych beneficjentów. Wydarzenia polityczne z zimy 2010/2011 r., związane także z międzynarodowymi transferami miliardowych funduszy dyktatorów z Afryki Północnej oraz koniecznością ich zamrażania w wielu bankach pokazują, jak istotne jest wprowadzenie wzmożonych środków bezpieczeństwa finansowego wobec osób na eksponowanych stanowiskach politycznych. 18 Rozdział I Definicja osób zajmujących eksponowane stanowiska polityczne i definicje pokrewne § 1. Geneza pojęcia osoby zajmującej eksponowane stanowisko polityczne Zgodnie z art. 1 ust. 2 dyrektywy 2005/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 października 2005 r. w sprawie przeciwdziałania korzystaniu z systemu finansowego w celu prania pieniędzy oraz finansowania terroryzmu (Dz. Urz. UE L 309 z 25.11.2005, s. 15 z późn. zm.)3 pranie pieniędzy jest przestępstwem polegającym na: a) zamianie lub przekazaniu wartości majątkowych pochodzących z działalności o charakterze przestępczym lub z udziału w takiej działalności, w celu ukrycia lub zatajenia bezprawnego pochodzenia tych wartości majątkowych albo udzieleniu pomocy osobie, która bierze udział w takiej działalności w celu uniknięcia przez nią prawnych konsekwencji tych działań, b) ukryciu lub zatajeniu prawdziwego charakteru wartości majątkowych lub praw związanych z nimi, ich źródła, miejsca przechowywania, rozporządzania, faktu ich przemieszczania, ze świadomością, że wartości te pochodzą z działalności o charakterze przestępczym lub udziału w takiej działalności, 3 Directive 2005/60/EC of the European Parliament and of the Council of 26 October 2005 on the prevention of the use the financial system for the purpose of money laundering and terrorist financing. Dalej jako III dyrektywa. 19 Rozdział I. Definicja osób zajmujących eksponowane stanowiska polityczne i definicje pokrewne c) nabyciu, objęciu w posiadanie albo używaniu wartości majątkowych pochodzących z działalności o charakterze przestępczym lub udziału w takiej działalności, d) współdziałaniu, usiłowaniu popełnienia, pomocnictwie lub podżeganiu w przypadkach zachowań określonych w lit. a–c – również jeżeli działania, w ramach których uzyskano wartości majątkowe, były prowadzone na terytorium innego państwa. Zgodnie z powyższą definicją można przyjąć, że działalność przestępcza związana z procederem prania pieniędzy jest zawsze przekształceniem środków pochodzących ze źródeł nielegalnych (zamiana) albo transferem tych środków (przekazywanie, ukrywanie, nabywanie, obejmowanie w posiadanie). W dobie nowych technologii działania te przebiegają na terytorium wielu państw. Choćby z tego powodu konieczne było przyjęcie rozwiązań prawnych ułatwiających ściganie tego przestępstwa oraz przeciwdziałanie mu w systemach finansowych i gospodarczych. Poza tym impuls do działań międzynarodowych wynikał z założenia, że walka z praniem pieniędzy jest jedną z najlepszych metod eliminowania zagrożeń związanych ze zorganizowaną przestępczością, np. narkotykową czy handlem ludźmi. Pierwszym impulsem do podjęcia skoordynowanej międzynarodowej akcji przeciwko praniu pieniędzy było, jak się ocenia, zaniepokojenie społeczności międzynarodowej wywołane zjawiskiem narkomanii oraz nielegalnym handlem substancjami odurzającymi4. Od dawna uważano, że są to najważniejsze problemy wymagające podjęcia działań w skali światowej. Pierwszym aktem, który mówił o tym procederze była Konwencja Narodów Zjednoczonych o zwalczaniu nielegalnego obrotu środkami odurzającymi i substancjami psychotropowymi, sporządzona w Wiedniu dnia 20 grudnia 1988 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 15, poz. 69)5. Jej głównym elementem było zobowiązanie stron do penalizacji prania dochodów pochodzących z nielegalnego handlu narkotykami (art. 3 ust. 1 lit. c)6. Obok tego konwencja wiedeńska 4 W.C. Gilmore, Brudne pieniądze. Metody przeciwdziałania praniu pieniędzy, Warszawa 1999, s. 59. Zob. także: E.W. Pływaczewski, Pranie brudnych pieniędzy. Możliwości przeciwdziałania z uwzględnieniem roli systemu bankowego, Toruń 1993; W. Filipkowski, Zwalczanie przestępczości zorganizowanej w aspekcie finansowym, Kraków 2004. 5 Konwencja (zwana wiedeńską) weszła w życie dnia 11 listopada 1990 r., po ratyfikowaniu przez 20 państw. Polska ratyfikowała konwencję wiedeńską w dniu 30 kwietnia 1994 r. 6 Przestępstwem prania pieniędzy według definicji konwencji jest: „(b) (i) zamiana lub przekazanie mienia, wiedząc, że mienie to pochodzi z przestępstwa lub przestępstw wymienionych w lit. (a) niniejszego ustępu lub ze współudziału w takim przestępstwie lub przestępstwach, w celu 20 § 1. Geneza pojęcia osoby zajmującej eksponowane stanowisko polityczne w art. 5 ust. 3 wprowadziła zakaz posługiwania się tajemnicą bankową jako usprawiedliwieniem odmowy działań wymierzonych przeciwko procederowi, który można uznać za pierwszy instrument przeciwdziałania praniu dochodów uzyskiwanych ze sprzedaży narkotyków. Tym samym w końcu lat 80. doprowadzono do powstania nowego obszaru regulacji, z pogranicza prawa międzynarodowego publicznego i krajowego prawa karnego, a także innych dziedzin prawa. Stanowi on od tamtego okresu odrębną gałąź prawa międzynarodowego, którą można nazwać międzynarodowym prawem przeciw praniu pieniędzy. Obejmuje ona przepisy karne7 oraz przepisy przeciw praniu pieniędzy o charakterze cywilnym, finansowym, administracyjnym i innym8. Proces zmian tworzenia prawa przeciw praniu pieniędzy w obszarze międzynarodowym przebiega w sposób bardzo dynamiczny. Cechują go przede wszystkim: 1) duże zaangażowanie opiniodawcze wszystkich pozarządowych organizacji międzynarodowych specjalizujących się w przeciwdziałaniu praniu pieniędzy; 2) przestrzeganie reżimów legislacyjnych przez organizacje międzynarodowe, m.in. Unię Europejską; 3) wykorzystywanie doświadczeń podmiotów zobligowanych do przeciwdziałania praniu pieniędzy w poszczególnych krajach, a także organizacji zrzeszających te podmioty9; wykrycia lub zamaskowania nielegalnego pochodzenia tego mienia lub też w celu udzielenia pomocy jakiejkolwiek osobie, która współdziała w popełnieniu takiego przestępstwa lub przestępstw po to, aby osoba ta uniknęła skutków prawnych swego postępowania; (ii) ukrywanie lub maskowanie rzeczywistej istoty, źródła, umiejscowienia, sposobu rozporządzania, przemieszczania, praw lub tytułu własności do mienia, wiedząc, że pochodzi ono z przestępstwa lub przestępstw, o których mowa w lit. (a) niniejszego ustępu lub z udziału w takim przestępstwie lub przestępstwach”. 7 Przepisy karne znajdują się w następujących aktach prawa międzynarodowego: Konwencji nr 141 Rady Europy o praniu, ujawnianiu, zajmowaniu i konfiskacie dochodów pochodzących z przestępstwa, sporządzonej w Strasburgu dnia 8 listopada 1990 r. (polski tekst konwencji: Dz. U. z 2003 r. Nr 46, poz. 394); Konwencji Narodów Zjednoczonych przeciwko międzynarodowej przestępczości zorganizowanej, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 15 listopada 2000 r. (polski tekst konwencji: Dz. U. z 2005 r. Nr 18, poz. 158 z późn. zm.); Konwencji Rady Europy o praniu, ujawnianiu, zajmowaniu i konfiskacie dochodów pochodzących z przestępstwa oraz o finansowaniu terroryzmu, sporządzonej w Warszawie dnia 16 maja 2005 r. (polski tekst konwencji: Dz. U. z 2008 r. Nr 165, poz. 1028). 8 Przede wszystkim trzy dyrektywy unijne w sprawie przeciwdziałania wykorzystywaniu systemu finansowego do celów prania pieniędzy, o których szczegółowo dalej. 9 Takimi organizacjami są m.in. Bazylejski Komitet Nadzoru Bankowego (Basel Committee on Banking Supervision) i Grupa Wolfsberg (The Wolfsberg Group), która skupia największe insty- 21 Rozdział I. Definicja osób zajmujących eksponowane stanowiska polityczne i definicje pokrewne 4) szybka reakcja na niedostosowanie prawa do nowych rozwiązań technologicznych i technicznych w obszarach, których dotyczą normy prudencyjne; 5) wykorzystywanie doświadczeń organów ścigania i wymiaru sprawiedliwości związanych głównie z percepcją nowych mechanizmów sprawczych prania pieniędzy oraz angażowaniem się nowych podmiotów w proceder. Proces ten przebiega następująco. Organy ścigania lub instytucje zaangażowane w eliminowanie czy ograniczanie procederu w systemach gospodarczych poszczególnych państw dostosowujących swoje standardy do standardów przyjętych przez organizacje międzynarodowe, np. Financial Action Task Force on Money Laundering (FATF)10 identyfikują nowe tucje finansowe świata: ABN AMRO, Banco Santander, Bank of Tokyo-Mitsubishi UFJ, Barclays, Citi group, Credit Suisse, Deutsche Bank, Goldman Sachs, JP Morgan Chase, Societe Generale i UBS. 10 Grupa Specjalna ds. Przeciwdziałania Praniu Pieniędzy (ang. The Financial Action Task Force, FATF) powstała w 1989 r. podczas szczytu Grupy G7. Jest niezależnym podmiotem międzyrządowym, którego zadaniem jest przygotowywanie i wspieranie działań służących zwalczaniu procederu prania pieniędzy i finansowania terroryzmu. Obejmuje obecnie 34 państwa oraz dwie organizacje regionalne (Komisję Europejska oraz Gulf Cooperation Council), a także jako obserwatorów 8 struktur regionalnych typu FATF (tzw. FSRB – FATF-Style Regional Body) w: Radzie Europy (Komitet MONEYVAL), Eurazji (EAG – Grupa Euroazjatycka), Afryce Południowo-Wschodniej, Afryce Zachodniej, Ameryce Południowej, Azji i Oceanii, na Karaibach, Afryce Północnej oraz na Bliskim Wschodzie, jak również 16 organizacji międzynarodowych o statusie obserwatorów, m.in. Unię Europejską, Grupę Egmont, Międzynarodowy Fundusz Walutowy, Bank Światowy, Europejski Bank Centralny, OECD, Europol, Eurojust, Interpol. Do podstawowych zadań FATF należy: 1) upowszechnianie wiedzy na temat zwalczania procederu prania pieniędzy; 2) wspieranie swych członków w implementacji zaleceń (40 zaleceń odnośnie do zwalczania prania pieniędzy i 9 zaleceń odnośnie do zwalczania finansowania terroryzmu – zalecenia te tworzą podstawowe ramy do zwalczania tych procederów, odnoszą się zarówno do krajowych systemów instytucjonalnych, karnych, finansowych i regulacji obowiązujących w poszczególnych państwach, jak również do współpracy międzynarodowej); 3) wzmocnienie mechanizmu przeglądu metod prania pieniędzy i finansowania terroryzmu, a także środków zapobiegawczych. FATF przeprowadza ewaluacje swoich państw członkowskich w zakresie zgodności środków zapobiegania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu ze standardami międzynarodowymi, a także uczestniczy w ewaluacjach przeprowadzanych przez inne gremia międzynarodowe, ze szczególnym uwzględnieniem FSRB. Ponadto FATF inicjuje kierunki działań państw, organizacji oraz podmiotów o charakterze ponadnarodowym w obszarze walki z praniem pieniędzy i finansowaniem terroryzmu, poprzez prace sprawdzające (tj. różnego rodzaju kwestionariusze dotyczące polityki państw w tej dziedzinie), określa nowe zagrożenia i obszary ryzyka związane z praniem pieniędzy i finansowaniem terroryzmu, publikuje raporty poświęcone tym zagadnieniom. Polska także, mimo że nie jest członkiem FATF, włącza się w działania realizowane przez Grupę. Udziela odpowiedzi na kwestionariusze opracowywane przez ekspertów tego podmiotu, uczestniczy we wspólnych posiedzeniach grup roboczych FATF i MONEYVAL, w szczególności Grupy Typologicznej. Ponadto, jako członek MONEYVAL, ma możliwość uczestnictwa w posiedzeniach plenarnych 22 § 1. Geneza pojęcia osoby zajmującej eksponowane stanowisko polityczne techniki prania pieniędzy. Informacje dotyczące tych technik są następnie opracowywane w postaci raportów rocznych11 lub specjalistycznych12. Ich analiza powoduje, że organizacje wydają nowe zalecenia albo modyfikują obowiązujące. Są one stosowane np. przez instytucje finansowe w poszczególnych państwach członkowskich Unii Europejskiej. Równolegle trwają prace nad zmianami prawnymi, które w znacznej mierze opierają się na praktyce wypracowanej przez te instytucje. Dla przykładu, mechanizm prania pieniędzy polegający na wykorzystaniu tzw. alternatywnych systemów przekazu środków finansowych (ARS) został zidentyfikowany w latach 90. FATF kilkakrotnie w swych raportach13 opisywała te mechanizmy, a w 2003 r. zmieniła zalecenie nr 814. W ślad za tym w III dyrektywie zawarto odpowiednie rozwiązania, które także mają znaczenie dla FATF, z czego wielokrotnie korzystała. W 2004 r. Polska złożyła aplikację o przyjęcie w poczet członków FATF i rozpoczęła aktywne działania dyplomatyczne, promujące dorobek państwa w obszarze walki z praniem pieniędzy i finansowaniem terroryzmu. Źródło: www.mf.gov.pl. 11 FATF publikuje raporty roczne nieprzerwanie od 1990 r. 12 FATF publikowała raporty specjalistyczne od połowy lat 90. w postaci tzw. typologies reports. W późniejszym okresie – od połowy ubiegłego dziesięciolecia – FATF publikuje raporty bądź wytyczne dotyczące mechanizmów prania pieniędzy w różnych obszarach życia gospodarczego, dotyczące różnych produktów finansowych czy różnych obszarów ryzyka. Do najważniejszych raportów tego typu w ostatnim 5-leciu należą: International Best Practices Managing the Anti-Money Laundering and Counter-Terrorist Financing Policy Implications of Voluntary Tax Compliance Programmes, 22 października 2010 r.; Money laundering vulnerabilities of Free Trade Zones, marzec 2010 r.; Money laundering and terrorist financing in the securities sector, październik 2009 r.; Risk-Based Approach – Guidance for the Insurance Sector, październik 2009 r.; Money Laundering through the Football Sector, lipiec 2009 r.; Vulnerabilities of Casinos and Gaming Sector, marzec 2009 r.; Risk-Based Approach – Guidance for Money Service Businesses, lipiec 2009 r.; Guidance on capacity building for mutual evaluations and implementation of the FATF standards within low capacity countries, 29 lutego 2008 r.; Money laundering & terrorist financing vulnerabilities of commercial websites and internet payment systems, 18 czerwca 2008 r.; Terrorist financing, 29 lutego 2008 r.; Money laundering & terrorist financing through the real estate sector, 29 czerwca 2007 r.; Laundering the proceeds of vat carousel fraud, 23 lutego 2007 r.; The misuse of corporate vehicles, including trust and company service providers, 13 października 2006 r.; Report on new payment methods, 13 października 2006 r.; Trade based money laundering, 23 czerwca 2006 r. 13 FATF, Money Laundering and Terrorist Financing Typologies 2004–2005, 10 czerwca 2005 r.; FATF, Report on new payment methods, 13 października 2006 r. 14 Zalecenie nr 8 FATF: „Instytucje finansowe powinny zwracać szczególną uwagę na zagrożenie procederem prania brudnych pieniędzy powstałe w związku z rozwojem lub pojawianiem się nowych technologii, które przyczyniają się do anonimowości i w związku z tym, w razie potrzeby, podejmować środki w celu zapobiegania wykorzystywaniu nowych technologii do prania brudnych pieniędzy. W szczególności instytucje finansowe powinny wprowadzić specjalne zasady postępowania i procedury, które mogą zostać wykorzystane w przypadku specyficznego rodzaju ryzyka, jakie stwarzają operacje i transakcje finansowe przeprowadzane bez fizycznego udziału klientów”. Zob. Narodowy Bank Polski, Generalny Inspektorat Nadzoru Bankowego, Grupa Specjalna ds. Przeciwdziałania Praniu Pieniędzy. Czterdzieści Zaleceń, Warszawa 2003, http://www.oecd. org/dataoecd/38/49/34030754.pdf. 23 Rozdział I. Definicja osób zajmujących eksponowane stanowiska polityczne i definicje pokrewne ograniczenia lub eliminowania mechanizmu wykorzystania ARS do prania pieniędzy15. Podobnie można by wskazać na kształtowanie się prawnych rozwiązań prudencyjnych ukierunkowanych na transakcje w obrocie towarowym, w tym mechanizm transferpricingu (nadfakturowywania czy niedofakturowywania obrotu towarowego)16. Analogicznie tworzone były regulacje dotyczące pewnych kategorii podmiotów funkcjonujących w systemie finansowym, które częściej niż inne wykorzystywane są do celów prania pieniędzy, bądź też dotyczące pewnych źródeł brudnych pieniędzy. Tak było z wprowadzeniem norm określających penalizację prania dochodów pochodzących z korupcji (normy międzynarodowego prawa karnego przeciw praniu pieniędzy)17 oraz norm określających obowiązki instytucji obowiązanych do monitorowania transakcji i rachunków, przez które mogą być wprowadzane do obrotu finansowego środki pochodzące z przekupstwa osób na eksponowanych stanowiskach politycznych. Terminu „osoba na eksponowanym stanowisku politycznym” użyto po raz pierwszy w poprawionych Wytycznych dotyczących Przeciwdziałania Praniu Pieniędzy dla Sektora Finansowego, opracowanych przez Komisję Nadzoru Finansowego Jersey we wrześniu 2001 r.18 W dokumencie tym dla PEP zastępczo stosowany był także termin „potentaci” (potentates), który oznacza osoby na wyższych (senior) stanowiskach politycznych oraz ich najbliższych (immediate): rodzinę oraz bliskich współpracowników. Według tych wytycznych PEP to w szczególności: 1) osoby na wyższych stanowiskach politycznych w państwowych strukturach wykonawczych, legislacyjnych, administracyjnych, militarnych oraz sądowniczych (wybieralnych lub niewybieralnych), a także członkowie partii politycznych lub członkowie zarządów przedsiębiorstw państwowych; Chodzi tu o art. 13 ust. 2 III dyrektywy. Szeroko na ten temat: Z. Bielecki, W. Jasiński, Wykorzystywanie transakcji w międzynarodowym obrocie handlowym do prania pieniędzy, Kontrola Państwowa 2002, nr 5. 17 III dyrektywa wprowadziła do katalogu źródeł brudnych pieniędzy korupcję. Wcześniej ujmowała to już konwencja nr 141 Rady Europy z dnia 8 listopada 1990 r. w sprawie prania dochodów pochodzących z przestępstwa, ich ujawniania, zajmowania i konfiskaty. Szeroko na temat regulacji międzynarodowych dotyczących przeciwdziałania praniu pieniędzy zob.: B. Bieniek, Pranie pieniędzy w prawie międzynarodowym, europejskim oraz polskim, Warszawa 2010. 18 Jersey Financial Services Commission, Anti-Money Laundering Notes for the Finance Sector, lipiec 1999. 15 16 24 § 1. Geneza pojęcia osoby zajmującej eksponowane stanowisko polityczne 2) bliska rodzina, w tym rodzice, małżonkowie, rodzeństwo, dzieci, małżonkowie tych rodziców i dzieci, dziadkowie i wnuki; 3) bliscy współpracownicy, o których powszechnie i publicznie wiadomo, że utrzymują bliskie relacje z PEP lub też osoby, które realizowały krajowe lub międzynarodowe transakcje na rzecz PEP. Wytyczne, definiując PEP nie określają jednoznacznie, czy chodzi o osoby zagraniczne czy krajowe. Można jednakże zakładać, analizując instrumenty prudencyjne dotyczące PEP, że katalog ma charakter wąski, obejmujący zagraniczne osoby na eksponowanych stanowiskach, głównie z krajów, które powszechnie znane są z wysokiego poziomu korupcji. W październiku 2001 r. Komitet Bazylejski ds. Nadzoru Bankowego zdefiniował PEP jako osoby fizyczne, które zajmują albo zajmowały prominentne funkcje publiczne, w tym szefów państw, wysokich rangą polityków, wysokich rangą członków rządów, wysokich przedstawicieli wymiaru sprawiedliwości oraz sił zbrojnych, członków zarządów przedsiębiorstw państwowych oraz wysokich rangą członków głównych partii politycznych19. W maju 2002 r. Grupa Wolfsberg opublikowała wytyczne20 dotyczące PEP. Zawarta w nich definicja określa osoby na eksponowanych stanowiskach politycznych jako osoby, które zajmują lub zajmowały stanowiska publiczne, np. członkowie rządów, członkowie zarządów spółek państwowych, członkowie parlamentów, politycy itp., a także członkowie ich rodzin i bliscy. Wolfsberg Frequently Asked Questions on Politically Exposed Persons zawierały szczegółowy komentarz dotyczący PEP. Do jego najważniejszych elementów należą: 1) definicją PEP objęte są wyłącznie osoby fizyczne; 2) stanowiska publiczne, o których mowa w definicji PEP, charakteryzowane są poprzez przymioty rangi – wysokie (senior), prominentne, ważne; 3) definicja obejmuje przykładowe wskazania tych stanowisk – szef państwa, szef rządu, ministrowie, sędziowie, oficerowie sił zbrojnych, członkowie rodzin królewskich sprawujących rządy, członkowie zarządów przedsiębiorstw państwowych, członkowie głównych partii politycznych oraz: szefowie organizacji międzynarodowych, 19 Basel Committee on Banking Supervision, Customer Due Diligence for Banks, październik 2001, § 41. 20 The Wolfsberg Group, Wolfsberg Frequently Asked Questions on Politically Exposed Persons, maj 2002. 25 Rozdział I. Definicja osób zajmujących eksponowane stanowiska polityczne i definicje pokrewne np. Banku Światowego, Międzynarodowego Funduszu Walutowego, Organizacji Narodów Zjednoczonych, członkowie parlamentu, korpusu dyplomatycznego, ambasadorowie, chargé d’affaires i członkowie zarządów banków centralnych; 4) członkowie rodziny jako PEP obejmują: małżonków, dzieci, rodziców oraz rodzeństwo, a także osoby pozostające we wspólnym pożyciu z PEP; 5) bliscy jako PEP obejmują: osoby, o których powszechnie i publicznie wiadomo, że utrzymują bliskie relacje gospodarcze z PEP lub doradcy gospodarczy PEP, w szczególności doradcy finansowi lub osoby, które działają w imieniu PEP. Terminu PEP użyto także w 2003 r., zmieniając 40 zaleceń FATF. W Słowniczku do dokumentu21 PEP określono jako: osoby fizyczne, które zajmują lub zajmowały prominentne stanowiska publiczne zagranicą, np. szef państwa lub szef rządu, wysocy rangą politycy, wysocy rangą urzędnicy rządu, wymiaru sprawiedliwości i sił zbrojnych, członkowie zarządów przedsiębiorstw państwowych, ważni funkcjonariusze partyjni. Tak samo jak PEP traktowani są członkowie ich rodzin oraz bliscy. Definicja nie obejmuje średniej i niskiej rangi osób wymienionych powyżej. Definicje PEP, które różne organizacje proponowały w latach 2001–2003 w przygotowywanych przez siebie dokumentach, odnosiły się bezpośrednio do tworzonego w tym okresie nowego standardu przeciwdziałania praniu pieniędzy. Wprowadzano zatem w obszarze zaleceń instrumenty prudencyjne, które miały odnosić się do zdefiniowanej kategorii osób. We wszystkich tych zaleceniach wskazywano na PEP jako osoby charakteryzujące się wysokim ryzykiem narażenia na skorumpowanie, a jednocześnie ryzykiem łatwego wykorzystywania systemu finansowego do nielegalnych działań, w tym prania pieniędzy. Wszystkie one stanowiły istotny wkład do tworzenia zrębów prawa międzynarodowego przeciw praniu pieniędzy oraz międzynarodowego prawa antykorupcyjnego22. 21 FATF, Recommendations, Interpretative Notes and Metodology, Glossary of Definitions Used in the Metodology, Paris 2003. 22 Według C. Nowak regulacje odnoszące się do działań antykorupcyjnych, obejmujące rozwiązania z pogranicza prawa międzynarodowego publicznego i krajowego prawa karnego, a także innych dziedzin prawa, stanowią odrębną gałąź prawa międzynarodowego, którą można nazwać międzynarodowym prawem antykorupcyjnym. W jego ramach można wyróżnić międzynarodowe antykorupcyjne prawo karne. Ta dziedzina obejmuje przepisy nakazujące reglamentację zachowań korupcyjnych, które składają się na zespół antykorupcyjnych przepisów o charakterze karnym. Ma ona wyraźnie wyodrębniony przedmiot regulacji i oparta jest na autonomicznych źródłach 26 § 2. Definicja osób na eksponowanych stanowiskach politycznych w III dyrektywie... Dorobek obu gałęzi w zakresie norm dotyczących PEP stanowi przede wszystkim III dyrektywa oraz Konwencja Narodów Zjednoczonych przeciwko korupcji, przyjęta przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 31 października 2003 r. (ang. United Nations Convention against Corruption, Dz. U. z 2007 r. Nr 84, poz. 563)23. Definicje PEP zawarte w tych regulacjach skomentowane zostaną w następnej części rozdziału I24. Badania zrealizowane dla potrzeb niniejszej publikacji25 wskazują, że w prawie wszystkich państwach członkowskich UE termin „osoby na eksponowanych stanowiskach politycznych” nie funkcjonował przed implementacją III dyrektywy. Wszystkie jednostki analityki finansowej (Financial Intelligence Unit) zapytane o kwestie związane z definicją wskazały, że przed wejściem w życie III dyrektywy PEP nie było instytucją prawną. § 2. Definicja osób na eksponowanych stanowiskach politycznych w III dyrektywie i konwencji ONZ przeciwko korupcji (UNCAC) Definicja PEP ma znaczenie dla stosowania rozwiązań międzynarodowego prawa antykorupcyjnego i międzynarodowego prawa przeciw praniu pieniędzy, rozwiązań krajowych państw stron konwencji bądź państw członkowskich UE, a wreszcie – dla poszczególnych podmiotów realizujących obowiązki antykorupcyjne czy przeciw praniu pieniędzy. Rozwiązania prudencyjne III dyrektywy i UNCAC powinny stanowić norm. Należy jednak zauważyć, że obok międzynarodowego antykorupcyjnego prawa karnego w ramach międzynarodowego prawa antykorupcyjnego powstała druga, osobna sfera regulacji. Ta gałąź wyodrębniła się w wyniku procesu umiędzynarodawiania prawa antykorupcyjnego innego niż karne. Obejmuje ona antykorupcyjne przepisy o charakterze cywilnym, administracyjnym i innym. Por. C. Nowak, Korupcja w polskim prawie karnym na tle uregulowań międzynarodowych, Warszawa 2008, s. 134. Dziedzina ta ma zatem podobny charakter, jak międzynarodowe prawo przeciw praniu pieniędzy. 23 United Nations Convention against Corruption, COM/2003/0751 (dalej UNCAC). Konwencja weszła w życie w dniu 14 grudnia 2005 r. Polska podpisała konwencję w Meridzie w dniu 10 grudnia 2003 r. Jej ratyfikacja była wymieniana jako jeden z celów II etapu Strategii Antykorupcyjnej. Została ratyfikowana w dniu 15 września 2006 r. Do konwencji nie przystąpiły państwa, do których mogą być transferowane dochody z działalności korupcyjnej, np. Szwajcaria, co zmniejsza jej praktyczne znaczenie. Por. C. Nowak, Korupcja..., s. 200. 24 Pomocniczo zostanie także zaprezentowana definicja z 40 zaleceń FATF. 25 Ankieta badawcza znajduje się w załączniku A. Dalej dla określenia tych badań będzie używany zwrot: „badania FIU w UE”. Wyniki tych badań omówiono szczegółowo w rozdziale IV. 27 Rozdział I. Definicja osób zajmujących eksponowane stanowiska polityczne i definicje pokrewne spójny instrument dotyczący monitorowania transakcji PEP. Tymczasem już definicje PEP znacząco się różnią, a tym samym dają pierwszą i podstawową przeszkodę dla umacniania praktyki stosowania nowych norm przeciwdziałania praniu pieniędzy i ograniczania korupcji. Komentatorzy przyczyn tych różnic twierdzą26, że wynika to przede wszystkim z wrażliwości na wszystkie rozwiązania prawne, które dotyczą bezpośrednio polityków, a więc osób, które odpowiadają za stanowienie prawa. Wydaje się, że należy również wskazać na: 1) zawartość katalogów państw stron związanych postanowieniami dotyczącymi PEP27, 2) zakres kategorii podmiotów, które mają bezpośrednio realizować postanowienia dotyczące PEP28, 3) otoczenie prawne instrumentów dotyczących monitorowania transakcji i rachunków PEP29. Definicje zawarte w III dyrektywie i UNCAC są zbieżne jedynie w sensie ogólnym, kiedy przyjmuje się, że PEP oznaczają osoby fizyczne, które sprawują lub sprawowały znaczące funkcje publiczne, a także członków ich najbliższej rodziny i osoby znane jako bliscy współpracownicy tych osób. W związku z powyższym warto wskazać różnice w definicjach PEP z III dyrektywy i UNCAC w następujących obszarach: 1) miejsce zamieszkania osoby uznawanej za PEP, 2) katalog znaczących funkcji publicznych, 3) zakres członków rodziny uznawanych za PEP, 4) zakres bliskich współpracowników uznawanych za PEP30. 26 Por. T.S. Greenberg, L. Gray, D. Schantz, C. Gardner, M. Latham, Politically Exposed Persons. Preventive Measures for the Banking Sector, Washington D.C. 2010, s. 25. 27 Unikalność UNCAC polega m.in. na tym, że sięga ona głębiej niż inne dokumenty w odniesieniu do mienia uzyskanego w wyniku praktyk korupcyjnych. Kompleksowy sposób traktowania korupcji i podkreślanie znaczenia odzyskiwania mienia przez państwa dotknięte korupcją (głównie wielką korupcją polityczną) według ONZ wynika ze specyfiki tej globalnej organizacji zrzeszającej zarówno państwa bogate, jak i biedne, dotknięte korupcją w ogromnej skali. Tej perspektywy, rzecz jasna, brakuje UE czy nawet Radzie Europy. Por. C. Nowak, Korupcja..., s. 195. 28 III dyrektywa kierowana jest do instytucji finansowych i kredytowych oraz niektórych podmiotów pozafinansowych, natomiast art. 52 UNCAC stosuje się wyłącznie wobec instytucji finansowych. 29 W III dyrektywie, z uwagi na jej prewencyjny charakter, zawarto szeroki katalog instrumentów określanych jako środki bezpieczeństwa finansowego. W UNCAC rozwiązania dotyczące PEP są de facto jedynymi, które mogą być określane tym mianem. 30 28 § 2. Definicja osób na eksponowanych stanowiskach politycznych w III dyrektywie... Tabela 1. Porównanie definicji PEP w aktach prawa międzynarodowego i zaleceniach FATF Elementy definicji UNCAC III dyrektywa Zalecenia FATF Podstawa definicji Osoby, które sprawują lub sprawowały znaczące funkcje publiczne, jak również członkowie ich rodzin i współpracownicy Osoby fizyczne, które sprawują lub sprawowały znaczące funkcje publiczne, jak również członkowie najbliższej rodziny oraz osoby znane jako bliscy współpracownicy tych osób Osoby, które pełniły lub pełnią ważne funkcje publiczne w innych państwach, jak również członkowie najbliższej rodziny oraz osoby znane jako bliscy współpracownicy tych osób Osoba krajowa/ zagraniczna Zarówno zagraniczna, jak i krajowa (nie wyszczególniono) PEP rezydujący w innym kraju (art. 13 ust. 4 . III dyrektywy) Wyłącznie zagraniczne Okres traktowania (uznawania) osoby jako PEP Nie określono Jeden rok po opuszczeniu stanowiska (art. 2 ust. 4 dyrektywy 2006/70/WE) Nie określono Zakres członków rodziny uznawanych jako PEP Nie określono 1)małżonkowie; 2)osoby pozostające we wspólnym pożyciu z PEP, traktowane przez prawo krajowe jak małżonkowie; 3)dzieci i małżonkowie tych dzieci lub osoby pozostające z nimi we wspólnym pożyciu; 4)rodzice (art. 2 ust. 2 dyrektywy 2006/70/WE) Nie określono 29 Rozdział I. Definicja osób zajmujących eksponowane stanowiska polityczne i definicje pokrewne Elementy definicji UNCAC III dyrektywa Zakres bliskich współpracowników Osoby lub przedsiębiorstwa blisko powiązane z PEP1 1)każda osoba fizyczna, która jest znana jako współwłaściciel podmiotów prawa założonych na rzecz PEP lub jako osoba pozostająca z PEP w ścisłej współpracy zawodowej (gospodarczej); 2)każda osoba fizyczna, która jest jedyną uprawnioną do majątku podmiotów prawa, jeśli zostały one założone na rzecz PEP (art. 2 ust. 3 dyrektywy 2006/70/WE) Nie określono Głowy państw Nie wyszczególnione Wyszczególnione (art. 2 ust. 1 lit. a dyrektywy 2006/70/WE) Uwzględnione Szefowie rządów Nie wyszczególnieni Wyszczególnieni (art. 2 ust. 1 lit. a dyrektywy 2006/70/WE) Uwzględnieni Ministrowie i członkowie parlamentu Nie wyszczególnieni Ministrowie, zastępcy ministrów, wiceministrowie oraz członkowie parlamentu (art. 2 ust. 1 lit. a i b dyrektywy 2006/70/WE) Nie wyszczególniono, ale wskazuje się na wyższych urzędników rządowych i wyższych polityków Nie wyszczególnieni Nie wyszczególnieni Ważni członkowie partii politycznych 1 Członkowie partii politycznych Zalecenia FATF 30 Interpretative notes to the official records (travaux preparatoires) of the negotiations of the United Nations Convention against Corruption (United Nations, New York, October 7, 2003), A/58/422/Add. 1, § 50. 30 § 2. Definicja osób na eksponowanych stanowiskach politycznych w III dyrektywie... Elementy definicji UNCAC III dyrektywa Zalecenia FATF Przedstawiciele sądownictwa Nie wyszczególnieni Sędziowie sądów najwyższych, trybunałów konstytucyjnych oraz innych organów sądowych, których orzeczenia nie podlegają zaskarżaniu, z wyjątkiem trybów nadzwyczajnych (art. 2 ust. 1 lit. c dyrektywy 2006/70/WE) Funkcjonariusze Przedstawiciele sił zbrojnych Nie wyszczególnieni Wyżsi rangą oficerowie (art. 2 ust. 1 lit. e dyrektywy 2006/70/ WE) Funkcjonariusze Przedstawiciele przedsiębiorstw państwowych Nie wyszczególnieni Członkowie struktur administracyjnych, zarządczych lub nadzorczych przedsiębiorstw państwowych (art. 2 ust. 1 lit. f dyrektywy 2006/70/WE) Członkowie zarządów przedsiębiorstw państwowych Przedstawiciele dyplomacji Nie wyszczególnieni Ambasadorowie i chargé d’affaires (art. 2 ust. 1 lit. e dyrektywy 2006/70/ WE) Nie wyszczególnieni Przedstawiciele banku centralnego Nie wyszczególnieni Członkowie trybunałów obrachunkowych i zarządów banków centralnych (art. 2 ust. 1 lit. d dyrektywy 2006/70/ WE) Nie wyszczególnieni 31 Rozdział I. Definicja osób zajmujących eksponowane stanowiska polityczne i definicje pokrewne Elementy definicji Wyłączenia UNCAC Nie ma III dyrektywa Osoby publiczne na stanowiskach średnich i niższych (art. 2 ust. 1 dyrektywy 2006/70/WE) Zalecenia FATF Osoby na stanowiskach średnich i niższych Źródło: opracowanie własne na podstawie: T.S. Greenberg, L. Gray, D. Schantz, C. Gardner, M. Latham, Politically Exposed Persons. Preventive Measures for the Banking Sector, Washington D.C. 2010, załącznik C, s. 79–81. 1. Krajowe i zagraniczne osoby na eksponowanych stanowiskach politycznych W UNCAC, III dyrektywie oraz w zaleceniu nr 6 FATF przyjęto różne ujęcie osoby na eksponowanym stanowisku politycznym z uwagi na jej miejsce zamieszkania (pochodzenia). Konwencja UNCAC nie rozróżnia PEP krajowego i zagranicznego. Zatem wzmocniony monitoring rachunków PEP w państwie X w celu ewentualnego wykrycia podejrzanych transakcji wynikający z art. 52 ust. 1 UNCAC realizowany jest na tych samych zasadach w stosunku do np. ministra w rządzie państwa X, jak i ministrów z rządu państwa trzeciego. Trzeba poza tym pamiętać, że UNCAC podpisało 140 państw, a 106 ją ratyfikowało31 i żadne nie złożyło zastrzeżeń co do treści art. 52 ust. 1. W art. 3 pkt 8 III dyrektywy, w którym definiuje się PEP, nie dokonano rozróżnienia na osoby krajowe i zagraniczne. Jednocześnie w art. 13 III dyrektywy, który to przepis traktować należy jako rozszerzenie definicji, obowiązek prudencyjny odnosi się do osoby zamieszkałej w innym państwie członkowskim lub państwie trzecim32. Natomiast w zaleceniu nr 6 FATF PEP traktuje się jako osobę zagraniczną, bez względu na miejsce zamieszkania33. Dane za: C. Nowak, Korupcja..., s. 193–194. O podziale PEP w kontekście realizowanych obowiązków prudencyjnych mowa jest już w pkt 25 preambuły do III dyrektywy: „Międzynarodowe wysiłki na rzecz walki z korupcją uzasadniają zwrócenie większej uwagi na tego typu przypadki oraz stosowanie ogółu standardowych zasad identyfikacji klienta w stosunku do osób na eksponowanych stanowiskach politycznych na szczeblu krajowym, zaś wzmocnionych zasad identyfikacji klienta w stosunku do osób na eksponowanych stanowiskach politycznych zamieszkujących w innych Państwach Członkowskich lub państwach trzecich”. 33 W nocie interpretacyjnej do zalecenia nr 6 FATF zachęca się kraje do rozszerzenia definicji PEP na osoby krajowe. 31 32 32 Niniejsza darmowa publikacja zawiera jedynie fragment pełnej wersji całej publikacji. Aby przeczytać ten tytuł w pełnej wersji kliknij tutaj. Niniejsza publikacja może być kopiowana, oraz dowolnie rozprowadzana tylko i wyłącznie w formie dostarczonej przez NetPress Digital Sp. z o.o., operatora sklepu na którym można nabyć niniejszy tytuł w pełnej wersji. Zabronione są jakiekolwiek zmiany w zawartości publikacji bez pisemnej zgody NetPress oraz wydawcy niniejszej publikacji. Zabrania się jej od-sprzedaży, zgodnie z regulaminem serwisu. Pełna wersja niniejszej publikacji jest do nabycia w sklepie internetowym Bookarnia Online.
