docObywatele współdecydują. Prawo w praktyce
download 
Reklamacja Transkrypt
Obywatele współdecydują. Prawo w praktyce
Numer specjalny 8 Czerwiec 2014 „Decydujmy razem” Anna Krajewska Obywatele współdecydują. Prawo w praktyce Prawo przewiduje rozmaite rozwiązania umożliwiające włączanie mieszkańców w procesy decyzyjne na poziomie lokalnym – od prostego informowania, przez zasięganie opinii, wspólne wypracowywanie decyzji, po przekazanie prawa do samodzielnego podjęcia decyzji. Jednak sposób uregulowania tych rozwiązań i praktyka ich stosowania nie zawsze dobrze służą partycypacji publicznej. Część przepisów jest na tyle skomplikowana czy niejasna, że ich funkcjonowanie wiąże się z rozmaitymi trudnościami natury organizacyjnej czy interpretacyjnej. Z niektórych instrumentów natomiast, mimo że od strony prawnej nie nastręczają szczególnych problemów, korzysta się nie do końca zgodnie z ich przeznaczeniem lub stosuje się je na tyle sporadycznie, że nie mają większego znaczenia w aktywizowaniu mieszkańców. „Decydujmy razem” to partnerski projekt systemowy, którego głównym celem jest rozwijanie silnych i aktywnych wspólnot w Polsce poprzez wzmocnienie udziału obywateli w kreowaniu i wdrażaniu polityki publicznej w obszarach wybranych przez poszczególne samorządy: zatrudnienia, integracji społecznej, przedsiębiorczości lub zrównoważonego rozwoju. W podejmowanych działaniach partnerstwo koncentruje się na wypracowaniu i upowszechnianiu mechanizmów współpracy administracji publicznej ze społecznościami lokalnymi, wykorzystując sprawdzoną metodę angażowania obywateli w sprawy publiczne, jaką jest animacja społeczna. Prowadzonym w projekcie działaniom towarzyszy refleksja naukowa. Wyprodukowano z poszanowaniem zasady zrównoważonego rozwoju PUBLIKACJA BEZPŁATNA Okadka + policy brief z cyklu Analizy i Opinii nr 3 .indd 1 Władze publiczne powinny systematycznie reagować na problemy zidentyfikowane w toku stosowania prawa. Jednocześnie niezbędne jest przekonanie po stronie władz samorządowych i samych mieszkańców o sensowności współdziałania w tworzeniu i realizacji polityk publicznych. Jego wytworzenie wymaga kompleksowych działań o charakterze pozaprawnym. Niniejsze opracowanie powstało w ramach projektu „Decydujmy razem” oraz serii wydawniczej Instytutu Spraw Publicznych „Analizy i Opinie” – kilkustronicowych analiz dotyczących ważnych tematów dla Polski i Europy. 2014-06-11 10:21:46 Wprowadzenie Przyjrzymy się podstawowym instrumentom partycypacji publicznej istniejącym na gruncie polskiego prawa oraz tendencjom obserwowanym w praktyce ich stosowania na poziomie lokalnym. Na podstawie wyników monitoringu prawa dotyczącego partycypacji publicznej na poziomie lokalnym, prowadzonego w latach 2010–2014 w ramach projektu „Decydujmy razem”, spróbujemy odpowiedzieć na pytanie, jakie zmiany w prawie i praktyce jego stosowania są niezbędne, aby zwiększyć poziom zaangażowania mieszkańców w podejmowanie decyzji dotyczących ich lokalnej społeczności. Informowanie obywateli o sprawach publicznych Dostęp do informacji jest koniecznym punktem wyjścia dla partycypacji publicznej w jej dowolnej formie. Informacje „o sprawach publicznych” są udostępniane w Biuletynach Informacji Publicznej (BIP) oraz w centralnym repozytorium informacji publicznej1. Obywatele mogą również docierać do nich przez wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (a także przez wgląd do materiałów dokumentujących przebieg tych posiedzeń). Inną możliwością jest uzyskanie dostępu do takiej informacji na wniosek obywatela (w przypadku treści, które nie podlegają udostępnieniu w żadnej innej z wymienionych form). W praktyce zapewne najpopularniejszym z podanych wyżej źródeł są BIP-y. Ich jakość pozostawia jednak wiele do życzenia – duża część biuletynów nie spełnia wszystkich wymogów określonych w ustawie2. Wymogi te nie są przy tym precyzyjnie sformułowane, co z kolei powoduje duże zróżnicowanie publikowanych informacji pod względem doboru i formy. Biuletyny często są „nieprzyjazne” dla obywateli, zdarza się, że zawarte Najprostszym sposobem na dotarcie do informacji publicznej jest skorzystanie z prowadzonego przez daną jednostkę samorządową Biuletynu Informacji Publicznej. Niestety, bywają one redagowane w sposób mało „przyjazny” mieszkańcom: mają nieczytelną strukturę, brakuje w nich istotnych informacji, a dane są zbyt rzadko aktualizowane 1 Ustawa z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej i niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2011r., nr 204, poz. 1195. 2 Por. A. Głębski, Analiza ankiet złożonych w ramach akcji „Przejrzysta strona BIP”, s. 37; https://administracja.mac.gov.pl/adm/projekty-systemowe/archiwum-projektow-sys/szkolenia-i-pomoc-dora/2120,Analiza-ankiet-zlozonych-w-ramach-akcji-Przejrzysta-strona-BIP.html, dostęp z 3 czerwca 2014 r. 3 Analiza i Opinie nr 3 .indd 3 2014-06-11 13:27:47 w nich informacje nie są aktualizowane lub są niepełne (np. brakuje projektów aktów prawa miejscowego czy danych umożliwiających kontakt z lokalnymi radnymi), a wyszukanie określonych treści jest utrudnione. Poprawie jakości biuletynów ma służyć utworzenie Scentralizowanego Systemu Dostępu do Informacji Publicznej (SSDIP)3 umożliwiającego przeszukiwanie zasobów według kryteriów przedmiotowych i podmiotowych. Za jego pośrednictwem instytucje publiczne będą mogły tworzyć własne strony BIP (co przyczyni się do upowszechnienia jednolitych standardów stron) oraz przetwarzać dane. Z udostępnianiem informacji publicznej na wniosek obywatela wiążą się inne problemy. Najczęściej obywatele spotykają się z odmową dostępu do informacji z powodu nieuznania przez organ za informację publiczną treści, które – zgodnie z przepisami ustawy – de facto mają taki charakter. Z kolei udział mieszkańców w posiedzeniach samorządowych organów stanowiących bywa ograniczany przez zapisy w statutach jednostek samorządowych (np. nie przewiduje się w nich możliwości zabierania głosu przez mieszkańców w trakcie sesji). Za problematyczną można uznać także samą różnorodność przyjmowanych lokalnie rozwiązań (i restrykcji), które sprawiają, że pozycja członków poszczególnych wspólnot samorządowych względem władz publicznych jest nierówna. 3 Ma to się stać na mocy znowelizowanej ustawy o dostępie do informacji publicznej, Dz. U. z 2013 r., poz. 1474. 4 Analiza i Opinie nr 3 .indd 4 2014-06-11 13:27:47 Konsultowanie z obywatelami decyzji publicznych Regulacje prawne dotyczące konsultacji społecznych można znaleźć w wielu aktach. Najistotniejsze są samorządowe ustawy ustrojowe. Na ich mocy organy samorządowe mogą prowadzić na swoim terytorium konsultacje z mieszkańcami, w wypadkach przewidzianych ustawą, oraz w innych sprawach ważnych dla danej jednostki samorządowej. Jednak zasady i tryb prowadzenia konsultacji, zgodnie z upoważnieniem zawartym w ustawie, samorząd samodzielnie określa w uchwale. Skutkiem tego jest jednak znaczne zróżnicowanie przyjmowanych regulacji. Z jednej strony, pozwala to elastycznie dopasować procedury do lokalnych zwyczajów, z drugiej strony jednak, uprawnienia mieszkańców związane z udziałem w konsultacjach mogą być mniejsze lub większe, w zależności od jednostki. Jednocześnie warto podkreślić, że głównym motywem organizowania konsultacji przez władze administracyjne są obowiązki nałożone ustawami, a praktyka konsultowania często odbiega od podstawowych standardów w tym zakresie (opisanych np. w przyjętym przez MAC Kodeksie Konsultacji). Konsultacje rozpoczynane są zbyt późno, kiedy nie jest już możliwe naniesienie istotnych modyfikacji, dominują bierne formy zasięgania opinii mieszkańców, czas na ich zgłaszanie jest zbyt krótki, uczestnicy konsultacji nie otrzymują informacji zwrotnej, a ich propozycje i postulaty stosowane są w niewielkim stopniu. Innym rozwiązaniem prawnym, umożliwiającym mieszkańcom artykułowanie swoich postulatów i informowanie o problemach, jest prawo do petycji zagwarantowane w art. 63 Konstytucji RP z 1997 roku. Przepis konstytucyjny nie został jednak do tej pory rozwinięty w formie ustawowej. Kiedy powstawała niniejsza analiza, trwały sejmowe prace nad projektem stosownej ustawy. Praktyka prowadzenia konsultacji społecznych nierzadko sprawia, że zatracany jest sens i potencjalne korzyści, jakie mogą z nich płynąć dla lokalnych polityk publicznych 5 Analiza i Opinie nr 3 .indd 5 2014-06-11 13:27:47 Współdziałanie samorządowych władz z mieszkańcami Badania dowodzą, że osoby poniżej 24. roku życia oraz osoby starsze, powyżej 65. roku życia, rzadziej niż inne grupy wiekowe włączają się w lokalne procesy decyzyjne. Rady gmin, w celu włączenia tych grup do prowadzenia gminnej polityki, mogą tworzyć rady młodzieżowe i rady seniorów jako ciała o charakterze konsultacyjnym i inicjatywnym Mieszkańcy zrzeszeni w organizacjach pozarządowych mogą „ramię w ramię” z przedstawicielami władz samorządowych wypracowywać decyzje i polityki publiczne w zespołach o charakterze doradczym i inicjatywnym oraz przez rady działalności pożytku publicznego, w skład których wchodzą, obok reprezentantów władz administracyjnych, przedstawiciele lokalnie działających organizacji pozarządowych. Istnieją również rozwiązania umożliwiające współpracę z władzami grupom mieszkańców, wśród których poziom partycypacji publicznej jest szczególnie niski, zwłaszcza więc osobom młodym (do 24. roku życia) oraz seniorom (osobom powyżej 65. roku życia) – jak dowodzą badania, są oni najmniej aktywni w sprawach publicznych spośród wszystkich grup wiekowych. Ustawa o samorządzie gminnym4 przewiduje możliwość utworzenia młodzieżowej rady gminy, która co prawda, jest organem o charakterze konsultacyjnym, ale ze względu na mandat, jaki dają jej demokratyczne wybory, może reprezentować opinię całego środowiska młodzieżowego danej społeczności. Działania takich rad koncentrują się jednak głównie na organizowaniu imprez kulturalnych i sportowych, ich „potencjał partycypacyjny” pozostaje zatem niewykorzystany. Skala rozpowszechnienia tej instytucji też jest niewielka – w 2009 roku działało w Polsce trochę ponad 200 rad młodzieżowych5. Formą włączania starszych osób w procesy decyzyjne są rady seniorów tworzone w samorządach różnych szczebli, pełniące rolę ciał opiniodawczo-doradczych i reprezentacji interesów osób starszych wobec administracji. Do niedawna rady powstawały spontanicznie, jako „oddolne” inicjatywy mieszkańców lub lokalnych władz. Nowelizacja ustawy o samorządzie gminnym, uchwalona w 2013 roku6, nadała tej praktyce ramy prawne. Zgodnie z ustawą, w skład rady seniorów mają wcho4 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, tekst jedn. Dz. U. 2013 poz. 594. 5 E. Gierach, Rola samorządu terytorialnego w tworzeniu warunków uczestnictwa młodych ludzi w życiu społeczności lokalnych, w: Polityka młodzieżowa, red. G. Zielińska, Studia Biura Analiz Sejmowych, Nr 2(18) 2009, s. 116. 6 Ustawa z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2013 r., poz. 1318. 6 Analiza i Opinie nr 3 .indd 6 2014-06-11 13:27:47 dzić przedstawiciele osób starszych i podmiotów działających na rzecz osób starszych, w szczególności organizacji pozarządowych oraz podmiotów prowadzących Uniwersytety Trzeciego Wieku. Ze względu na krótki czas, jaki upłynął od przyjęcia omówionej nowelizacji do czasu pisania niniejszej analizy, nie jest możliwa ocena, czy (i ewentualnie na ile) nowe przepisy wpłynęły na rzeczywistą aktywizację seniorów w lokalnych społecznościach. Innym rozwiązaniem umożliwiającym mieszkańcom wpływanie na kształt tworzonego na poziomie lokalnym prawa jest obywatelska inicjatywa uchwałodawcza. Odpowiednio liczna grupa mieszkańców może samodzielnie zaproponować określoną treść aktu prawa miejscowego, który następnie może być przyjęty przez samorządowe organy stanowiące. Niektóre organy nadzoru i sądy administracyjne w ostatnich latach kwestionowały możliwość przyznawania takiego uprawnienia mieszkańcom ze względu na brak przepisu, który bezpośrednio by to prawo regulował. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił jednak te zastrzeżenia, stwierdzając w wyroku, że na mocy obowiązujących przepisów przyznanie mieszkańcom możliwości składania projektów uchwał pod obrady organów stanowiących jest dopuszczalne7. Być może dzięki temu rozstrzygnięciu prawo obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej stanie się standardowym rozwiązaniem obowiązującym powszechnie w jednostkach samorządowych różnych szczebli. Na razie jednak nie jest to instytucja szeroko stosowana: jak wynika z badania sondażowego zrealizowanego na przełomie lat 2011 i 2012 na próbie 193 gmin, 57% z nich nie przewidywało takiego uprawnienia dla mieszkańców w swoim statucie. Spośród 41% samorządów objętych badaniem – czyli 79 jednostek, w których uregulowano w statucie prawo obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej – tylko w dwóch w roku poprzedzającym badanie zgłoszono w tym trybie przynajmniej jeden projekt uchwały8. Przysługujące mieszkańcom prawo inicjatywy uchwałodawczej zostało potwierdzone przez Naczelny Sąd Administracyjny. Instytucja ta jednak nie jest szeroko stosowana – na przełomie lat 2011 i 2012 nie umożliwiała swoim mieszkańcom skorzystania z niej ponad połowa objętych badaniem gmin 7 Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1887/13. 8 Za: G. Makowski, Obywatelska inicjatywa uchwałodawcza – prawo i praktyka, w: Dyktat czy uczestnictwo? Diagnoza partycypacji publicznej w Polsce, t. 1, red. A. Olech, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2012, s. 298–299. 7 Analiza i Opinie nr 3 .indd 7 2014-06-11 13:27:47 Delegowanie mocy decyzyjnej na mieszkańców W praktyce referendum lokalne jest stosowane przede wszystkim jako instrument zmiany politycznej – odwołania organu pochodzącego z wyborów. Notabene, bardzo często okazuje się przy tym nieskuteczne, przede wszystkim ze względu na zbyt niski udział mieszkańców w głosowaniu Przykładem najbardziej zaawansowanej formy partycypacji publicznej, czyli delegowania decyzji, jest referendum lokalne. Uczestnicząc w referendum, członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować o sprawach dotyczących ich wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego. W praktyce najczęściej przeprowadzane są właśnie referenda odwoławcze (zwykle w oparciu o ogólnikowo sformułowane zarzuty wobec urzędujących władz). Rzadko stosuje się tę instytucję do rozstrzygania innych spraw lokalnych, w tym – kwestii samoopodatkowania. Niska frekwencja czyni ją przy tym najczęściej narzędziem nieskutecznym. W bieżącej kadencji władz samorządowych (2010–2014) do końca sierpnia 2013 roku w 85 gminach odbyło się 111 referendów lokalnych w sprawie odwołania organu samorządowego przed upływem kadencji, z których tylko 16 okazało się ważnych; średnia frekwencja w głosowaniach wynosiła 17,87%. W tym samym okresie przeprowadzono też 22 referenda merytoryczne, z których 13 okazało się nieważnych ze względu na zbyt niską frekwencję9. Innym narzędziem, dzięki któremu mieszkańcy mogą bezpośrednio decydować w sprawach dotyczących ich jednostki samorządowej, jest budżet partycypacyjny (zwany też budżetem obywatelskim). W ramach tej instytucji mieszkańcom pozostawia się decyzję, jak ma być wydatkowana określona pula środków publicznych w ich mieście czy gminie. Instrument ten nie ma bezpośredniego umocowania ustawowego – funkcjonuje jako forma konsultacji społecznych z mieszkańcami, przeprowadzanych zgodnie z art. 5a ustawy o samorządzie gminnym. Szczegółowe zasady i tryb budżetu partycypacyjnego określa gmina w stosownej uchwale. Władze na ogół deklarują przy tym, że decyzje mieszkańców uznają za wiążące, co odróżnia budżet partycypacyjny od typowych konsultacji społecznych. 9 Dane za: Referenda lokalne. Podstawowe problemy i propozycje zmian przedstawione w projekcie ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego oraz o zmianie niektórych ustaw, Kancelaria Prezydenta, Warszawa 2013, s. 2–5. 8 Analiza i Opinie nr 3 .indd 8 2014-06-11 13:27:47 Pod koniec 2013 roku instytucję tę wdrożyło ponad 70 jednostek samorządowych10. Najwyższy budżet wyodrębniła Łódź – wyniósł on 20 milionów złotych. W większości jednostek nie przekraczał on jednak 1% ogólnej puli środków budżetowych11. Wydaje się, że jest to atrakcyjna forma udziału obywateli w podejmowaniu decyzji publicznych. Warto jednak zwrócić uwagę na ryzyko popełniania błędów, które mogą zniechęcić mieszkańców do angażowania się w decydowanie lub wręcz podważyć sens tej instytucji. Przede wszystkim samo planowanie wprowadzenia budżetu partycypacyjnego w danej jednostce powinno odbywać się w porozumieniu z mieszkańcami12. Zniechęcające jest nakładanie dodatkowych (poza wymogami formalnymi), np. tematycznych, ograniczeń dla zgłaszanych propozycji. Sposób wyłaniania projektów nie powinien naśladować procedury konkursu grantowego, ale dawać mieszkańcom przestrzeń do dyskusji nad wartymi wdrożenia pomysłami i okazję do zabrania głosu przez różne grupy społeczne. Sprawne i efektywne korzystanie z budżetu partycypacyjnego jest zatem głównie kwestią dobrej praktyki oraz woli politycznej radnych w poszczególnych jednostkach samorządowych. Możliwość decydowania o wydatkowaniu środków publicnych daje również mieszkańcom fundusz sołecki. Zgodnie z ustawą z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. 2014, poz. 301.), składają się na niego środki wyodrębnione dla sołectwa w budżecie gminy, przeznaczone na realizację przedsięwzięć, które są zadaniami własnymi gminy, służą poprawie warunków życia mieszkańców i są zgodne ze strategią rozwoju gminy13. Warunkiem przyznania w danym roku budżetowym środków z funduszu jest złożenie do wójta (burmistrza, W ramach budżetu partycypacyjnego mieszkańcy samodzielnie decydują o wydatkowaniu określonej puli środków budżetowych danej jednostki samorządowej. Instytucja ta jest w Polsce coraz bardziej popularna – do końca 2013 roku wprowadziło ją u siebie ponad 70 jednostek samorządu terytorialnego 10 Za: D. Kraszewski, K. Mojkowski, Budżet obywatelski w Polsce, Fundacja im. Stefana Batorego, Warszawa 2014, s. 8. 11 Tamże, s. 5–6. 12 Tamże, s. 21. 13 P. Sobiesiak-Penszko, Partycypacja społeczna w sołectwach, czyli o mechanizmie funduszy sołeckich – studia przypadku, w: Prawo a partycypacja publiczna. Bilans monitoringu 2011, red. P. Sobiesiak-Penszko, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2012, s. 111. 9 Analiza i Opinie nr 3 .indd 9 2014-06-11 13:27:47 Możliwość decydowania o wydatkowaniu środków publicznych daje również mieszkańcom instytucja funduszu sołeckiego. Zgodnie z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z instytucji tej mogą korzystać także jednostki pomocnicze miast (dzielnice i osiedla), pod warunkiem że ich obszar ma wiejski charakter Realizowanie zadań publicznych bezpośrednio przez mieszkańców umożliwia instytucja inicjatywy lokalnej unormowana w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie prezydenta miasta) przez sołectwo stosownego wniosku, który uchwala zebranie wiejskie z inicjatywy sołtysa, rady sołeckiej lub co najmniej 15 pełnoletnich mieszkańców sołectwa. We wniosku należy określić przedsięwzięcia, jakie mają zostać zrealizowane ze środków funduszu oraz przedstawić oszacowanie kosztów i uzasadnienie. Przedmiotem sporych kontrowersji stało się jednak uregulowanie, na mocy którego fundusz może być utworzony tylko dla jednego rodzaju jednostki pomocniczej gminy, jaką jest sołectwo, a nie np. dla osiedla lub dzielnicy. Ostatecznie Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że o możliwości powołania w mieście jednostki pomocniczej będącej sołectwem przesądza wiejski charakter jej terenów14. Najczęściej warunek ten będą spełniały obszary peryferyjne miast, gdzie prowadzona jest działalność rolnicza lub letniskowa. Sąd uznał przy tym, że nie ma prawnego uzasadnienia dla tworzenia sołectw w centrach miast. Być może przywołane orzeczenie, rozwiewając wątpliwości co do zakresu zastosowania instytucji funduszu sołeckiego, przyczyni się do jej upowszechnienia w praktyce. W latach 2009 i 2011 fundusz sołecki został wyodrębniony w 54% jednostek samorządowych mających sołectwa, co może świadczyć o tym, że rozwiązanie to zakorzenia się w środowiskach lokalnych dość wolno15. Mieszkańcy mogą brać sprawy lokalne w swoje ręce również za sprawą tzw. inicjatywy lokalnej przewidzianej w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873). Mogą oni bezpośrednio albo za pośrednictwem organizacji pozarządowych złożyć do swojego samorządu terytorialnego wniosek o realizację zadania publicznego, w którego przygotowanie lub przeprowadzenie są skłonni się zaangażować (szczególnie przez wkład pracy społecznej). Zadania realizowane w ramach inicjatywy mogą dotyczyć m.in. lokalnej infrastruktury, działalności chary- 14 Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego z 2014 r., sygn. akt: II OSK 2915/13. 15 P. Sobiesiak-Penszko, dz. cyt., s. 112. 10 Analiza i Opinie nr 3 .indd 10 2014-06-11 13:27:47 tatywnej, sportowej, kulturalnej, edukacyjnej czy działalności dotyczącej bezpieczeństwa publicznego. Tryb i kryteria oceny wnioskowanych inicjatyw lokalnych określa organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Charakterystycznym zjawiskiem, dostrzegalnym w stosownych aktach prawa lokalnego i w orzecznictwie, jest częste wykraczanie organów stanowiących jednostek samorządowych poza zakres upoważnienia ustawowego i regulowanie w uchwałach kwestii, których regulować w nich nie powinny, zgodnie z założeniami ustawy. Można odnieść wrażenie, że do instytucji inicjatywy lokalnej, o charakterze partnerskim z samej istoty, niektóre władze samorządowe podchodzą autorytarnie, narzucając mieszkańcom rozwiązania, które powinny pozostać niedookreślone i elastyczne. Tego rodzaju praktyczne mankamenty mogą sprawiać, że jeden z głównych celów wprowadzenia tej instytucji − aktywizowanie lokalnej społeczności − nie zostanie osiągnięty. 11 Analiza i Opinie nr 3 .indd 11 2014-06-11 13:27:47 Konkluzje i rekomendacje Jednym z podstawowych wyzwań związanych ze wzmacnianiem partycypacji publicznej na szczeblu lokalnym jest rozwijanie i usprawnianie kanałów komunikacji między władzami a mieszkańcami Polepszenie jakości partycypacji publicznej wymaga niekiedy zmian w prawie (np. w przypadku instytucji referendum lokalnego), czasem jednak źródłem problemów są nie tyle regulacje prawne, ile ich praktyczne zastosowanie (jak w przypadku konsultacji społecznych) Przegląd najważniejszych instytucji prawnych, umożliwiających partycypację publiczną obywateli na poziomie samorządowym, oraz danych o ich funkcjonowaniu pozwala na zidentyfikowanie głównych tendencji i problemów włączania mieszkańców w procesy decyzyjne w Polsce. Jakie zatem zmiany w prawie i w praktyce jego stosowania byłyby wskazane, aby partycypacja publiczna stała się powszechniejsza, a jej bardziej zaangażowane formy częściej i efektywniej stosowane? Bardzo ważne w tym kontekście jest rozwijanie różnych kanałów komunikacji między władzami a obywatelami. Najdogodniejszym instrumentem w tym zakresie z pewnością jest Internet; ważne jednak, aby internetowo udostępniane treści były łatwe do wyszukania przez osoby nieposiadające wysoko rozwiniętych kompetencji cyfrowych. Dobrze byłoby zatem, aby korzystając z dostępnych już rozwiązań, jak opisany Scentralizowany System Dostępu do Informacji Publicznej, urzędy ujednoliciły i uprościły swoje Biuletyny Informacji Publicznej, co powinno wpłynąć na ułatwienie obywatelom docierania do istotnych dla nich danych. Trzeba też jednak pamiętać o grupach mających specyficzne oczekiwania i preferencje – np. o seniorach lub osobach niepełnosprawnych – i uwzględniać ich potrzeby przy projektowaniu form komunikacji, np. korzystając z jej tradycyjnych postaci, takich jak spotkania, w przypadku wypracowywania decyzji dotyczących osób starszych. Z zaprezentowanego przeglądu rozwiązań propartycypacyjnych funkcjonujących na poziomie lokalnym jasno wynika, że w praktyce z poszczególnych instrumentów partycypacji korzysta się z różną intensywnością. Wyraźnie dominują takie formy, które nie wiążą się z zaawansowanym angażowaniem mieszkańców w procesy decyzyjne, tj. informowanie oraz konsultacje społeczne. Rzadko zaprasza się obywateli do wspólnego decydowania o kierunkach lokalnej polityki, a delegowanie na nich „mocy decyzyjnej” zdarza się sporadycznie. W związku z tym niezbędne są takie modyfikacje regulacji prawnych lub praktyki ich stosowania, które pozwoliłyby zwiększyć poziom zaangażowania mieszkańców w decydowanie o sprawach lokalnych. Konsultacje społeczne są jedną z częściej używanych instytucji, 12 Analiza i Opinie nr 3 .indd 12 2014-06-11 13:27:47 ale dla ich efektywności należy przestrzegać określonych standardów. Zbiorem odpowiednich wskazówek może być Kanon lokalnych konsultacji społecznych, wypracowany w ramach projektu „Decydujmy razem”. Inną instytucją, która wymaga istotnych poprawek (tym razem w kwestii regulujących ją przepisów), jest referendum lokalne. Niezbędne są zmiany, które pozwoliłyby efektywniej stosować to narzędzie do prowadzenia lokalnej polityki bezpośrednio przez mieszkańców. Może to ułatwić przygotowany w Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej projekt ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego oraz o zmianie niektórych ustaw (druk sejmowy nr 1699). Między innymi zaproponowano w nim zmiany kryteriów ważności referendum – referendum merytoryczne ma być ważne i wiążące dla władz samorządowych niezależnie od liczby mieszkańców w nim uczestniczących (co budzi opory u przedstawicieli samorządów). Referendum odwoławcze z kolei, aby było ważne, wymagałoby frekwencji nie mniejszej niż w trakcie wyborów, które wygrał dany wójt czy burmistrz (obecnie wystarczy 3/5 liczby osób, które brały udział w wyborach). Projekt wprowadza również maksymalny termin, w jakim władze są zobligowane do przyjęcia uchwały implementującej wynik referendów (3 miesiące), oraz okres karencji, w którym takie akty prawne nie mogą być modyfikowane (2 lata od dnia ogłoszenia wyników referendum). Przegląd aktualnych rozwiązań prawnych dotyczących partycypacji publicznej pozwala również zauważyć, że są one rozrzucone po różnych aktach prawnych. Ułatwieniem korzystania z nich, zarówno dla władz samorządowych, jak i dla samych mieszkańców, byłoby uporządkowanie tej tematyki w jednej ustawie, tworzącej ogólne ramy dla uczestnictwa mieszkańców w podejmowaniu decyzji na szczeblu lokalnym. Taką rolę może pełnić przywoływany już prezydencki projekt ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego. Jednym z celów przygotowywanej ustawy jest też rozbudowanie prawnych instrumentów partycypacji w formach indywidualnych i, tym samym, wzmocnienie Ułatwieniem w korzystaniu z rozwiązań propartycypacyjnych przez władze i mieszkańców byłoby ich uporządkowanie w ramach jednego aktu prawnego. Taką rolę może pełnić przygotowany w Kancelarii Prezydenta RP projekt ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego 13 Analiza i Opinie nr 3 .indd 13 2014-06-11 13:27:47 pozycji „pojedynczego obywatela” w relacji z lokalnymi włodarzami, co może pozwoli zniwelować wspomniany problem braku faktycznej równowagi między partycypacją „zorganizowaną” a „indywidualną”. Pytanie, które towarzyszy dyskusjom na temat rozwoju i wzmacniania partycypacji publicznej na poziomie lokalnym, brzmi: Czy i na ile ten efekt powinien być osiągany metodami prawnymi, a na ile metodą miękkich działań – edukowaniem, kształtowaniem obywatelskich postaw w społeczeństwie i uwrażliwianiem władz na znaczenie uczestnictwa mieszkańców w procesach decyzyjnych?. Jednoznaczna odpowiedź nie jest tu możliwa; w idealnej sytuacji oba te typy działań powinny się wzajemnie wzmacniać i uzupełniać. W tym kontekście należy wspomnieć o edukacyjnej roli orzecznictwa sądowego, które niejednokrotnie pozwala rozwiać wątpliwości stosowania poszczególnych instrumentów partycypacji (jak w opisanym przypadku dopuszczalności obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej czy też w sprawach związanych z dostępem do informacji publicznej). Bardzo ważne jednak jest, aby orzecznictwo było spójne i możliwie jednolite. W przeciwnym wypadku jego „wychowawcza” rola nie tylko nie będzie realizowana, ale także orzecznictwo samo w sobie stanie się barierą w rozwijaniu partycypacji publicznej na poziomie lokalnym. 14 Analiza i Opinie nr 3 .indd 14 2014-06-11 13:27:47 O autorce Anna Krajewska socjolog, prawnik, doktor, adiunkt w Instytucie Stosowanych Nauk Społecznych Uniwersytetu Warszawskiego, specjalista ds. monitoringu prawa w projekcie „Decydujmy razem. Wzmocnienie mechanizmów partycypacyjnych w kreowaniu i wdrażaniu polityk publicznych oraz podejmowaniu decyzji publicznych”. Specjalizuje się w socjologii prawa. 15 Analiza i Opinie nr 3 .indd 15 2014-06-11 13:27:47 Za treść publikacji odpowiada Instytut Spraw Publicznych. Przedruk materiałów Instytutu Spraw Publicznych w całości lub części jest możliwy wyłącznie za zgodą Instytutu. Cytowanie oraz wykorzystanie danych empirycznych jest dozwolone z podaniem źródła. © Copyright by Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2014 Redaktor serii: dr Jacek Kucharczyk Koordynator serii: Rafał Załęski, e-mail: [email protected] Redakcja językowa: Magdalena Otlewska (www.bezbledu.pl) Skład, łamanie: Popowska STUDIO, Jadwiga Popowska Adres: Instytut Spraw Publicznych ul. Szpitalna 5 lok. 22, 00–031 Warszawa tel. 22 556 42 60, fax 22 556 42 62 e-mail: [email protected], www.isp.org.pl Publikacja dystrybuowana bezpłatnie Analiza i Opinie nr 3 .indd 16 2014-06-11 13:27:48 Numer specjalny 8 Czerwiec 2014 „Decydujmy razem” Anna Krajewska Obywatele współdecydują. Prawo w praktyce Prawo przewiduje rozmaite rozwiązania umożliwiające włączanie mieszkańców w procesy decyzyjne na poziomie lokalnym – od prostego informowania, przez zasięganie opinii, wspólne wypracowywanie decyzji, po przekazanie prawa do samodzielnego podjęcia decyzji. Jednak sposób uregulowania tych rozwiązań i praktyka ich stosowania nie zawsze dobrze służą partycypacji publicznej. Część przepisów jest na tyle skomplikowana czy niejasna, że ich funkcjonowanie wiąże się z rozmaitymi trudnościami natury organizacyjnej czy interpretacyjnej. Z niektórych instrumentów natomiast, mimo że od strony prawnej nie nastręczają szczególnych problemów, korzysta się nie do końca zgodnie z ich przeznaczeniem lub stosuje się je na tyle sporadycznie, że nie mają większego znaczenia w aktywizowaniu mieszkańców. „Decydujmy razem” to partnerski projekt systemowy, którego głównym celem jest rozwijanie silnych i aktywnych wspólnot w Polsce poprzez wzmocnienie udziału obywateli w kreowaniu i wdrażaniu polityki publicznej w obszarach wybranych przez poszczególne samorządy: zatrudnienia, integracji społecznej, przedsiębiorczości lub zrównoważonego rozwoju. W podejmowanych działaniach partnerstwo koncentruje się na wypracowaniu i upowszechnianiu mechanizmów współpracy administracji publicznej ze społecznościami lokalnymi, wykorzystując sprawdzoną metodę angażowania obywateli w sprawy publiczne, jaką jest animacja społeczna. Prowadzonym w projekcie działaniom towarzyszy refleksja naukowa. Wyprodukowano z poszanowaniem zasady zrównoważonego rozwoju PUBLIKACJA BEZPŁATNA Okadka + policy brief z cyklu Analizy i Opinii nr 3 .indd 1 Władze publiczne powinny systematycznie reagować na problemy zidentyfikowane w toku stosowania prawa. Jednocześnie niezbędne jest przekonanie po stronie władz samorządowych i samych mieszkańców o sensowności współdziałania w tworzeniu i realizacji polityk publicznych. Jego wytworzenie wymaga kompleksowych działań o charakterze pozaprawnym. Niniejsze opracowanie powstało w ramach projektu „Decydujmy razem” oraz serii wydawniczej Instytutu Spraw Publicznych „Analizy i Opinie” – kilkustronicowych analiz dotyczących ważnych tematów dla Polski i Europy. 2014-06-11 10:21:46
