docPobierz artykuł - Wrocławskie Studia Politologiczne
download 
Reklamacja Transkrypt
Pobierz artykuł - Wrocławskie Studia Politologiczne
INSTYTUCJE I DZIAŁANIA POLITYCZNE Bartłomiej Michalak Spór o system wyborczy czy o model demokracji? O związkach pomiędzy kształtem demokracji a ordynacją wyborczą W marcu 2003 r. w jednym z opiniotwórczych i ogólnopolskich dzienników ukazał się apel polskich intelektualistów do ówczesnego prezydenta RP Aleksandra Kwaśniewskiego o inicjatywę ustawodawczą w sprawie zmiany ordynacji wyborczej do parlamentu z proporcjonalnej na większościową, i co za tym idzie, zastąpienia wielomandatowych okręgów wyborczych okręgami jednomandatowymi1. Apel ten odniósł połowiczny sukces. Co prawda prezydent Kwaśniewski 13 lutego 2004 r. przesłał do laski marszałkowskiej projekt nowelizacji ustawy z 12 kwietnia 2001 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej – jednak postulowane przez intelektualistów zmiany zgodnie z tym projektem ograniczone zostały wyłącznie do Senatu2. Na kształt tej decyzji, oprócz przesłanek natury politycznej, w sposób rozstrzygający wpłynęła regulacja wyrażona wprost w art. 96 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przesądzająca o proporcjonalności wyborów do Sejmu. Ostatecznie prezydencki projekt i tak nie doczekał się finalizacji, a pod koniec kadencji parlamentu został praktycznie zarzucony w związku z koniecznością dokonania nowelizacji ustaw wyborczych sygnalizowaną przez Państwową Komisję Wyborczą, a związaną z realną wówczas możliwością równoczesnego przeprowadzania wyborów parlamentarnych i prezydenckich. Mimo iż ostatecznie żadna z tych nowelizacji nie doszła do skutku, to jednak kwestia zmiany systemu wyborczego w Polsce nadal pozostała sprawą żywą i co jakiś czas powracała zarówno w czasie toczącej się kampanii wyborczej, jak i po wyborach. W konfrontacji przeciwników i zwolenników określonych rozwiązań pojawiają się różnorakie argumenty, którym dość często towarzyszą kategoryczne sądy wartościujące, opierające się na dychotomicznym podziale na „dobrą” i „złą” ordynację. Na temat zalet i wad poszczególnych systemów napisano już wiele prac i artykułów3. W istocie spór ten nie zaczął się wcale w Polsce, ale trwa już bardzo długo, a ściśle rzecz biorąc, od czasu zidentyfikowania i opisania w XVIII w. przez dwóch członków francuskiej Akademii Nauk – markiza de Condorcet i Jeana-Charles’a de Borda – paradoksów związanych z funkcjonowaniem, dominujących w tamtych czasach, metod większościowych. Być może zamiast szukać kolejnych argumentów za i przeciw konkretnym rozwiązaniom, warto się na chwilę zastanowić nad teoretycznymi i praktycznymi przesłankami, które legły u podstaw tych sporów, i nad tym, jakie skutki polityczne WROCŁAWSKIE STUDIA POLITOLOGICZNE 9/2008 Wrocławskie Studia Politologiczne 9, 2008 © for this edition by CNS 01 WrocStudia Polit 9.indd 43 2008-11-24 14:18:26 INSTYTUCJE I DZIAŁANIA POLITYCZNE 44 i społeczne niesie każdy z tych wariantów dla szeroko rozumianego systemu politycznego, albo mówiąc wprost – dla funkcjonowania współczesnej demokracji. Wybory a demokracja Istotą demokracji przedstawicielskiej, jej warunkiem sine quo non, jest konieczność przeprowadzania wolnych i rywalizacyjnych wyborów. Francuski konstytucjonalista i politolog Georges Burdeau wskazał na cztery ich podstawowe i nierozerwalne funkcje: 1. Wyrażenie woli wyborców. 2. Odtworzenie obrazu opinii publicznej. 3. Nadanie rządzącym legitymacji do sprawowania władzy. 4. Wyłonienie stabilnej większości. Choć pełna realizacja wszystkich wymienionych zasad jest w praktyce trudna do zrealizowania, to jednak adaptacja tylko jednej z nich przy całkowitym pominięciu pozostałych świadczyłaby o słabości tak skonstruowanych rozwiązań instytucjonalnych. Przykładowo, jeżeli skupilibyśmy się tylko i wyłącznie na pierwszych trzech funkcjach, to narażalibyśmy się na permanentną destabilizację wywołaną brakiem jednego stabilnego ośrodka rządzącego. Z drugiej strony, realizacja ostatniej zasady, przy pominięciu woli wyborców lub znaczącym zniekształceniu obrazu opinii publicznej, prowadziłaby na dłuższą metę do zakwestionowania legitymizacji utworzonej w ten sposób większości rządzącej, co w konsekwencji podważałoby sens samej idei wyborów i opierającej się na nich współczesnej demokracji4. Dzięki wyborom bowiem ogół społeczeństwa ma sposobność podejmowania decyzji o przyszłych kierunkach polityki państwa. W warunkach współczesnych oznaczać to musi możliwość kreowania zgodnego z wolą elektoratu rządu przedstawicielskiego. Jednak sam akt głosowania nie wystarczy, by zasadę tę zmaterializować. Konieczny jest do tego określony mechanizm, który pozwoli głosy takie „przetworzyć” na konkretny układ polityczny. Tym narzędziem jest właśnie system wyborczy. W literaturze prawniczej jest on z reguły definiowany jako ogół zasad określających tryb przygotowania i przeprowadzenia wyborów oraz zasady podziału mandatów5. Definicja ta sprowadza system wyborczy do roli zbioru przepisów, na podstawie których przeprowadza się głosowanie. W tym ujęciu tracimy jednak z pola widzenia pewne jego ważne cechy. W istocie bowiem wybory stanowią niezwykle złożony proces, na który składa się wiele wzajemnie ze sobą powiązanych zdarzeń. Można je przyporządkować do jednego z czterech głównych etapów: 1. Rozstrzygnięcie, które z potencjalnych kandydatur (osób zainteresowanych rywalizacją wyborczą) są na tyle społecznie istotne, by można było z nich wybierać – ze względów technicznych i pragmatycznych nie da się bowiem wybierać spośród niczym nieograniczonej liczby kandydatów. 2. Określenie, w jaki sposób wyborca może ujawnić swoje indywidualne preferencje polityczne podczas procesu wyborczego. 3. Umożliwienie wyborcy odzwierciedlenia tych preferencji na zbiorze dostępnych możliwości (czyli startujących kandydatów) za pomocą aktu głosowania. 4. Transformacja głosów na mandaty w taki sposób, by dało się je przełożyć na konkretny układ polityczny. W zależności od przyjętego modelu ordynacji realizacja poszczególnych faz i wynikające z tego skutki dla systemu politycznego będą inne. Wybór formuły wyborczej (czyli reguły lub zespołu reguł, które określają, w jaki sposób głosy zdobyte w wyborach zostaną przeliczone na konkretne mandaty w okręgach wyborczych oraz którzy kandydaci są uprawnieni do otrzymania mandatów) zazwyczaj przesądza też o kształcie po- Wrocławskie Studia Politologiczne 9, 2008 © for this edition by CNS 01 WrocStudia Polit 9.indd 44 2008-11-24 14:18:26 45 madzenia ustawodawczego, które byłoby odbiciem szerszej części społeczeństwa. Jeśli główne podziały w danej zbiorowości mają na przykład charakter etniczny, religijny czy językowy, to formuła ta pozwala na odtworzenie tych podziałów wewnątrz wyłanianego organu9. Zgodnie z logiką tego systemu podstawowym zadaniem wyłonionych w ten sposób deputowanych ma być obrona interesów tych grup i kategorii społecznych, których są oni reprezentantami. W ten sposób partie wprost artykułują interesy mniejszości na arenie parlamentarnej i rządowej10. Przeciwnicy ordynacji proporcjonalnej zarzucają jej najczęściej, że w nadmierny sposób uprzywilejowuje ona partie polityczne, oddając w ręce ich liderów decyzję o tym, kto z jej ramienia ma kandydować, że utrudnia wytworzenie bezpośrednich więzi pomiędzy elektoratem a deputowanym, że sprzyja mniejszej stabilizacji politycznej i rozmywaniu odpowiedzialności rządzących partii wskutek tworzenia rządów koalicyjnych, że, wreszcie, generuje liczne paradoksy matematyczne podważające w praktyce jej proporcjonalność oraz skomplikowany i trudny do wyjaśnienia, przeciętnemu wyborcy, mechanizm transformacji głosów na mandaty. Bolączką na wszystkie niedociągnięcia ordynacji proporcjonalnej ma być w związku z tym system większościowy. Oczywistości tego twierdzenia mają dowodzić dwie podstawowe cechy charakteryzujące tę formułę: wyjątkowa prostota i przejrzystości mechanizmu agregacji głosów i alokacji mandatów oraz jej intuicyjność. Co do pierwszej z wymienionych cech to nie wymaga ona dowodu. Nie ma prostszego systemu wyborczego niż system większości względnej oparty na formule jednomandatowych okręgów wyborczych. Wykazanie intuicyjności tej metody, choć z pozoru równie proste, wymaga już przeprowadzenia pewnego procesu dowodowego sięgającego istoty samej demokracji. INSTYTUCJE I DZIAŁANIA POLITYCZNE zostałych elementów procedury wyborczej. Tak więc decyzja o jej kształcie przesądza o charakterze całego systemu wyborczego. Zdaniem holenderskiego politologa Arenda Lijpharta system wyborczy w znacznej mierze determinuje mechanizm funkcjonowania całego systemu politycznego. Bezpośrednio rozstrzyga o stopniu proporcjonalności i dysproporcjonalności wyborów, co jest miarą stopnia zniekształcenia woli wyborców. Decyduje o liczbie partii zasiadających w parlamencie i w ten sposób wpływa na kształt systemu partyjnego. Narzuca dominujący typ formowanych gabinetów (jednopartyjne lub koalicyjne). Przede wszystkim jest jednak najbardziej podatnym na manipulację, bo najłatwiejszym do zmiany, elementem demokratycznego ładu. Zmieniając system wyborczy, można za jednym zamachem doprowadzić do modyfikacji dotychczasowych mechanizmów i procesów zachodzących w ramach systemu politycznego6. Ordynacja oparta na formule większościowej jest historycznie wcześniejsza niż system proporcjonalny i dominowała w Europie do początków XX w. W klasycznej wersji tego systemu (większości względnej) wyborcy głosują zawsze na konkretnego kandydata zarejestrowanego w danym okręgu wyborczym. Wybrany zostaje ten z kandydatów, który tych głosów w okręgu otrzyma jak najwięcej (zgodnie z zasadą the winners takes all). Z kolei idea reprezentacji proporcjonalnej wywodzi się z założenia, że deputowany w parlamencie reprezentuje nie tyle wyborców swojego okręgu, ile tych wyborców, którzy dzielą z nim wspólne przekonania polityczne. Wyraża to zmianę w podejściu do reprezentacji z modelu terytorialnego na reprezentację poszczególnych grup interesów7. Wynika to z założenia, że wszelka reprezentacja powinna być z natury wiernym odzwierciedleniem nie tylko poglądów większości, ale także mniejszości elektoratu8. Celem proporcjonalnej reprezentacji jest więc wyłonienie takiego zgro- Wrocławskie Studia Politologiczne 9, 2008 © for this edition by CNS 01 WrocStudia Polit 9.indd 45 2008-11-24 14:18:26 INSTYTUCJE I DZIAŁANIA POLITYCZNE 46 Znaczenie terminu demokracja Źródłosłów terminu demokracja wywodzi się z dwóch greckich słów: demos (co oznacza lud) i kratos (władza), co w sumie daje nam demokrację, czyli „władzę ludu”. Niestety etymologiczna definicja demokracji nie przybliża nas wcale do udzielania wyczerpującej i jednoznacznej odpowiedzi, czym jest tak zdefiniowana demokracja, albo mówiąc wprost – kto w niej sprawuje władzę i jaki jest jej charakter. W tym miejscu pojawiają się pierwsze ważne pytania. Kto stanowi lud? Czym jest demos? Pojęcie to nacechowane było dwuznacznością jeszcze w okresie ateńskiej polis. W V w. p.n.e. była to społeczność zebrana w ekklesia (zgromadzeniu ludowym), którą można wiązać zarówno z całym ciałem, z wieloma, z większością czy po prostu z pospólstwem. Niejednoznaczność ta została dodatkowo spotęgowana przez piętnaście wieków posługiwania się rzymskim określeniem populus (określającym wspólnotę wszystkich obywateli), a ostatecznie utrwaliła się na gruncie poszczególnych języków narodowych. I tak np. dla Francuzów, Niemców czy Włochów terminy używane powszechnie na określenie „lud” mają konotację ze zbiorowością oznaczającą pewną substancjonalną całość, podczas gdy w języku angielskim kojarzy się to raczej z „wielością”, czyli całością złożoną z wielu jednostek11. Zdaniem Pawła Śpiewaka współcześnie można mówić o trzech koncepcjach uczestnictwa ludu w rządzeniu państwem. Wszystkie te koncepcje wiąże Śpiewak z pojawieniem się państwa narodowego12. Pierwsza z nich utożsamia lud z narodem. Lud w niej to dominujący naród tworzący państwo i wyłącznie dla niego zastrzeżone są wszystkie formy obywatelstwa. W tym ujęciu poza obrębem ludu znajdują się wszelkie mniejszości etniczne oraz osoby i grupy wykluczone spoza narodu. Konstrukcja ta wyraźnie nawiązuje do holistycznego ujmowania ludu jako zbiorowości istniejącej obiektywnie i całościowo, werbalizującej swoje decyzje w postaci „niepodzielnej woli”. Drugie rozumienie ludu zakłada (model liberalny), że o fakcie przynależności do niego nie decydują takie warunki, jak: miejsce urodzenia, pochodzenie etniczne, ani tym bardziej religia czy język. Być obywatelem, czyli członkiem ludu, to tyle co przynależeć do danego państwa, spełniając prawne i administracyjne po temu warunki. W sposób ścisły wiąże się to z utożsamieniem narodu z całą wspólnotą polityczną definiowaną jako ogół wszystkich obywateli, a nie tylko członków określonej grupy etnicznej czy też kręgu kulturowego. Wreszcie trzecia koncepcja związana jest z rolą jednostek i ideą poszanowania ich praw, ale jednocześnie odwołuje się do wspólnego dziedzictwa, tradycji, kultury, a tym samym wspólnoty narodowej. Celem tego modelu (Śpiewak nazywa go republikańskim) jest ochrona praw obywateli, realizacja ich potrzeb, ale również ochrona dobra wspólnego i interesów państwa. Współrządzenie nie sprowadza się do zajmowania się sprawami prywatnymi za pośrednictwem systemu politycznego, lecz zakłada udział w kształtowaniu politycznego konsensusu, dzięki któremu można identyfikować się z innymi. Obywatel ma wedle tej koncepcji nie tylko określone prawa, ale i pewne obowiązki wobec wspólnoty politycznej, której jest członkiem. Podstawowym jego obowiązkiem jako członka tej wspólnoty jest dbałość o dobro ogółu wynikające z tradycji, ale nakierowane na przyszłość. W imię tego dobra wspólnego powinien on umieć zrezygnować, jeśli zajdzie taka potrzeba, z części swoich partykularnych interesów i poprzeć te rozwiązania, które niekoniecznie korzystne dla niego z punktu widzenia wspólnoty, okazują się niezbędne. Nie są to rozważania czysto akademickie. Zależnie od tego, jaką przyjmie się koncepcję ludu, takie będą prawa dla mniejszości narodowych, etnicznych oraz imigrantów, reali- Wrocławskie Studia Politologiczne 9, 2008 © for this edition by CNS 01 WrocStudia Polit 9.indd 46 2008-11-24 14:18:26 47 (np. średniowieczne komuny), okazały się, w sensie ustrojowym, tworami niezwykle kruchymi. Wydaje się zatem, że demokracja w tym kształcie była po prostu skazana na porażkę15. Tak więc obecnie lud jako taki władzy bezpośrednio sprawować nie może. Skoro jednak władza z mocy prawa do niego należy, a on jej samodzielnie nie wykonuje, to oczywiste jest, że potrzebuje jakiejś formy pośrednictwa. To właśnie wybory przedstawicieli do organów prawodawczych są tym, co w praktyce przesądza o tym, że lud odgrywa rolę suwerena i dysponenta władzy16. Ponieważ każde wybory mają na celu wybranie konkretnych osób na określone stanowisko publiczne, a osoby te, zgodnie z założeniami idei przedstawicielstwa, będą później podejmować wiążące ogół decyzje, ważne jest, aby wyłaniani w ten sposób przedstawiciele społeczeństwa faktycznie byli jego reprezentantami. Wybory sprowadzają się więc do wyłonienia przez lud (ogół obywateli) konkretnych osób na określone stanowiska publiczne. To oni będą później w imieniu tegoż ogółu i niejako w jego zastępstwie podejmować i wdrażać wiążące ten lud decyzje. Jeśli decyzje te podejmowane mają być w imieniu wszystkich i wszystkich jednakowo wiązać, to oczywiste jest, że zgodzić się na to również powinni wszyscy. Taka powszechna zgoda gwarantuje nam pełną legitymację podjętych później decyzji. Jest to jednak model utopijny i niemożliwy do zrealizowania. Jak powszechnie wiadomo, jednomyślność nie leży po prostu w ludzkiej naturze. Co więcej, w sytuacji nieustających konfliktów między poszczególnymi grupami i wspólnotami interesów taka jednomyślność jest nierealna. Wielkim osiągnięciem demokracji jest właśnie to, że udało jej się te konflikty zinstytucjonalizować w ramach pewnych powszechnie akceptowanych reguł. Przejawem tej instytucjonalizacji jest polityzacja dominujących w danym społeczeństwie podziałów socjo- INSTYTUCJE I DZIAŁANIA POLITYCZNE zowany model edukacji czy wreszcie pomysły na lojalność obywatelską13. Upraszczając, można stwierdzić, że demokratyczny system polityczny to taki, który gwarantuje udział szerokich rzesz społeczeństwa we władzy politycznej. Jednak demokracja nie oznacza wcale, że wszyscy mają prawo uczestniczyć w podejmowaniu decyzji politycznych. Prawo to zostało bowiem zarezerwowane dla tych, którzy należą do wspólnoty politycznej, jaką jest lud. Z kolei znaczenie pojęcia lud zależy w znacznej mierze od zdefiniowania jednostek, które poprzez fakt bycia obywatelami (w sensie politycznym) stają się podmiotem władzy demokratycznej. W praktyce sprowadza się to zawsze do wskazania, kto ma prawo wybierać. Jednak nawet jeżeli uda nam się określić, jaki zbiór jednostek tworzy lud, to i tak nie otrzymamy odpowiedzi na pytanie, czy rządzić powinni wszyscy członkowie tej kategorii14? Idea bezpośredniego sprawowania władzy przez lud jest historycznie najstarsza i wywodzi się wprost z instytucji ateńskiej polis i tam została ona najlepiej zrealizowana. Jest rzeczą oczywistą, że taka forma ustroju mogła funkcjonować w ramach stosunkowo niewielkiej, zarówno liczebnie, jak i terytorialnie, wspólnoty politycznej. Prawdziwy samorząd, tak jak praktykowali go Grecy, wymagał, by obywatele całkowicie poświęcali się służbie publicznej. Zaangażowanie w sprawy publiczne stanowiło tak poważne obciążenie, że trudno było czynnemu politycznie obywatelowi zachować równowagę pomiędzy sprawami państwowymi a swoim życiem zawodowym i prywatnym. To z kolei prowadziło do atrofii ekonomicznej. W miarę jak obywatele byli coraz bardziej zaangażowani w sprawy państwa, stawali się jednocześnie coraz biedniejsi. W rezultacie zaostrzał się konflikt między biednymi i bogatymi, a na tym traciła cała wspólnota. Co więcej, nawet takie zbiorowości, które miały bardzo podobne i sprzyjające instytucjom demokracji bezpośredniej warunki Wrocławskie Studia Politologiczne 9, 2008 © for this edition by CNS 01 WrocStudia Polit 9.indd 47 2008-11-24 14:18:26 INSTYTUCJE I DZIAŁANIA POLITYCZNE 48 politycznych i „zamknięcie” ich w obrębie pewnego układu powiązań pomiędzy grupami interesów a reprezentującymi je na forum publicznym partiami politycznymi oraz wkomponowanie ich w proces podejmowania decyzji politycznych. Dzięki temu konflikty ulegają systematycznemu „wygaszaniu” w ramach obowiązujących reguł przetargów politycznych. Owo wygaszanie polega nie na ostatecznym ich rozwiązaniu, ale raczej na okresowym zawieszeniu, ponieważ ci, którzy w tym współzawodnictwie przegrali, nie tracą prawa do współzawodnictwa w następnych wyborach, a co za tym idzie – do powtórnego negocjowania ważnych dla siebie kwestii i problemów17. Od jednomyślności do większości Jak w takim razie rozwiązać najważniejszy z punktu widzenia demokracji przedstawicielskiej problem legitymizacji decyzji podejmowanych w imieniu społeczeństwa? Innymi słowy, jak zrealizować w praktyce zasadę, w myśl której to lud dzierży władzę, choć jej bezpośrednio nie sprawuje? Skoro jednomyślność jest niemożliwa, to może udałoby się znaleźć taką regułę decyzyjną, która nie będąc jednomyślną, do takiej właśnie koncepcji w istocie by się sprowadzała. Ponieważ lud jest zróżnicowany i niejednorodny, by reprezentantów tych wybrać, musi posłużyć się określoną procedurą, która zagwarantuje wyłonienie reprezentacji najwierniej odzwierciedlającej jego interesy. Wyłania on więc swoich przedstawicieli, którzy w jego imieniu władzą tą dysponują. W praktyce są to przedstawiciele odpowiadający największej możliwej do osiągnięcia liczbie jego członków – czyli władza jest popierana po prostu przez większość. To właśnie reguła większości stanowi praktyczny wyraz tej zasady. Można ją określić po prostu jako „ułomną jednomyślność”. Skoro nie można wybrać opcji, na którą zgadzają się wszyscy, to niech to będzie przynajmniej opcja ciesząca się największą z możliwych aprobatą. Jednym z najważniejszych założeń każdej demokratycznej metody decyzyjnej jest bowiem zasada, że rozstrzygnięcie podjęte niejednomyślnie (bo za pomocą reguły większości właśnie) zyskuje mimo wszystko jednomyślną akceptację wszystkich, również tych, którzy decyzji tej pierwotnie nie popierali bądź byli jej przeciwni. Stanowi to konsekwencje uznania mechanizmu jej wypracowania, który daje możliwość aktywnego uczestnictwa na równych (tzn. tych samych) prawach wszystkim jednostkom zainteresowanym jej podjęciem i rezultatami. Innymi słowy, powszechna akceptacja demokratycznego mechanizmu decyzyjnego gwarantuje społeczną aprobatę dla wszelkich rozstrzygnięć podjętych za jego pośrednictwem. Mamy więc do czynienia z sytuacją całkowitej legitymizacji władzy (i jej wiążących decyzji) tylko i wyłącznie dzięki temu, że reguły, na podstawie których została ona wykreowana, same cieszą się powszechną akceptacją. David Beethem określił to jako legitymizację władzy na poziomie reguł. Jeśli więc potraktować demokrację w kategoriach proceduralnych, to o jej „demokratyczności” rozstrzygać będzie właśnie sposób podejmowania decyzji wyborczych. Oczywiście sam akt głosowania, polegający na wyrażeniu przez wyborców swoich indywidualnych preferencji politycznych w zakresie dostępnych alternatyw, nie wystarczy, by podjąć konkretną decyzję personalną. Potrzebny jest jeszcze mechanizm, który przetworzy te głosy na mandaty. Tym mechanizmem jest właśnie ordynacja wyborcza. W tym miejscu dochodzimy ponownie do kwestii „intuicyjności” systemu większości względnej. Skoro bowiem ustaliliśmy, że reguła większości jest najważniejszą proceduralną zasadą demokracji, to w warunkach rządów opartych na idei przedstawicielstwa jej praktyczną realizację na grun- Wrocławskie Studia Politologiczne 9, 2008 © for this edition by CNS 01 WrocStudia Polit 9.indd 48 2008-11-24 14:18:26 49 stem większości względnej. Stosowanie reguły większości nie prowadzi wcale, jak to by się mogło z pozoru wydawać, do wyodrębnienia jakiejś realnej większości zdolnej niepodzielnie władać (rządy większości w mocnym sensie), ale jest tylko i wyłącznie metodą podejmowania wiążących decyzji zbiorowych. Z zasady tej nie można w żadnym wypadku wyprowadzić wniosku, że istnieje jakaś pojedyncza grupa tworząca większość i podejmująca samodzielnie decyzje. Większość jako metoda oznacza, ni mniej, ni więcej, tylko większość matematyczną, utworzoną w nieustannym procesie łączenia się i rozpadania poszczególnych mniejszości złożonych z niezliczonych grup i jednostek. Zresztą nie o przekazanie całej władzy w ręce określonej grupy (większości czy mniejszości) tu idzie, ale o to, by tego właśnie uniknąć20. Sama reguła większości nie jest więc wystarczającym determinantem przesądzającym o demokratyczności całego systemu politycznego. Tym bardziej, że zasada ta może być w praktyce realizowana na wiele różnorakich sposobów. Wobec tego jeden z głównych argumentów przemawiających za stosowaniem systemu większościowego traci w pewnej mierze część swojej siły oddziaływania. Skoro zatem sposób realizacji reguły większości wcale nie jest najważniejszym zadaniem, a jej „ortodoksyjna” implementacja w pewnych sytuacjach może okazać się nawet niepożądana, to należałoby poszukać innego, bardziej podstawowego kryterium odróżniającego poszczególne systemy wyborcze. W istocie dotykamy w tym miejscu zasadniczego pytania o rezultaty, jakie chcemy osiągnąć w wyniku stosowania określonych rozwiązań instytucjonalnych, i nie chodzi tu bynajmniej tylko i wyłącznie o najczęściej przywoływaną w tym kontekście dychotomię, tj. stabilny rząd versus pełna reprezentacja. Problem dotyczy bowiem fundamentalnej kwestii wiążącej się z istotą samej demokracji. INSTYTUCJE I DZIAŁANIA POLITYCZNE cie prawa wyborczego gwarantuje właśnie większościowa ordynacja wyborcza oparta na „czystej” regule większości, bez żadnych mechanizmów kompensacyjnych i redystrybucyjnych. Władzę sprawuje po prostu ten, kto w danym momencie ma większość, bez względu na to, jaki jest jej charakter. System ten stanowi niejako proceduralną emanację tej naczelnej dla demokracji zasady. W tej sytuacji można by zadać pytanie, po co właściwie nam ordynacje proporcjonalne, skoro system większościowy ma tak niepodważalne zalety? Jednym z najczęściej wysuwanych zarzutów pod adresem systemów większościowych, i bez wątpienia o najpoważniejszym ciężarze gatunkowym, jest argument o silnej deformacji woli wyborców. Nadreprezentacja jednych partii kosztem podreprezentacji innych jest wpisana w istotę tego systemu18. Im większa liczba kandydatów w okręgu, tym mniejsza liczba głosów potrzebna do zdobycia mandatu. W przypadku 3 kandydatów ubiegających się o mandat w danym okręgu wyborczym do uzyskania zwycięstwa może wystarczyć niewiele ponad 1/3 wszystkich oddanych głosów. W sytuacji gdy takich kandydatów mamy już 6, mandat można uzyskać, dysponując poparciem mniejszym nawet niż 20%. W rezultacie może to prowadzić do sytuacji, w której realna większość głosujących (ponad 80%) nie ma swojego kandydata i jest reprezentowana de facto przez mniejszość. Jeżeli okręgi wyborcze w całym kraju będą miały podobny skład społeczny, a ten będzie z kolei determinował te same zachowania wyborcze, to taka jednomyślność będzie zawsze działała na korzyść tylko jednej partii. W sytuacji krańcowej może dojść nawet do tego, że tylko jedna partia zdobędzie wszystkie miejsca w parlamencie19. Nie jest to wcale problem błahy. Dotyczy bowiem właśnie tej podstawowej zasady proceduralnie rozumianej demokracji, której praktyczną realizację, „intuicyjnie” oczywistą, ma zapewniać sy- Wrocławskie Studia Politologiczne 9, 2008 © for this edition by CNS 01 WrocStudia Polit 9.indd 49 2008-11-24 14:18:26 INSTYTUCJE I DZIAŁANIA POLITYCZNE 50 Dwa modele demokracji Demokratyczne systemy polityczne różnią się wieloma szczegółowymi rozwiązaniami instytucjonalnymi i praktyką ich funkcjonowania. Jest to oczywistość będąca konsekwencją zróżnicowania konkretnie występujących form ustrojowych. Tym, co systemy te łączy, jest akceptacja podmiotowości praw ludu i uznanie, że ma on wyłączną i ostateczną moc decydowania o najważniejszych sprawach wspólnoty, którą tworzy. Różnice dotyczą już praktycznej realizacji tych zasad oraz wynikających z tego skutków. W literaturze przedmiotu poświęconej teorii demokracji występuje wiele różnych klasyfikacji tego ustroju. Przydatność tych typologii jest oczywiście różna i zależy od celu, w jakim jest stosowana. Wszystkie je można jednak zamknąć w ramach dwóch podstawowych nurtów współczesnej demokracji: partycypacyjnej i elitarystycznej. Partycypacyjna koncepcja demokracji w swej istocie nawiązuje do klasycznego rozumienia tego pojęcia. W myśl tego założenia demokracja nie może efektywnie funkcjonować bez aktywnego zaangażowania obywateli. Najważniejszym elementem tak skonstruowanego ładu jest uczestnictwo obywateli w sprawowaniu władzy. Ideałem, do którego partycypacjoniści nawiązują, jest właśnie grecka polis, w której każdy członek wspólnoty miał możliwość rzeczywistego wpływania na jej losy. Takie uczestnictwo dawało zarówno legitymację samemu systemowi, jak i pozwalało jednostce rozwijać się i realizować jako obywatelowi21. Robert Dahl, rekonstruując koncepcje Jana Jakuba Rousseau, pisze na ten temat wprost: demokracja jest albo partycypacyjna, albo nie ma jej wcale22. Maria Marczewska-Rytko, powołując się na zwolenników tej idei, twierdzi, że opowiadają się oni nawet za likwidacją instytucji przedstawicielskich, a tym samym i wyborów. Przedkładają oni bowiem ponad te instytucje aktywne i osobiste współdziała- nie obywateli w kreowaniu decyzji politycznych, które stanowi w ich mniemaniu bardzo istotną część życia ludzkiego23. Jednak w warunkach współczesnych praktyczna realizacja tego modelu jest na chwilę obecną bardzo mało realna. Pisał o tym już sam Rousseau. Ciało obywatelskie, by mogło skutecznie realizować zasady demokracji bezpośredniej opartej na idei osobistej partycypacji, siłą rzeczy musiałoby być relatywnie małe. Im większa liczba obywateli, tym z konieczności mniejszy udział każdego w rządzeniu. W grupie pięcioosobowej na każdego ze współrządzących przypada bowiem jedna piątą całego udziału we władzy, podczas gdy w grupie pięćdziesięcioosobowej będzie to już tylko jedna pięćdziesiąta. W dużym państwie udział ten będzie nieskończenie mały24. Być może w przyszłości ulegnie to zmianie dzięki zastosowaniu na masową skalę nowoczesnych technologii teleinformatycznych. Jak na razie jest to jednak scenariusz raczej z dziedziny politicalfiction niż realna alternatywa. W tej sytuacji wszelkie tego typu pomysły należy odrzucić jako niemające w obecnej sytuacji szans na realizację. Na czym więc ma polegać demokracja partycypacyjna współcześnie? Zdaniem Giovanniego Sartoriego istota tej partycypacji polega na osobistym i samoistnym zaangażowaniu się w sprawy swojej wspólnoty. Jest to przeciwieństwo zaangażowania wymuszonego. To świadome „bycie częścią czegoś” (w znaczeniu bycia i świadomego uczestnictwa w zachodzących procesach politycznych) będące w opozycji do arbitralnego „włączenie do czegoś”. Takie autentyczne i realne uczestnictwo w sprawowaniu władzy jest możliwe tylko w małych i zwartych grupach, w których odpowiedni wskaźnik współuczestnictwa będzie na tyle wysoki, iż nie pozbawi go faktycznego znaczenia25. Z tej właśnie przyczyny partycypacjoniści często dyskredytują uczestnictwo wyborcze jako najważniejsze narzędzie partycypacji. Wrocławskie Studia Politologiczne 9, 2008 © for this edition by CNS 01 WrocStudia Polit 9.indd 50 2008-11-24 14:18:27 51 Ponadto, zgodnie z logiką argumentów prezentowanych przez partycypacjonistów, taki efekt nie jest możliwy właśnie ze względu na zbyt dużą liczbę uczestników tego procesu, a to, jak już ustaliliśmy, zawsze powoduje obniżenie realnej wartości udziału, z drugiej zaś strony uniemożliwia wypracowanie takiej decyzji. Sam proces decyzyjny siłą rzeczy musi ograniczać się do samego aktu głosowania, zrzucając na poszczególne jednostki kwestię odpowiedzialności za merytoryczne przygotowanie się do niej. Nie ma więc miejsca ani na realną debatę, ani na jakiekolwiek argumenty. Jest tylko czysty wynik. INSTYTUCJE I DZIAŁANIA POLITYCZNE Ich zdaniem nie jest ono ani prawdziwym, ani właściwym miejscem uczestnictwa26. Skoro uczestnictwa, w znaczeniu, jakie nadają temu pojęciu zwolennicy koncepcji demokracji partycypacyjnej, nie da się skutecznie zrealizować na szczeblu ogólnokrajowym, a jego zasięg kończy się najdalej na wspólnocie samorządowej i to raczej niewielkiego rozmiaru, powstaje pytanie, co w takim razie z demokracją na szczeblu centralnym? Czy jest ona w tej sytuacji jeszcze w ogóle możliwa? Wydawać by się mogło, że oczywistym rozwiązaniem tego dylematu jest instytucja referendum. Niestety pod adresem tej formy partycypacji można wysunąć wiele poważnych zastrzeżeń. Przede wszystkim taka forma przekształciłaby proces decyzyjny w grę o sumie zerowej. W systemie takim nie byłoby miejsca na jakiekolwiek przetargi czy kompromisy. Nie byłyby one po prostu potrzebne. W każdej rozpatrywanej kwestii zwycięska większość zgarniałaby całą pulę. Bez wątpienia mielibyśmy w tym przypadku do czynienia z urzeczywistnieniem zasady rządów większości w mocnym sensie tego słowa. Tyle tylko, że nie prowadziłoby to automatycznie do sytuacji, w której obywatele (każdy z osobna i wszyscy razem) zbliżyliby się do spełnienia swoich pragnień i realizacji interesów. Wynik takich procesów decyzyjnych, jako wypadkowa indywidualnych decyzji uczestników tego procesu, mógłby przynieś taki rezultat, którego nikt się nie spodziewał i którego nikt nie akceptuje27. Przekształcenie indywidualnych preferencji decydentów w zbiorową decyzję społeczną nie zawsze jest tylko i wyłącznie sumą (czy raczej większością) preferencji indywidualnych. Co więcej, taka forma partycypacji wymaga od decydentów nie tylko zaangażowania, ale i wiedzy. Jako oczywisty należy uznać pogląd, iż podjęcie dobrej i trafionej decyzji, jeśli nie ma być dziełem przypadku, wymaga kompetencji osób biorących udział w jej podejmowaniu. Demokracja poprzez referendum nie daje takich gwarancji. Od koncepcji demokracji do kształtu ordynacji Wykazaliśmy, że instytucja referendum, choć gwarantuje każdemu osobistą partycypację w procesie podejmowania decyzji politycznych, to jednak jej komponent „ilościowy” zawiera w sobie wszystkie wcześniejsze zastrzeżenia partycypacjonistów. Tak więc pytanie sformułowane w poprzednim akapicie nadal pozostaje w mocy. W tym miejscu ponownie dochodzimy do kwestii związanej z systemami wyborczymi. Przyjmując założenie, że bezpośrednia partycypacja w ramach „makrodemokracji” jest jak na razie nieosiągalna, a pod pewnymi względami może być nawet dla partycypacjonistów niekorzystna, nie odrzucając ex definitione instytucji wyborów (założenie to w zasadzie nie dotyczy jedynie najbardziej ortodoksyjnych zwolenników tej koncepcji demokracji), stajemy przed dylematem wyboru określonego systemu wyborczego minimalizującego te skutki polityczne, stanowiące konsekwencje realizacji idei przedstawicielstwa, które ich zdaniem wypaczają samą partycypację. Zastanówmy się przez chwilę, jakie warunki musiałby spełniać system wyborczy, by w choć minimalnym stopniu (tzn. na tyle, na ile to jest w ogóle możliwe) był Wrocławskie Studia Politologiczne 9, 2008 © for this edition by CNS 01 WrocStudia Polit 9.indd 51 2008-11-24 14:18:27 INSTYTUCJE I DZIAŁANIA POLITYCZNE 52 zbieżny (może bardziej właściwym określeniem byłoby „nie był całkowicie rozbieżny”) z ideałami partycypacjonistów. Bez wątpienia musiałby gwarantować reprezentacje poszczególnych wspólnot. Nie powinny być one zbyt rozległe, by nie powodować efektu „malejącego udziału” i nie ograniczać jej członkom możliwości dokładnego rozpoznania oraz decydowania o hierarchii realizacji interesów i potrzeb danej zbiorowości. W praktyce współczesnych państw muszą to być wspólnoty o charakterze terytorialnym. Musiałyby zapewniać możliwość swobodnego zgłaszania kandydatów tym wspólnotom, by mieć pewność, że kandydat wybrany w ten sposób, bez względu na swoją orientację polityczną, będzie czuł się związany z jej mieszkańcami. Każdy z głosujących powinien mieć możność swobodnego zapoznania się ze wszystkimi dostępnymi możliwości i samodzielnego zdecydowania o ich ważności. Z tej przyczyny liczba tych możliwości nie może być nazbyt rozległa. Wyborcy, zgodnie z założeniem osobistej aktywności, mogliby wybranego przez siebie kandydata bezpośrednio „kontrolować”, a w przyszłości ewentualnie rozliczyć z niezrealizowanych obietnic. Wreszcie system ten powinien być tak skonstruowany, by w żadnej mierze nie zniechęcać nikogo do osobistego udziału w procesie wyborczym zarówno w sposób czynny, jak i bierny. Ten drugi warunek jest o tyle ważniejszy, iż sprowadzałby do absolutnego minimum instytucjonalne ograniczenia dla osób autentycznie zaangażowanych i zamierzających reprezentować i działać na rzecz interesów danej wspólnoty na forum centralnym. W sposób oczywisty założeń tych nie realizuje system proporcjonalny, preferujący partie o charakterze ogólnonarodowym, oparty na dużych, często sztucznie tworzonych, ze względu na liczbę wybieranych kandydatów, okręgach wielomandatowych, gdzie liczba dostępnych możliwości zdecydowanie przewyższa zdolności percepcyjne prze- ciętnego obywatela, uniemożliwiając mu ich racjonalne rozpatrzenie. Co więcej, głosujący nawet jeśli ma możliwość wskazania swoich osobistych preferencji politycznych (tzw. system listy otwartej lub półotwartej z możliwością oddania bezpośredniego głosu na osobę), to chcąc nie chcąc, głosuje na całą listę, a jego głos jest w pierwszej kolejności głosem oddanym na partię, a dopiero później na konkretnego kandydata. Przyjęcie koncepcji proporcjonalnej reprezentacji interesów społecznych na forum publicznym powoduje całkowite wyeliminowanie jakiegokolwiek wpływu na proces decyzyjny na poziomie okręgu wyborczego. Jest on bowiem wypadkową różnych wpływów politycznych i w warunkach konieczności rządów koalicyjnych stanowi owoc wielu kompromisów i przetargów politycznych. Antoni Kamiński dość trafnie określił ten efekt jako rozdzielenie aktu wyborczego od działalności legislacyjnej. W warunkach ordynacji proporcjonalnej dopiero po wyborach można bowiem przystąpić do budowy określonego programu legislacyjnego28. Wreszcie sam mechanizm transformacji głosów na mandaty jest dość skomplikowany i z tego powodu, choć zgodny z regułą większości, nie jest już tak intuicyjnie oczywisty, a liczne związane z tym paradoksy jeszcze to wrażenie potęgują29. Tych wszystkich mankamentów pozbawiony jest system większości względnej oparty na jednomandatowych okręgach wyborczych. Spośród omawianych tutaj wariantów jest on najbliższy założeniom demokracji partycypacyjnej, opartej na aktywnym i osobistym uczestnictwie w przeciwieństwie do systemu proporcjonalnego, który punkt ciężkości przesuwa z wyborcy na partie polityczne. Tylko w ramach ordynacji większościowej partycypacjonista może liczyć na zachowanie minimalnych wymagań sformułowanych przez niego pod adresem instytucji demokracji przedstawicielskiej. Nawet jeśli faktyczny udział partii politycznych Wrocławskie Studia Politologiczne 9, 2008 © for this edition by CNS 01 WrocStudia Polit 9.indd 52 2008-11-24 14:18:27 53 i opinie. Współzawodnictwo przebiega wedle określonych zasad. Jedni wygrywają, inni przegrywają, ale gra toczy się dalej. (...) demokracja oznacza, że rozmaite siły polityczne współzawodniczą w ramach określonej struktury instytucjonalnej”33. Konstytutywnym elementem systemu demokratycznego nie jest więc uczestnictwo obywateli, lecz współzawodnictwo między elitami34. Sartori nazywa to „zwrotną teorią demokracji”, gdyż wolne i powszechne wybory powodują, że jeśli chce się nadal władzę sprawować, to należy liczyć się z opinią swoich wyborców. Dzieje się to jednak niejako przy okazji i zwrotnie właśnie. Proceduralna definicja demokracji sprowadza się bowiem tylko i wyłącznie do metody. Sama demokracja stanowi zaś „produkt uboczny konkurencyjnej metody rekrutowania przywództwa”35. Jak widać, jest to zupełnie inna demokracja. W centrum jej uwagi znajduje się bowiem nie pojedynczy działacz, ale elity. Rola ludu w tym modelu sprowadza się do dokonania wyboru między, konkurującymi ze sobą i prezentującymi różne wizje rzeczywistości społeczno-politycznej, elitami. Ten wybór może odbywać się tylko i wyłącznie podczas aktu głosowania, który rozstrzyga o tym, jaka w danym momencie idea ma pierwszeństwo. Przy czym ogólność i zamierzona niedookreśloność wszystkich prezentowanych podczas kampanii wyborczej koncepcji powoduje, że w istocie decyzja wyborcza jest tak naprawdę decyzją o tym, kto będzie miał prawo decydować, która (albo które) z konkurujących elit uzyska prawo do rozstrzygania o tym, co dla danej społeczności jest w konkretnym momencie historycznym odpowiednie i za pomocą jakich narzędzi i środków należy to zrealizować. Często nawet ten niezwykle pośredni wpływ elektoratu nie jest tak oczywisty, jak by się mogło z pozoru wydawać. Dzieje się tak dlatego, że faktyczne decyzje polityczne stanowią nierzadko owoc wielu przetargów i kompromisów politycznych dokonywanych przez INSTYTUCJE I DZIAŁANIA POLITYCZNE jest równie duży jak w przypadku ordynacji proporcjonalnych, to jednak konstrukcja tego systemu nie stawia oddolnych inicjatyw na z góry straconych pozycjach. Wręcz przeciwnie, system większościowy daje małym, ale w miarę zintegrowanym wspólnotom możliwość wprowadzania swoich reprezentantów na forum ogólnonarodowe. Jest to zresztą zarzut często podnoszony przez przeciwników tej formuły wyborczej. Jednak z punktu widzenia demokracji partycypacyjnej należy to postrzegać jako główną zaletę tego systemu. Wszak to właśnie więzi lokalne tworzą społeczeństwo obywatelskie. Wracając do problemu roli partii politycznych, należy podkreślić, że różnica między strategią partii w obu systemach polega na tym, że w przypadku ordynacji większościowej, opartej na jednomandatowych okręgach wyborczych, partie są przede wszystkim osadzone terytorialnie, a to oznacza, że budowa ich poparcia (a więc również i samego programu) zaczyna się, częściowo przynajmniej, od dołu, tj. od szczebla lokalnego po narodowy, czyli zupełnie odwrotnie niż w przypadku ordynacji proporcjonalnych30. To, co dla partycypacjonistów jest jasne i samo przez się zrozumiałe, nie jest już tak oczywiste dla przedstawicieli elitarystycznej koncepcji demokracji, która bywa również zwana teorią demokracji jako konkurencji. Jednym z jej najważniejszych przedstawicieli był Joseph A. Schumpeter, który sprowadził zasadę demokratyczną do roli czysto proceduralnej31. Jego zdaniem demokracja jest „metodą polityczną, tzn. pewnym typem rozwiązania instytucjonalnego służącego dochodzeniu do politycznych – legislacyjnych i administracyjnych – decyzji”. Istotą tej metody jest fakt, że to „jednostki uzyskują moc decydowania poprzez walkę konkurencyjną o głosy wyborców”32. W podobnym duchu demokrację postrzega Adam Przeworski. Pisze on tak: „demokracja to system, w którym partie polityczne przegrywają wybory. Partie wyrażają odmienne interesy, wartości Wrocławskie Studia Politologiczne 9, 2008 © for this edition by CNS 01 WrocStudia Polit 9.indd 53 2008-11-24 14:18:27 INSTYTUCJE I DZIAŁANIA POLITYCZNE 54 elity polityczne bez udziału, a czasami nawet wbrew woli swoich elektoratów. Jedyną realną formą nacisku wyborców na tak ukształtowane ośrodki decyzyjne jest widmo kolejnych wyborów i przykry dla elit rządzących stan świadomości, że mogą swoją władzę stracić. To, co dla partycypacjonistów jest nie do przyjęcia, gdyż sprowadza tak pojmowaną demokrację do roli prawie fasadowej, dla zwolenników koncepcji elitarystycznej jest konsekwencją ludzkiej natury. Nie można bowiem abstrakcyjnie zakładać, że wszyscy ludzie będą w ten sam sposób angażować się w sprawy swojej wspólnoty. Doświadczenia, zarówno osobiste, jak i te udokumentowane historycznie, dowodzą, że liczba osób aktywnych jest raczej mniejsza niż większa. Już z tej prostej przyczyny świadome i powszechne uczestnictwo, ideał, do którego dążą partycypacjoniści, okazuje się nierealny. Nawet jeśli takie powszechne zaangażowanie udałoby się za pomocą jakichś instrumentów osiągnąć (założenie o jego powszechnej dobrowolności to zdaniem elitarystów czysta mrzonka), to trzeba jeszcze mieć na uwadze ograniczone kompetencje poznawcze uczestników. Nawet najlepsza wola i zaangażowanie nie są bowiem w stanie zastąpić rzetelnej wiedzy i umiejętności niezbędnych przy podejmowaniu decyzji dotyczących losów całej zbiorowości. Nikt przy zdrowych zmysłach nie oddałby przecież kluczowych, z punktu widzenia danej wspólnoty, decyzji w ręce ignorantów. Rządzenie wymaga niestety pewnej wiedzy, której wszyscy nie są w stanie sobie przyswoić w jednakowym stopniu, nawet gdyby chcieli. A przecież wielu jest takich, których wcale nie obchodzi interes całej wspólnoty lub, co gorsza, mają na uwadze wyłącznie własny interes i do jego realizacji zmierzają, nawet jeśli działa to wbrew dobru ogółu. Odpowiedzią partycypacjonisty na te zarzuty mogłoby być twierdzenie, że trwałe zaangażowanie w sprawy wspólnoty w konsekwencji pro- wadzi do podniesienia poziomu politycznej edukacji zaangażowanych. Schumpeter zbija ten argument, dowodząc, że typowy obywatel spada na niższy poziom mentalny, gdy tylko wkracza w dziedzinę polityki. Zaczyna bowiem myśleć w sposób asocjatywny i afektywny. Przyczyną tego stanu rzeczy jest to, że ludzie dobrze pojmują sprawy, które są im najbliższe i którymi muszą się zajmować na co dzień. Jest to zupełnie naturalne. Genialny fizyk z reguły nie zna się już tak dobrze np. na muzyce. Problem polega na tym, że specjalista z jednej dziedziny potrafi przyznać się do swojej ignorancji w innej, natomiast przeciętny obywatel, kiedy proszony jest o rozstrzyganie spraw politycznych, zupełnie zapomina o swojej niekompetencji. Zdaniem Schumpetera dziedzina polityki nie jest po prostu sferą prawdziwych zainteresowań przeciętnego obywatela36. Ma on bowiem o wiele więcej „poważniejszych” i osobiście go dotyczących spraw na głowie niż zajmowanie się jakimiś „abstrakcyjnymi” zagadnieniami, których związków ze swoim „zwykłym” życiem wcale nie dostrzega. Najdalej idącym argumentem, jaki elitaryści mogą wytoczyć przeciwko partycypacjonistom, jest jednak twierdzenie, że nawet jeśli przyjąć, iż takie powszechne, osobiste, dobrowolne i świadome zaangażowanie jest możliwe, to z punktu widzenia systemu demokratycznego wcale nie musi być pożądane. Seymour M. Lipset wykazał na przykładzie współczesnych mu związków zawodowych, że większość z nich bardziej przypomina scentralizowane państwa jednopartyjne niż demokratyczną organizację z wewnętrzną opozycją i usankcjonowanym systemem rotacji rządzących. Jak wszystkie inne instytucje, związki zawodowe zmuszone są do rozwijania struktur biurokratycznych. Jest to tendencja naturalna i opiera się na weberowskiej idei sytemu racjonalnej (tj. przewidywalnej) administracji. Struktury te ulegają rozbudowaniu, w miarę jak zwiększają się zadania organizacji. Ogólna Wrocławskie Studia Politologiczne 9, 2008 © for this edition by CNS 01 WrocStudia Polit 9.indd 54 2008-11-24 14:18:27 55 jest ich wewnętrzna autonomia i niezależność od państwa oraz innych instytucji, organizacji czy grup nacisków37. Jak widać, spór między partycypacjonistami a elitarystami dotyczy fundamentów demokracji. Upraszczając stanowiska obydwu grup, można stwierdzić, że o ile ci pierwsi charakteryzują się wiarą w człowieka, jego intencje i zdolności, o tyle ci drudzy nie do końca pogląd ten podzielają. Elitaryści, bardziej niż braku powszechnej partycypacji, obawiają się raczej zagrożeń, które mogłaby ona wywołać. Już od czasów starożytności znana jest bowiem maksyma, że większość rzadko kiedy ma rację i bardzo często myli się w swoich decyzjach. Nie zawsze potrafi też właściwie rozpoznać swój interes. Jest zmienna i raczej kieruje się emocjami niż rozumem. Co jednak najbardziej istotne, nadmierna kumulacja władzy w rękach ludu, w tym miejscu elitaryści są zbieżni w swoich poglądach z klasyczną myślą liberałów, jest po prostu szkodliwa na tej samej zasadzie, jak szkodliwa jest każda nieograniczona i niekontrolowana władza polityczna. Mamy tu do czynienia z odwiecznym paradoksem liberalnej demokracji. Jak pogodzić klasyczną demokratyczną zasadę partycypacji, czyli maksymalnego prawa obywateli do swobodnego decydowania o wszelkich sprawach wspólnoty, której są członkami, z ochroną praw i wolności jednostek oraz konkretnych mniejszości przed omnipotencją większości. Dosłowna realizacja zasady rządów większości musiałaby w ostateczności doprowadzić do tyrani większości. O ile więc demokracja bezpośrednia pozwala na ciągły udział ludu w sprawowaniu władzy (umożliwia mu pełną partycypację we władzy), o tyle demokracja pośrednia, za którą optują elitaryści, sprowadza się w gruncie rzeczy do systemu kontroli i ograniczenia władzy38. Z tej przyczyny dla zwolennika elitarystycznej koncepcji demokracji bardziej odpowiedni wydaje się system proporcjonalny. Dzięki mechanizmom proporcjonalnej re- INSTYTUCJE I DZIAŁANIA POLITYCZNE tendencja jest taka: im większa instytucja, im więcej spraw musi załatwić i im więcej członków musi obsłużyć, tym bardziej będzie miała zbiurokratyzowane struktury. Jest to teza zasadniczo zbieżna z ogólną tendencją opisywaną przez Roberta Michelsa, zwaną „żelaznym prawem oligarchii”. Zdaniem Lipseta nie należy tego wcale rozpatrywać w kategoriach zagrożenia dla demokracji. Jest nawet przeciwnie. Zinstytucjonalizowana demokracja w ramach rządów „prywatnych” nie jest warunkiem koniecznym istnienia demokracji w szerszym społeczeństwie i może nawet wręcz osłabić proces demokratyczny w państwie. Organizacja pod bezpośrednią kontrolą członków może stać się nieodpowiedzialna z punktu widzenia swych potrzeb lub potrzeb pozostałych grup społeczeństwa. Członkowie mogą dążyć do realizacji swych „egoistycznych” celów, nawet jeśli ich osiągnięcie spowodowałoby szkodę społeczeństwu lub samej organizacji. Taki „związkowy egoizm” sprzyja integracji w ramach swojej grupy czy organizacji, ale skutecznie izoluje od reszty społeczeństwa. Tak więc, choć są to działania jak najbardziej demokratyczne, to paradoksalnie mogą one nie sprzyjać rozwojowi demokracji w społeczeństwie na poziomie makro. Lipset zresztą zakłada, że taki system jest również w interesie samych członków. Ich większość bowiem jest bierna z własnego wyboru. Nie chcą się oni angażować w spory i bieżącą politykę związku, pod warunkiem jednakże, że instytucja ta zabezpiecza ich potrzeby i dba o ich przywileje. Czynna partycypacja wymaga bowiem ciągłego działania w warunkach konfliktowych, to z kolei pociąga za sobą konieczność zaangażowania znacznych sił, środków, wiedzy i czasu. Jeśli organizacja dobrze wypełnia swoje zobowiązania wobec członków, a zobowiązania te są jasno określone i sprecyzowane, to wcale nie ma potrzeby pobudzania wewnętrznej partycypacji. Jedynym warunkiem koniecznym, by takie „niedemokracje” w skali mikro sprzyjały makrodemokracji, Wrocławskie Studia Politologiczne 9, 2008 © for this edition by CNS 01 WrocStudia Polit 9.indd 55 2008-11-24 14:18:27 INSTYTUCJE I DZIAŁANIA POLITYCZNE 56 prezentacji w istocie rzeczy uniemożliwia on wypracowanie większości w mocnym sensie tego słowa. Stabilne demokracje to te, w których rozmaite instytucje polityczne utrudniają przekształcenie chwilowej przewagi tej czy innej partii w jej trwałą dominację. Jeśli mają prawidłowo odgrywać swoją rolę, to nie mogą prowadzić do powstania rządów całkowicie uodpornionych na zmiany w relacjach między głównymi uczestnikami rywalizacji politycznej, unikających konsultacji i uzgodnień w sferze ważnych interesów publicznych. W toku formowania decyzji politycznych zasadniczych dla funkcjonowania danej wspólnoty politycznej powinny być reprezentowane wszystkie interesy, przy czym żaden z nich nie powinien być uznany za ważny na tyle, by mógł uniemożliwić podjęcie i realizację jakiejkolwiek decyzji. Rząd powinien być na tyle silny, by mógł sprawować władzę, i jednocześnie tak słaby, by nie mógł sobie pozwolić na lekceważenie interesów innych grup39. Praktyka państw stosujących ordynacje proporcjonalne dowodzi, że powołanie jednopartyjnego gabinetu większościowego jest bardzo trudne do realizacji. Dominują rządy koalicyjne. Przenosi to polityczny proces decyzyjny całkowicie na poziom elit, sprowadzając rolę obywateli tylko i wyłącznie do okresowej partycypacji wyborczej. To z kolei oznacza, że ugrupowania, które jeszcze w trakcie kampanii wyborczej zażarcie ze sobą walczyły, ostatecznie zmuszone były pójść na kompromis co do kierunku i treści realizowanej przez nich polityki w ramach wspólnego rządu. W ten sposób żadna partia nie ma nigdy pełnej możliwości wprowadzenia w życie swojej wizji politycznej i musi liczyć się z interesami mniejszości. Choć dla zwolenników ordynacji większościowej jest to bardzo poważny mankament, to jednak dla elitarystów może to być duża zaleta. Nie ma bowiem możliwości, by jedna opcja polityczna zdołała narzucić swoje rozwiązania pozostałym grupom. Konieczność szukania porozumienia z konkurentami po- litycznymi w celu zbudowania większości zmusza elity polityczne do stosowania szerokiego konsensusu i współpracy politycznej. To z kolei zmniejsza polaryzację systemu partyjnego i obniża temperaturę sporów politycznych. Niweluje sytuację, w której polityka staje się grą o sumie zerowej, tzn. wygrana jednej opcji powoduje całkowitą przegraną przeciwników, co w skrajnych przypadkach, przy bardzo wysokiej polaryzacji, może prowadzić przegranych do odmowy uznania prawomocności decyzji podejmowanych przez nową władzę40. Zakończenie Jak widać, spór o ordynację nie jest wyłącznie sporem o to, czy rząd powinien mieć stabilną większość, czy raczej ważniejsza jest proporcjonalna reprezentacja interesów społecznych na forum publicznym. Nie jest to również (nie przede wszystkim) konflikt podejścia efektywnościowego (kładącego nacisk na jakość i skuteczność polityki) z dystrybutywnym (akcentującym podział władzy i wartości między poszczególnymi grupami)41. Długofalowe skutki dla konkretnego systemu politycznego wynikające z zastosowania określonego systemu wyborczego wykraczają bowiem o wiele dalej i mają znacznie poważniejsze reperkusje, niż to się na ogół zwykło przyjmować. Za fasadą poszczególnych ordynacji odnaleźć można konflikt o wiele starszy i bardziej poważny. Tak naprawdę mamy tu do czynienia nie z kontrowersją na tle większej czy mniejszej proporcjonalności, ale o zakres demokratycznej władzy i rolę ludu w jej sprawowaniu. Jest to więc spór o istotę demokracji, o jej esencję i fundamenty. O to, co dla współczesnego demokratycznego państwa jest ważniejsze: możliwie pełna, nieskrępowana partycypacja szerokich rzesz ludności we władzy – ideał klasyków, takich jak Rousseau, czy ograniczone rządy elity sprawowane z przyzwolenia ludu. Jeśli Wrocławskie Studia Politologiczne 9, 2008 © for this edition by CNS 01 WrocStudia Polit 9.indd 56 2008-11-24 14:18:27 57 1 dla funkcjonowania całego systemu w przypadku błędu. Decyzja o przyjęciu określonej ordynacji to w istocie wybór pewnego modelu demokracji. Jeśli demokracja ma skutecznie funkcjonować i stanowić pewną trwałą wartość polityczną, to jej fundamentów nie można zmieniać co kadencję. Zob. „Rzeczpospolita”, 15.03.2002, nr 63. Szerzej zob. Druk sejmowy nr 2545 z 13 lutego 2004 r. 3 Zob. m.in.: A. Żukowski, Dylemat wyboru systemu wyborczego. Formuła większościowa czy proporcjonalna?, [w:] Rola wyborów w procesie kształtowania się społeczeństwa obywatelskiego w Polsce, (red.) S. Drobczyński, M. Żyromski, Poznań 2004, s. 297–319; B. Michalak, Większościowy czy proporcjonalny? Spór o kształt systemu wyborczego, „Dialogi Polityczne”, 2004, nr 3–4, s. 107–123. 4 A. Żukowski, op. cit., s. 303–304. 5 Zob. np. M. Masternak-Kubiak, System wyborczy, [w:] Słownik wiedzy o Sejmie, (red.) A. Preisner, Warszawa 2001, s. 202. 6 A. Lijphart, Electoral systems, [w:] The Encyclopaedia of Democracy, vol. I, (red.) S.M. Lipset, Londyn 1995, s. 412. 7 J. Haman, Demokracja. Decyzje. Wybory, Warszawa 2003, s. 124. 8 J. Buczkowski, Podstawowe zasady prawa wyborczego III Rzeczpospolitej, Lublin 1998, s. 327. 9 K.A. Shepsle, M.S. Bonchek, Metody głosowania i systemy wyborcze, [w:] Elementy teorii wyboru społecznego, (wprowadzenie i wybór tekstów) G. Lissowski, Warszawa 2001, s. 220. 10 A.Z. Kamiński, Dwa systemy – dwie ordynacje. Polityczne i społeczne implikacje wyboru ordynacji wyborczej, „Studia Polityczne”, 2002, nr 13, s. 171. 11 G. Sartori, Teoria demokracji, Warszawa 1998, s. 38. 12 Zob. P. Śpiewak, Lud i demokracja, [w:] http://archiwum.wiz.pl/1997/97024600.asp, 18.03.2006. 13 Ibidem. 14 M. Marczewska-Rytko, Demokracja bezpośrednia w teorii i praktyce politycznej, Lublin 2001, s. 24. 15 G. Sartori, op. cit., s. 344–346. 16 A.Z. Kamiński, op. cit., s. 159. 17 A. Przeworski, Demokracja i rynek, [w:] Władza i społeczeństwo 2. Antologia tekstów z zakresu socjologii polityki, (wybór i opracowanie) J. Szczupaczyński, Warszawa 1998, s. 119. 18 A. Żukowski, op. cit., s. 307. 19 G. Smith, Życie polityczne w Europie Zachodniej, Londyn 1992, s. 107. 20 G. Sartori, op. cit., s. 175. 21 M. Cześniak, Uczestnictwo wyborcze: teoretyczne przesłanki, modelowe wyjaśnienia, analizy empiryczne, „Studia Socjologiczne”, 2003, nr 2, s. 45. 22 R. Dahl, Demokracja i jej krytycy, Kraków 1995, s. 316. Tę myśl Dahla przywołuje również w swoim tekście Cześnik. Zob. M. Cześnik, op. cit., s. 45. 23 M. Marczewska-Rytko, op. cit., s. 35. 24 R. Dahl, op. cit., s. 316; G. Satori, op. cit., s. 148. 25 Można by tu przywołać analogię do spółki akcyjnej, w ramach której mamy do czynienia z dość zróżnicowanym akcjonariatem. Oprócz udziałowców dysponujących realną władzą w organach spółki mamy też do czynienia z rzeszą drobnych akcjonariuszy, których indywidualne udziały są tak małe, a rozdrobnienie tak duże, że nie są oni nawet w stanie zaprezentować swoich interesów na walnym zgromadzeniu akcjonariuszy. Ich udział jest więc pozbawiony faktycznie jakiegokolwiek znaczenia. 26 G. Sartori, op. cit., s. 147–149. 2 INSTYTUCJE I DZIAŁANIA POLITYCZNE ordynacja wyborcza ma być instrumentem demokracji, a nie stanowić narzędzia zwiększania lub zmniejszania wpływów politycznych przez określone ugrupowania, decyzja o jej wyborze nie może być działaniem nieprzemyślanym lub, co gorsza, być skutkiem aktualnej koniunktury politycznej. Zbyt duża jest jego waga i zbyt poważne są zagrożenia Wrocławskie Studia Politologiczne 9, 2008 © for this edition by CNS 01 WrocStudia Polit 9.indd 57 2008-11-24 14:18:27 58 INSTYTUCJE I DZIAŁANIA POLITYCZNE 27 Ibidem, s. 151. A.Z. Kamiński, op. cit., s. 174. 29 Nie jest odosobnionym przypadkiem sytuacja, w której dany kandydat zdobywa najwięcej (lub bardzo dużo) głosów w danym okręgu wyborczym, ale mimo to nie wchodzi do parlamentu, bo jego partia nie zdobyła niezbędnej do udziału w podziale mandatów liczby głosów. Podobnie, na szczeblu ogólnokrajowym może zdarzyć się tak (i z takim przypadkiem mieliśmy do czynienia np. w Austrii w 2002 r.), że partia, która wybory nominalnie wygrała, zmuszona była przejść do opozycji. 30 Ibidem, s. 170. 31 M. Cześnik, op. cit., s. 46. 32 J.A. Schumpeter, Kapitalizm. Socjalizm. Demokracja, Warszawa 1995, s. 302. 33 A. Przeworski, op. cit., s. 119. 34 M. Cześnik, op. cit., s. 46. 35 G. Sartori, op. cit., s. 194. 36 Ibidem, s. 140. 37 Zob. S.M. Lipset, Homo politicus. Społeczne podstawy polityki, Warszawa 1998, s. 380–427. 38 G. Sartori, op. cit., s. 344. 39 A. Przeworski, op. cit., s. 137–138. 40 Jako przykład można wskazać Chile w latach 1970–1973. 41 Taki pogląd wyraził Kamiński. Zob. A.Z. Kamiński, op. cit., s. 162–164. 28 Conflict about shape of electoral system or model of democracy. Relations between democracy and electoral law Summary The purpose of this article is to show different points of view on electoral systems. Political conflict about shape of electoral formula is not only considered among the followers of stable government (majoritarian formulas) and full representation (PR formulas). The choice of electoral system is one of the most important institutional decisions for any democracy. Long-lasting effects for the whole political system, which is caused by the rules of electoral law, are often wider than we can expect. In author’s opinion this conflict concerns the root of democracy. It is the conflict about what is more important for a modern democracy state: is it full participation (choosing plurality formulas) of all citizens or restraint rule of elite (choosing PR formulas)? This paper analyses consequences of this choice for the theory and practice of democracy. Wrocławskie Studia Politologiczne 9, 2008 © for this edition by CNS 01 WrocStudia Polit 9.indd 58 2008-11-24 14:18:27
