research papers materiały studialne PISM

Transkrypt

materiały studialne
PISM
research papers
MARCIN TERLIKOWSKI
Liberalizacja rynku produktów obronnych
w Unii Europejskiej
NR 15, KWIECIEŃ 2011/APRIL 2011
WARSZAWA
Tłumaczenie:
Zbigniew Szymański
© Polski Instytut Spraw Międzynarodowych 2011
ISSN 1731-4976
Polski Instytut Spraw Międzynarodowych
ul. Warecka 1a, 00-950 Warszawa
tel. (+48) 22 556 80 00, faks (+48) 22 556 80 99
[email protected], www.pism.pl
SPIS TREŚCI / CONTENTS
Liberalizacja rynku produktów obronnych w Unii Europejskiej /5–32/
Streszczenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
Uwarunkowania procesu liberalizacji rynku produktów obronnych w UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
Charakterystyka ekonomiczna rynku . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
Ekonomiczne, polityczne i prawne aspekty specyfiki rynku . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
Inicjatywy dotyczące liberalizacji rynku podejmowane poza ramami Unii Europejskiej . . . . . . . . . 16
Liberalizacja rynku w działaniach na forum Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
Inicjatywy Europejskiej Agencji Obrony – reżim międzyrządowy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
Droga do zmian w prawie wspólnotowym – inicjatywy Komisji Europejskiej. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
Dyrektywa w sprawie transferów (2009/43/WE) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
Dyrektywa w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień (2009/81/WE) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
Potencjał zmian w mechanizmach funkcjonowania rynku. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
Zakończenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
Liberalisation of the EU Defence Equipment Market /33–58/
Executive Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
The Context and Drivers of Liberalization . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
Economic characteristics of the market . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
Economic, political and legal aspects of defence equipment market specifics . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
Market Liberalisation Initiatives Outside the EU Framework . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44
Market Liberalisation Within the EU Framework . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
European Defence Agency Initiatives—Intergovernmental Regime . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46
Towards Changes in Community Law: European Commission Initiatives . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
Transfers Directive (2009/43/EC) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
Contract Award Procedures Coordination Directive (2009/81/EC) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50
Potential for Change in Mechanisms of Market Functioning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
materiały studialne
PISM
research papers
Liberalizacja rynku produktów obronnych
w Unii Europejskiej
MARCIN TERLIKOWSKI
NR 15, KWIECIEŃ 2011
Liberalizacja rynku produktów obronnych w Unii Europejskiej
7
Streszczenie
W niniejszej analizie podjęto temat funkcjonowania rynku wyposażenia obronnego w Unii Europejskiej
oraz omówiono zgłoszone w ostatnich kilku latach polityczne i prawne inicjatywy, które mają służyć do
przeprowadzenia jego liberalizacji (deregulacji). Skupiono się zwłaszcza na uwarunkowaniach i przebiegu
procesu, który doprowadził do przyjęcia w 2009 r. dwóch dyrektyw Parlamentu Europejskiego i Rady UE:
w sprawie uproszczenia warunków transferów produktów związanych z obronnością we Wspólnocie
(dyrektywa 2009/43/WE) oraz w sprawie koordynacji procedur udzielania niektórych zamówień na roboty
budowlane, dostawy i usługi przez instytucje lub podmioty zamawiające w dziedzinach obronności
i bezpieczeństwa (dyrektywa 2009/81/WE). Przedstawiono także pozostałe elementy, składające się na
ramy regulacyjne rynku – Międzyrządowy reżim stymulujący konkurencyjność europejskiego rynku produktów obronnych, przyjęty przez Europejską Agencję Obrony (EAO), oraz przepisy prawa pierwotnego
Unii, zwłaszcza art. 346 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). Wreszcie, podjęto próbę
wskazania możliwych kierunków rozwoju rynku po roku 2012, w którym upłynie vacatio legis na transpozycję obu dyrektyw do krajowych porządków prawnych i zaczną działać wszystkie elementy regulacyjne.
W Unii Europejskiej nie istnieje jednolity rynek wyposażenia obronnego, tj. broni i sprzętu wojskowego
oraz ich komponentów i części. Funkcjonują natomiast odrębne krajowe rynki wyposażenia obronnego,
chronione przez rozbudowane systemy regulacyjne o protekcjonistycznym charakterze. We wszystkich
krajach członkowskich obowiązuje wiele barier dla podmiotów zagranicznych, chcących prowadzić działalność w zakresie produkcji i handlu wyposażeniem obronnym. Dotyczą one przystępowania do zamówień
publicznych na uzbrojenie, obrotu tego rodzaju wyposażeniem, inwestycji bezpośrednich i pośrednich
w tym sektorze, a także różnych form międzynarodowej współpracy produkcyjnej. Co najistotniejsze,
w krajowych systemach regulacyjnych państw UE brak rozróżnienia pomiędzy podmiotami, zajmującymi
się handlem lub produkcją wyposażenia obronnego z Unii Europejskiej i spoza niej.
Źródła protekcjonistycznej polityki państw UE wobec rynku wyposażenia obronnego tkwią w zimnowojennym imperatywie zapewnienia bezpieczeństwa dostaw, tj. zdolności do utrzymania efektywnego
funkcjonowania sił zbrojnych poprzez terminowe dostawy uzbrojenia, amunicji, podzespołów eksploatacyjnych oraz innego rodzaju wyposażenia w każdych warunkach, z kryzysami i konfliktami włącznie.
Absolutne bezpieczeństwo dostaw gwarantuje tylko produkcja uzbrojenia na własnym terytorium i choć
jest to sytuacja czysto teoretyczna, to rządy największych państw producentów uzbrojenia w UE (od lat są
to niezmiennie Francja, Wielka Brytania, Niemcy, Włochy, Szwecja i Hiszpania) przez dziesiątki lat
inwestowały w rozwój własnego sektora obronnego, chroniąc go przed zagraniczną konkurencją. Silny
sektor obronny jest też źródłem innowacji, które mogą znaleźć zastosowanie w cywilnych gałęziach
przemysłu, co jest szczególnie istotne dla budowy nowoczesnych, opartych na wiedzy gospodarek.
Niechęć rządów do poddawania wrażliwego ze względów bezpieczeństwa sektora obronnego
regułom wolnej konkurencji i przejrzystości znalazła wyraz w treści art. 223 Traktatu o Europejskiej
Wspólnocie Gospodarczej z 1957 r. (obecnie art. 346 TFUE). Artykuł ten pozwalał państwom członkowskim
na derogację prawa Wspólnoty w stosunku do wszelkich działań gospodarczych, związanych z ich
„podstawowymi interesami bezpieczeństwa”. Rozszerzająca wykładnia tego artykułu, którą zastosowały
państwa, spowodowała w praktyce wyłączenie produkcji i obrotu wyposażeniem obronnym z jurysdykcji
prawa wspólnotowego. Nawet decyzja o budowie wspólnego rynku, której politycznym wyrazem było
powołanie Unii Europejskiej w 1992 r., nie miała wpływu na przezwyciężenie fragmentaryzacji rynku
wyposażenia obronnego państw członkowskich.
Nieprzystawalność charakteru rynku do zmieniającej się sytuacji ekonomicznej i politycznej UE stawała
się coraz wyraźniejsza wraz z kolejnymi falami przekształceń sektora obronnego, który w latach dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku i na początku obecnego uległ silnej konsolidacji i wytworzył rozbudowane
powiązania pomiędzy czołowymi producentami uzbrojenia w Unii. Jego dalszy rozwój, m.in. z powodu
rozdrobnionego i nieefektywnego rynku wyposażenia obronnego w UE, stanął jednak pod znakiem
zapytania.
materiały studialne pism
Fragmentaryzacja rynku wyposażenia obronnego w UE przekłada się na jego niską konkurencyjność
i efektywność. Tracą na tym wszyscy jego uczestnicy – przedsiębiorstwa sektora obronnego i rządy. Te
pierwsze są uzależnione od rynków macierzystych, zbyt małych jednak, aby zapewnić pożądane zyski,
a tym samym wystarczające finansowanie prac badawczo-rozwojowych. Fragmentaryzacja generuje też
dodatkowe koszty administracyjne – firmy muszą uzyskiwać zezwolenia (licencje) na obrót bronią i sprzętem wojskowym oraz stosowne certyfikaty bezpieczeństwa we wszystkich krajach UE, na których terenie
działają. Z kolei rządy nie mogą liczyć na najkorzystniejszą cenę i najwyższą jakość zamawianego
wyposażenia.
8
Marcin Terlikowski
Państwa członkowskie i Komisja Europejska, świadome tych problemów, zapoczątkowały w 2002 r.
proces, który miał doprowadzić do stopniowej deregulacji rynku, a którego ostatecznym celem miało być
zbudowanie jednolitego rynku wyposażenia obronnego w UE. Na rynku tym nie byłoby żadnych ograniczeń dla działalności przedsiębiorstw tego specyficznego sektora, a w szczególności praktyk
dyskryminacyjnych czy protekcjonistycznych.
W debacie nad sposobami liberalizacji rynku ścierały się stanowisko Komisji Europejskiej, uznającej
pełną i szybką deregulację za jedyne właściwe rozwiązanie, oraz państw członkowskich, z których
większość chciała zarówno zachowania swobody decyzji o kluczowych zamówieniach (na najważniejsze
systemy uzbrojenia, jak np. samoloty, śmigłowce, czołgi, wozy opancerzone), jak i ochrony swoich
przedsiębiorstw obronnych przed zbyt silną konkurencją z zewnątrz. W rezultacie tej debaty zdecydowano
o specyficznym, dwutorowym uregulowaniu rynku, obejmującym instrumenty polityczne oraz prawne.
W lipcu 2006 r. zaczął obowiązywać Kodeks postępowania w zakresie zamówień obronnych przyjęty
przez Europejską Agencję Obrony. Jest to zbiór zasad mających zapewnić równe traktowanie przedsiębiorstw obronnych z państw UE w procedurach udzielania zamówień publicznych na wyposażenie
obronne oraz przejrzystość samych procedur. Kodeks dotyczy jednak tylko najwrażliwszego segmentu
rynku – zamówień na najistotniejsze systemy uzbrojenia, w stosunku do których rządy zastosowały
derogację prawa wspólnotowego zgodnie z art. 346 TFUE. Niemniej ma on charakter wyłącznie dobrowolnego zobowiązania politycznego, którego nie wzmacniają żadne sankcje. Jego przyjęcie jest zatem
wyrazem woli państw członkowskich, aby najważniejsze zamówienia były wyłączone spod prawa wspólnotowego gwarantującego wolną konkurencję i co najwyżej podlegały tylko nieco bardziej przejrzystym
procedurom. W kolejnych latach Kodeks został uzupełniony przez analogiczne dokumenty dotyczące
podwykonawców oraz polityki stosowania umów kompensacyjnych (tzw. offsetów) przez rządy – w ten
sposób powstał Międzyrządowy reżim stymulujący konkurencyjność europejskiego rynku produktów
obronnych.
Równolegle dokonano regulacji rynku na podstawie wtórnego prawa wspólnotowego. Główną rolę
odegrała tu Komisja Europejska – w grudniu 2006 r. wydała ona Komunikat wyjaśniający zakres zastosowania art. 346 i oparty na orzeczeniach Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w tej materii. Komisja
wskazała, że derogacja prawa wspólnotowego może mieć miejsce tylko w ściśle określonych warunkach
i powinna być raczej wyjątkiem niż powszechną praktyką. Podkreśliła, że państwa członkowskie są
zobowiązane uzasadniać każde odwołanie do zapisów art. 346 istotnymi interesami bezpieczeństwa, a nie
względami ekonomicznymi czy społecznymi.
Następnie Komisja zaprezentowała projekty dwóch dyrektyw – mającej ujednolicić system zezwoleń
na transfery wyposażenia obronnego w UE oraz tworzącej spójny system krajowych procedur udzielania
zamówień publicznych na takie wyposażenie. Pierwsza została przyjęta w czerwcu, a druga w sierpniu
2009 r.
W dyrektywie 2009/43/WE ustanowiono trzy rodzaje zezwoleń (licencji) na transfer wyposażenia
obronnego, które mają obowiązywać w Unii Europejskiej. Zezwolenie generalne przyznaje prawo transferu
dokładnie określonych w nim rodzajów produktów obronnych do jednego lub wielu odbiorców w innym
państwie UE. Zezwolenie globalne dotyczy konkretnego dostawcy i jednego bądź kilku odbiorców, bądź
kategorii odbiorców z krajów UE oraz określa też produkty lub rodzaj produktów, które mogą być
transferowane. Zezwolenie indywidualne odnosi się zawsze do konkretnego dostawcy, ściśle określonego
produktu w sprecyzowanej z góry liczbie (jedna lub kilka partii dostaw) oraz jednego odbiorcy.
W dyrektywie wprowadzono też system certyfikacji odbiorców produktów obronnych, którzy mają swoje
siedziby w państwach członkowskich UE; specjalne świadectwa bezpieczeństwa mają przede wszystkim
gwarantować, że produkty obronne nie trafią np. do państw objętych embargiem.
W dyrektywie 2009/81/WE nałożono na kraje członkowskie obowiązek wprowadzenia w ich narodowych systemach prawnych istotnych zmian, regulujących udzielanie zamówień na wyposażenie
obronne, idących w kierunku ujednolicenia takich procedur w skali całej UE (dyrektywa nie tworzy
uniwersalnego systemu udzielania tego rodzaju zamówień w Unii). Główne zasady wprowadzone przez
dyrektywę to równe i niedyskryminacyjne traktowanie zarówno wszystkich przedsiębiorstw ubiegających
się o dopuszczenie do przetargu oraz przyznanie zamówienia już we właściwej procedurze, a także
przejrzystość zasad wyboru zwycięskiej oferty. Przewidziano też trzy główne formy procedur przyznawania
zamówień: procedurę negocjacyjną z publikacją ogłoszenia o zamówieniu (w szczególnych przypadkach
możliwe jest niepublikowanie ogłoszenia, co tworzy dodatkowy podtyp tej procedury), procedurę ograniczoną oraz dialog konkurencyjny. Ponadto uregulowano kwestie wykorzystania systemów teleinformatycznych do udzielania zamówień (aukcje elektroniczne), zawierania umów ramowych z wybranymi
oferentami oraz składania odwołań przez oferentów, którzy nie uzyskali zamówienia.
9
Obie dyrektywy po raz pierwszy w historii tworzą prawne podstawy rozpoczęcia budowy jednolitego
europejskiego rynku wyposażenia obronnego. Niemniej są one elementem szerszego systemu, określającego funkcjonalne ramy rynku, na który składa się też Międzyrządowy reżim stymulujący konkurencyjność europejskiego rynku produktów obronnych i art. 346 TFUE wraz z Komunikatem wyjaśniającym
Komisji.
Jest jednak zbyt wcześnie, aby kompleksowo ocenić rezultaty procesu liberalizacji rynku.
Pierwsze dane liczbowe wskazują, że jak na razie Międzyrządowy reżim stymulujący konkurencyjność
europejskiego rynku produktów obronnych sprawdza się w zakresie zwiększania przejrzystości rynku –
państwa udostępniają znacznie więcej informacji o swoich aktualnych zamówieniach niż przed jego
wejściem w życie. Wciąż relatywnie mało kontraktów przyznaje się jednak oferentom spoza kraju
macierzystego i w otwartych przetargach. Potencjał Międzyrządowego reżimu osłabia brak prawnie
wiążącego statusu – nie można zatem wykluczyć, że w przypadku wzrostu komplikacji politycznych lub
ekonomicznych rządy skorzystają z możliwości niestosowania się do celów i ducha Reżimu.
Pod tym względem wpływ na rynek dyrektyw 2009/43/WE oraz 2009/81/WE powinien być znacznie
większy, gdyż są one instrumentem prawa wspólnotowego. Z uwagi na niedawne problemy państw Unii z
ich budżetami obronnymi, zdestabilizowanymi przez światowy kryzys ekonomiczny, proces liberalizacji
może jednak zostać – na pewien czas – zahamowany. Rządy wielu krajów członkowskich bowiem bardziej
chronią obecnie narodowe aktywa przemysłowe poprzez intensyfikację działań protekcjonistycznych, niż
dążą do zbudowania w ramach UE w pełni konkurencyjnego rynku produktów obronnych. Sytuacja ta
jasno pokazuje granice liberalizacji. Chociaż państwa członkowskie zgodziły się na otwarcie rynku w jego
mniej wrażliwych segmentach (i proces ten będzie formalnie ukończony), to jednak najważniejsze
zamówienia, np. na skomplikowane systemy uzbrojenia, będą raczej przeprowadzane w tradycyjny
sposób, tj. z wykorzystaniem klauzuli derogacyjnej zapisanej w art. 346 TFUE.
Marcin Terlikowski
10
Debata nad kierunkami, zakresem i formami liberalizacji rynku produktów obronnych w Unii Europejskiej od około dziesięciu lat ulegała ciągłej dynamizacji. Przyniosła ona w 2009 r. wymierny rezultat
w postaci przyjęcia dwóch dyrektyw Parlamentu Europejskiego i Rady: w sprawie uproszczenia warunków
transferów produktów związanych z obronnością we Wspólnocie (dyrektywa 2009/43/WE) oraz w sprawie
koordynacji procedur udzielania niektórych zamówień na roboty budowlane, dostawy i usługi przez instytucje lub podmioty zamawiające w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa (dyrektywa 2009/81/WE). Ich
wejście w życie oznacza, że w najbliższych latach ten specyficzny rynek zostanie po raz pierwszy w historii
poddany procesowi liberalizacji, który powinien objąć jego duży fragment oraz wszystkie kraje członkowskie. Potencjał zmian mechanizmów rynku jest zatem duży, a dodatkowo potęguje go fakt, że od
połowy 2006 r. w UE rozwija się Międzyrządowy reżim stymulujący konkurencyjność europejskiego rynku
produktów obronnych, przyjęty w ramach Europejskiej Agencji Obrony – narzędzie komplementarne
w stosunku do dyrektyw. Warto przyjrzeć się, w jaki sposób przeprowadzano te inicjatywy. Były one
bowiem warunkowane ścieraniem się różnorodnych czynników: polityki największych oraz mniejszych
producentów uzbrojenia w UE wpisanej w imperatyw zapewnienia bezpieczeństwa państwa, a jednocześnie szukającej dróg zwiększenia narodowego potencjału ekonomicznego1, a także stanowiska
Komisji Europejskiej, widzącej w pełnej liberalizacji rynku jedyne właściwe rozwiązanie, oraz interesów
ekonomicznych samego sektora obronnego.
Uwarunkowania procesu liberalizacji rynku produktów obronnych w UE
Charakterystyka ekonomiczna rynku
W ciągu ostatnich kilkunastu lat prawie we wszystkich głównych sektorach gospodarki krajów Unii
Europejskiej dynamicznie rozwijały się mechanizmy wspólnego rynku, przyczyniając się do istotnego
zwiększania stopnia integracji ekonomicznej państw członkowskich. Na tym tle rynek produktów obronnych może być postrzegany jako wyjątkowo specyficzny przypadek. W tym okresie w Unii Europejskiej nie
powstał bowiem prawdziwie jednolity rynek produktów obronnych, funkcjonowała natomiast mozaika
poszczególnych rynków narodowych, niejako „niedostrzegających” postępującej integracji ekonomicznej.
Z perspektywy całej UE, rynek był zatem poddany fragmentaryzacji. Nieprzystawalność takiego charakteru
rynku do aktualnej sytuacji politycznej i gospodarczej w Europie była bardzo jaskrawa i zdynamizowała
debatę nad możliwymi drogami jego zliberalizowania.
Specjalny charakter rynku produktów obronnych w UE, decydujący o jego fragmentaryzacji, przejawia
się w jego kilku cechach. Pierwsza z nich to silnie ograniczona swoboda obrotu produktami obronnymi
(szeroko rozumianym uzbrojeniem oraz innym sprzętem wojskowym) między krajami członkowskimi
Unii, wynikająca z narodowych regulacji prawnych, przyjętych w większości w okresie zimnej wojny.
Przepisy te nie pozwalają przedsiębiorstwom sektora obronnego na swobodny handel swoimi produktami
z dowolnymi odbiorcami nie tylko spoza, ale i z samej UE. Eksport i import obwarowany jest szeregiem
nadzwyczajnych zakazów, rozbudowanych katalogów kryteriów dotyczących m.in. kompetencji przedsiębiorstwa eksportującego, charakteru odbiorcy (importera) oraz samej formy przeprowadzenia transakcji.
Owe warunki muszą być spełnione, aby był on możliwy. Ograniczenia obrotu dotyczą ponadto nie tylko
handlu, ale także wszelkich innych transferów (tj. przewozów przez granice), np. transportu komponentów
do produkcji uzbrojenia w ramach współpracy produkcyjnej i przy międzynarodowych projektach badawczo-rozwojowych. Eksport, import oraz wszelkie transfery produktów obronnych wymagają zezwoleń
(licencji), udzielanych przez odpowiednie władze administracyjne w drodze specjalnych procedur.
Zezwolenia te wydawane są w dużej części jednorazowo i ad hoc, tj. w stosunku do jednego przedsiębiorstwa, jednego transferu i konkretnej partii określonego produktu. Co najważniejsze, w skali całej UE,
system zezwoleń nie jest ujednolicony i przedsiębiorstwa planujące eksport, import lub przewóz
produktów obronnych muszą uzyskać stosowne zgody władz wszystkich krajów, których ta działalności
może dotyczyć. Jest oczywiste, że system taki, gwarantując co prawda pełną kontrolę rządów nad obrotem
uzbrojeniem na jego terytorium, jednocześnie spowalnia działalność przedsiębiorstw, generuje dodatkowe, niepotrzebne koszty i utrudnia prowadzenie programów międzynarodowej współpracy
1
Niezmiennie od lat największymi producentami uzbrojenia w UE są: Wielka Brytania, Francja, Niemcy, Włochy,
Szwecja i Hiszpania. Procentowy udział tych krajów w sprzedaży uzbrojenia na świecie, rozumianej jako sprzedaż na
rynek wewnętrzny oraz na eksport, oscyluje od kilkunastu lat wokół 30%. Ilustruje to tabela nr 1. Księgową wartość
uzbrojenia sprzedanego przez przedsiębiorstwa mające swoje siedziby w tych krajach przedstawia tabela nr 2.
11
2
badawczo-rozwojowej i produkcyjnej . Wydaje się on być tym bardziej archaiczny, że w przypadku obrotu
uzbrojeniem wewnątrz UE od lat utrzymuje się niski stopień odmów na udzielenie zezwoleń tego rodzaju.
Państwa członkowskie wydają je niejako automatycznie, uznając konieczność ułatwiania współpracy
przedsiębiorstwom z krajów UE. Mimo to nadal jednak wymagają od nich spełnienia wielu wymagań
3
formalnych i proceduralnych .
Drugą cechą jest występowanie barier wejścia na rynek krajowy dla podmiotów zagranicznych,
zróżnicowanych w zależności od kraju członkowskiego. Bariery te polegają przede wszystkim na
konieczności uzyskiwania odpowiednich zaświadczeń lub świadectw bezpieczeństwa (kompetencji)
przez przedsiębiorstwa zagraniczne, chcące prowadzić swoją działalność w określonym kraju (ich cha4
rakter zależy często od formy aktywności gospodarczej, jaką chcą prowadzić te przedsiębiorstwa) .
Dokumenty tego rodzaju mają gwarantować odpowiedzialność danej firmy i jej właściwe kompetencje
w obszarze obrotu uzbrojeniem. Z założenia mają one przede wszystkim zapewnić, że broń i inny sprzęt
wojskowy będą traktowane z należytą dbałością o bezpieczeństwo (chodzi nie tylko o utrzymanie
poufności w odniesieniu do wykorzystywanej technologii, lecz także o kwestie techniczne, np. zapewnienie
bezpieczeństwa w transporcie lub przechowywaniu takiego sprzętu) oraz – co chyba najistotniejsze
z perspektywy rządów – nie zostaną przekazane do rejonów, gdzie toczą się konflikty lub obowiązuje
stosowne embargo nałożone przez instytucje międzynarodowe. Bariery tego rodzaju, choć znów
z perspektywy rządów, gwarantują duży stopień kontroli, hamują jednocześnie podejmowanie w ramach
Unii Europejskiej współpracy produkcyjnej firm w sektorze obronnym, a także utrudniają zagraniczne
inwestycje bezpośrednie i pośrednie.
Z kolei w przypadku publikacji ogłoszenia o zamówieniu (a jednak to w ten sposób składana jest
obecnie w państwach UE większość zamówień na produkty obronne) pojawiają się kolejne problemy.
Związane są one ze specyfikacją techniczną zamówienia, warunkami formalnymi, jakie musi spełniać
6
przedsiębiorstwo starające się o dopuszczenie do przetargu, a także kryteriami wyboru zwycięskiej oferty .
Specyfikacje techniczne zamówienia są często przygotowywane w sposób, który w praktyce pozostawia
możliwość przystąpienia do przetargu jedynie z góry określonej firmie (może o tym decydować np.
drobiazgowość specyfikacji, wskazującej po prostu na konkretne urządzenia czy technologie pozostające
do dyspozycji tylko jednego producenta). Bez wątpienia praktyki te noszą znamiona dyskryminacji,
uniemożliwiając wielu firmom nawet samo tylko podejście do przetargu. Z drugiej strony jest ono
2
3
4
5
6
Koszty te są wprawdzie trudne do oszacowania, ale pojawiają się pewne próby ich określenia. Bezpośrednie koszty
szacowane są na 400–600 mln euro rocznie; L. Schaerlaeckens, EU looks to open up its defence market, „UPI
Security Industry”, 12 października 2007 r. oraz Barriers removed from EU market for defence equipment, Informacja
Prasowa Komisji Europejskiej IP/08/1981, 16 grudnia 2008 r. Jednak koszty pośrednie (związane z opóźnieniami
w realizacji transferów, dodatkowymi procedurami administracyjnymi w samych przedsiębiorstwach itp.) to już ok.
3,16 miliarda euro w 2003 r. zgodnie z raportem firmy UNISYS dla Komisji Europejskiej pt. Innergemeinschaftliche
Transfers von Verteidigungsgütern, Bruksela 2005, s. 127–131.
Szersze omówienie i porównanie istniejących krajowych regulacji w tym zakresie zob. Innergemeinschaftliche
Transfers von Verteidigungsgütern…, op.cit.
Zob. B. Schmitt (red.), Between cooperation and competition: the transatlantic defence market, „Challiot Paper” nr 44,
Institute for Security Studies, Paryż 2001, s. 61–64.
Szerzej: J.P. Maulny et al., Lessons learned from European defence equipment programmes, „Occasional Paper”
nr 69, październik 2007 r., Institute for Security Studies.
Szerzej zob. Commission staff working document Annex to the Proposal for a Directive of the European Parliament and
of the Council on the coordination of procedures for the award of certain public works contracts, public supply
contracts and public service contracts in the fields of defence and security, http://ec.europa.eu/internal_market/
publicprocurement/docs/defence/impact_assessment_en.pdf.
Kolejnymi cechami rynku produktów obronnych w Europie są zróżnicowanie, nieprzejrzystość
i zamknięcie na oferentów zagranicznych krajowych systemów zamówień publicznych na uzbrojenie
5
i inne systemy wojskowe . Omawiając tę kwestię, trzeba zacząć od podkreślenia faktu, iż w wielu
państwach członkowskich wciąż pewna część informacji o zamówieniach nie jest oficjalnie publikowana,
a same zamówienia udzielane są arbitralnie – w procedurach bezprzetargowych. Jest to oczywiście
uzasadniane bezpieczeństwem państwa, jednak warto zauważyć, że choć ujawnienie faktu istnienia
zamówień w pewnych obszarach, np. technologii nuklearnych czy też kryptografii, mogłoby rzeczywiście
naruszyć bezpieczeństwo kraju, to z pewnością duża część nieujawnianych zamówień, mogłaby zostać
przeprowadzona w drodze jawnego przetargu, nie uderzając raczej w bezpieczeństwo kraju. Mimo to
nadal pozostają one często nieujawnione. Niestety, właśnie ze względu na brak odpowiednich danych,
trudno jednoznacznie określić, jak duża jest taka grupa oraz jaka jest wartość tych zamówień.
Marcin Terlikowski
12
zrozumiałe w przypadkach, kiedy np. chodzi o zachowanie interoperacyjności zamawianego sprzętu z już
istniejącym lub też zapewnienie odpowiedniego poziomu serwisowania wykorzystywanych przez siły
zbrojne systemów (wykorzystanie części zamiennych i doświadczenia producenta). Również wymagania
formalne dotyczące oferenta i procedury przetargowej, które pojawiają się w ogłoszeniach o zamówieniach, pozwalają często na dyskryminacyjne traktowanie oferentów. Określają np. spełnienie specyficznych, narodowych standardów technicznych czy też norm dotyczących samych firm, chcących działać
w sektorze obronnym (np. wspominane wcześniej świadectwa bezpieczeństwa), przygotowanie dokumentacji ofertowej ze spełnieniem odpowiednich norm formalnych (wzory, rodzaj i język dokumentów itp.),
a także realizację innych, przewidzianych prawem narodowym a często nietypowych działań, związanych
choćby z ochroną środowiska, prawem pracy, podatkami itp. Jeśli natomiast chodzi o kryteria wyboru
zwycięskiej oferty, to głównym problemem pozostaje ich niejasność – kryterium ceny nie jest często
priorytetowe, gdyż równie ważne są walory techniczne uzbrojenia czy sprzętu, a także dodatkowe warunki,
np. późniejszego serwisowania i modernizacji systemów uzbrojenia. W takiej sytuacji trudno przypisać
określoną wagę wszystkim istniejącym kryteriom (o ile w ogóle są one ujawnione), a tym samym ocenić,
czy wybór zwycięskiego oferenta był rezultatem rzetelnie przeprowadzonej analizy. Utrudnia to także
przeprowadzanie procedur odwołań od decyzji dotyczących rozstrzygnięcia przetargów.
Inną ważną cechą rynku jest szerokie stosowanie „offsetów” – umów kompensacyjnych, prze7
widujących inwestycje oferenta, który wygrał w przetargu, w przemysł kraju klienta . Cele offsetu, z punktu
widzenia państw, to zapewnienie zwrotu części środków zaangażowanych do zakupu uzbrojenia w formie
inwestycji ulokowanych w kraju, pozyskanie najnowszych technologii, wsparcie krajowych przedsiębiorstw sektora obronnego (zapewnienie im zamówień), a także zwiększenie bezpieczeństwa dostaw (np.
ulokowanie produkcji komponentów do zamówionego uzbrojenia w kraju). Niemniej jednak praktyki takie,
choć całkowicie legalne w świetle prawa krajowego, zaciemniają obraz funkcjonowania systemu zamówień publicznych na produkty obronne w państwach UE i mocno szkodzą konkurencyjności w sektorze
8
obronnym, gdyż najbardziej atrakcyjne programy offsetowe mogą zaproponować jedynie duże firmy .
Wreszcie ostatnią specyficzną cechą rynku jest polityzacja eksportu i importu. Eksport i import
tradycyjnie traktowane są przez rządy jako narzędzia zacieśniania relacji politycznych między określonymi
krajami. Rządy sprzedające uzbrojenie nie pozwalają, aby broń produkowana przez ich przedsiębiorstwa
trafiała do krajów, prowadzących niekorzystną dla nich politykę. Natomiast dla rządów kupujących mniej
liczą się cechy użytkowe uzbrojenia czy jego cena (tutaj zresztą państwa stosują różne praktyki utrudniające określenie rzeczywistej wartości transakcji), a główne znaczenie mają kraj pochodzenia i perspektywa
rozwoju stosunków politycznych i wojskowych dzięki zawarciu transakcji. Przesłanki decydujące o zakupie
lub sprzedaży uzbrojenia wciąż są zatem w istotnym stopniu pozaekonomiczne.
Ekonomiczne, polityczne i prawne aspekty specyfiki rynku
Z ekonomicznego punktu widzenia obecny charakter rynku jest jednoznacznie niekorzystny, gdyż
przede wszystkim generuje nadzwyczajne koszty dla wszystkich jego uczestników. Zgodnie bowiem
z akceptowanymi w teorii ekonomii modelami handlu międzynarodowego pełna otwartość (liberalizacja)
rynków narodowych i całkowita swoboda przepływu dóbr między państwami w większości sytuacji
prowadzi do odnoszenia korzyści przez wszystkich uczestników wymiany (producentów i konsumentów).
Międzynarodowa, swobodna konkurencja przedsiębiorstw wpływa na obniżenie kosztu wytworzenia produktu końcowego, co jest korzystne dla konsumenta. Z kolei producentom liberalizacja rynków umożliwia
specjalizację oraz odniesienie korzyści skali (korzyści z dużego wolumenu produkcji, kierowanej na
głęboki rynek, złożony z wielu państw), co jeszcze bardziej obniża cenę jednostkową produktu i jego
atrakcyjność dla konsumenta. Duże zyski producenta pozwalają mu również na inwestycje w rozwijanie
nowych produktów, odpowiadających potrzebom konsumenta.
Brak swobodnej konkurencji, będący bezpośrednim skutkiem poddania rynku fragmentaryzacji, wywołuje w całym sektorze obronnym Unii szereg niekorzystnych zjawisk ekonomicznych. Przede wszystkim
firmy obronne krajów UE, które kierują swoje uzbrojenie głównie na relatywnie małe rynki narodowe, nie
mogą osiągać korzyści skali – jednostkowy koszt wytworzonego produktu jest niezmiernie wysoki, gdyż
7
8
Zazwyczaj wyróżnia się offset bezpośredni, tj. inwestycje oferenta w przemysł obronny kraju-klienta, np. w formie
zamówień na podzespoły do produkcji zamówionego uzbrojenia, oraz offset pośredni – inwestycje.
Szeroka analiza problemu offsetu zob. S. Millet, I. Anthony, Countertrade and Offsets Policies and Practicies in the
Arms Trade, „Working Papers”, Copenhagen Peace Research Institute, 1998.
13
ogromne nakłady, poniesione na prace badawczo-rozwojowe, dzielone są na małą liczbę sprzedanych
9
egzemplarzy . W takiej sytuacji klienci, a więc macierzyste siły zbrojne, otrzymują wyposażenie po
zawyżonych cenach. Jednocześnie zysk producentów jest zbyt mały, by zapewnić stabilne finansowanie
dalszych badań, które w branży obronnej są głównym czynnikiem decydującym o rentowności działalności
biznesowej (tylko wysokie nakłady na badania i rozwój pozwalają bowiem na wprowadzanie nowych,
10
atrakcyjnych dla klientów rozwiązań technicznych i funkcjonalnych) . Sytuacja ta nie tylko podkopuje
stabilność finansową firm sektora obronnego, lecz negatywnie wpływa również na jakość i cechy
funkcjonalne oferowanego przez nie wyposażenia, które coraz częściej okazuje się mniej zaawansowane
niż oferta podmiotów zagranicznych, np. amerykańskich czy izraelskich. Ponadto zdolności produkcyjne
przemysłu obronnego w skali całej UE dublują się – w wielu segmentach rynku działa jednocześnie duża
liczba firm, co, z ekonomicznego punktu widzenia, oznacza marnotrawstwo zasobów, małą wielkość
zamówień przypadających na każde z takich przedsiębiorstw, a w konsekwencji – ich trudną sytuację
biznesową.
Pewne korzyści skali sektor obronny państw UE tradycyjnie osiągał dwoma głównymi sposobami
– w drodze eksportu poza Europę oraz poprzez europejskie, wielonarodowe programy inwestycyjne
i badawczo-rozwojowe. Dla wielu firm obronnych UE ograniczenia rynku europejskiego powodują, że to
eksport jest głównym źródłem ich dochodów, a identyfikacja potencjalnych klientów pozaeuropejskich
11
staje się często warunkiem sine qua non podjęcia określonego projektu . Z kolei wielonarodowe programy
inwestycyjne i badawczo-rozwojowe stały się wręcz znakiem rozpoznawczym europejskiego sektora
obronnego. Projekty te, choć politycznie niezmiernie istotne (jak np. program budowy samolotu transportowego A400M, obecnie sztandarowe przedsięwzięcie sektora obronnego UE), z ekonomicznego
punktu widzenia mają małe znaczenie dla całokształtu sektora, gdyż dotyczą jedynie poszczególnych
segmentów rynku lub nawet tylko określonych rodzajów wyposażenia. Nadal bowiem udział wspólnych
zamówień wyposażenia obronnego przez dwa lub więcej krajów UE jest relatywnie niski i oscyluje wokół
20% natomiast udział wspólnych programów badawczo-rozwojowych jest nawet mniejszy, choć w ostat12
nich latach wzrósł do ok. 16% .
9
10
11
12
13
14
Tymczasem szacuje się, że dwukrotne zwiększenie wielkości zamówienia, np. z 200 do 400 sztuk, w przypadku
bardziej skomplikowanych systemów, oznacza oszczędności ok. 10%. Zob. K. Hartley, The common European
security and defence policy: an economic perspective, Uniwersytet miasta York, www.york.ac.uk/depts/econ/
documents/research/hljuly.pdf, s. 2. Z kolei zastąpienie prowadzonych obecnie w Unii Europejskiej kilkunastu
narodowych programów rozwoju i wyprodukowania transporterów opancerzonych oznaczałoby oszczędności
ok. 20–30%. H. Kuechle, The cost of non-Europe in the area of security and defence, Study for the European
Parliament, Bruksela 2006, s. 29–32.
Problem niewystarczających nakładów na badania i rozwój (B+R) i ich relatywnie niskiej efektywności w europejskim
sektorze obronnym (zwłaszcza w porównaniu z USA) zasługuje na odrębne opracowanie i dlatego nie będzie
podejmowany. Niemniej jednak w ramach UE podejmowane są działania celem zmiany tej niekorzystnej sytuacji.
Zob np. European Defence Research & Technology Strategy, Europejska Agencja Obrony, 13 lutego 2009 r.,
www.eda.europa.eu/WebUtils/downloadfile.aspx?fileid=494.
Czołowi producenci uzbrojenia w UE są także liczącymi się w świecie eksporterami, w ciągu ostatnich kilku lat ich
udział w światowym eksporcie uzbrojenia wahał się od ok. 22% do 35%. Jednocześnie wartość eksportu USA
notowała wyraźne tendencje spadkowe. Zob. tabela nr 3.
Zob. tabela nr 4.
Rozkład wydatków na obronność sześciu największych producentów uzbrojenia spośród państw zachodnioeuropejskich ilustruje wykres nr 1 i tabela nr 5. Jak z nich wynika, w latach 1988–1993 nastąpił drastyczny,
kilkunastoprocentowy spadek wydatków rządowych na obronności, np. w Niemczech o 15%, Wielkiej Brytanii
o 10%, Szwecji o 6%. W kolejnych latach spadki te były mniejsze, a po 2000 r. następował nawet ich wzrost, we
Włoszech przewyższyły one w 2008 r. poziom z 1988 r.
Integracja branży na poziomie europejskim stała się podstawową strategią konkurowania z firmami amerykańskimi.
Zob. S.G. Jones, F.S. Larrabee, Arming Europe, „The National Interest”, zima 2005/2006, s. 62–68.
Ekonomiczne ograniczenia ze strony rynku nie przełożyły się jednak na zahamowanie rozwoju
przemysłu obronnego w krajach UE. Wręcz przeciwnie – lata dziewięćdziesiąte charakteryzowały się
przyśpieszonymi przemianami strukturalnymi w sektorze obronnym głównych producentów uzbrojenia
w UE. Wymusiły je głównie: zmiana geostrategicznej pozycji Europy po zakończeniu zimnej wojny (tzw.
dywidenda pokoju – zanik zagrożenia wojną na dużą skalę i wzrost przeświadczenia o trwałym bezpieczeństwie Europy) i związane z nią daleko idące, globalne ograniczenie wydatków na siły zbrojne,
13
szczególnie odczuwalne w Europie , a także przyspieszenie integracji europejskiej w jej gospodarczym
wymiarze (powstanie Unii Europejskiej, postępy budowy wspólnego rynku w innych sektorach) oraz
14
konsolidacja i przyspieszony rozwój przemysłu obronnego w USA . Procesy przekształceń rozpoczęły się
Marcin Terlikowski
14
15
dokończeniem prywatyzacji przedsiębiorstw sektora obronnego . Przyspieszeniu uległa jednocześnie
konsolidacja sektora obronnego na poziomie narodowym. W drodze fuzji i przejęć wzmocnieniu ulegli nie
tylko dotychczasowi krajowi potentaci, lecz także mniejsze i węziej wyspecjalizowane przedsiębiorstwa.
W następnym etapie przekształceń intensyfikacji uległy procesy konsolidacji na poziomie międzynarodowym. Ich zwieńczeniem stało się powstanie w lipcu 2000 r. największej europejskiej korporacji sektora
16
obronnego – EADS (European Aeronautic Defence and Space Company) . W tym samym okresie podjęto
też szereg inicjatyw międzynarodowej współpracy największych przedsiębiorstw sektora obronnego, które
tworzyły osobne podmioty gospodarcze, wąsko wyspecjalizowane w wytwarzaniu określonego rodzaju
uzbrojenia. W rezultacie wszystkich tych przemian sektor obronny w Unii Europejskiej na początku XXI w.
nie przypominał już w swym charakterze i mechanizmach funkcjonowania stanu z chwili zakończenia
zimnej wojny. Z jednej strony przekształcenia te dokonały się niejako pomimo dysfunkcjonalnego
charakteru rynku i przy całkowitym braku wsparcia ze strony jego mechanizmów, natomiast z drugiej – były
swoistą odpowiedzią na specyfikę rynku i jego ograniczenia. Jednak wraz z nimi nieadekwatność
charakteru rynku wobec konsolidującej się i integrującej branży obronnej stała się jeszcze wyraźniejsza
i podsycała debatę nad koniecznością jego liberalizacji.
Z perspektywy politycznej bilans strat i korzyści wynikających ze specyficznego charakteru
funkcjonalnego rynku nie jest już tak jednoznacznie przechylony na stronę negatywną. Utrzymywanie jego
zamknięcia i fragmentaryzacji pomimo generowania kosztów ekonomicznych i politycznych (słabości
sektora obronnego UE powodują, że nie jest on optymalnym zapleczem narodowych polityk bezpieczeństwa krajów członkowskich oraz Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony) do pewnego stopnia
było jednak rządom na rękę. U podstaw polityki rządów wobec sektora obronnego tradycyjnie leży bowiem
imperatyw zachowania bezpieczeństwa dostaw, rozumianego jako zdolność do utrzymania efektywnego
funkcjonowania sił zbrojnych poprzez terminowe dostawy uzbrojenia, amunicji, podzespołów eksploatacyjnych oraz innego rodzaju wyposażenia (np. osobistego ekwipunku żołnierzy) w perspektywie krótko-,
17
średnio- i długoterminowej . W okresie zimnej wojny, kiedy zagrożenia wojną w Europie było realne,
wchodzenie w ścisłe powiązania z zagranicznymi dostawcami uzbrojenia oznaczało, że w przypadku
konfliktu zbrojnego lub innej destabilizacji kraju-dostawcy zdolność sił zbrojnych importera do wiarygodnego odstraszania i do prowadzenia działań bojowych mogłaby zostać poważnie ograniczona –
tłumaczyło to daleko posuniętą ostrożność rządów w budowaniu międzynarodowych łańcuchów produkcyjnych. Równocześnie decyzjami politycznymi państw zachodnioeuropejskich ich sektor obronny został
poddany – począwszy od lat sześćdziesiątych – procesom integracyjnym przede wszystkim w formie
18
międzynarodowych programów współpracy produkcyjnej oraz badawczo-rozwojowych . Skłonność
rządów europejskich do nawiązywania współpracy w tej dziedzinie rosła w kolejnych latach ze względu na
jednoczesne oddziaływanie czynników politycznych (wzrost woli uniezależnienia się europejskich
sojuszników w NATO od zdolności wojskowych USA i ich militarnego zaangażowania na kontynencie) oraz
15
16
17
18
Zob. J.B. Steinberg, The transformation of the European defense industry. Emerging trends for future U.S. – European
competition and collaboration, RAND, Santa Monica 1992, s. 37–42.
Do jej powołania doprowadziła fuzja niemieckiego DASA (Daimler-Chrysler Aerospace), francuskiego Aerospatiale-Matra oraz hiszpańskiego CASA (Construcciones Aeronáuticas). Była ona wynikiem wieloletniej debaty nad
koniecznością konsolidacji i integracji przemysłu obronnego Unii oraz długotrwałych działań przygotowawczych
rządów Francji, Niemiec i Hiszpanii. Szerzej: E. Sköns, The European Defense Industry. CIAO Case Study, Columbia
International Affairs Online, www.ciaonet.org/casestudy/ske01/ske01.pdf, a także T.R. Guay, The European Defence
Industry: prospects for consolidation, UNISCI Discussion Papers, nr 9, październik 2005 oraz B. Schmitt, From
cooperation to integration: Defence and aerospace industries in Europe, „Chaillot Paper” nr 40, Institute for Security
Studies, Paryż, lipiec 2000, s. 29–49.
Zob. Zob. Ch. Mölling, Options for an EU regime on intra-Community transfers of defence goods, w: D. Keohane (red.),
Towards a European defence market, „Challiot Paper” nr 113, listopad 2008, Institute for Security Studies, s. 55.
Sztandarowy przykład kooperacji to brytyjsko-niemiecko-włoski program samolotu wielozadaniowego „Tornado”,
prowadzony od końca lat sześćdziesiątych. Natomiast w sferze cywilnej za najważniejsze przedsięwzięcie należy
uznać powołanie niemiecko-francusko-brytyjskiego konsorcjum Airbus w 1970 r. Więcej zob. np. P. De Vestel,
Defence market and industries in Europe: time for political decisions? „Challiot Paper” nr 21, listopad 1995, Institute
for Security Studies of Western European Union, s. 10–15. W latach siedemdziesiątych i osiemdziesiątych w Europie
prowadzono cały szereg międzynarodowych programów mających na celu wspólne pozyskanie określonych
rodzajów uzbrojenia.
15
ekonomicznych (radykalne zwiększenie kosztów produkcji uzbrojenia w związku z szybkim rozwojem
19
technologii teleinformatycznych) .
Po zakończeniu zimnej wojny sytuacja geostrategiczna Europy uległa jednak zasadniczej przebudowie – pojawiły się warunki, w których oczekiwać można było dynamizacji przemian sektora obronnego
oraz nowego sposobu regulacji rynku. Mimo to, o ile restrukturyzacja sektora, jak już wspomniano,
przebiegała w ciągu ostatnich dwudziestu lat relatywnie dynamicznie, o tyle specyficzny charakter rynku
produktów obronnych w UE nie uległ zasadniczym zmianom. Powodem tego był fakt, że rządy nie były
gotowe całkowicie zrzec się kontroli nad rynkiem i sektorem obronnym, poddając je wyłącznie siłom
ekonomicznym. Obawy budziła przede wszystkim perspektywa drastycznego zmniejszenia rozmiarów
narodowych sektorów obronnych ze względu na ich niekonkurencyjność, co skutkowałoby bolesnymi
społecznie ograniczeniami zatrudnienia oraz utratą zdolności wytwarzania określonych rodzajów
uzbrojenia i sprzętu (oba zjawiska miałyby negatywne konsekwencje polityczne). Dla mniejszych krajów
dysponujących mniej rozwiniętym przemysłem dodatkowym źródłem obaw była możliwość całkowitego
upadku narodowych przedsiębiorstw obronnych po wprowadzeniu ich na rynek zdominowany przez duże
zagraniczne przedsiębiorstwa, a w najlepszym wypadku – ich przejęcia przez obcy kapitał20. Z kolei
najwięksi producenci uzbrojenia zgłaszali wątpliwości odnośnie do nieuniknionych przy kooperacji
międzynarodowej transferów technologii, które mogłyby podkopywać ich polityczną i ekonomiczną pozycję jako właścicieli ekskluzywnych rozwiązań technicznych. Stanowisko państw-głównych producentów
uzbrojenia kształtowały też kwestie ściśle polityczne – wzajemne podejrzenia o wolę zdominowania
i podporządkowania branży partykularnym interesom politycznym połączone z chęcią maksymalnego
21
wzmocnienia pozycji swojego narodowego sektora obronnego . Warto wreszcie pamiętać, że zliberalizowany rynek teoretycznie stwarza większe możliwości nielegalnego handlu uzbrojeniem, tj. kierowania go
do regionów objętych ograniczeniami (sankcje, embargo). Uniknięcie takich sytuacji jest jednym z tradycyjnych priorytetów rządów w dziedzinie polityki wobec handlu uzbrojeniem.
Wszystkie te czynniki, o ściśle określonym politycznym charakterze, powinny być brane pod uwagę
przy analizie inicjatyw mających na celu liberalizację rynku oraz kierunków, zgodnie z którymi jest ona
prowadzona.
19
20
21
22
23
Na przykład w latach osiemdziesiątych Wielka Brytania, RFN, Włochy i Hiszpania rozpoczęły program budowy
„euromyśliwca” – Eurofighter Typhoon – który na wyposażenie jednostek wojskowych wszedł dopiero na początku
XXI w. oraz program „eurośmigłowca” Eurocopter Tiger, który również jest kontynuowany do dziś. Zob. ibidem. Por.
L. Hayward, Towards a European Weapons Procurement Process, „Challiot Paper“ nr 27, Western European Union
Institute for Security Studies, Paryż 1997, s. 17, 26.
Obawy takie wyrażała również Polska, której przemysł obronny boryka się z wieloma trudnościami. Zob.
K. Piątkowski, Polish defence industry and European integration, „Military Technology” 2004, nr 8, s. 50–54 oraz
J. Klich (red.), Czy przemysł obronny wymaga obrony, Instytut Studiów Strategicznych, Kraków 2001.
Było to wyraźnie widoczne w procesie tworzenia EADS, w którym początkowo mieli brać udział również Brytyjczycy –
wycofali się jednak w ostatniej fazie budowy korporacji właśnie ze względów politycznych. Szerzej: B. Schmitt, From
cooperation to integration…, op.cit., s. 34–37.
Zob. tabela nr 6.
Jak zauważa wielu analityków, stosowanie przez rządy art. 223, choć w założeniu miało być wyjątkiem, to w praktyce
stało się regułą; Zob. B. Schmitt, Defence Procurement in the Internal Market, przesłuchanie przed Parlamentem
Europejskim, 23 czerwca 2005 r., www.europarl.europa.eu/hearings/20050623/imco/schmitt_en.pdf oraz H. Kuechle,
The cost of non-Europe…, op.cit., s. 41–42.
Należy wreszcie podkreślić, że utrzymywanie fragmentaryzacji rynku opierało się na podstawach
prawnych, które należy przybliżyć. Zapisane one zostały w jednym z artykułów traktatu o Europejskiej
Wspólnocie Gospodarczej z 1957 r. (art. 223) i pozostawały zasadniczo niezmienione ani w formie, ani
w treści pomimo ewolucji EWG i późniejszego powstania UE. Były automatycznie wpisywane w kolejne
traktaty rewizyjne z lat dziewięćdziesiątych, a także w traktat lizboński z 2007 r. Artykuł 223 traktatu EWG
pozwalał państwom członkowskim na zastosowanie w dziedzinie produkcji lub handlu produktami obronnymi (jak literalnie przewidywał ten artykuł – „bronią, amunicją i materiałami wojennymi”) dowolnych
środków, jakie uznają za stosowne w celu ochrony podstawowych interesów związanych ze swoim
bezpieczeństwem narodowym. Jednocześnie zastrzegał, że środki te nie mogą zaburzać funkcjonowania
wspólnego rynku w obszarze produktów nieprzeznaczonych do zastosowania w sferze obronności.
Zapewniał równocześnie, że żaden z zapisów traktatu nie może zmusić rządów do ujawnienia takich
22
informacji, których upublicznienie mogłoby zaszkodzić ich bezpieczeństwu narodowemu . Mimo że
przepisy te mogłyby wydawać się jedynie specjalnym instrumentem, pozwalającym na derogację zapisów
23
traktatu o EWG w wyjątkowych przypadkach, to praktyka działań państw poszła jednak w innym kierunku .
Marcin Terlikowski
16
Istnienie art. 223 kraje członkowskie wykorzystały bowiem do dyskrecjonalnego i automatycznego wyłączenia większości kwestii związanych z sektorem obronnym z wypracowywanych w ramach EWG zasad,
jakie dotyczyły funkcjonowania wspólnego rynku czy też wolnej konkurencji podmiotów gospodarczych.
Kluczem do zrozumienia mechanizmu stosowania art. 223 przez państwa członkowskie i skutków tego
działania jest zakres oraz okoliczności zastosowania przepisów zawartych w tym artykule. Ramy
zastosowania zostały sprecyzowane poprzez zapowiedź przyjęcia przez państwa EWG specjalnego
wykazu, który miał wskazywać konkretne produkty, które należy uznawać za „broń, amunicję i materiały
wojenne”, a więc te produkty, do których w ogóle odnosi się artykuł. Wykaz ten został przyjęty w 1958 r.
decyzją Rady nr 255/58 jako tzw. Wspólny wykaz uzbrojenia EWG (Common Military List). Niemniej jednak
pozostawała ona po pierwsze niejawna, i to przez kilkadziesiąt lat, po drugie zaś pojawiały się wątpliwości
co do jej umocowania prawnego, a tym samym mocy wiążącej24. Powodowało to, że rządy mogły w zasadzie dowolnie określać zakres zastosowania art. 223, rozszerzając go na wszelkie produkty związane
z zaspokajaniem potrzeb sił zbrojnych, włącznie z produktami o cywilnym charakterze (np. elementy
umundurowania i wyposażenia osobistego żołnierzy, środki transportu i inne wyposażenie wykorzystywane przez administrację wojskową itp.). Tym samym przepisy dotyczące wspólnego rynku podlegały
derogacji także w odniesieniu do dużego obszaru sektora powiązanego ze sferą obronności, niemającego
jednak ściśle wojskowego charakteru. Jeśli natomiast chodzi o warunki zastosowania art. 223, to kraje
EWG powszechnie przyjmowały (stosując również rozszerzającą wykładnię tych przepisów), że wszelkie
interesy związane z bezpieczeństwem narodowym należy traktować jako „podstawowe interesy bezpieczeństwa”, a zatem, że art. 223 może być stosowany automatycznie do wszystkich kwestii związanych
25
z sektorem obronnym . Takie podejście do przepisów wspólnotowych wynikało z omówionych wyżej
politycznych aspektów funkcjonowania rynku. Rządy potrzebowały możliwości derogacji prawa Wspólnot,
aby zapewnić sobie kontrolę nad rynkiem. Z tych powodów w ogóle wpisano art. 223 do traktatu o EWG,
a następnie go utrzymywano, i to pomimo postępów we współpracy produkcyjnej sektora obronnego
w Europie i jego stopniowej konsolidacji.
Przyjęcie Jednolitego Aktu Europejskiego (JAE) w 1987 r., którego jednym z głównych celów było
przyśpieszenie budowy wspólnego rynku w państwach WE, a następnie traktatu z Maastricht w 1992 r.,
zintensyfikowało debatę nad koniecznością dostosowania rynku produktów obronnych w państwach UE
do nowych warunków poprzez zmiany w prawie wspólnotowym. Wysiłki te nie przyniosły jednak żadnych
rezultatów ze względu na niezmienny opór rządów przed otwarciem rynku i sektora obronnego. Artykuł
223, z nową numeracją, jako art. 296, został umieszczony w niezmienionej formie w kolejnych traktatach
rewizyjnych przyjmowanych po 1993 r. (ostatecznie w traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, który
wszedł w życie 1 grudnia 2009 r., przypisano mu nr 346).
Inicjatywy dotyczące liberalizacji rynku podejmowane poza ramami
Unii Europejskiej
Świadomość korzyści, jakie może nieść ze sobą choćby częściowa liberalizacja rynku produktów, była
obecna wśród rządów już kilkadziesiąt lat temu, w okresie odbudowy sektora obronnego Europy
Zachodniej po drugiej wojnie światowej. W 1952 r., w podpisanym przez Francję, Belgię, Francję, Holandię,
Luksemburg, RFN i Włochy traktacie ustanawiającym Europejską Wspólnotę Obronną, przewidziano
wprowadzenie ponadnarodowych mechanizmów, dotyczących harmonizacji zakupów produktów obron26
nych oraz narodowych procedur udzielania zamówień na sprzęt wojskowy . Fiasko tego projektu zdecydowało jednak o porzuceniu idei włączenia sfery bezpieczeństwa i obronności do procesów integracji
europejskiej. Kwestie wojskowe, włącznie z problemami funkcjonowania rynku, pozostawiono Sojuszowi
Północnoatlantyckiemu. W latach osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych, wraz ze wzrostem ambicji
państw europejskich do samodzielnego działania, zaczęto je przekazywać Unii Zachodnioeuropejskiej, by
dopiero pod koniec XX w., tworząc Europejską Politykę Bezpieczeństwa i Obrony, powrócić do idei
nadania integracji europejskiej wymiaru bezpieczeństwa.
24
25
26
Zob. E. Aalto, Interpretations of Article 296, w: Towards a European defence market., D. Keohane (red.), „Challiot
Paper” nr 113, listopad 2008, Institute for Security Studies, s. 18.
Szersza analiza problemu interpretacji art. 296 (223) zob. ibidem, s. 15–27.
Zob. zwłaszcza Tytuł V traktatu ustanawiającego EWO. Dokument w wersji elektronicznej jest dostępny na witrynie
Uniwersytetu Pittsbourgh, pod adresem: http://aei.pitt.edu/5201/01/001669_1.pdf. Traktat nigdy jednak nie wszedł
w życie, gdyż Zgromadzenie Narodowe Francji go nie ratyfikowało.
17
W NATO koncepcja stopniowego rynku produktów obronnych pojawiła się w połowie lat
sześćdziesiątych jako propozycja USA, jednak w kolejnych latach działania Sojuszu w zakresie zmiany
charakteru europejskiego rynku produktów obronnych były skromne i nie przyniosły żadnych istotnych
27
rezultatów . Pewną dynamikę w podejściu rządów do kwestii rynku wprowadziły dopiero inicjatywy
rozwijane niejako obok NATO. W 1968 r. powołano tzw. „Eurogrupę” – nieformalne ciało konsultacyjne
zachodnioeuropejskich członków Sojuszu, którego funkcją było umożliwienie konsultowania różnych
aspektów polityk bezpieczeństwa tych krajów, a także m.in. podjęcie działań na rzecz harmonizacji
narodowych systemów zamówień produktów obronnych. Sukcesorem Eurogorupy stała się Niezależna
europejska grupa programowa (IEPG – Independent European Planning Group), powołana w 1976 r. Ta
również nieformalna struktura miała za zadanie wzmocnienie sektora obronnego państw zachodnioeuropejskich. Szczyt jej aktywności przypadł na lata osiemdziesiąte, kiedy to m.in. w 1986 r. przedstawiła
raport Towards a stronger Europe, w którym zaprezentowano możliwości utworzenia otwartego, konku28
rencyjnego rynku produktów obronnych w Europie .
Kolejną inicjatywą, zapoczątkowaną porozumieniem niemiecko-francuskim z 1995 r., jest organizacja
OCCAR (Organisation Conjointe de Coopération en matière d’Armement). Główne zadanie OCCAR,
instytucji międzyrządowej i niezależnej od UE, to zarządzanie międzynarodowymi programami badawczo-rozwojowymi i produkcyjnymi w sektorze obronnym, podejmowanymi przez jej członków, tj. Wielką
31
Brytanię, Włochy, Niemcy, Francję i Hiszpanię (od 2005 r.) . W latach 2001–2009 OCCAR dynamicznie
32
realizowała swoje zadania statutowe, prowadząc szereg bardzo dużych projektów . Z perspektywy
problemów rynku, działalność OCCAR ma znaczenie, ponieważ organizacja ta samodzielnie prowadzi
procedury udzielania zamówień związanych z powierzonymi jej projektami, zastępując tym samym instytucje narodowe. Stosuje przy tym zoptymalizowane procedury, mające gwarantować niedyskryminację
27
28
29
30
31
32
Forum mające umożliwiać harmonizację zakupów uzbrojenia – Komitet NATO ds. uzbrojenia (NATO Armaments
Committee) – istniało od 1959 r. a w 1966 r. zostało zastąpione istniejącą do dziś Konferencją krajowych dyrektorów
uzbrojenia (Conference of National Armaments Directors). Zob. ibidem, s. 9 oraz L. Hayward, Towards a European…,
op.cit., s. 21.
Szerzej: T. W. Galdi, The European Defence Industry: responses to global change and European integration, w:
G.J. Harrison (red.), Europe and the United States: competition and cooperation in the 1990s, Washington 1994,
s. 248–249.
Powstanie WEAG było rezultatem reaktywacji Unii Zachodnioeuropejskiej jako politycznego projektu mającego dać
państwom europejskim instrument pozwalający na samodzielną, niezależną od NATO działalność wojskową.
Szerzej o WEAG i jej zadaniach zob. B. Schmitt, The European Union and armaments: getting a bigger bang for the
Euro, „Chaillot Paper” nr 63, European Union Institute for Security Studies, Paryż 2003, s. 20–21.
B. Schmitt (red.), Defence procurement In the European Union. The current debate, European Union Institute for
Security Studies, Paryż 2005, s. 13.
Szerzej zob. J. Mawdsley, Arms, agencies, and accountability: the case of OCCAR, „European Security” 2003, nr 12,
s. 99 oraz H. Reda, A new era in the European arms procurement: understanding OCCAR, „The DISAM Journal”, zima
1999, s. 82–84.
Między innymi samolotu Airbus A400M, śmigłowca bojowego „Tiger”, transportera opancerzonego BOXER czy też
fregaty FREMM. Zob. Business Plan organizacji OCCAR na 2009 r., www.occar-ea.org/media/raw/OCCAR_Business
_Plan_09_issue_Single_page.pdf.
Po zakończeniu zimnej wojny i wraz z postępami integracji europejskiej w innych dziedzinach pojawiły
się kolejne inicjatywy zmierzające m.in. do zmiany zasad funkcjonowania rynku produktów obronnych.
W 1992 r. IEPG została rozwiązana, a jej kompetencje przeniesiono do nowo utworzonej Zachodnio29
europejskiej grupy do spraw uzbrojenia (WEAG – Western European Armaments Group) . Wywiązując
się z zadania podjęcia działań na rzecz usprawnienia funkcjonowania rynku, WEAG wypracowała dokument CDP (Coherent Policy Document), który m.in. wprowadzał dobrowolną wymianę informacji o narodowych zamówieniach produktów obronnych (w tzw. „Biuletynach”) oraz monitoring handlu produktami
obronnymi pomiędzy członkami Grupy. Zawierał on także zbiór zasad dotyczących niedyskryminacji
kandydatów do przetargów i oferentów ze względu na ich kraj macierzysty i zapewniających przejrzystość
30
procesów przyznawania zamówień, do jakich kraje mogły się stosować . Wzmocnienie WEAG nastąpiło
w 1996 r., gdy zdecydowano o powołaniu Organizacji zachodnioeuropejskiej grupy ds. uzbrojenia
(WEAO – Western European Armaments Organization), nie koncentrowała się ona jednak na kwestiach
funkcjonowania rynku, a wkrótce wraz z przejmowaniem struktur i kompetencji UZE przez UE całkowicie
przestała się liczyć. Dorobek WEAG/WEAO, zlikwidowanego w 2004 r., jest jednak istotny – mechanizmy
oparte na dokumencie CPD stanowiły swoisty „prototyp” przyjętego kilka lat później w ramach Europejskiej
Agencji Obrony międzyrządowego reżimu stymulującego konkurencyjność europejskiego rynku
produktów obronnych.
Marcin Terlikowski
18
oferentów. Oprócz tego, wśród kompetencji OCCAR znajduje się wypracowywanie wzorów najbardziej
efektywnych praktyk i mechanizmów procedur udzielania zamówień, które miałby następnie być
przyjmowane przez państwa.
Najważniejszą i zarazem najnowszą inicjatywą dotykającą problemu liberalizacji rynku a pozostającą
poza ramami UE jest tzw. Porozumienie ramowe. Jest to wiążąca prawnie umowa międzynarodowa
podpisana w 2000 r. przez największych europejskich producentów uzbrojenia – Wielką Brytanię, Francję,
Niemcy, Włochy, Hiszpanię i Szwecję – mająca na celu ułatwienie międzynarodowej współpracy jej
sygnatariuszy w zakresie produkcji uzbrojenia, jednak część z jej zapisów odnosi się do funkcjonowania
33
rynku . Porozumienie wprowadza m.in. obowiązek opracowania jednolitego systemu „globalnych zezwoleń projektowych”, obowiązujących wszystkich sygnatariuszy. W przypadku transferów komponentów
i gotowego sprzętu, wyprodukowanych w ramach programów współpracy międzyrządowej zastępowałyby
one istniejące obecnie, narodowe zezwolenia na transfer. Sygnatariusze zobowiązują się też stosować
uproszczone procedury przyznawania narodowych zezwoleń na transfery w stosunku do przewozu
pomiędzy ich krajami komponentów do produkcji uzbrojenia, wykorzystywanych przez ich narodowe
34
przedsiębiorstwa sektora obronnego . Znaczenie tej umowy od początku jej istnienia jest pomniejszane
przez istniejące problemy. Przede wszystkim wejście w życie Porozumienia przeciągnęło się na okres
ponad 5 lat, ponadto wiele jego zapisów, o dość ogólnym charakterze, miało zostać uszczegółowionych
w odrębnych porozumieniach implementacyjnych, co również przeciąga się w czasie. Dlatego też, choć
Porozumienie ma duży potencjał, to obecnie, w świetle przyjęcia dyrektyw 2009/43/WE i 2009/81/WE
w 2009 r., jego znaczenie wydaje się być mniejsze.
Powodów, dla których żadnej z opisanych inicjatyw nie udało się przynieść wymiernych rezultatów
w zakresie zmiany charakteru funkcjonowania rynku, jest sporo. Po pierwsze należy wskazać na fakt, że
kwestie rynkowe nie były ich priorytetem, ustępując miejsca kwestii harmonizacji narodowych planów
zakupów sprzętu i zacieśnianiu europejskiej współpracy badawczo-rozwojowej i produkcyjnej w sektorze
obronnym. Ponadto inicjatywy te cechowała ekskluzywność – grupowały one jedynie wybrane państwa,
zazwyczaj największych producentów uzbrojenia, a pozostawiały z boku kraje mniejsze. Jednak przede
wszystkim rządom brakowało woli politycznej do radykalnego przyspieszenia przemian na rynku,
a decydowały o tym opisane już wyżej czynniki związane z obawami o przyszłość sektora obronnego oraz
wola pełnego kontrolowania rynku.
Liberalizacja rynku w działaniach na forum Unii Europejskiej
O podjęciu wysiłków na rzecz zmiany charakteru funkcjonalnego rynku produktów obronnych na
forum Unii Europejskiej po 2000 r. zdecydowało kilka czynników. Przede wszystkim istotna była mała
dynamika rozwoju inicjatyw w latach dziewięćdziesiątych i ich skąpe rezultaty. Jednocześnie szybkie
postępy w konsolidacji sektora obronnego głównych producentów uzbrojenia w UE coraz jaskrawiej
uwidaczniały niedostosowanie mechanizmów rynku do zmienionej rzeczywistości funkcjonowania branży
obronnej w Europie. Nie bez znaczenia było też ustanowienie Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa
i Obrony w 1999 r. a tym samym poszerzenie kompetencji UE o kwestie bezpieczeństwa i obronności.
Bezpośrednim impulsem stało się natomiast rozpoczęcie prac Konwentu Europejskiego, który miał opracować projekt traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy i towarzysząca temu debata polityczna
i ekspercka nad problemem nowego uregulowania rynku jako elementu wzmocnienia zdolności UE do
35
działania w sferze bezpieczeństwa .
W takich okolicznościach kraje Unii Europejskiej podjęły działania w celu zainicjowania procesu
liberalizacji rynku. Co istotne, była to aktywność dwutorowa. Z jednej strony rządy zasygnalizowały
gotowość współpracy z Komisją Europejską i otwartość na jej ewentualne propozycje dotyczące uregulowania funkcjonowania rynku produktów obronnych na poziomie wspólnotowym (inaczej niż w latach
dziewięćdziesiątych, kiedy to odrzucono wstępne kroki KE zmierzające w kierunku uporządkowania
33
34
35
Do jego wypracowania doszło w drodze procesu negocjacji i konsultacji zapoczątkowanych w 1998 r. przez
podpisanie przez te same państwa listu intencyjnego, który definiował problemy, jakie mają zostać podjęte
i uwzględnione w ostatecznym porozumieniu. Szerzej: B. Schmitt, From cooperation…, op.cit., s. 60–66.
Zob. art. 12–18 Porozumienia. Dokument dostępny na witrynie organizacji Groupe de recherche et d’information sur
la paix et la sécurité pod adresem: http://data.grip.org/document.asp?code=200904221112.
Zob. E. Liikanen, Industrial Aspects of a European Defence Policy, w: K. von Wogau (red.), The path to European
defence, Londyn 2004, s. 52–53.
19
36
kwestii rynkowych) . Z drugiej strony rządy włączyły kwestię liberalizacji rynku w kompetencje planowanej
wówczas unijnej agencji, mającej zajmować się harmonizacją polityki inwestycyjnej oraz planów rozwoju
zdolności wojskowych państw członkowskich i działać na poziomie międzyrządowym (późniejszej Europejskiej Agencji Obrony, wywodząca się z idei powołania europejskiej agencji uzbrojenia, przedstawionej
jeszcze we wczesnym okresie istnienia WEAG/WEAO). Działania państw członkowskich prowadzone
jednocześnie na dwóch poziomach – wspólnotowym i międzyrządowym – wskazują na specjalne potraktowanie przez nie problemu liberalizacji rynku, a także jego skomplikowanie i wielowymiarowość, skutkujące
zastosowaniem różnego rodzaju komplementarnych względem siebie instrumentów. Uregulowania
wiążące prawnie na poziomie wspólnotowym, zaproponowane przez KE odnosiły się do mniej wrażliwego
segmentu rynku produktów obronnych, w stosunku do którego państwa członkowskie były skłonne zrzec
się w pewnym stopniu posiadanych mechanizmów kontrolnych. Natomiast uregulowania wiążące jedynie
politycznie, przyjęte na poziomie międzyrządowym i wprowadzone w ramach EAO, miały znaleźć
zastosowanie do najbardziej wrażliwego segmentu rynku, w którym kraje UE chciały pozostawić sobie
37
margines swobody działania .
Inicjatywy Europejskiej Agencji Obrony – reżim międzyrządowy
W latach 2005–2009 na forum EAO utworzono Międzyrządowy reżim stymulujący konkurencyjność
europejskiego rynku produktów obronnych (Intergovernmental Regime to Encourage Competition in the
European Defence Equipment Market). Składają się nań trzy porozumienia międzyrządowe, które choć nie
mają mocy prawnie wiążącej, to wprowadzają pewne nowe mechanizmy regulujące rynek – Kodeks
postępowania w zakresie zamówień obronnych (Code of Conduct on Defence Procurement), Kodeks
dobrych praktyk w łańcuchu dostaw (Code of Best Practice in the Supply Chain) oraz Kodeks postępowania w dziedzinie offsetu (Code of Conduct on Offsets).
Kodeks postępowania w zakresie zamówień obronnych Rada Sterująca Agencji zaakceptowała w listo39
padzie 2005 r.; w życie wszedł on 1 lipca 2006 r. Jego podstawowym celem jest umożliwienie przedsiębiorstwom sektora obronnego ze wszystkich państw UE przystępowania do procedur przyznawania
zamówień na zakup produktów obronnych w każdym państwie członkowskim. Dla jego osiągnięcia
państwa zobowiązały się do publikowania informacji o wszystkich zamówieniach na kwotę powyżej 1 mln euro,
w stosunku do których zastosowano derogację prawa wspólnotowego zgodnie z zapisami art. 296
40
(obecnie 346) . Oprócz tego rządy zobowiązały się do stosowania w ocenie możliwości dopuszczenia
36
37
38
39
40
W połowie lat dziewięćdziesiątych KE wystosowała dwa kolejne komunikaty wzywające do restrukturyzacji przemysłu i zmiany zasad funkcjonowania rynku produktów obronnych w Europie: Komunikat The challenges facing
European defence-related industry. A contribution for action at the European level, COM (96) 10 z 24 stycznia 1996 r.
oraz Komunikat Komisji „Implementing European Union strategy on defence-related industries”, COM (97) 583
z 4 grudnia 1997 r.
Zob. schemat nr 1.
Zob: Ł. Kulesa, Europejska Agencja Obrony, „Biuletyn PISM”, nr 57 (245), 29 grudnia 2004 r., www.pism.pl/biuletyn/
files/245.pdf.
Zob. informacja prasowa EDA, EU governments agree voluntary code for crossborder competition in defence
equipment market, 21 listopada 2005 r., www.eda.europa.eu/WebUtils/downloadfile.aspx?fileid=27 oraz Birth of
European defence equipment market with launch of Code of conduct, 30 czerwca 2006 r. www.eda.europa.eu/Web
Utils/downloadfile.aspx?fileid=43.
Za techniczną stronę rozprowadzenia tych informacji odpowiada EAO, prowadząc specjalny portal internetowy
(Electronic Bulletin Board –EBB 1) dostępny pod adresem www.eda.europa.eu/ebbweb.
Powołanie do życia Europejskiej Agencji Obrony (European Defence Agency – EDA) było wynikiem
długich negocjacji międzyrządowych, w rezultacie których wypracowano charakter EAO, jako ciała
międzyrządowego, mającego za zadanie prowadzić prace eksperckie i doradcze, wspomagające państwa
w formułowaniu programów wielostronnej współpracy w zakresie rozwoju nowych technologii obronnych
38
i zdolności wojskowych oraz stymulujące inicjatywy liberalizacji rynku produktów obronnych . Z perspektywy rządów taki mandat i specyfika EAO zaważyły o atrakcyjności Agencji jako forum podejmowania
działań dotyczących właśnie stopniowego zwiększania przejrzystości rynku. Działanie poprzez EAO
pozwalało bowiem zarówno na zachowanie maksymalnej kontroli nad procesem wypracowywania
instrumentów służących liberalizacji rynku (gwarantowało to w pełni międzyrządowy charakter Agencji)
oraz utrzymanie rozwiązań, pozwalających państwom, w razie potrzeby, na stosowanie tradycyjnych
metod działania na rynku (zapewniał to niewiążący prawnie charakter porozumień wypracowywanych na
forum EAO).
Marcin Terlikowski
20
przedsiębiorstw do przetargu przejrzystych i obiektywnych kryteriów, natomiast w samych przetargach –
jasnych i niedyskryminacyjnych specyfikacji technicznych i wymogów formalnych. Z kolei przy wyborze
zwycięskiej oferty sygnatariusze zobowiązali się stosować zasady określone z góry, przejrzyste i jednakowe dla wszystkich oferentów. Kodeks nie generuje dla stron zobowiązań prawnych ani nie przewiduje
sankcji za jego niestosowanie, pozwala również na wystąpienie z niego w dowolnym momencie. Zawiera
też szereg wyłączeń, m.in. nie obejmując zamówień związanych z toczącymi się międzynarodowymi
programami mającymi na celu pozyskanie określonej technologii lub systemu, technologiami nuklearnymi,
41
biologicznymi, chemicznymi i kryptograficznymi .
42
Kodeks dobrych praktyk w łańcuchu dostaw wszedł w życie w marcu 2007 r. Dotyczy on przedsiębiorstw sektora obronnego i rozszerza główne zasady Kodeksu w zakresie zamówień na kontrakty
dotyczące podwykonawstwa zawierane przez przedsiębiorstwa, którym przyznano zamówienia z wyłączeniem prawa wspólnotowego, zgodnie z art. 296 (346). Jego celem jest ułatwienie budowania
międzynarodowych łańcuchów dostaw poprzez wchodzenie w relacje biznesowe zwycięzców przetargów
na produkty obronne oraz poddostawców z różnych krajów członkowskich. Zgodnie z zapisami Kodeksu
rządy powinny zapewnić, aby w procesie wyboru podwykonawców zwycięskie przedsiębiorstwa działały
w sposób przejrzysty i niedyskryminacyjny, m.in. publikując ogłoszenia o przetargach na współpracę
z poddostawcami oraz stosować w nich zasady równego traktowania firm z całej UE, a także przejrzyste
43
i jednakowe dla wszystkich kryteria oceny ich kompetencji i zaprezentowanej oferty .
Najnowszy element Reżimu to Kodeks postępowania w dziedzinie offsetu, który wszedł w życie
44
z początkiem lipca 2009 r. Jest to zbiór zasad, odnoszących się do umów offsetowych. Celem Kodeksu
jest zwiększenie przejrzystości polityk państw członkowskich w tym zakresie poprzez zobowiązanie ich do
publikowania informacji o krajowych priorytetach dotyczących umów kompensacyjnych, wszystkich takich
kontraktach, jakie dane państwo podpisuje oraz o woli zawarcia umowy offsetowej już na etapie ogłoszenia
o przetargu na zakup uzbrojenia, a ponadto do zmniejszania wagi, jaką dla oceny atrakcyjności danego
oferenta ma proponowany przez niego offset i ograniczenia jego wartości (nie może ona przekraczać 100%
wartości głównego zamówienia). Informacje takie, podobnie jak w przypadku Kodeksu postępowania
w zakresie zamówień, zbiera i publikuje się na specjalnym portalu internetowym EAO.
Droga do zmian w prawie wspólnotowym – inicjatywy Komisji Europejskiej
Wznowiona i zdynamizowana pracami Konwentu Europejskiego debata nad koniecznością liberalizacji
rynku produktów obronnych zaowocowała w marcu 2003 r. wydaniem przez Komisję Europejską Komuni45
katu nt. problemów rynku produktów obronnych i przemysłu obronnego w państwach UE . W Komunikacie tym KE po raz pierwszy kompleksowo przedstawiła swoje stanowisko względem problemu
funkcjonowania rynku. Przyjęła w nim założenie o konieczności całkowitej liberalizacji rynku jako jedynym
sposobie przezwyciężenia jego dysfunkcjonalnych cech. Podkreśliła, że w dalekiej perspektywie w UE
powinien powstać całkowicie zliberalizowany wspólny, europejski rynek produktów obronnych (European
Defence Equipment Market). Wskazała jednocześnie, że z jej perspektywy jednym z kluczowych problemów jest zbyt częste stosowanie przez państwa członkowskie art. 296 (346). Tym samym KE, podobnie jak
w latach dziewięćdziesiątych, stanęła w opozycji do stanowiska państw oczekujących utrzymania możliwości derogacji prawa wspólnotowego przy zamówieniach dotyczących uzbrojenia i sprzętu obronnego.
Niemniej jednak po 2000 r. ze względu na zmienione realia ekonomiczne (konsolidacja sektora, ograniczenia budżetowe) oraz polityczne (m.in. postępy budowy EPBiO) rządy krajów członkowskich były
gotowe do negocjowania nowych rozwiązań i bardziej otwarte na stopniową liberalizację rynku, czego
wyrazem było też rozpoczęcie prac nad utworzeniem EAO i Reżimu.
W świetle późniejszych działań KE dotyczących liberalizacji rynku Komunikat ten należy uznać za
dokument przełomowy, który wstępnie sprecyzował kierunki i obszary tych działań i przetarł drogę dla
41
42
43
44
45
Por. B. Wojna, W kierunku europejskiego rynku uzbrojenia, „Biuletyn PISM”, nr 89 (334), 9 grudnia 2005 r.
Zob. witryna internetowa EDA: http://www.eda.europa.eu/genericitem.aspx?area=Organisation&id=159.
Informacje o przetargach dla poddostawców publikowane są na portalu internetowym administrowanym przez EAO,
działającym analogicznie jak utworzony wcześniej portal z ogłoszeniami o przetargach rządowych (EBB2).
Zob. informacja prasowa EDA 25 EU Member States and Norway to take part in the Code of Conduct on Offsets,
4.05.2009, www.eda.europa.eu/WebUtils/downloadfile.aspx?fileid=540.
Komunikat Komisji „W kierunku polityki UE w zakresie wyposażenia obronnego”, KOM (2003) 113 z 11 marca 2003 r.
Komunikat KE wydała z inicjatywy Parlamentu Europejskiego.
21
kolejnych inicjatyw. Zapowiedziano w nim po pierwsze przygotowanie projektu instrumentu prawnego,
który na poziomie prawa wspólnotowego zniósłby istniejące bariery utrudniające transfery produktów
obronnych pomiędzy państwami członkowskimi oraz rozpoczęcie prac nad koncepcją optymalizacji
funkcjonowania systemu zamówień publicznych na produkty obronne w państwach UE. Po drugie, KE
zapowiedziała wydanie komunikatu wyjaśniającego, dotyczącego zakresu i sposobów stosowania przez
państwa art. 296 (346), opartego na orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w sprawach
powiązanych z tym przepisem, a także wydania Zielonej księgi, będącej podstawą do dalszej dyskusji
o przyszłości przemysłu i rynku produktów obronnych w UE.
We wrześniu 2004 r. po fazie konsultacji z państwami członkowskimi KE przedstawiła Zieloną księgę
46
– zamówienia publiczne w dziedzinie obrony . Dokument ten w całości poświęcono kwestii funkcjonowania systemu zamówień publicznych na produkty obronne w państwach UE. Stał się on punktem
wyjścia do uregulowania funkcjonowania rynku na poziomie wspólnotowym, którego dokonano w 2009 r.
Przede wszystkim KE, powołując się na wcześniejsze orzecznictwo ETS związane z art. 296 (346), po raz
kolejny podkreśliła, że jej zdaniem automatyzm stosowania derogacji prawa wspólnotowego zgodnie z art.
296 (346) jest jego nadinterpretacją i nadużyciem ze strony państw. Zapowiedziała również opracowanie
dwóch nowych instrumentów, mających zmienić sytuację na rynku. Pierwszym z nich miał być tzw.
„komunikat wyjaśniający”, wytyczający (a tym samym zawężający) ramy stosowania derogacji przewidzianej w art. 296 (346). Drugim instrumentem miała być dyrektywa w sprawie koordynacji procedur
udzielania zamówień publicznych na produkty obronne we wszystkich państwach członkowskich. W celu
ich opracowania KE zainicjowała intensywne konsultacje z państwami członkowskimi, przedstawicielami
47
przemysłu, ekspertami i innymi środowiskami zainteresowanymi regulacją rynku .
Zapowiadany wcześniej Komunikat wyjaśniający w sprawie zastosowania art. 296 traktatu został
48
wydany w grudniu 2006 r. Choć formalnie nie miał mocy prawnie wiążącej, to w dużym stopniu oparł się
na orzecznictwie ETS; stąd też KE uznała, że może on być potraktowany jako swoista wykładnia inter49
pretacji stosowania art. 296, której państwa nie mogą ignorować . Jest on ponadto nadal aktualny,
wyznaczając segmenty rynku, do których musi być zastosowane prawo wspólnotowe.
46
47
48
49
50
51
Komunikat Komisji „Zielona księga – zamówienia publiczne w dziedzinie obrony”, KOM (2004) 608, z 23 września
2004 r.
Szerzej zob. Komunikat Komisji do Rady i Parlamentu Europejskiego dotyczący wyników konsultacji rozpoczętych
po opublikowaniu Zielonej księgi w sprawie zamówień publicznych w dziedzinie obrony oraz przyszłych inicjatyw
Komisji, KOM (2005) 626, z 6 grudnia 2005 r.
Komunikat wyjaśniający w sprawie zastosowania artykułu 296 traktatu w zakresie zamówień publicznych w dziedzinie obronności, KOM (2006) 779 z 7 grudnia 2006 r.
Por. E. Aalto, Interpretations of Article 296, op.cit., s. 28–34.
Komisja wskazała na dyrektywę 2004/18/WE w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na
roboty budowlane, dostawy i usługi, jako akt prawny regulujący wszystkie kwestie związane z zamówieniami
publicznymi, także wojskowymi. Przyznała też jednak, że dyrektywa ta nie uwzględnia w dostatecznym stopniu
specyfiki zamówień na produkty obronne i stąd też kolejny raz zapowiedziała przygotowanie nowej dyrektywy,
poświęconej wyłącznie takim zamówieniom. Szerzej: Streszczenie oceny wpływu. Dokument towarzyszący Komunikatowi (2006) 779 SEK (2006) 1555, z 7 grudnia 2006 r.
Szerzej na temat orzecznictwa ETS w zakresie art. 296 zob. ibidem, s. 41–45.
W Komunikacie KE zwróciła w nim uwagę, że stosowanie art. 296 (346), choć będące niekwestionowaną prerogatywą państw członkowskich, powinno być przez nie ograniczone do sytuacji wyjątkowych
i jasno określonych, gdyż co do zasady wszystkie zamówienia publiczne, również na produkty obronne,
50
powinny podlegać regułom funkcjonowania wspólnego rynku . Tym samym KE jednoznacznie
sprzeciwiła się rozszerzającej interpretacji art. 296 (346) oraz automatyzmowi jego stosowania. Wyraźnie
podkreśliła też znaczenie orzecznictwa ETS w zakresie tych przepisów, kładącego nacisk na wyjątkowość
sytuacji, w których rząd może zastosować derogację prawa wspólnotowego – sytuacje takie powinny być
powiązane wyłącznie z „podstawowymi interesami bezpieczeństwa” państwa (jak zostało to wyraźnie zapi51
sane w art. 296 (346)) . Według KE przez to stwierdzenie powinno rozumieć się zamówienia o najwyższym
znaczeniu dla sił zbrojnych, a nie interesy bezpieczeństwa narodowego ujmowane ogólnie, czy wręcz
kwestie przemysłowe, gospodarcze lub społeczne. Odnosząc się natomiast do zakresu zastosowania art.
296 (346), KE podkreśliła, że rządy mogą się na niego powoływać jedynie w stosunku do zamówień na
produkty wymienione we Wspólnej liście wojskowej UE z 1958 r., a zatem o ściśle wojskowym
przeznaczeniu („broń, amunicja, materiały wojenne”). Uznała zatem, że nie jest prawidłowe rozszerzanie
zakresu stosowania art. 296 (346) na produkty związane z potrzebami sił zbrojnych państw, jednak
niemające ściśle wojskowego charakteru (jak np. wyposażenie techniczne jednostek administracji
Marcin Terlikowski
22
wojskowej, większość elementów umundurowania żołnierzy, zaopatrzenie w środki pierwszej potrzeby
itp.). Jeśli natomiast chodzi o praktykę stosowania art. 296 (346), KE zaakcentowała, że to na państwie
spoczywa obowiązek udowodnienia, iż przy określonym zamówieniu wchodzą w grę jego podstawowe
interesy bezpieczeństwa i stąd też derogacja jest możliwa.
W grudniu 2007 r., działając w porozumieniu z państwami członkowskimi i Parlamentem, KE zaprezentowała tzw. Pakiet obronny, tj. komunikat określający strategię zwiększenia konkurencyjności europejskiego przemysłu obronnego oraz projekty dwóch dyrektyw – pierwszej, znoszącej bariery w transferach
produktów obronnych wewnątrz UE, i drugiej, koordynującej narodowe procedury zamówień rządowych
52
na produkty, usługi i prace budowlane w dziedzinie obronności . W owej strategii KE zaproponowała
podjęcie działań o różnym charakterze, których wspólnym celem byłoby zwiększenie konkurencyjności
europejskiego przemysłu obronnego i poprawa jego sytuacji ekonomicznej. Jako priorytet uznano
doprowadzenie do przyjęcia obu proponowanych dyrektyw, które – zmieniając reguły funkcjonowania
rynku – powinny bezpośrednio przełożyć się na możliwości dalszego rozwoju przedsiębiorstw
obronnych53. Po opublikowaniu Komunikatu projekty obu dyrektyw zostały skierowane do intensywnych
54
konsultacji z Radą i Parlamentem . Zakończyły się one pod koniec 2008 r. wypracowaniem finalnych wersji
obu aktów prawnych.
Długi okres, jaki upłynął od pojawienia się pierwszych propozycji KE w 2003 r. do ostatecznego
przyjęcia obu dyrektyw w 2009 r., pokazuje, jak bardzo państwa członkowskie obawiały się pośpiesznej
i niedokładnej regulacji rynku produktów obronnych. W przypadku dyrektywy w sprawie transferów główne
obszary potencjalnych konfliktów KE i państw dotyczyły: uniwersalności stosowania ujednoliconych
zezwoleń i świadectw (kwestie wzajemnej uznawalności), wpływu nowej regulacji na małe i średnie
przedsiębiorstwa oraz zagwarantowania przez nowy system, iż uzbrojenie nie trafi w regiony ogarnięte
55
konfliktami . Natomiast w przypadku dyrektywy zakupowej problemy dotyczyły m.in. zakresu i sposobu
sformułowania przepisów dotyczących wymagań formalnych, sposobów prowadzenia procedur, terminów, wykorzystania mediów elektronicznych do publikowania informacji, co do których wiele państw
56
zgłaszało różne wątpliwości . W toku konsultacji ścierały się ponadto interesy największych producentów
uzbrojenia w Europie oraz mniejszych krajów – pojawiały się postulaty zapisania klauzuli wprowadzającej
preferencje dla zakupów produktów obronnych pochodzenia unijnego, na której szczególnie zależało
57
państwom o najwyżej rozwiniętym sektorze obronnym . Niemniej jednak wobec wciąż niskiej harmonizacji
polityk zakupów produktów związanych z obronnością oraz wolą rządów pozostawienia sobie szerokiej
autonomii w tym zakresie skazane one były z góry na niepowodzenie.
Dyrektywa w sprawie transferów (2009/43/WE)
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie uproszczenia warunków transferów produktów
związanych z obronnością we Wspólnocie została przegłosowana przez Parlament 16 grudnia 2008 r.,
natomiast Rada przyjęła ją 23 kwietnia 2009 r., a opublikowana została w Dzienniku Urzędowym UE
10 czerwca 2009 r. jako dyrektywa 2009/43/WE; w życie weszła 30 czerwca. Na transpozycję zapisów
52
53
54
55
56
57
Komunikat Komisji Europejskiej do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów „Strategia na rzecz silniejszego i bardziej konkurencyjnego europejskiego
przemysłu obronnego” KOM(2007) 764, z 5 grudnia 2007 r. Projekty dyrektyw zawierają odpowiednio Komunikaty
KOM(2007) 765 i KOM(2007) 766.
W kontekście stanowiska Polski wobec proponowanej legislacji szerzej zob. A. Konarzewska, Propozycje Komisji
Europejskiej w sprawie europejskiego rynku uzbrojenia, „Bezpieczeństwo narodowe” nr 7–8, 2008.
Konsultacje, których przeprowadzanie jest stałym elementem procesu legislacyjnego w UE, pozwalają na kierowanie
do PE aktów prawnych uzgodnionych całkowicie lub w dużej części. Zasady konsultacji zawiera ostatnia Wspólna
Deklaracja Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji w sprawie praktycznych zasad dotyczących stosowania
procedury współdecyzji (art. 251 traktatu WE) (2007/C 145/02) z 13 czerwca 2007 r.
Rozwiązano go poprzez podwyższenie rangi tzw. Kodeksu postępowania UE w eksporcie uzbrojenia z 1998 r., który
mając wcześniej wyłącznie polityczną moc wiążącą, w grudniu 2008 r. został przyjęty jako wspólne stanowisko Rady.
Zob. Wspólne Stanowisko Rady 2008/944/WPZiB z 8 grudnia 2008 r. określające wspólne zasady kontroli wywozu
technologii wojskowych i sprzętu wojskowego.
Szerzej na temat rozpatrywanych wówczas możliwości różnych sposobów uregulowania funkcjonowania rynku zob.
Ch. Mölling, Options…, op cit, s. 61–83.
R. Wall, Free trade rules approach Europe’s defence market, „Aviation Week & Space Technology” z 22 grudnia
2008 r., t. 169, s. 19–20.
23
dyrektywy państwa członkowskie mają czas do 30 czerwca 2011 roku, a przepisy te zaczną stosować od
30 czerwca 2012 r.
Główny cel dyrektywy to, zgodnie z wcześniejszymi zapowiedziami KE, uproszczenie zasad i procedur
stosowanych przy transferach produktów obronnych w państwach UE. Poprzez „produkty obronne”
w dyrektywie rozumie się wszystkie produkty, które zostały wymienione w liście stanowiącej osobny
załącznik do niej (art. 2). Należy przy tym podkreślić, że zawartość załącznika pokrywa się ze Wspólnym
wykazem uzbrojenia UE oraz będzie regularnie aktualizowana, tak aby ściśle mu odpowiadać. Natomiast
poprzez „transfer” dyrektywa rozumie przekazanie produktu obronnego od dostawcy (jakiegokolwiek
przedsiębiorstwa dostarczającego produkty obronne) do odbiorcy w innym kraju Unii (art. 3).
W odniesieniu do transferów produktów obronnych dyrektywa wprowadza podstawową zasadę.
Według jej ustaleń państwa członkowskie nie mogą żądać od dostawców posiadania jakichkolwiek innych
zezwoleń na transfer niż przewidziane przez dyrektywę trzy standardowe kategorie zezwoleń: generalne,
globalne lub indywidualne, mające zastosowanie na terytorium całej UE (art. 4 pkt.1).
Obowiązkiem państw jest uznawanie posiadanych przez dostawców zezwoleń generalnych wydanych
przez inne kraje członkowskie, a także umożliwienie wszystkim dostawcom starania się o globalne lub
indywidualne zezwolenia na transfer w odpowiednich narodowych procedurach. Równocześnie w szczególnych przypadkach (przede wszystkim związanych z międzynarodowymi zobowiązaniami rządów oraz
gdy odbiorcą lub dostawcą jest organ rządowy lub siły zbrojne) państwa mogą zwolnić określone transfery
z obowiązku posiadania zezwoleń (art. 4 pkt 2). Z drugiej strony państwa mogą też zawiesić lub ograniczyć
możliwość korzystania z przyznanych zezwoleń, m.in. ze względu na swoje podstawowe interesy
bezpieczeństwa, łamanie postanowień zezwolenia czy też bezpieczeństwo publiczne (art. 4 pkt 9).
Dyrektywa wprowadza też system certyfikacji odbiorców produktów obronnych, którzy mają swoje
siedziby na terenie państw członkowskich UE (art. 9). Świadectwa wiarygodności mają być wydawane
przez stosowne organy państwa tym odbiorcom, którzy spełniają kryteria gwarantujące przede wszystkim,
że produkty obronne, za jakie będą odpowiedzialne, nie trafią do państw objętych embargiem. Warunki te
wiążą się głównie z doświadczeniem danego przedsiębiorstwa w handlu produktami tego rodzaju, a także
kwalifikacjami jego kadry. Okres obowiązywania takiego świadectwa nie może być dłuższy niż 5 lat.
Komisja Europejska będzie publikowała rejestr przedsiębiorstw posiadających takie świadectwa.
Dyrektywa w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień (2009/81/WE)
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie koordynacji procedur udzielania niektórych
zamówień na roboty budowlane, dostawy i usługi przez instytucje lub podmioty zamawiające w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa i zmieniająca dyrektywy 2004/17/WE i 2004/18/WE została przegłosowana przez Parlament 14 stycznia 2009 r., natomiast Rada przyjęła ją 13 lipca 2009 r., a opublikowana
została w Dzienniku Urzędowym UE 20 sierpnia 2009 r. jako dyrektywa 2009/81/WE, weszła w życie dzień
później, czyli 21 sierpnia.
Zezwolenia generalne publikowane są przez państwa członkowskie i dotyczą każdego dostawcy
posiadającego siedzibę na ich terytorium (art. 5). Przyznają one prawo transferu dokładnie określonych
w zezwoleniu rodzajów produktów obronnych do jednego lub wielu odbiorców w innym państwie UE.
Dyrektywa wskazuje, że zezwolenia te państwa powinny publikować przynajmniej w odniesieniu do
odbiorców będących częścią sił zbrojnych państw członkowskich UE lub posiadających stosowne
świadectwa wiarygodności przewidziane przez dyrektywę. Z kolei zezwolenia globalne są przyznawane
przez państwa członkowskie na wniosek dostawcy (art. 6). Dlatego też dotyczą zawsze konkretnego
dostawcy i jednego bądź kilku odbiorców wskazanych w zezwoleniu lub też konkretnej kategorii odbiorców
w innych krajach członkowskich. Dokładnie określają też produkty lub rodzaj produktów, jakie mogą być
transferowane, a przyznawane są na okres 3 lat. Zezwolenia indywidualne również są udzielane przez
państwa UE na wniosek dostawcy (art. 7). Dotyczą zawsze jednego, konkretnego dostawcy, dokładnie
określonego produktu w z góry sprecyzowanej liczbie (jedna lub kilka partii dostaw) oraz jednego
odbiorcy. Pozwalają zatem praktycznie na tylko jeden transfer i nie różnią się istotnie od funkcjonujących
obecnie w wielu krajach narodowych zezwoleń na transfery. Jednak w związku z tym, że celem dyrektywy
jest znaczne ograniczenie stosowania tego rodzaju zezwoleń, warunki ich przyznawania są ściśle
określone. Są to m.in. obawy o zdolność dostawcy do spełnienia wymagań koniecznych dla uzyskania
zezwolenia globalnego, kwestie związane z podstawowymi interesami bezpieczeństwa państwa czy też
realizacja międzynarodowych zobowiązań państw członkowskich.
24
Marcin Terlikowski
Cel dyrektywy, zgodnie z wcześniejszymi zapowiedziami KE, to koordynacja procedur udzielania
zamówień publicznych na dostawy, usługi i roboty budowlane w dziedzinie obronności i bezpieczeństwa
we wszystkich państwach UE. Choć dyrektywa nie tworzy uniwersalnego systemu udzielania tego rodzaju
zamówień, to jednak wymusza na krajach członkowskich wprowadzenie w ich narodowych systemach
prawnych regulujących istotnych zmian, idących w kierunku standaryzacji krajowych procedur udzielania
takich zamówień, a tym samym ich ujednolicenia w skali całej UE.
Dyrektywę odnosi się do zamówień określanych potocznie jako „rządowe”, a więc składanych przez
wszelkiego rodzaju jednostki państwowej administracji centralnej, samorządu terytorialnego, innego
rodzaju podmioty prawa publicznego oraz przedsiębiorstwa publiczne. Są one określane w dyrektywie
jako „podmioty zamawiające” lub „instytucje zamawiające” (art. 1 pkt 17).
Postanowienia dyrektywy dotyczą dostaw – w każdej formie: zakupu, najmu, dzierżawy czy też
leasingu – produktów związanych z obronnością, tj. sprzętu wojskowego (broń, amunicja, materiały
wojenne) oraz jego części, komponentów lub podzespołów, a także innego wyposażenia, posiadającego
znaczenie „newralgiczne”, tj. takiego, którego użytkowanie związane jest z przetwarzaniem informacji
niejawnych. Dyrektywa znajduje zastosowanie także przy zamówieniach na roboty budowlane i inne usługi
bezpośrednio związane ze sprzętem wojskowym lub służącym innym, szczególnym celom wojskowym.
(art. 2). Dyrektywa ustanawia również progi wartości zamówień, po przekroczeniu których ma ona
zastosowanie – jest to 412 000 euro w przypadku dostaw i usług oraz 5 150 000 euro w przypadku
zamówień na roboty budowlane (art. 8). Progi te będą okresowe weryfikowane i uaktualniane (art. 68).
Główne zasady wprowadzane przez dyrektywę to równe i niedyskryminacyjne traktowanie zarówno
wszystkich przedsiębiorstw konkurujących o dopuszczenie do przetargu (określanych w dyrektywie jako
„kandydaci”), jak i konkurujących o przyznanie zamówienia już w samym przetargu (określanych w dyrektywie jako „oferenci”), a także przejrzystość zasad przyznawania zamówienia (wyboru zwycięskiej oferty).
Zasada równego traktowania kandydatów do udziału w przetargu dotyczyć ma już etapu ogłoszenia
o zamówieniu, zwłaszcza kwestii specyfikacji technicznych i dodatkowych, szczególnych warunków, jakie
zazwyczaj dołączane są do takich ogłoszeń. Dyrektywa wskazuje dość drobiazgowo, w jaki sposób
powinny one wyglądać, aby zapewnić niedyskryminacyjne traktowanie kandydatów (art. 18) – m.in.
wymusza ich formułowanie na podstawie szeroko akceptowanych norm i specyfikacji technicznych
(zastrzegając przy tym, że do przetargu muszą być dopuszczane oferty zawierające równoważne
rozwiązania) czy też zabrania sugerowania w nich preferowanej marki wyposażenia, opatentowanego
rozwiązania technicznego, kraju pochodzenia itp. zapisów, które mogłyby uprzywilejowywać konkretnych
oferentów.
Zgodnie z zapisami dyrektywy można określić dodatkowe, specjalne warunki realizacji zamówienia,
jednak tylko jeśli są one w zgodzie z prawem UE, a także zostały jasno określone w ogłoszeniu (art. 20).
Dotyczyć one mogą m.in. spełnienia przez kandydatów określonych wymagań dotyczących standardów
obchodzenia się z informacjami niejawnymi (art. 22) czy też przedstawienia dodatkowych informacji,
świadczących o zdolności do wywiązania się z ewentualnego zamówienia pod względem bezpieczeństwa
i punktualności dostaw (art. 23).
Dyrektywa przewiduje trzy główne formy procedur przyznawania zamówień: procedurę negocjacyjną
z publikacją ogłoszenia o zamówieniu, procedurę ograniczoną oraz dialog konkurencyjny (art. 25).
Ponadto w szczególnych przypadkach ogłoszenie o zamówieniu może nie zostać opublikowane, co tworzy
kolejny typ procedury negocjacyjnej – bez ogłoszenia o zamówieniu (art. 28).
W procedurze negocjacyjnej z publikacją ogłoszenia o zamówieniu instytucja zamawiająca
publikuje ogłoszenie o zamówieniu, a następnie, opierając się na określonych kryteriach, wybiera jednego
lub kilku spośród grupy wykonawców, którzy odpowiedzieli na ogłoszenie, wnioskując o dopuszczenie do
postępowania. Z wybranymi tą drogą wykonawcami negocjuje warunki zamówienia w celu ich dostosowania do wymagań zamieszczonych w ogłoszeniu (ich zakres jest dowolny i może być bardzo szeroki)
i umożliwienia wykonawcom stworzenia ofert. Negocjacje kończą się zaproszeniem do składania ofert.
Procedura ta może przebiegać etapami, co ma na celu stopniowe ograniczanie liczby uczestniczących
w niej oferentów. Instytucja zamawiająca jest zobowiązana równo traktować oferentów, a zwłaszcza nie
udzielać niektórym z nich specjalnych informacji, które mogłyby zdecydować o ich przewadze nad innymi
konkurentami (art. 26).
Procedura ograniczona przewiduje publikację ogłoszenia o zamówieniu, na które odpowiedzieć
może każdy wykonawca, składając wniosek o dopuszczenie do udziału w procedurze. Do instytucji
zamawiającej należy wybór, którzy z wykonawców zostaną dopuszczeni do głównej części procedury, tj.
właściwego składania ofert. Dokonywany jest na podstawie określonych kryteriów, podobnie jak w proce-
25
durze negocjacyjnej. Jednak w tym przypadku nie przewiduje się specjalnych negocjacji dostosowujących
oferty do warunków a jedynie złożenie oferty po dopuszczeniu do procedury.
Z kolei dialog konkurencyjny ma zastosowanie do najbardziej skomplikowanych zamówień, tj.
spełniających określone kryteria, np. w zakresie braku możliwości dostatecznego sprecyzowania istotnych
warunków zamówienia. W tej procedurze również publikowane jest ogłoszenie o woli zawarcia zamówienia, na które odpowiadać mogą wszyscy zainteresowani wykonawcy. Analogicznie jak w innych
procedurach, instytucja zamawiająca wybiera wykonawców, z którymi następnie prowadzi dialog, mogący
dotyczyć wszystkich aspektów zamówienia, a mający na celu dokładne określenie środków, które zaspokoją potrzeby instytucji zamawiającej. Z chwilą zakończenia dialogu powinny być dokładnie określone
wszystkie warunki zamówienia – wówczas następuje zaproszenie do składania ofert. Różnica w stosunku
do procedury negocjacyjnej dotyczy stopnia określenia warunków zamówienia – w przypadku dialogu
konkurencyjnego wstępne oczekiwania instytucji zamawiającej mogą być określone dość ogólnie, a dialog
ma właśnie doprowadzić do ich doprecyzowania.
W dyrektywie wyszczególniono też przypadki, w których instytucje zamawiające mogą przeprowadzić
procedurę negocjacyjną bez publikacji ogłoszenia o zamówieniu (art. 28). Najważniejsze z nich dotyczą
sytuacji kryzysowych i nadzwyczajnych, w których długotrwałość procedur udzielania zamówienia stanowiłaby problem, a także takich zamówień, które ze względów technicznych lub prawnych mogą być
w praktyce przyznane wyłącznie jednemu oferentowi.
Dyrektywa pozwala państwom członkowskich na zawieranie z jednym bądź kilkoma dostawcami tzw.
umów ramowych na okres do 7 lat (art. 29). Są one obecnie popularnym sposobem na długoterminową
współpracę instytucji zamawiających z określonym producentem lub grupą producentów, gdyż charakteryzują się uproszczonymi (krótszymi, mniej kosztownymi) procedurami przyznawania zamówienia. O ile
samo zawarcie takiej umowy musi bezwzględnie podlegać regułom proceduralnym wyznaczonym przez
dyrektywę, o tyle już udzielanie zamówień na jej podstawie, pod pewnymi warunkami, może odbywać się
w procedurach uproszczonych, przewidzianych przez tę właśnie umowę.
W dyrektywie precyzyjnie określono też przypadki, kiedy stosowanie jej zapisów może zostać wyłączone (art. 11). Za najważniejszą należy uznać klauzulę pozwalającą na derogację regulacji wprowadzanych przez dyrektywę, jeśli w wyniku ich wypełnienia rządy musiałyby ujawnić informacje o fundamentalnym znaczeniu dla ich interesów bezpieczeństwa (art. 13 lit. a). Oprócz tego wyłączenia dyrektywy
dotyczą m.in.: zamówień wynikających z umów międzynarodowych, które państwa członkowskie UE
mogą mieć zawarte z państwami trzecimi (np. związanych ze stacjonowaniem obcych wojsk na terytorium
członka Unii), zamówień składanych przez organizacje międzynarodowe oraz podlegających regułom
własnym takich organizacji (art. 12) oraz będących wynikiem wspólnego programu badawczo-rozwojowego prowadzonego przez co najmniej dwa państwa członkowskie (art. 13). Co istotne, dyrektywa
przewiduje budowę ogólnoeuropejskiego elektronicznego systemu informacyjnego, w którym instytucje
zamawiające ze wszystkich krajów UE zamieszczać będą informacje o planowanych zamówieniach,
ogłoszenia o zamówieniach, a także informacje o przyznaniu zamówienia (art. 32).
Dyrektywa zawiera także dość szczegółowe wytyczne dotyczące organizacji procesu udzielania
zamówienia. Koncentruje się zwłaszcza na kryteriach selekcji kandydatów, którzy mają zostać dopuszczeni do procedury przyznawania zamówienia, oraz wyboru ostatecznej, zwycięskiej oferty. Oprócz
wymogów spełnienia podstawowych warunków, dotyczących wiarygodności biznesowej dostawcy (m.in.
niekaralność za oszustwa finansowe, korupcję, działania związane z terroryzmem czy też zorganizowaną
przestępczością), dyrektywa pozwala instytucjom zamawiającym oczekiwać od kandydatów do udziału
w procedurze dodatkowych, szczegółowych informacji, m.in. potwierdzających ich dobrą sytuację
finansową, odpowiednią bazę produkcyjną oraz wysokie kompetencje administracyjne. (art. 40, 41, 42).
Dyrektywa przewiduje jednocześnie, że państwa UE mogą tworzyć narodowe wykazy certyfikowanych
przedsiębiorstw, które otrzymywać będą stosowne zaświadczenia, potwierdzające spełnianie przez nie
części kryteriów (art. 46). W odniesieniu do podstawowych warunków (m.in. niekaralność, dobra kondycja
finansowa) zaświadczenia takie powinny być traktowane przez instytucje zamawiające z innych krajów UE
jako przesłanka wystarczająca do uznania, że dany wykonawca takie kryteria spełnia.
Dyrektywa pozwala również na prowadzenie aukcji elektronicznych, tj. procedur udzielania zamówień wykorzystujących systemy teleinformatyczne do przesyłaniu ogłoszeń o zamówieniu, specyfikacji
technicznych i innych warunkach dotyczących zamówienia, ofert, a także ostatecznych wyników procedur.
Główne aspekty takiej aukcji (przebieg, zakres przesyłanych informacji) są ściśle uregulowane, aby
zapewnić utrzymanie wszystkich wprowadzanych przez dyrektywę zasad dotyczących przejrzystości
i równego traktowania oferentów (art. 48).
26
Marcin Terlikowski
Natomiast jeśli chodzi warunki wyboru zwycięskiej oferty, dyrektywa przewiduje dwa podstawowe
rozwiązania – wybór oferty najkorzystniejszej cenowo (najniższa zaoferowana cena) lub najkorzystniejszej ekonomicznie, tj. będącej optymalnym powiązaniem cech, takich jak m.in. cena, użyteczność,
funkcjonalność, jakość, właściwości środowiskowe, czas realizacji zamówienia, serwis posprzedażny itp.
(art. 47).
Warto zauważyć, że w celu stymulowania wzrostu konkurencyjności na rynku produktów obronnych
dyrektywa zobowiązuje państwa członkowskie do zapewniania w swoim prawie krajowym regulacji
wymuszających przestrzeganie wprowadzanych przez nią zasad dotyczących przyznawania zamówień
publicznych także w stosunku do umów o podwykonawstwo, tzn. zlecanych przez zwycięskiego oferenta
innym przedsiębiorstwom (art. 50–54).
Dyrektywa odnosi się również do problemu odwołań od decyzji instytucji zamawiających, nakładając
na państwa UE obowiązek zapewnienia w ich prawie krajowym mechanizmów, umożliwiających przegranym oferentom możliwość złożenia skutecznego i szybkiego odwołania od decyzji podjętej w procedurze przyznawania zamówienia, w której naruszono przepisy krajowe będące wynikiem transpozycji
prawa wspólnotowego lub też odpowiednie przepisy wspólnotowe, jeśli takowe mają bezpośrednie
zastosowanie. Ponadto państwa muszą zagwarantować środki prawne, umożliwiające skorygowanie
nieprawidłowości wykrytych w procedurze odwoławczej, np. w formie zawieszenia wykonywania umowy,
uchylenia błędnie sformułowanych ogłoszeń, specyfikacji zamówienia, warunków dodatkowych itp. Muszą
także zapewnić możliwość ubiegania się o odszkodowanie przez oferentów, którzy czują się pokrzywdzeni
treścią decyzji o przyznaniu zamówienia (art. 56). Komisja Europejska uzyskuje ponadto prawo analizowania przebiegu procedur udzielania zamówień, rezerwując sobie możliwość stwierdzenia, że
doszło do rażącego naruszenia prawa wspólnotowego oraz żądania skorygowania tego naruszenia
od państwa członkowskiego (art. 63). Państwo musi w takim przypadku podjąć określone działania, np.
skorygować naruszenie zgodnie z wcześniejszymi zapisami dyrektywy, lub też rozpocząć odpowiednie
postępowanie sądowe (względnie odwoławcze).
Potencjał zmian w mechanizmach funkcjonowania rynku
W związku z tym, że procesy liberalizacji rynku produktów obronnych w Unii Europejskiej zostały
dopiero zapoczątkowane, jest za wcześnie, aby przekrojowo ocenić potencjał ich wpływu na zmiany
mechanizmów funkcjonowania tego rynku. Można jednak poczynić kilka generalnych spostrzeżeń i uwag
co do możliwych kierunków, w jakich podążać będą zmiany na rynku w najbliższych latach. Ich stymulatorem będzie zarówno wypracowany na forum EAO Międzyrządowy reżim stymulujący konkurencyjność
europejskiego rynku produktów obronnych, jak również obie dyrektywy: 2009/43/WE i 2009/81/WE.
Reżim międzyrządowy powinien być postrzegany jako specyficzny instrument swoistej „miękkiej”
regulacji rynku. Jego głównym elementem jest Kodeks postępowania w zakresie zamówień, który wprowadza mechanizmy regulacyjne w najbardziej wrażliwym segmencie rynku – zamówień, w stosunku do
których państwa zdecydowały się na derogację prawa wspólnotowego zgodnie z art. 296 (346). Biorąc pod
uwagę niezmienną determinację państw UE do utrzymania maksymalnego stopnia kontroli nad zamówieniami na kluczowe systemy bojowe oraz procesami ich wytwarzania i dostaw, zastosowanie mechanizmu
o miękkim charakterze jest zrozumiałe. Z jednej strony Kodeks niewątpliwie może przyczyniać się do
stopniowej liberalizacji rynku, gdyż wprowadza podstawowe zasady otwartości, przejrzystości i niedyskryminacji, których do tej pory zasadniczo brakowało. Można uznać, że jego wprowadzenie dokonało
swoistego przełomu w mentalności państw i podejściu do kwestii rynku – jest to pierwszy przypadek, kiedy
rządy zgodziły się, aby najważniejsze zamówienia, w stosunku do których wykorzystuje się uprawnienia
art. 296 (346), były poddane pewnym mechanizmom mającym gwarantować większą przejrzystość i sprawiedliwość. Ponadto, w porównaniu z dotychczasowymi inicjatywami liberalizacyjnymi, obejmuje on też
najszerszą grupę państw – wszystkie kraje członkowskie UE, z wyjątkiem Danii i Rumunii, a także
Norwegię. Z drugiej jednak strony, ze względu na swój międzyrządowy i niewiążący prawnie charakter,
pozostawia krajom swobodę działania w przypadkach, kiedy ścisłe trzymanie się zasad podważałoby
racjonalne uargumentowane względy bezpieczeństwa.
W świetle dostępnych danych, obejmujących jak na razie okres do końca 2008 r., funkcjonowanie
Kodeksu można ocenić pozytywnie. Od lipca 2006 r., a więc chwili jego wejścia w życie, niezmiennie rosła
liczba ogłoszeń o przetargach publikowanych na portalu EBB – pod koniec 2008 r. państwa zamieszczały
już ponad 360 ogłoszeń o wartości około 11 mld euro. W ciągu nieco ponad dwóch lat funkcjonowania
Kodeksu liczba zamówień przyznanych przedsiębiorstwom sektora obronnego w drodze konkurencji
(dwóch lub więcej oferentów rozpatrywanych w przetargu) wyniosła ok. 150, a ich wartość w przybliżeniu
27
2,5 mld euro. Jednocześnie blisko 250 kontraktów na sumę mniej więcej 3 mld euro przyznano poza
58
konkurencją, tzn. jedynemu dopuszczonemu do przetargu oferentowi . Z kolei liczba zamówień przyznanych innym niż pochodzące z kraju macierzystego również rosła i wyniosła 29% – pozostałą część
59
przyznano macierzystym przedsiębiorstwom . Dane te oznaczają, że państwa co prawda wywiązują się ze
zobowiązania do publikowaniem informacji o swoich zamówieniach, jednak równocześnie mała liczba
firm, zwłaszcza spoza krajów macierzystych, w ogóle podchodzi do przetargów, co owocuje przyznawaniem zamówień jedynemu oferentowi, jaki się zgłosił i to najczęściej krajowemu przedsiębiorstwu.
Powodowane jest to zapewne przede wszystkim małym stopniem przygotowania wielu przedsiębiorstw do
spełnienia formalnych wymagań pozwalających na zgłoszenie oferty w kraju innym niż macierzysty.
Jednocześnie państwa chętnie korzystają z możliwości wyłączenia postanowień Kodeksu i informują EAO
o kontraktach niepublikowanych na portalu – ich wartość w analizowanym okresie wyniosła ok. 2,5 mld
euro. Można oczekiwać, że statystyki te będą ulegały w najbliższych latach dalszemu polepszeniu,
zwłaszcza jeśli chodzi o liczbę ogłoszeń o przetargach publikowanych na witrynach EBB. Prawdziwym
testem prawidłowego funkcjonowania Kodeksu będzie jednak stabilny wzrost liczby kontraktów przyznanych firmom zagranicznym, rozstrzygniętych w wyniku wolnej konkurencji oraz zmniejszenie wartości
kontraktów przyznanych bez podawania informacji na portalu EBB. Wszystkie te zjawiska świadczyłyby
o stopniowym dochodzeniu przez rynek do stanu częściowo zliberalizowanego, którego granice wyznaczane byłyby polityką państw wobec najważniejszych zamówień.
Jeśli chodzi o pozostałe elementy Reżimu, tj. Kodeks dobrych praktyk w łańcuchu dostaw oraz Kodeks
postępowania w dziedzinie offsetu, to ich wpływ na funkcjonowanie rynku będzie zapewne, przynajmniej
w krótkim terminie, mniejszy. Moc wiążąca Kodeksu dotyczącego łańcucha dostaw jest mała – adresowany jest on do przedsiębiorstw, a państwa jedynie zobowiązują się promować otwartość na poddostawców
z innych krajów członkowskich i nawiązywanie międzynarodowej współpracy produkcyjnej. Z kolei Kodeks
w zakresie offsetów ma głównie funkcję informacyjną – powinien pomóc przedsiębiorstwom sektora
obronnego w zapoznawaniu się z oczekiwaniami różnych krajów członkowskich w zakresie preferowanych
programów kompensacyjnych. Zarazem potwierdza on jednak prawo państw do zawierania umów offsetowych, często krytykowanych zarówno przez rządy niektórych państw, jak i Komisję Europejską za sprzeczność z zasadami wolnorynkowej konkurencji.
Jeśli chodzi o dyrektywę 2009/43/WE dotyczącą transferów, system przeze nią przewidziany powinien
znacząco ułatwić transfery produktów obronnych pomiędzy państwami Unii. Zakładając, że zezwolenia
indywidualne będą, zgodnie z duchem i celem dyrektywy rzadkością, a generalne stosowane rzadko
i automatycznie (w stosunku do najważniejszych dostawców – przedsiębiorstw o ugruntowanej pozycji
rynkowej i wiarygodności), znacząca część transferów produktów obronnych w UE będzie odbywała się na
58
59
Dane z materiałów konferencyjnych: Information Conference for the AT R&T community, prezentacja Ch. Breant’a,
Dyrektora EDA do spraw badawczo-rozwojowych, 15 grudnia 2008 r.; www.bmlv.gv.at/archiv/a2008/pdf/vortrag_
breant_eda.pdf.
The Code of Conduct on Defence Procurement triples the value of contracts awarded under open competition from
2007 to 2008, www.eda.europa.eu/EbbNewsLetter/Article.aspx?ArtId=6d24229b-5d4f-4323-84cd-05ca024d5d9c&
IssId=6a0594cd-ca49-4f0c-904c-91a18b3b37eb.
W porównaniu z Reżimem, którego rola – choć nie powinna być umniejszana – powoduje, że może on
być jedynie stymulatorem przemian mechanizmów rynkowych a nie narzędziem regulacyjnym, przyjęte
w 2009 r. dyrektywy 2009/43/WE i 2009/81/WE mają znacznie większy potencjał. Oceniając go, należy
jednak poczynić wstępne zastrzeżenie, mianowicie na transpozycję zapisów dyrektyw państwa mają 2 lata,
po czym musi minąć dodatkowy okres vacatio legis, aby krajowe przepisy będące wynikiem transpozycji
weszły w życie (w przypadku dyrektywy dotyczącej transferów wynosi on dodatkowy rok). Oznacza to, że
w zasadzie do połowy 2012 r. w UE obowiązywał będzie obecny system zezwoleń i świadectw bezpieczeństwa opartych na wymaganiach narodowych oraz różnorodnych krajowych procedurach przyznawania zamówień. W okresie transpozycji państwa zdecydują w jaki konkretny sposób przełożyć wymagania
zapisane w dyrektywach na krajowe akty prawne: ustawowe, wykonawcze i administracyjne. O ile nie
należy spodziewać się złej woli i prób działania wbrew duchowi i celom dyrektyw, o tyle rządy mogą jednak
wprowadzać rozwiązania, które pozwolą im na łatwiejsze stosowanie wyłączeń i klauzul specjalnych
przewidzianych w dyrektywach celem pozostawienia sobie szerszego pola manewru. Niemniej jednak,
generalnie rzecz ujmując, wpływ dyrektyw na rynek powinien być dostrzegalny już w średniej perspektywie
czasowej.
Marcin Terlikowski
28
60
podstawie zezwoleń globalnych . To z kolei powinno ułatwić prowadzenie działalności gospodarczej
przedsiębiorstwom sektora obronnego, a co ważniejsze, zredukuje koszty ponoszone obecnie przy
obowiązującym systemie zezwoleń narodowych. Odnosząc się natomiast do kwestii certyfikacji odbiorców, wiele zależy od szczegółowych rozwiązań przyjętych przez państwa członkowskie w procesie
transpozycji – jeśli wymagania co do doświadczenia czy też kompetencji kadry zarządzającej będą zbyt
duże, może to oznaczać wykluczenie z możliwości łatwego udziału w transferach małych i średnich
przedsiębiorstw, czemu jednak będzie na pewno sprzeciwiać się KE.
W odniesieniu do dyrektywy 2009/81/WE należy zauważyć, że wprowadzane przez nią procedury nie
są nowością, gdyż kopiują rozwiązania istniejące w prawie wspólnotowym i dotyczące zamówień publicz61
nych w ogóle . Ponadto pozostają one w pewnej części zbieżne ze stosowanymi przez państwa członkowskie mechanizmami udzielania zamówień publicznych w sferze obronności. Mimo to kategoryzacja
i uściślenie przebiegu i charakteru poszczególnych rodzajów procedur powinno doprowadzić do ujednolicenia systemu przyznawania zamówień w sferze obronności w skali całej UE, tak jak to się dokonało po
przyjęciu dyrektywy dotyczącej zamówień publicznych w ogóle. Choć w szczegółach procedury mogą
wyglądać inaczej w różnych krajach członkowskich, to jednak duża część ich podstawowych zasad i cech
będzie taka sama. To z kolei powinno ułatwić przedsiębiorstwom stawanie do przetargów, gdyż umożliwi
znacznie lepszą niż obecnie orientację w zawiłościach proceduralnych, wymaganiach w stosunku do
kandydatów, procesu rozpatrywania ich ofert, mechanizmów odwoławczych itp. Duże znaczenie mają też
zapisy wymuszające stosowanie jasnych i niedyskryminacyjnych kryteriów dopuszczania do udziału
w procedurach oraz wyłaniania zwycięskiej oferty. Ich pełna implementacja mogłaby istotnie zwiększyć
szanse zagranicznych oferentów na uzyskanie zamówienia.
Trzeba jednak pamiętać, że dyrektywa zawiera wiele specjalnych rozwiązań i swoistych „wyjść
awaryjnych”, które mogą być wykorzystywane przez państwa członkowskie do zachowania swobody
postępowania w najistotniejszych zamówieniach. Dlatego też można realistycznie zakładać, że zapisy
wprowadzane przez dyrektywę sprawdzą się w mniej wrażliwych segmentach rynku produktów obronnych, dotyczących sprzętu o względnie mniejszym znaczeniu dla obronności, a zwłaszcza w obszarze
prac budowlanych. Jednocześnie nie należy oczekiwać, że w krótkim terminie rezultatem jej przyjęcia
będzie całkowite zliberalizowanie rynku i niczym nie skrępowana konkurencja przedsiębiorstw obronnych
w segmencie najważniejszych przetargów, dotyczących systemów kluczowych dla obronności państw.
Zakończenie
Jest zbyt wcześnie, aby kompleksowo ocenić rezultaty zainicjowania procesu liberalizacji rynku
produktów obronnych w Unii Europejskiej. Przytaczane wyżej pierwsze dane liczbowe, dotyczące Reżimu
międzyrządowego, a zwłaszcza Kodeksu, w zakresie zamówień sugerują, że jak na razie sprawdza się on
przynajmniej w zakresie zwiększania przejrzystości rynku. Przekazywanie informacji o ogłoszeniach na
zakup produktów obronnych, zobowiązanie do stosowania niedyskryminacyjnych kryteriów w ocenie
oferentów oraz ujawniania informacji o narodowych priorytetach i praktykach w dziedzinie offsetu (zgodnie
z Kodeksem postępowania w dziedzinie offsetu) są niewątpliwie krokami w dobrym kierunku. Zwiększenie
wiedzy o rynku i naświetlenie mechanizmów jego działania jest bowiem pierwszym warunkiem pozwalającym przedsiębiorstwom na orientację w realiach rynkowych, tj. jego segmentach, wartości, wielkości
i charakterze popytu, możliwościach specjalizacji, kooperacji itp. Niemniej jednak znaczenie inicjatyw
uruchomionych w ramach EAO osłabia brak prawnie wiążącego statusu – nie można zatem wykluczyć, że
w przypadku narośnięcia komplikacji politycznych lub ekonomicznych rządy skorzystają z możliwości
niestosowania się do celów i ducha Reżimu. Pod tym względem wpływ dyrektyw na rynek 2009/43/WE
2009/81/WE powinien być znacznie większy, gdyż są one instrumentem prawnym. Należy jednak pamiętać, że kluczem do ich powodzenia jest maksymalnie szerokie i dokładne zastosowanie ich zapisów.
60
61
Wprowadzenie systemu globalnych zezwoleń na transfer oraz certyfikacji odbiorców oznacza zarazem przesunięcie
dużej części odpowiedzialności za transfery produktów obronnych z rządów na przedsiębiorstwa, zwłaszcza
w kwestii ich ewentualnego, nielegalnego eksportu. Szerzej zob. The European defence package: towards a liberalization
and harmonization of the European market, Flemish Peace Institute, 2008, s. 12, www.flemishpeaceinstitute.eu/
get_pdf.php?ID=201&lang=EN.
Chodzi oczywiście o dyrektywę 2004/18/WE w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na
roboty budowlane, dostawy i usługi. Szerzej o zmianach, jakie wprowadziła ona w polskim prawie zamówień
publicznych, zobacz: D. Gadomska, Tryby udzielania zamówień publicznych w oparciu o ustawę prawo zamówień
publicznych, Nowe Przetargi.pl, październik 2005 r., www.noweprzetargi.pl/download.php?id=148.
29
Brak determinacji do dokonania precyzyjnej transpozycji, a następnie nadużywanie zapisanych w obu
dyrektywach specjalnych rozwiązań pozwalających na derogację ich głównych przepisów, może
poważnie ograniczyć znaczenie tych uregulowań dla rynku. Decydujące znaczenie będzie tutaj wciąż
miała wola polityczna rządów – choć zdecydowały się one na stopniową liberalizację rynku, dostrzegając
jej konieczność, to jednak utrzymały istnienie art. 296 (346). Oznacza to, że podejście rządów do sektora
i rynku obronnego jest nadal specyficzne i – w zależności od sytuacji politycznej i ekonomicznej – może
objawiać się próbami utrzymywania istniejącej od kilkudziesięciu lat praktyki wyłączania najważniejszych
zamówień spod reguł wolnokonkurencyjnych. Warto jednak pamiętać, że choć istnieje prawdopodobieństwo takich działań, to do dyspozycji są już narzędzia formalno-prawne (zapisane w dyrektywach),
pozwalające KE na ingerowanie w praktyki rządów zakłócające konkurencyjność, a samym rządom – na
wzajemne weryfikowanie przejrzystości i otwartości swoich polityk w tym zakresie.
Biorąc pod uwagę ostatnie problemy państw Unii z ich budżetami obronnymi, zdestabilizowanymi
przez światowy kryzys ekonomiczny, proces liberalizacji może jednak zostać – na pewien czas – zahamowany. Rządy wielu państw członkowskich wydają się bowiem obecnie coraz wyraźniej chronić narodowe
aktywa przemysłowe poprzez intensyfikację działań protekcjonistycznych, niż dążyć do zbudowania
w ramach UE w pełni konkurencyjnego rynku produktów obronnych. Sytuacja ta jasno pokazuje granice
liberalizacji. Chociaż państwa członkowskie zgodziły się na otwarcie rynku w jego mniej wrażliwych
segmentach (i proces ten będzie ukończony), to jednak najważniejsze zamówienia, dotyczące skomplikowanych systemów uzbrojenia, będą raczej przeprowadzane nadal w sposób, który zagwarantuje
państwom zachowanie ich podstawowych interesów bezpieczeństwa i ekonomicznych. Zmiana tego
podejścia, byłaby jedynie możliwa gdyby państwa UE zaczęły postrzegać imperatyw bezpieczeństwa
narodowego kolektywnie, w odniesieniu do całej Unii, a nie w sposób ściśle narodowy. Byłby to jednak
prawdziwy przełom, prowadzący do całkowitego przeformułowania Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa
i Obrony UE a zarazem wymagający zaistnienia zupełnie nowych uwarunkowań politycznych i ekonomicznych w świecie i w Europie. Na razie zatem można tylko obserwować jak nowe instrumenty będą
wpływały na rynek, a przede wszystkim – czy państwa okażą się przywiązane do ich stosowania w duchu,
w jakim były przyjmowane.
70
Poziom wydatków na obronność (mld USD)
60
50
40
30
20
10
0
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Lata
Niemcy
Francja
Wielka Brytania
Hiszpania
Włochy
Szwecja
Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych instytutu SIPRI, dostępnych on-line: http://milexdata.sipri.org.
Wykres nr 1
Wydatki na obronność sześciu największych producentów uzbrojenia z państw Europy Zachodniej
w latach 1988–2008 (mld USD, ceny stałe z 2005 r.)
Marcin Terlikowski
30
Schemat nr 1.
Sposoby regulacji rynku produktów obronnych w UE w zależności od jego segmentów
Uprawniona
derogacja
obowiązywania
prawa
wspólnotowego,
zgodnie z art. 346 (296)
traktatu lizbońskiego
Broń nuklearna,
chemiczna
i biologiczna
oraz jej
podzespoły
i podsystemy
Uprawniona
derogacja prawa
wspólnotowego,
zgodnie z art. 346 (296),
jednak tylko
w wyjątkowych
przypadkach,
tak jak przewiduje
to Komunikat
Interpretacyjny
Komisji
Systemy uzbrojenia
lądowe, powietrzne
i morskie,
broń strzelecka
– także ręczna –
i systemy
wspierające:
łączności,
rozpoznania,
dowodzenia itp.
Zastosowanie znajdują przepisy
dyrektywy w sprawie
koordynacji procedur udzielania
niektórych zamówień na roboty
budowlane, dostawy i usługi
przez instytucje lub podmioty
zamawiające w dziedzinach
obronności i bezpieczeństwa
(2009/81/WE)
Usługi i roboty
budowlane
na rzecz sił
zbrojnych/sił
bezpieczeństwa
Zastosowanie
znajdują przepisy
dyrektywy w sprawie
koordynacji
procedur
udzielania
zamówień
publicznych na
roboty budowlane,
dostawy i usługi
(2004/18/WE)
Wyposażenie
o charakterze
pozawojskowym,
nabywane dla
sił zbrojnych/sił
bezpieczeństwa, np.
mundury, sprzęt
dla administracji
wojskowej itp.
Zastosowanie
znajduje Kodeks
postępowania
w zakresie
zamówień
obronnych
Europejskiej
Agencji Obrony
Źródło: Opracowanie własne na podstawie P. De Vestel, Defence market and industries in Europe: time for political
decisions?, „Challiot Paper”, nr 21, listopad 1995, Institute for Security Studies of Western European Union,
s. 39–40.
Tabela nr 1.
Udział siedmiu największych europejskich producentów w światowej sprzedaży uzbrojenia
Udział w sprzedaży uzbrojenia na świecie
(łącznie na rynek wewnętrzny i na eksport)
Kraj
1990 r.
1998 r.
2007 r.
Wielka Brytania
10,6%
16,2%
13,1%
Francja
11,7%
10,9%
6,7%
Włochy
4,1%
2,3%
3,8%
Niemcy
5,0%
3,8%
2,1%
Szwecja
1,0%
1,4%
0,8%
Hiszpania
0,9%
0,7%
0,7%
SUMA
33,3%
35,3%
31,0%*
USA
60,5%
56,0%
61,2%
* Do sumy udziałów wszystkich krajów doliczono udział europejskiej korporacji EADS równy 3,8%.
Źródło: opracowanie własne na podstawie SIPRI Yearbook z lat 1991, 2009, 2000. Metodologia sporządzenia danych
opiera się na liście 100 największych w danym roku przedsiębiorstw wytwarzających uzbrojenie.
Więcej zob. www.sipri.org/research/armaments/milex/researchissues/measuring_milex.
31
Tabela nr 2.
Wartość ksiegowa sprzedanego uzbrojenia (na rynek wewnetrzny i eksport), mld USD ceny stałe 2007.
Obliczony na podstawie oficjalnych informacji rządów o księgowej wartości wyeksportowanego uzbrojenia.
Ze względu na fakt, iż rządy różnie klasyfikowały produkty obronne, dane te mogą nieco odbiegać od rzeczywistości.
Wartość ksiegowa sprzedanego uzbrojenia (na rynek wewnetrzny i eksport),
mld USD ceny stale 2007
Kraj
2002 r.
2003 r.
2004 r.
2005 r.
2006 r.
2007 r.
Wielka Brytania
31,25
32,26
37,39
37,41
39,06
45,46
Francja
18,14
21,23
22,87
21,87
20,52
23,25
Włochy
6,30
7,64
7,73
12,05
11,59
11,80
Niemcy
5,29
6,23
5,87
6,66
6,29
7,29
Szwecja
1,76
2,55
2,78
2,22
2,32
2,78
Hiszpania
1,01
1,70
1,85
1,90
1,99
2,43
EADS
7,31
9,62
10,82
10,46
13,24
13,19
SUMA
71,06
81,22
89,30
92,56
95,00
106,18
USA
157,50
178,29
195,60
199,39
210,19
212,36
Źródło: Opracowanie własne na podstawie SIPRI Yearbook z lat 2009–2004.
Tabela nr 3.
Udział w eksporcie uzbrojenia sześciu największych europejskich producentów i USA w okresie 2002–2007.
Obliczony na podstawie oficjalnych informacji rządów o księgowej wartości wyeksportowanego uzbrojenia.
Ze względu na fakt, iż rządy różnie klasyfikowały produkty obronne, dane te mogą nieco odbiegać od rzeczywistości.
Kraj
Udział w eksporcie uzbrojenia sześciu największych europejskich producentów i USA
w okresie 2002–2007
2003 r.
2004 r.
2005 r.
2006 r.
2007 r.
Wielka Brytania
4,61%
4,54%
6,06%
6,32%
5,65%
8,11%
Francja
13,64%
12,85%
21,04%
11,86%
11,43%
12,17%
Włochy
1,50%
1,99%
1,42%
2,58%
2,75%
3,40%
Niemcy
0,98%
4,22%
3,34%
5,07%
3,90%
2,77%
Szwecja
1,15%
2,25%
2,36%
2,89%
3,18%
2,78%
Hiszpania
0,84%
1,21%
1,20%
1,30%
2,40%
2,50%
SUMA
22,72%
27,06%
35,41%
30,02%
29,30%
31,73%
USA
32,83%
38,62%
27,94%
30,13%
28,41%
25,06%
Źródło: Opracowanie własne na podstawie SIPRI Yearbook 2009.
Tabela nr 4
Współpraca państw UE (z wyłączeniem Danii) w sektorze obronnym
Wartość wspólnych zamówień wyposażenia obronnego w UE
Udział wspólnych zamówień w globalnej wartości zamówień
wyposażenia obronnego w UE
Wartość wspólnych obronnych programów
badawczo-rozwojowych w UE
Udział wspólnych obronnych programów badawczo-rozwojowych w globalnej wartości takich programów w UE
2006 r.
2007 r.
2008 r.
6,078 mld euro
6,107 mld euro
7,068 mld euro
20,9%
18,9%
21,2%
0,254 mld euro
0,332 mld euro
0,409 mld euro
9,6%
13,1%
16,5%
Źródło: Opracowanie własne na podstawie opracowań Defence data 2008 oraz Additional defence data 2008 Europejskiej Agencji Obrony, www.eda.europa.eu/defencefacts.
2002 r.
Marcin Terlikowski
32
Tabela nr 5.
Zmiany w wydatkach na obronność sześciu największych producentów uzbrojenia z państw Europy Zachodniej
w latach 1988–2008 (mld USD, ceny stałe z 2005 r.)
Kraj
Zmiana
1988–1993
Zmiana
1993–1998
Zmiana
1998–2003
Zmiana
2003–2008
Zmiana
1988–2008
Niemcy
–15,26%
–13,04%
–2,32%
–7,01%
–33,06%
Francja
–2,85%
–8,88%
4,51%
–0,10%
–7,57%
Wielka Brytania
–10,46%
–15,43%
16,05%
3,69%
–8,88%
Hiszpania
–5,56%
–9,61%
9,19%
29,43%
20,63%
Włochy
–4,01%
6,34%
12,92%
–7,59%
6,52%
Szwecja
–5,97%
–1,08%
–2,76%
–10,07%
–18,66%
Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych instytutu SIPRI, dostępnych on-line:
http://milexdata.sipri.org.
Tabela nr 6.
Artykuł 223 traktatu o EWG (art. 343 traktatu lizbońskiego)
Art. 223 Traktatu o EWG (346 traktatu lizbońskiego)
1. Postanowienia niniejszego Traktatu nie stanowią przeszkody w stosowaniu następujących reguł:
a) żadne Państwo Członkowskie nie ma obowiązku udzielania informacji, których ujawnienie uznaje za sprzeczne
z podstawowymi interesami jego bezpieczeństwa;
b) każde Państwo Członkowskie może podejmować środki, jakie uważa za konieczne w celu ochrony
podstawowych interesów jego bezpieczeństwa, a które odnoszą się do produkcji lub handlu bronią, amunicją
lub materiałami wojennymi; środki takie nie mogą negatywnie wpływać na warunki konkurencji na wspólnym rynku
w odniesieniu do produktów, które nie są przeznaczone wyłącznie do celów wojskowych.
2. W ciągu pierwszego roku od wejścia w życie niniejszego Traktatu Rada, stanowiąc jednomyślnie, określi listę
produktów, do których mają zastosowanie postanowienia ustępu 1litera b).
3. Rada, stanowiąc jednomyślnie na wniosek Komisji, może dokonać zmian w tej liście.

research papers materiały studialne PISM

Transkrypt

Podobne dokumenty

Liberalizacja rynku wyposażenia obronnego w Unii Europejskiej

KATEGORIE RYZYKA Ryzyko finansowe Ryzyko dotyczące

Plan zamówień publicznych na rok 2015

Szybka Kolej Miejska Sp. z o.o. studentów kierunku logistyka

Kliknij aby pobrać dokument w formacie PDF

Protokół uzgodnień procedur zamówień publicznych

Szanowny Panie Prezesie, W odpowiedzi na pismo z dnia 27 marca

załącznik 2 do siwz o speł. 22 i 24 ORK 3

Sygnity - Comite