v•Š„`Œ „† „ê“•`†ˆ–˜ê ˜‡Xˆ—`šˆŠ`êšêw` –†ˆê

Transkrypt

vêê
Xêêwê
êXêêN9êêê
têoêê
qQêêoê
Organizacja procesu
budżetowego w Polsce
reguły budżetowe a stabilność fiskalna i gospodarcza
Mark Hallerberg
Jürgen von Hagen
Warszawa 2006
Recenzenci naukowi:
Prof. Jacek Rostowski
Dr Vesselin Dimitrov
Projekt graficzny:
Jacek Ebert
Tłumaczenie:
Stanisław Kulikowski
Korekta merytoryczna tłumaczenia:
Marta Mackiewicz
Zastrzeżenia prawne
Niniejszy raport został przygotowany przez pracowników naukowych i ma na celu dostarczenie
czytelnikom ogólnych informacji na tematy, które mogą ich interesować.
Informacje zawarte w niniejszym raporcie nie stanowią w żadnym wypadku świadczenia usług.
Mimo iż dołożono należytych starań w celu zapewnienia rzetelności prezentowanych w raporcie
informacji przez autorów, istnieje ryzyko pojawienia się nieścisłości. Ernst & Young S.A. ("EY") nie
ponosi jakiejkolwiek odpowiedzialności ani nie gwarantuje poprawności i kompletności informacji prezentowanych w raporcie. Raport może ponadto zawierać odnośniki do określonych ustaw
i przepisów, które podlegają nowelizacji i stąd powinny być interpretowane wyłącznie w konkretnych okolicznościach, w których są cytowane. Informacje zamieszczane są bez uwzględniania
jakichkolwiek zmian i EY nie zapewnia ich kompletności, poprawności i aktualności, i nie udziela
w tym zakresie żadnych gwarancji wyraźnych lub dorozumianych.
Ponadto w najszerszym dopuszczonym przez prawo zakresie EY wyłącza jakiekolwiek gwarancje, wyraźne lub dorozumiane, w tym między innymi dorozumiane gwarancje sprzedaży i przydatności do określonego celu. W żadnym wypadku EY, powiązane z EY spółki ani też partnerzy,
agenci lub pracownicy EY lub spółek powiązanych z EY nie ponoszą jakiejkolwiek odpowiedzialności wobec czytelnika lub innych osób z tytułu jakiejkolwiek decyzji lub działania podjętego
na podstawie informacji znajdujących się w niniejszym raporcie ani też z tytułu jakichkolwiek
pośrednich, szczególnych lub ubocznych strat, nawet w przypadku otrzymania informacji
o możliwości ich wystąpienia.
© Copyright by Ernst & Young S.A., Poland
W braku odmiennego zastrzeżenia, prawa autorskie do treści niniejszego raportu posiada
Ernst & Young S.A. Wszelkie prawa zastrzeżone. Żadne materiały znajdujące się w niniejszym
raporcie, w tym tekst, grafika, nie mogą być reprodukowane lub przesyłane w jakiejkolwiek
formie i w jakikolwiek sposób bez pisemnego zezwolenia EY.
Rondo ONZ 1
00-124 Warszawa
www.ey.com/pl/bettergovernment
www.sprawnepanstwo.pl
Patron prasowy:
spis treści
Spis treści
Wprowadzenie..................................................................................... 5
I.Skuteczne instytucje fiskalne: Ramy analizy...................................... 7
Proces budżetowy........................................................................... 9
Delegacja......................................................................................10
Kontrakt........................................................................................12
Instytucjonalna struktura procesu budżetowego..............................13
Centralizacja a elastyczność polityki budżetowej..............................16
Instrumenty kontroli ex-ante............................................................17
II.Proces budżetowy w Polsce........................................................... 20
Instrumenty kontroli ex-ante – limity zadłużenia przewidziane
w konstytucji i w ustawie o finansach publicznych.......................... 20
Cele wieloletnie i standardy księgowe..............................................21
Proces podejmowania decyzji w Radzie Ministrów.......................... 22
Parlament i Prezydent................................................................... 25
Monitorowanie i przejrzystość budżetu.......................................... 28
Wykonanie budżetu...................................................................... 29
Polityka fiskalna na szczeblu regionalnym.......................................31
IIIWyniki polityki fiskalnej w Polsce od 1998 roku.............................. 33
IVOcena problemów, porównanie z innymi krajami i rekomendacje.... 33
Porównanie z nowymi członkami Unii Europejskiej......................... 34
Porównanie z krajami „piętnastki”..................................................37
VRekomendacje.............................................................................. 46
Scenariusz 1: Rządy mniejszościowe lub koalicyjne
Pakt dla Stabilności Fiskalnej......................................................... 46
Scenariusz 2: Rządy jednopartyjne większościowe........................... 49
Dodatkowe reformy, które powinny zostać przeprowadzone
bez względu na wybór formy centralizacji procesu budżetowego...... 50
VIPodsumowanie............................................................................. 53
Przypisy.............................................................................................. 55
Bibliografia........................................................................................ 58
Załącznik........................................................................................... 60
spis tabel i wykresów
Lista tabel
Tabele
1. Wskaźnik planowania długoterminowego....................................... 23
2. Struktura negocjacji w rządzie.........................................................24
3. Pozycja ministra finansów.............................................................. 25
4. Wpływ poprawek parlamentu (zmiana procentowa w stosunku do
projektu rządowego)..................................................................... 27
5. Faza uchwalania budżetu............................................................... 28
6. Kompleksowość procesu budżetowego........................................... 29
7. Ocena fazy wykonania budżetu........................................................31
8. Znaczenie mechanizmów funkcjonowania sektora publicznego
dla bilansu budżetowego w krajach o systemie kontraktowym
i w Polsce, 1998 - 2004................................................................. 42
Lista wykresów
Wykresy
1. Liczba poprawek do rządowego projektu budżetu
zaproponowanych w Sejmie i Senacie............................................ 26
2. Porównanie państw Europy Środkowej i Wschodniej,
wskaźnik Gleicha i von Hagena (2002)........................................... 36
3. Efektywność sektora publicznego i skuteczność reguł fiskalnych........37
4. Wskaźnik delegacji, dane najnowsze (2004 - kraje „piętnastki”
i 2006 - Polska)............................................................................ 38
5. Wskaźnik reguł kontraktu, dane najnowsze (2004 - kraje
„piętnastki” i 2006 - Polska)...........................................................41
6. Równowaga budżetowa a rządy mniejszościowe w Polsce................ 43
7. Poziomy wydatków i dochodów...................................................... 44
8. Wskaźnik przejrzystości, EU15 + Polska.......................................... 45
Wprowadzenie
1
Proces transformacji gospodarczej w Polsce niemal się zakończył. W siedemnaście lat po upadku komunizmu Polska jest pełnoprawnym członkiem
Unii Europejskiej. Stopa inflacji jest niska, a gospodarka dobrze się rozwija.
Przed nowym rządem stoją jednak nowe wyzwania. Jak zaznaczyła niedawno
w swym wystąpieniu Anne Kruger, Pierwszy Zastępca Dyrektora Zarządzającego Międzynarodowego Funduszu Walutowego, nowi członkowie Unii
Europejskiej mają przed sobą dwa zadania: podniesienie stopy wzrostu
oraz utrzymanie stabilności gospodarczej poprzez uodpornienie gospodarki na wstrząsy.2 W realizacji obu tych zadań istotną rolę odgrywa polityka
fiskalna. Niedawne spowolnienie wzrostu gospodarczego odcisnęło piętno
na polskich finansach publicznych, które nadal potrzebują działań naprawczych. Gdy wzrost gospodarczy zmalał w 2001 roku do 1%, deficyt budżetowy Polski zwiększył się ze względnie bezpiecznego poziomu -1,6% PKB
w 2000 roku do niemal -5% w roku 2003. Od tego czasu gospodarka
przyspieszyła do ponad 5% w 2004 roku, jednak pięć lat po recesji gospodarczej deficyt sektora finansów publicznych jest wciąż stosunkowo wysoki.
aktualna debata o procesie
budżetowym
Gdzie tkwi problem? Dyskusje na temat polityki fiskalnej w Polsce zwykle
skupiają się na trzech zagadnieniach. Po pierwsze, wskazuje się na dobór
osób piastujących kluczowe stanowiska państwowe. Zakłada się, że kondycja
budżetowa państwa będzie dobra, gdy w rządzie pojawią się właściwi
ludzie. Drugi, najczęściej przytaczany powód problemów to znaczenie nieformalnych sieci powiązań. Zgodnie z takimi interpretacjami, działania osób
pozostających poza formalnymi relacjami instytucjonalnymi wyjaśniają
efekty polityki. Trzecia kwestia dotyczy roli systemu partyjnego i jego
reorganizacji.3 Zamiast oceniać indywidualnych polityków, w pierwszej
kolejności analizuje się partie i ich politykę. To partie zbierają głosy w wyborach i obsadzają stanowiska polityczne, a więc w centrum uwagi powinny
być partie, a nie konkretne osoby lub ich nieformalne powiązania.
Nowsze opracowania – zarówno polskie, jak i zagraniczne – zwracają uwagę na organizację procesu budżetowego. Bratkowski i Rostowski (2005)
podkreślają, że słabość reguł chroniących dyscyplinę fiskalną w Polsce jest
główną przyczyną, dla której rząd regularnie ma deficyt budżetowy. Pogląd
o konieczności reformy podzielają również organizacje międzynarodowe.
Przytoczmy tylko niektóre z opracowań dotyczących Polski z ubiegłego roku:
“wciąż potrzebna jest reforma wydatków publicznych,”4 “stopniowo rosnący
wzrost gospodarczy w bliskiej przyszłości, jednak brak reformy finansów
publicznych,”5 czy “można mieć wątpliwości co do trwałości konsolidacji
finansów publicznych bez fundamentalnej reformy wydatków.”6 Są to cenne i powszechne opinie obserwatorów międzynarodowych, a poprawa reguł
chroniących dyscypliną fiskalną w Polsce leży w jej własnym interesie. Bo też
reguły te będą pomagały przyszłym rządom w przestrzeganiu konstytucji,
rola procedur
budżetowych
wprowadzenie
która jest tak skonstruowana, by zapobiegać wzrostowi długu publicznego
powyżej 60% PKB.
znaczenie dobrych
reguł budżetowych
Dobrze funkcjonujące instytucje pomagają w realizacji dwóch celów – stabilności i wzrostu gospodarczego, a więc celów, do których dążą wszystkie
rządy w Polsce, bez względu na to, z jakich partii się wywodzą. Charakter wewnętrznej debaty często sygnalizuje potrzebę wzmocnienia instytucji
chroniących dyscyplinę fiskalną. Skupienie dyskusji na roli silnych osobowości jest zwykle oznaką słabości instytucji. Jeżeli funkcjonują one prawidłowo, to dużo ważniejsze od kwestii personalnych staje się prawidłowe
zarządzanie. Tak więc wewnętrzna debata w Polsce o tym, czy “właściwe”
osoby kierują polityką fiskalną państwa sugeruje, że system instytucjonalny
wymaga reform. Znamienne jest również znaczenie, jakie przypisuje się systemowi partyjnemu. Organizacja systemu partyjnego ma bowiem wpływ
na charakter rządu – mniejszościowego, większościowego jednopartyjnego
czy też większościowego wielopartyjnego. Jak wskazujemy w niniejszym
raporcie, typ rządu decyduje o tym, jakie ramy instytucjonalne są optymalne
dla Polski.
Niniejszy raport analizuje reguły rządzące procesem budżetowym w Polsce.
W pierwszej części przedstawiamy ramy analizy systemu instytucjonalnego
w oparciu o przykłady z innych krajów. Głównym wyzwaniem, przed którym
stoją wszystkie rządy jest – jak mówi się w literaturze – “problem wspólnej
puli zasobów”. Wspólnymi zasobami są przychody z podatków, przy których
podziale decydenci polityczni koncentrują się głównie na celach realizowanych poprzez wydatki a nie na skutkach dla obciążeń podatkowych. Sposób
konstrukcji budżetu determinuje skalę tego problemu. Raport prezentuje
najlepsze praktyki promowania rozsądnej polityki fiskalnej poparte dowodami z wielu badań akademickich. W drugiej części raport ocenia organizację procesu budżetowego i jego funkcjonowanie w Polsce. W trzeciej części
omawiany i oceniany jest wpływ konfiguracji instytucjonalnych na sytuację
sektora finansów publicznych w Polsce od roku 1998, tj. po wejściu w życie
nowej konstytucji. System obowiązujący w Polsce porównywany jest również z systemami innych państw, które stały się członkami Unii Europejskiej
w 2004 roku oraz z krajami UE15. Na zakończenie raportu prezentowane są
nasze rekomendacje reform sformułowane w oparciu o najlepsze praktyki
przedstawione w części pierwszej.
Skuteczne instytucje fiskalne:
Ramy analizy
7
problem wspólnej
puli zasobów
Zasadniczą cechą nowoczesnych finansów publicznych jest to, że rządy
wydają pieniądze z ogólnej puli podatków na realizację polityk skierowanych do konkretnych grup społecznych. To, że grupa osób płacących za
realizację polityk (całość podatników) jest większa niż grupa beneficjentów oznacza, że mamy do czynienia z różnicą pomiędzy korzyściami netto dla grupy, do której kierowane są dane działania a korzyściami netto
dla społeczeństwa jako takiego. Dysproporcję tę nazywa się problemem
wspólnej puli finansów publicznych (von Hagen i Harden, 1996). Sprawia
ona, że grupy „docelowe” i politycy je reprezentujący na realizację polityk
(swoich resortów) żądają wydatków przekraczających poziom optymalny
dla całości społeczeństwa.8 Tak więc problem wspólnej puli prowadzi do
nadmiernych wydatków publicznych. Umieszczając tę kwestię w szerszym
kontekście łatwo wykazać, że prowadzi to także do nadmiernego deficytu
budżetowego i zadłużenia sektora publicznego (Velasco 1999, von Hagen
i Harden, 1996). Tendencja do nadmiernych wydatków, zwiększania deficytu
i zadłużenia wzrasta wraz z liczbą polityków czerpiących z ogólnych zasobów podatkowych, co zostało empirycznie dowiedzione przez Perottiego
i Kontopoulosa (1999). Rozłamy ideologiczne i etniczne lub rozdrobnienie
religijne, kulturowe czy językowe wzmacniają tendencję do tego, by część
społeczeństwa lekceważyła obciążenie podatkowe innych grup, co również
pogłębia problem wspólnej puli zasobów. Badania wskazujące, że takie rozłamy prowadzą do wyższych wydatków, deficytu i zadłużenia potwierdzają wagę problemu (Roubini i Sachs 1989; Alesina i Perotti 1995; Alesina
i inni 1997; Annett 2000). Problem wspólnej puli zasobów odnosi się również do transferów pomiędzy budżetem centralnym a budżetami samorządowymi oraz poszczególnymi szczeblami samorządu. Transfery z budżetu
centralnego do budżetów lokalnych oznaczają, że mieszkańcy jednego
regionu korzystają z podatków płaconych przez ludzi mieszkających w innych.
Specjalną formą takiego transferu środków jest pomoc budżetowa dla nadmiernie zadłużonych jednostek samorządu terytorialnego.
centralizacja i decentralizacja
procesu budżetowego
Sednem problemu jest efekt zewnętrzny polegający na tym, że wspólna
pula przychodów z podatków służy do realizacji programów politycznych
skierowanych do wąskich grup społeczeństwa. Dla polityków zwiększenie
wydatków na programy skierowane do określonych grup społecznych oznacza zatem, że ich wyborcy otrzymują więcej świadczeń publicznych za ułamek
ceny całkowitej. Spowodowany tym wzrost wydatków i nadmierny deficyt
można zminimalizować nakłaniając polityków do bardziej wszechstronnego
rozważania kosztów i korzyści. I to jest główne zadanie procesu budżetowego. Proces budżetowy obejmuje formalne i nieformalne reguły rządzące
Skuteczne instytucje fiskalne: Ramy analizy
decyzjami budżetowymi rządu i parlamentu. Scentralizowany proces budżetowy
zawiera mechanizmy skłaniające decydentów politycznych do internalizacji
efektu zewnętrznego poprzez rozważenie wszystkich implikacji swoich decyzji. Rozproszony proces budżetowy tego nie zapewnia.
powody decentralizacji
W tym kontekście centralizacja dotyczy raczej organizacji wewnętrznej procesu, a nie geograficznej struktury podejmowania decyzji budżetowych.
Centralizacja procesu budżetowego wymaga, by wszystkie konflikty dotyczące sprzecznych oczekiwań w stosunku do finansów publicznych były
rozstrzygane w ramach tego procesu. Cztery odstępstwa od tej zasady
w największym stopniu przyczyniają się do dekoncentracji procesu budżetowego:
•Pierwszym jest wykorzystywanie środków pozabudżetowych, co umożliwia
politykom podejmowanie decyzji finansowych bez konieczności rozwiązywania sprzecznych interesów dystrybucyjnych.
•Drugim odstępstwem jest unikanie podjęcia decyzji tzw. non-decision, przez
co wydatki budżetu zostają uzależnione od zmiennych zewnętrznych
wobec procesu budżetowego, na przykład poprzez indeksację finansowanych programów czy bezlimitowe wydatki opieki społecznej. Unikanie
podjęcia decyzji sprowadza proces budżetowy do prognozowania zmian
w czynnikach zewnętrznych.
•Trzecim odstępstwem jest niewystarczający podział ustaw „niefinansowych” i „finansowych” w procesie legislacyjnym. Przepisy niefinansowe
powinny dawać rządowi uprawnienia do wydawania środków publicznych
na realizację określonych programów i nie powinny mieć wpływu na
bieżący budżet państwa. Ustawy finansowe, tj. ustawy budżetowe,
powinny określać, jakie kwoty są wydawane na konkretne programy
polityki realizowanej danego roku. W przypadkach, gdy rozróżnienie to
jest nieostre, politycy mogą zmieniać budżet poza procesem budżetowym
i obchodzić przepisy go dotyczące.
•Czwarte odstępstwo wynika z nieprzekazywania informacji o udzielonych
zobowiązaniach niewymagalnych, jak na przykład gwarancje na zobowiązania przedsiębiorstw prywatnych lub państwowych czy instytucji
finansowych. W przypadku zobowiązań niewymagalnych faktyczny
podział środków publicznych może znacząco się różnić od ustaleń
w procesie budżetowym. I choć takich zobowiązań nie da się uniknąć
w kontekście planowania finansów, to należy je poprawnie księgować,
aby uniknąć niespodzianek przy realizacji budżetu.
Przejrzystość jest kolejnym ważnym warunkiem centralizacji. Wymaga ona,
by dokumenty budżetowe były kompletne, a wydatki jasno przypisywane
konkretnym jednostkom organizacyjnym rządu. Brak przejrzystości tworzy warunki dla powstawania nieformalnych koalicji pomiędzy politykami
reprezentującymi indywidualne interesy i utrudnia decydentom kompleksowe
postrzeganie konsekwencji własnych decyzji.
Proces budżetowy
Proces budżetowy można podzielić na rządowy etap planowania,
uchwalenie budżetu w parlamencie oraz fazę implementacji. W każdej
z tych faz udział biorą inne osoby pełniące różne funkcje. Rządowy etap
planowania zwykle rozpoczyna się około roku przed danym rokiem budżetowym i kończy się przedłożeniem projektu budżetu do parlamentu. Obejmuje
on opracowanie założeń do ustawy budżetowej, sformułowanie propozycji
wydatków przez resorty, rozstrzyganie sporów w rządzie oraz planowanie
przychodów. Uchwalenie przez parlament obejmuje proces wprowadzania do projektu budżetu poprawek parlamentarnych opracowywanych
w różnych izbach. Ten etap kończy się przyjęciem ustawy budżetowej. Faza
implementacji obejmuje rok budżetowy, którego dotyczy dana ustawa
budżetowa. Na tym etapie mogą wystąpić zmiany w budżecie, czy to w drodze formalnej nowelizacji, czy nieformalnego przesunięcia środków pomiędzy
częściami budżetu lub przekroczenia przewidzianych limitów wydatków.
centralizacja procesu
budżetowego
proces budżetowy
w rządzie
Centralizacja procesu budżetowego występuje na każdym z tych trzech
etapów, choć przyjmuje inne formy. Na rządowym etapie planowania budżetu wspiera ona uzgodnienie założeń budżetowych (wysokości wydatków
i deficytu) przy zachowaniu dyscypliny fiskalnej. Centralizacja na tym etapie powinna promować spójność założeń budżetowych i konsekwencję
w ich dalszej implementacji. Kluczową sprawą jest sposób rozwiązywania
konfliktów. Rozwiązywanie konfliktów w trybie ad hoc, w sposób nieskoordynowany i przy udziale wielu podmiotów, prowadzi do powstawania
doraźnych koalicji i wymiany przysług (z ang. log-rolling), a więc prowadzi
do fragmentacji procesu budżetowego. Centralizacja jest większa, jeśli rozwiązywaniem konfliktów zajmują się komitety rady ministrów lub premier.
W fazie parlamentarnej centralizacja wzmacnia kontrolę nad przebiegiem
debaty i głosowania w organach ustawodawczych. Z uwagi na większą liczbę decydentów, na tym etapie problem wspólnej puli zasobów występuje
z większą mocą niż na etapie rządowym. Fragmentacja procesu budżetowego jest znaczna, jeżeli prawo parlamentu do proponowania poprawek
nie podlega żadnym ograniczeniom, o wydatkach budżetowych decydują
komisje o ograniczonych i rozproszonych kompetencjach a rząd i marszałek
nie kontrolują procesu legislacyjnego w parlamencie. Centralizacja jest osiągana poprzez wzmacnianie formalnych kompetencji rządu do ograniczania
zakresu poprawek, kontrolowania procedury głosowania i łączenia głosowania nad budżetem z wotum zaufania. Centralizacja oznacza również umacnianie roli marszałka i komisji finansów publicznych. W fazie implementacji
centralizacja oznacza, że ustawa budżetowa skutecznie ogranicza wydatki
organów wykonawczych. Ważnym elementem centralizacji na tym etapie jest
wyposażenie ministra finansów w uprawnienia do monitorowania i kontroli
wydatkowania środków w ciągu roku budżetowego. Dodatkowo istotne jest
ścisłe ograniczenie możliwości zmian ustawy budżetowej.
proces budżetowy
w parlamencie
etap wykonania
budżetu
Na każdym z trzech etapów procesu budżetowego również większa przejrzystość poprawia zarządzanie finansami państwa. Ułatwia ona decydentom politycznym zrozumienie konsekwencji własnych działań oraz zwiększa
odpowiedzialność polityków w oczach wyborców. Badania empiryczne
(Alt i Lassen 2003; Tanzi i Schuknecht 2000, Rozdział 8) wykazały, że kraje
o większej przejrzystości reguł rządzących organizacją procesu budżetowego
charakteryzują się niższym poziomem zadłużenia.
rola centralizacji w świetle
dotychczasowych badań
Analiza procesów budżetowych w państwach OECD, Ameryki Środkowej
i Azji wykazała, że centralizacja prowadzi do lepszych wyników fiskalnych.
Na podstawie ankiety przeprowadzonej wśród osób odpowiedzialnych za
budżet w państwach Ameryki Środkowej i Karaibów Alesina et al. (1999)
wskazują, że państwa o bardziej zhierarchizowanych procesach budżetowych mają mniejszy deficyt niż kraje, w których proces ten ma charakter
kolegialny. W analizie reguł budżetowych w poszczególnych stanach USA
Strauch (1998) wyciąga podobny wniosek: ograniczenia kwotowe dopuszczalnej wielkości deficytu prowadzą do zwiększenia dyscypliny fiskalnej.
Lao-Araya (1997) dochodzi do podobnej konkluzji analizując państwa azjatyckie w połowie lat 90-tych, a Gleich (2002) i Yläoutinen (2005) – w przypadku nowych państw członkowskich Unii Europejskiej.
W praktyce mamy do czynienia z dwiema podstawowymi metodami centralizacji. Pierwsza z nich opiera się na delegacji specjalnych, strategicznych
uprawnień tym uczestnikom procesu budżetowego, którzy posiadają najpełniejszy ogląd budżetu. Druga z metod jest oparta na kontrakcie. W tym
przypadku żaden uczestnik procesu budżetowego nie posiada specjalnych
uprawnień i wszyscy negocjują między sobą wiążącą umowę fiskalną.
Delegacja
rola ministra
finansów
Centralizacja oparta na delegacji oznacza, że w procesie budżetowym istnieje
“przedsiębiorca fiskalny”, którego zadaniem jest ustalenie szeroko rozumianych parametrów budżetu i zapewnienie, aby wszyscy pozostali uczestnicy
procesu przestrzegali ustalonych ograniczeń. Skuteczny „przedsiębiorca
fiskalny” musi przede wszystkim mieć możliwość monitorowania pozostałych członków rządu i selektywnego stosowania sankcji wobec podmiotów
niesubordynowanych. Takim „przedsiębiorcą fiskalnym” jest zazwyczaj
minister finansów. Można założyć, że minister finansów występuje w ogólnym interesie fiskalnym państwa, gdyż – inaczej niż pozostali ministrowie
– nie reprezentuje interesów resortowych i jest przeważnie odpowiedzialny
za opracowanie części dochodowej budżetu. W praktyce delegacja może
przyjmować różne formy. W modelu francuskim minister finansów i premier razem przyznają fundusze poszczególnym resortom. Limity te wiążą
ministrów przez resztę procesu budżetowego. W tym przypadku to minister
finansów ustala ramy budżetowe. W modelu brytyjskim struktura jest inna
– ramy ustala się podczas serii bilateralnych spotkań pomiędzy resortami
a ministrem finansów. Podczas takich negocjacji minister finansów posiada
znaczną przewagę, między innymi z uwagi na pełniejszy dostęp do informacji,
pozycję w hierarchii rządowej i wsparcie polityczne premiera.
W modelu opartym na delegacji za opracowanie projektu budżetu w największym stopniu odpowiedzialny jest minister finansów, który monitoruje
poszczególne propozycje, prowadzi bezpośrednie negocjacje z resortami
i zatwierdza propozycje rozpatrywane na ostatecznym zebraniu gabinetu. Nierozwiązane konflikty pomiędzy ministrami i ministrem finansów są
zwykle rozstrzygane przez premiera. W fazie parlamentarnej, centralizacja
poprzez delegację charakteryzuje się większymi uprawnieniami rządu w zakresie ustalania programu prac nad projektem ustawy budżetowej w parlamencie. Ważnym instrumentem wzmacniającym pozycję rządu jest możliwość ograniczenia zakresu poprawek, jakie parlamentarzyści mogą wnieść
do projektu budżetu. We Francji, na przykład, poprawki nie mogą być wnoszone, chyba że zmniejszają one wydatki lub tworzą nowe źródła dochodów
publicznych. W Wielkiej Brytanii poprawki zmieniające dochody wymagają
zgody rządu. Reguły te sprawiają, że wszyscy uczestnicy procesu mają większą świadomość ograniczeń budżetowych. Innym kluczowym instrumentem
są specjalne uprawnienia rządu podczas głosowań. Rząd francuski, na przykład, może zmusić parlament do przyjęcia części lub całości budżetu w głosowaniu blokowym (z fr. vote bloque), podczas którego uwzględniane są tylko
te poprawki, które maja akceptację rządu. W Wielkiej Brytanii rząd może
połączyć głosowanie nad budżetem z głosowaniem nad wotum zaufania, co
znacznie podnosi koszt odrzucenia budżetu.
delegacja
w procesie budżetowym
Istotne są również uprawnienia budżetowe izby wyższej. Jeżeli obie izby mają
takie same uprawnienia, jak to miało miejsce we Włoszech czy Belgii na
początku lat 90-tych, osiągnięcie kompromisu jest niezbędnym komponentem procesu budżetowego. Osłabia to jednak pozycję rządu, który
musi stawić czoła oczekiwaniom dwóch oponentów. Pozycja rządu wzrasta wraz z ograniczeniem uprawnień budżetowych izby wyższej. We Francji
i Niemczech izba niższa ma decydujący głos w przypadku braku konsensusu
pomiędzy izbami. W Wielkiej Brytanii izba wyższa w ogóle nie ma żadnych
uprawnień w procesie uchwalania budżetu. Pozycja rządu może zostać również wzmocniona przez przyznanie ministrowi finansów prawa weta wobec
budżetu przyjętego przez parlament – jak na przykład w Niemczech czy
Hiszpanii. Można również osłabić pozycję izby wyższej za pomocą szeregu
reform instytucjonalnych tak jak to się stało we Włoszech czy Belgii.
W fazie wykonywania budżetu, centralizacja zakłada możliwość monitorowania i kontroli wydatków na przestrzeni roku przez ministra finansów.
Może to przyjąć formę wymogu uzyskania przez resorty zgody ministra
finansów na wydatkowanie przewidzianych środków. Innym mechanizmem
11
kontroli jest prawo ministra finansów do nałożenia limitów na wypłaty
środków w trakcie roku. Monitorowanie wydatków w danym roku fiskalnym wymaga skonsolidowanego systemu kont, umożliwiającego ministrowi finansów śledzenie wpływających i wydawanych środków. Skuteczne
monitorowanie i kontrola są także kluczowe dla zapobiegania strategicznym manipulacjom, np. poprzez wykorzystywanie przyznanych środków na
początku roku i żądaniu dodatkowych funduszy pod koniec okresu fiskalnego pod groźbą zaprzestania wykonywania zadań publicznych.
Centralizacja ogranicza także możliwość dokonywania zmian w pierwotnej
ustawie budżetowej poprzez przesuwanie środków po rozpoczęciu roku
fiskalnego. Jednym z przykładów jest wymóg akceptacji transferu środków
pomiędzy różnymi częściami budżetu przez ministra finansów lub parlament. To samo dotyczy transferu środków pomiędzy różnymi latami fiskalnymi. Choć przeniesienia na rok następny dają niewątpliwe korzyści ekonomiczne, to takie operacje powinny być ograniczone i ściśle monitorowane,
tak, aby minister finansów mógł kontrolować sytuację finansową resortów.
Innym przykładem są ograniczenia w wykorzystaniu dodatkowych środków
budżetowych. W przypadkach, gdy dodatkowe środki budżetowe są normą
– tak jak to miało miejsce we Włoszech i Belgii w latach osiemdziesiątych
czy w Niemczech w latach dziewięćdziesiątych - nie można oczekiwać, że
politycy będą poważnie traktować limity zapisane w pierwotnej ustawie
budżetowej.
Kontrakt
rola wiążących
celów fiskalnych
W systemach, w których centralizacja opiera się na kontrakcie proces
budżetowy rozpoczyna się od ustalenia przez wszystkich członków rządu
wspólnych celów fiskalnych. W tym przypadku najważniejszy jest proces
negocjacji jako mechanizm identyfikacji efektów zewnętrznych oraz wiążący charakter ustalonych celów fiskalnych. W odróżnieniu od struktury
hierarchicznej zbudowanej na delegacji centralizacja oparta na kontrakcie
przewiduje równiejszy podział uprawnień strategicznych w rządzie. Doskonałym przykładem jest proces budżetowy w Danii, gdzie od 1982 roku limity
wydatków dla poszczególnych resortów są negocjowane na posiedzeniu
całej rady ministrów. Limity te często wynikają ze średniookresowych programów fiskalnych lub umów koalicyjnych pomiędzy partiami, lecz nie jest
to zasadą. W Irlandii na przykład umowy koalicyjne od 1989 roku zawierają
średniookresowe strategie fiskalne mające na celu zmniejszenie zadłużenia
publicznego, co stanowi podstawę corocznych negocjacji celów budżetowych. Jeżeli centralizacja oparta jest na kontrakcie rolą ministra finansów jest
ocena zgodności planów wydatków poszczególnych resortów z ustalonymi
celami fiskalnymi. Jak pokazuje przykład Holandii, minister finansów może
podczas negocjacji dysponować szerszą wiedzą niż inni ministrowie, jednak
nie posiada dodatkowych uprawnień. Konflikty rozwiązuje się na posiedze-
niach komitetów rady ministrów a często również na spotkaniach liderów
partii koalicyjnych.
kontrakty fiskalne
w procesie budżetowym
Na etapie parlamentarnym, w systemach opartych na kontrakcie, mniejszą wagę przywiązuje się do dominującej pozycji rządu, a większą do roli
parlamentu jako podmiotu monitorującego realizację ustalonych celów
fiskalnych. Z instytucjonalnego punktu widzenia oznacza to, że centralizacja w mniejszym stopniu zależy od kontroli rządu nad poprawkami parlamentarnymi, a w większym – od możliwości organów parlamentu w zakresie monitorowania polityki fiskalnej rządu. Parlament powinien mieć więc
możliwość żądania stosownych informacji od rządu. Istotne jest również
tworzenie komisji, których uprawnienia odpowiadają uprawnieniom resortów i przyznanie im formalnego prawa do żądania informacji oraz wzywania
członków rządu do składania wyjaśnień. I tak na przykład w parlamencie
duńskim wykorzystywane są wszystkie trzy z tych uprawnień, podczas gdy
w parlamencie niemieckim - tylko pierwsze, a w brytyjskim – żadne z nich.
W fazie implementacji systemy oparte na kontrakcie przypominają te, oparte na delegacji, gdyż główny nacisk położony jest na wyposażenie ministra
finansów w specjalne uprawnienia w zakresie monitorowania i kontroli.
Kontrakty fiskalne zawierają także dodatkowe mechanizmy postępowania
w przypadku nieprzewidzianych zawirowań gospodarczych. Mechanizmy te
określają ex-ante, jak rząd będzie reagował na radykalne zmiany w dochodach i wydatkach, co eliminuje konieczność renegocjacji. Belgia na przykład
stosuje „zasadę chomika”, która mówi, że wszelkie dochody ponad poziom
prognozowany muszą zostać wykorzystane do redukcji poziomu zadłużenia. W Szwecji natomiast istnieją reguły dotyczące zarządzania wydatkami,
które zależą od koniunktury gospodarczej.
Instytucjonalna struktura procesu budżetowego
Centralizacja w oparciu o delegację oznacza hierarchiczną strukturę rządu
i hierarchiczną relację pomiędzy rządem a parlamentem, natomiast centralizacja w oparciu o kontrakt przewiduje równiejszy podział uprawnień
w rządzie. W warunkach demokratycznych, struktury hierarchiczne przeważnie występują wewnątrz partii politycznych, podczas gdy relacje pomiędzy partiami są oparte na zasadzie równości. Oznacza to, że wybór pomiędzy dwiema metodami centralizacji zależy od liczby partii w rządzie.
delegacja
a kontrakty fiskalne
W systemach parlamentarnych Europy delegacja jest właściwą metodą centralizacji dla rządów jednopartyjnych lub rządów, w których profile ideologiczne partnerów koalicyjnych są podobne, a kontrakt jest najwłaściwszą
metodą dla większościowych rządów wielopartyjnych i dla rządów mniejszościowych. Dzieje się tak z dwóch powodów. Po pierwsze, członkowie
tej samej partii politycznej mają przeważnie bardziej podobne poglądy na
13
mechanizmy egzekucji
temat głównych priorytetów wydatkowych niż członkowie różnych partii.
Ministrowie w rządzie jednopartyjnym mają większą pewność, że minister finansów będzie podzielał ich poglądy na temat wydatków. Różnice
poglądów będą wynikały głównie z problemu wspólnej puli zasobów, czyli
postrzegania kosztów polityki dystrybucyjnej. W rządzie koalicyjnym sytuacja wygląda inaczej. Tu członkowie gabinetu mają najczęściej rozbieżne
poglądy dotyczące podziału wydatków pomiędzy różne grupy beneficjentów. Przyjęcie budżetu wymaga zatem kompromisu partnerów koalicyjnych.
Delegacja strategicznych uprawnień ministrowi finansów doprowadziłaby
w takim przypadku do powstania problemu charakterystycznego dla relacji
pryncypał – agent (z ang. principal-agent problem). Silny minister finansów
mógłby nadużywać swej władzy i nadmiernie promować interesy polityczne
swojej partii. Problem ten nie występuje w przypadku centralizacji opartej
na kontrakcie, gdyż kontrakty są negocjowane przez wszystkich członków
rady ministrów. Rządy formowane przez dwie lub więcej partii powinny częściej zatem wybierać system oparty na kontrakcie.
Po drugie, delegacja i kontrakt przewidują różne mechanizmy egzekucji
ustaleń budżetowych. W rządach jednopartyjnych największą sankcją za
przekroczenie budżetu przez ministra jest usunięcie go ze stanowiska. Sankcja ta jest surowa dla danego ministra, jednak raczej łagodna dla rządu
jako całości. Jej zastosowanie jest możliwe, ponieważ premier ma najsilniejszą pozycję polityczną i może swobodnie powoływać i wymieniać członków
rady ministrów. W rządach koalicyjnych jest inaczej – niełatwo jest ukarać
niezdyscyplinowanych ministrów. Rozdział tek ministerialnych jest ustalony
w umowie koalicyjnej. Tak więc premier nie może po prostu zdymisjonować
ministrów z innych partii, gdyż byłoby to uznane za ingerencję w wewnętrzne sprawy partnerów koalicyjnych. Dlatego podstawową sankcją w rządach
koalicyjnych jest groźba zerwania koalicji. To poważna kara dla całej koalicji,
gdyż może prowadzić do upadku całego rządu a nie do dymisji jednego ministra. Dzieje się tak dlatego, że cele budżetowe są częścią umowy koalicyjnej. Wiarygodność sankcji zależy od dwóch istotnych czynników. Pierwszy
z nich to istnienie innych potencjalnych partnerów koalicyjnych. Jeżeli istnieją potencjalni partnerzy, z którymi poszkodowana partia mogłaby utworzyć
koalicję, to groźba odejścia z koalicji jest dużo bardziej realna niż gdy takich
partnerów brak. Drugim czynnikiem jest przewidywana reakcja wyborców
– koalicja może zostać zerwana, aby doprowadzić do nowych wyborów.
mechanizmy sankcji
Różne mechanizmy sankcji prowadzą również do innych relacji pomiędzy
rządem i parlamentem na etapie uchwalania budżetu. Rządy jednopartyjne zwykle powstają na dwupartyjnych arenach politycznych – na przykład
w Nowej Zelandii przed rokiem 1994, w Wielkiej Brytanii czy Stanach Zjednoczonych, gdzie każda z partii jest wystarczająco duża, a dyscyplina partyjna niska. Choć partia rządząca dysponuje większością, to musi przeciwdziałać rokoszom indywidualnych członków partii, którzy dążą do przesunięcia
funduszy z korzyścią dla własnych wyborców. Inaczej ma się sprawa z koalicjami wielopartyjnymi – zwykle powstają one w sytuacjach, gdy partie są
małe i stosunkowo jednorodne, a dyscyplina partyjna – wysoka. W takich
przypadkach indywidualne propozycje zmian budżetu stanowią mniejszy
problem, jednak każda z partii wchodzących w skład koalicji bacznie pilnuje, aby rząd przestrzegał umowy koalicyjnej. Dlatego też w systemach
opartych na delegacji, w przeciwieństwie do tych opartych na kontrakcie,
to rząd posiada silniejszą pozycję przy ustalaniu budżetu niż parlament,
a w przypadku metody opartej na kontrakcie większe uprawnienia monitorujące ma parlament.
wiarygodność
celów fiskalnych
Wreszcie, kolektywnie ustalane cele fiskalne, które stanowią podstawę
systemów opartych na kontrakcie, nie są wiarygodnym instrumentem
w przypadku rządów jednopartyjnych. Weźmy na przykład rząd jednopartyjny ze słabym premierem i słabym ministrem finansów. Załóżmy, że rząd
ten przedstawia na początku procesu budżetowego cele budżetowe, ale
ministrowie wycofują się z ich realizacji na etapie implementacji. Inni członkowie rządu nie mogą zagrozić rozwiązaniem rządu, gdyż w ten sposób ukaraliby samych siebie. Przy braku wiarygodnych sankcji cały rząd po prostu
odstąpiłby od pierwotnej umowy.
Podsumowując, centralizacja systemu budżetowego w oparciu o kontrakt
jest bardziej prawdopodobna w państwach, w których normą są rządy
koalicyjne, a centralizacja oparta na delegacji jest zwykle stosowana w krajach, w których dominują rządy jednopartyjne. Należy zauważyć, że kontrakt jest także odpowiednią metodą dla rządów mniejszościowych, w tym
rządów mających trudności z utrzymaniem dyscypliny parlamentarnej.
W przypadku rządów większościowych partnerzy koalicyjni negocjują
i ustalają kontrakty fiskalne, a w przypadku rządów mniejszościowych jedna lub więcej partii opozycyjnych podpisuje kontrakt z partią lub partiami
rządzącymi. Najskuteczniejszym sposobem zagwarantowania realizacji kontraktu fiskalnego w takim przypadku jest nadanie mu rangi normy prawnej.
Wtedy cele budżetowe stają się prawnym status quo, a ich zmiana wymaga
większości parlamentarnej. Klasycznym przykładem są kontrakty fiskalne
podpisywane przez mniejszościowe rządy w Szwecji. Należy też zauważyć,
że metoda ta jest szczególnie skuteczna przy niskiej dyscyplinie partyjnej.
Możliwe jest wówczas uzyskanie poparcia większości przy głosowaniu nad
celami fiskalnymi i cele te prawdopodobnie zostaną zrealizowane, nawet
jeżeli partia rządząca lub partie rządzące będą miały w przyszłości trudności
z utrzymaniem członków parlamentu w koalicji.
rola systemu wyborczego
Duży wpływ na liczbę partii w rządzie mają systemy wyborcze. Intuicyjnie – im mniej partii, tym większe prawdopodobieństwo, że jedna partia
może uzyskać większość absolutną a w systemach dwupartyjnych większość absolutna jest niemal pewna. Badania wskazują, że liczba partii
15
w danym systemie w bardzo wysokim stopniu zależy od liczby mandatów przypadających na okręgi wyborcze (np. Duverger 1954). Ordynacja większościowa promuje powstawanie systemów dwupartyjnych, a te
z kolei zazwyczaj mają rządy większościowe jednopartyjne. Ordynacja
proporcjonalna umożliwia większe zróżnicowanie ilości mandatów przypadających na okręgi wyborcze i niezmiennie prowadzi do wielopartyjnych rządów koalicyjnych. Korelacja pomiędzy regułami wyborczymi
a liczbą partii w rządzie sugeruje zatem, że kraje o ordynacji proporcjonalnej powinny częściej wybierać kontrakt jako metodę centralizacji,
a kraje z ordynacją większościową raczej powinny centralizować proces
budżetowy w oparciu o delegację, jeżeli oczywiście w ogóle zdecydują się
na centralizację procedury budżetowej. Hallerberg i von Hagen (1998)
wykazują, że w krajach UE hipoteza ta się potwierdza.
Centralizacja a elastyczność polityki budżetowej
Centralizacja procesu budżetowego ogranicza nadmierne wydatki i deficyt powstające w wyniku problemu wspólnej puli środków publicznych.
Skoro centralizacja kładzie nacisk na dokładne realizowanie celów fiskalnych, można się zastanawiać, czy nie prowadzi to do nadmiernej sztywności
polityki budżetowej i nie ogranicza możliwości reagowania na nieprzewidziane sytuacje.
elastyczność
a rola ministra finansów
rezerwy budżetowe
Elastyczność reakcji na niespodziewane sytuacje można osiągnąć w fazie
implementacji na różne sposoby – i to bez szkody dla centralizacji. Kluczem
do tego jest silna pozycja ministra finansów w realizacji budżetu gwarantująca, że może on skutecznie koordynować reakcje budżetowe na różne
wydarzenia i minimalizować zmiany celów. Tylko w sytuacjach gdy minister finansów ma słabą pozycję na etapie wykonywania budżetu powstaje
odwrotna zależność między zachowaniem elastyczności a realizacją celów
budżetowych. Parlament Szwecji przyjął na początku lat dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku szereg reguł umożliwiających resortom zmianę wydatków kosztem przyszłych budżetów lub przeniesienie niewykorzystanych
środków na kolejny rok. Jednak oba te przesunięcia są dopuszczalne jedynie
przez ograniczoną liczbę lat. Transfery muszą być uwzględnione w budżecie
następnego roku, a więc taki system łączy elastyczność z przejrzystością, co
umożliwia zarówno parlamentowi, jak i ministrowi finansów kontrolowanie
wykorzystania przewidzianych środków.
Innym sposobem na zapewnienie elastyczności jest utworzenie specjalnej rezerwy środków o nieokreślonym przeznaczeniu do wykorzystania
w sytuacjach awaryjnych. Przykładem jest tworzona co roku rezerwa
w budżecie Wielkiej Brytanii – Contingency Reserve. Rezerwa wynosząca od
2 do 4 procent budżetu jest przeznaczona na pokrywanie nieprzewidzianych
wydatków bez przekraczania całkowitych limitów budżetowych wyznaczo-
nych dla poszczególnych resortów. Zgodnie z wprowadzoną w 1976 roku
zasadą odmowa ministra finansów do pokrycia wydatków z Rezerwy może
zostać unieważniona jedynie przez całą radę ministrów. Przyznanie środków
z Rezerwy nie zwiększa alokacji środków dla danego resortu w przyszłych
latach. Najistotniejsze jest to, żeby wysokość rezerwy była określana
w budżetach rocznych a wydatkowanie środków było rozliczane na takich
samych zasadach jak zwykłe wydatki.
W celu sprawdzenia, czy delegacja i kontrakt zmniejszają sprawność reakcji budżetowych, Hallerberg i von Hagen (1999) dokonali oceny elastyczności deficytu sektora publicznego względem cyklu koniunkturalnego w 15
krajach UE. Na podstawie danych panelowych stwierdzili, że centralizacja
jako taka nie zmienia tej elastyczności. Kraje, w których pozycja ministra
finansów jest silna charakteryzują się większą elastycznością względem cyklu
koniunkturalnego niż kraje, w których centralizacja została osiągnięta
poprzez kontrakt i które mają zdecentralizowany proces budżetowy. Nasuwa się zatem wniosek, że silny minister finansów jest w stanie szybciej
reagować na pozytywne i negatywne zmiany gospodarcze niż ministrowie
resortowi. Co ważniejsze, nie istnieje odwrotna zależność między stabilnością makroekonomiczną a ograniczeniami nadmiernych wydatków wpisanymi w strukturę procesu budżetowego.
Instrumenty kontroli ex-ante
ograniczenia konstytucyjne
a wymóg zrównoważonego
budżetu
Zanim przejdziemy do analizy procesu budżetowego w Polsce, pragniemy
rozważyć potencjalne znaczenie reguł fiskalnych natury bardziej ogólnej. Często uważa się, że najprostszym sposobem kontrolowania działań
decydentów politycznych jest poddanie ich mechanizmom kontroli ex-ante
– konstytucyjnym ograniczeniom kwot budżetowych. W praktyce instrumenty kontroli ex-ante opierają się na ilościowych limitach deficytu lub
wydatków. Konstytucyjny wymóg utrzymania równowagi budżetowej służy
na przykład ograniczaniu zapożyczania się samorządów lokalnych. Większość rządów stanowych w Stanach Zjednoczonych podlega mechanizmom
bilansowania budżetu, a i wiele konstytucji stanowych wymaga przeprowadzenia referendum w sprawie podniesienia stóp podatkowych. Ograniczenia takie wydają się atrakcyjne, gdyż są proste, zrozumiałe i wyraźnie
sformułowane. Historia Stanów Zjednoczonych i Kanady pokazuje, że są
one nierzadko wynikiem starań niezadowolonych podatników dążących do
ograniczenia rozrzutności polityków.
Powstaje zatem pytanie, na ile takie instrumenty są skuteczne w praktyce.
Pouczające są doświadczenia amerykańskich rządów stanowych. Niemal
we wszystkich stanach istnieją instrumenty kontroli ex-ante, choć stopień
ich restrykcyjności może być bardzo różny i wahać się od wymogu przedstawiania zrównoważonego budżetu do automatycznych blokad środków
17
doświadczenia amerykańskie
badania nad budżetami
samorządów
unijny pakt stabilności
i rozwoju
w przypadku niedoboru dochodów w porównaniu z faktycznymi wydatkami. Strauch (1998) dowodzi, że ścisłe limity dotyczące bilansowania się
budżetu skutecznie ograniczają saldo obrotów bieżących rządu (saldo całkowite pomniejszone o wydatki inwestycyjne). Eichengreen (1990) pokazuje, że restrykcyjność wymogu przedstawiania zrównoważonego budżetu
ma istotny negatywny wpływ na wskaźnik zadłużenia kraju. Trzeba jednak
zwrócić uwagę, że Eichengreen bierze pod uwagę jedynie poziom zadłużenia
o najwyższej wiarygodności, czyli długu, który jest w całości objęty gwarancją rządu federalnego. Von Hagen (1991) stosuje szerszą perspektywę
i uwzględnia w analizie inne rodzaje długu publicznego - na przykład dług
emitowany przez władze publiczne. Jego analiza pokazuje, że restrykcyjność
tego typu instrumentów nie ma żadnego wpływu na zadłużenie ogółem.
Choć na pierwszy rzut oka sprzeczne, obie te konkluzje mają logiczne wytłumaczenie. W państwach, w którch istnieją restrykcyjne ograniczenia kwotowe politycy mają skłonność do zastępowania gwarantowanego zadłużenia
instrumentami dłużnymi, których ograniczenia nie obejmują (pozostających
w sferze pozabudżetowej). Kiewiet i Szakalay (1996) dochodzą do podobnego
wniosku dowodząc, że w przypadku nałożenia na rząd stanowy restrykcyjnych ograniczeń wydatków, większy dług zaciągają samorządy. W porównawczej analizie wielu krajów Von Hagen i Eichengreen (1996) pokazują,
że w przypadkach, gdy rządy lokalne podlegają ustawowym restrykcjom
w zakresie zadłużenia, rząd centralny wykazuje tendencję do zwiększania
własnego zadłużenia. Oznacza to, że gdy rządy lokalne nie mogą zaciągać
długu w ramach własnych uprawnień, wywierają presję na rząd centralny,
by pożyczał on fundusze w ich imieniu. Co więcej, Strauch (1998) udowadnia, że konstytucyjne limity wydatków obecne w konstytucjach wielu stanów USA wcale nie ograniczają skutecznie wydatków a jedynie powodują
przesunięcia z budżetu bieżącego do budżetu inwestycyjnego.
Cytowane wyżej badania prowadzą do ważnej konkluzji, że instrumenty
kontrolne ex-ante ograniczają polityków skuteczniej w perspektywie krótkoterminowej niż w długoterminowej. W perspektywie długoterminowej
politycy znajdują sposoby ich obejścia. Skoro w praktyce niemożliwe jest
wprowadzenie zasad, których nie można obejść, a jednocześnie obywatelom trudno monitorować polityków i dochodzić swoich praw w sądzie,
skuteczność kontroli ex-ante wydaje się ograniczona. Próby ominięcia ustawowych restrykcji obniżają przejrzystość finansów publicznych i procesów
decyzyjnych, co z kolei ogranicza możliwości wyborców do monitorowania efektywności pracy polityków. Taka sytuacja pogłębia problemy charakterystyczne dla relacji pryncypał-agent, zamiast je łagodzić. Odpowiedzią na tego typu zagrożenia jest wyposażenie zewnętrznego podmiotu
w uprawnienia do egzekwowania reguł ex-ante. Europejska Unia Walutowa
(EMU) stanowi dobry przykład zewnętrznej organizacji międzynarodowej,
która może wymuszać stosowanie reguł budżetowych ex-ante w Polsce.9
W Traktacie z Maastricht, a następnie w Pakcie Stabilizacji i Wzrostu, państwa EMU zobowiązały się do przestrzegania konkretnych celów fiskalnych. Istnieje obowiązek przedstawiania rocznych programów stabilności
i wzrostu, prezentujących strategię rządów w osiaganiu tych celów. Na ich
podstawie Komisja Europejska wydaje opinię o sytuacji sektora finansów
publicznych poszczególnych krajów, która jest następnie podstawą dla oceny i ewentualnych rekomendacji Rady. Przed uruchomieniem EMU 1 stycznia 1999 roku brak realizacji celów fiskalnych pociągał za sobą ryzyko wykluczenia z powstającej unii walutowej. Obecnie w takich sytuacjach istnieje
groźba publicznej reprymendy i ewentualnych sankcji finansowych.
Jednak groźba sankcji w ramach EMU okazuje się niezbyt skuteczna.
W roku 1992 średni wskaźnik zadłużenia krajów Unii Europejskiej wynosił
60 procent PKB, a w roku 1998 było to ponad 75 procent. Dokładniejsza
analiza pokazuje, że za wzrost ten odpowiada wyłącznie polityka fiskalna
Niemiec, Francji, Hiszpanii, Włoch i Wielkiej Brytanii, które nie przestrzegały postanowień EMU. To wcale nie zbieg okoliczności, że pierwsze cztery
państwa są największymi z dwunastu krajów EMU. Trzeba pamiętać, że zewnętrzne naciski polityczne – na przykład upomnienia przez Komisję Europejską – nie mają wystarczającej mocy, aby wymusić zmiany w polityce
wewnętrznej dużych państw. Warto również zauważyć, że oceniając wyniki
fiskalne kandydatów do EMU Komisja Europejska potraktowała duże państwa dość łagodnie. Zwłaszcza Niemcy i Francja wielokrotnie przekraczały
dopuszczalny limit deficytu wynoszący 3% PKB. Pokazuje to dość wyraźnie,
że skuteczność zewnętrznych podmiotów w egzekwowaniu zasad fiskalnych
ex-ante zależy od znaczenia takich organizacji dla polityki krajowej, które
z kolei jest pochodną wielkości danego państwa.
implikacje dla Polski
Powyższe uwagi są ważne dla sytuacji Polski. Groźba nieprzyjęcia Polski
do EMU może okazać się skutecznym instrumentem ex-ante (jeśli oczywiście Polska zdecyduje się dołączyć do EMU) lecz niska skuteczność Paktu
Stabilizacji i Rozwoju oznacza, że nie odegra on znaczącej roli w wymuszaniu dyscypliny fiskalnej po przyjęciu Polski do strefy Euro. Oznacza to, że
w perspektywie średnio- i długookresowej członkostwo w EMU nie jest odpowiedzią na wyzwania fiskalne w Polsce. Istotne natomiast jest wprowadzenie sprawnych instytucji promujących wewnętrzną stabilność fiskalną,
bez względu na to, czy Polska zdecyduje się na wejście do strefy Euro.
19
Proces budżetowy w Polsce
W tym rozdziale analizujemy organizację procesu budżetowego w Polsce.
Po przedstawieniu konstytucyjnego limitu zadłużenia, omawiamy kolejne
elementy procedury budżetowej. Zaczynamy od analizy planowania wieloletniego, następnie analizujemy proces decyzyjny w obrębie rządu i parlamentu. Prezentowane dane pochodzą głównie z wywiadów z politykami
i ekonomistami z polskich instytucji, a ich uzupełnieniem są wywiady
z dziennikarzami, byłymi politykami, naukowcami i ekonomistami z instytucji pozarządowych. Wszystkim osobom, z którymi rozmawialiśmy, obiecaliśmy anonimowość. Przeanalizowaliśmy też wybraną literaturę, zarówno angielsko-, jak i polskojęzyczną, na którą składały się publikacje takich
organizacji międzynarodowych jak: Komisja Europejska, Międzynarodowy
Fundusz Walutowy, czy OECD.10 W każdym z przypadków dociekaliśmy, czy
w Polsce funkcjonuje system promujący centralizację procesu budżetowego i – na podstawie metodologii omawianej powyżej oraz w Załączniku
– sprawdzaliśmy, w jakim stopniu mechanizmy centralizacji odpowiadają sytuacji Polski. Zebrane informacje zostaną wykorzystane zarówno do
porównania Polski z innymi krajami, jak i do zaproponowania przyszłych
kierunków reform.
Instrumenty kontroli ex-ante – limity zadłużenia przewidziane
w konstytucji i w ustawie o finansach publicznych
konstytucyjny limit
długu publicznego
W Polsce obowiązuje ważna – i unikalna wśród państw Europy Środkowej
i Wschodniej – konstytucyjna reguła ograniczająca poziom zadłużenia. Dług
publiczny nie może przekroczyć 60% PKB, a jeśli przekroczy – konstytucja
nakazuje szybkie zejście poniżej tego poziomu. Ustawa o Finansach Publicznych określa trzy zasady wymuszania konstytucyjnego limitu. Jeżeli poziom
zadłużenia przekracza 50% PKB, ale nie jest większy niż 55%, to deficyt
w roku następnym nie może wzrosnąć. Ustawa przewiduje, że nie może się
zwiększyć zwłaszcza relacja deficytu budżetu państwa do dochodów budżetu państwa. Dotyczy to też władz samorządowych. Jeżeli zadłużenie wynosi
od 55 do 60% PKB, to poziom zadłużenia w przyszłym roku nie może być
wyższy. Wreszcie, gdy poziom zadłużenia przekracza 60%, to w kolejnym
roku budżet centralny i budżety samorządowe na wszystkich poziomach
muszą mieć budżet zbilansowany lub nadwyżkę. Należy podkreślić, że definicja poziomu zadłużenia w Polsce jest inna niż definicja europejska, zgodna z europejskim standardem księgowości ESA 95. Jak do tej pory reguła
konsytucyjna nie była wykorzystywana, więc trudno okreslić, jak jej stosowanie może wyglądać w praktyce.
Oprócz szczegółów dotyczących przestrzegania konstytucyjnego limitu zadłużenia, Ustawa o Finansach Publicznych określa wiele innych zasad i pro-
cedur, które zostały omówione poniżej. Ustawa z roku 1998 wprowadza
radykalne zmiany w sposobie opracowywania budżetu. Najnowsza wersja
Ustawy weszła w życie 1 stycznia 2006 roku. W porównaniu do aktu z roku
1998 modyfikacje są niewielkie.11
Cele wieloletnie i standardy księgowe
cele wieloletnie
Cele wieloletnie występują w czterech formach, z czego trzy pierwsze skierowane są do adresatów krajowych. „Strategia zarządzania długiem” przedstawia projekcje poziomu zadłużenia do PKB, a „Uzasadnienie do ustawy
budżetowej”, które rząd załącza do projektu budżetu przedkładanego parlamentowi obejmuje limity deficytu na następne trzy lata. Przygotowuje je
Departament Polityki Finansowej, Analiz i Statystyki Ministerstwa Finansów. Trzecim celem jest zadanie określone przez obecnego Premiera Kazimierza Marcinkiewicza na forum publicznym - deficyt budżetowy nie przekraczający 30 miliardów złotych rocznie.12
Na użytek adresatów w UE, Ministerstwo Finansów przygotowuje program
konwergencji. Programy konwergencji powinny zawierać prognozy na trzy
kolejne lata oraz – inaczej niż w planach krajowych – powinny podawać
oprócz prognoz deficytu i zadłużenia spodziewany poziom wydatków i dochodów. Standardy księgowe nieco się różnią. W programie konwergencji wartości są ujęte memoriałowo, obliczone są zgodnie ze standardem
ESA 95 oraz uwzględniają cały sektor finansów publicznych, czyli oprócz rządu centralnego uwzględniają również budżety samorządów i fundusze emerytalne. Natomiast księgowanie krajowego budżetu rocznego odbywa się
w ujęciu kasowym zodnie z metodologią polską i uwzględnia jedynie rachunki
rządu centralnego.
księgowanie
funduszy emerytalnych
Te stosunkowo niewielkie różnice księgowe mogą mieć istotny wpływ na
to, kiedy Polska spełni wymogi członkostwa w EMU. Aktualnie trwa spór
pomiędzy rządem polskim i Komisją Europejską dotyczący sposobu obliczania sald funduszy emerytalnych w systemie ESA 95. Przeprowadzona
w 1999 roku reforma systemu emerytalnego doprowadziła do utworzenia
systemu Otwartych Funduszy Emerytalnych, które są prywatnymi kontami emerytalnymi funkcjonującymi niezależnie od istniejącego już systemu
repartycyjnego (PAYGO). Zgodnie z przepisami ESA 95 środki przelewane
na Otwarte Fundusze Emerytalne z kasy państwowej są traktowane jak wydatki publiczne. Kolejne rządy argumentowały, że system niesprawiedliwie
karze Polskę za zreformowanie systemu emerytalnego i domagały się, by
płatności na OFE nie były uwzględniane w definicji wydatków publicznych,
gdyż nie są one przeznaczane na bieżącą konsumpcję.13 Jesienią 2004 EUROSTAT zanegował polską interpretację przepisów, jednak dopuścił okres
przejściowy do marca 2007 roku, w którym rząd może zaliczać Otwarte Fundusze Emerytalne do jednostek sektora finansów publicznych. Po
21
zakończeniu okresu przejściowego przeklasyfikowanie z sektora finansów
publicznych do sektora instytucji finansowych zwiększy deficyt sektora finansów publicznych. Zgodnie z polska klasyfikacją deficyt w roku 2005
wyniósł 2,9% PKB, czyli tuż poniżej limitu ustalonego w Maastricht, ale
wyniósłby 4,7% gdyby nie obowiązywałby okres przejściowy.14 Różnica ta
pokazuje skalę problemu.
fundusz drogowy
spójność kalkulacji
budżetowych
Inne rozbieżności w standardach księgowych mają większe znaczenie dla
nadzoru i kontroli parlamentarnej (patrz niżej) niż dla przyszłego członkostwa w EMU. 1 stycznia 2004 utworzono Krajowy Fundusz Drogowy. Jego
przychody pochodzą z jednego z dwóch podatków nakładanych na paliwo
i są wykorzystywane do budowania i utrzymywania autostrad. Ani przychody ani rozchody nie są jednak ujmowane w budżecie państwa,15 choć
są przedstawione w kalkulacji budżetu dla programu konwergencji.16 I na
odwrót – istnieją specjalne jednostki badawcze występujące w budżecie
państwowym, jednak pomijane w ESA 95 oraz transakcje w Polsce traktowane jako dochody lub wydatki, lecz tylko jako „operacje rynkowe”
w ESA 95.17
Jeżeli chodzi o wieloletnie planowanie budżetu, to dane w programie konwergencji i w „Uzasadnieniu do ustawy budżetowej” zwykle się zgadzają,
pomimo wyżej opisanych różnic, przy czym dane z uzasadnienia obejmują
dodatkowe orientacyjne poziomy deficytu, które są obliczane tak samo jak
dla programu konwergencji. Jako, że te dwa dokumenty nie są przygotowywane w tym samym czasie – projekt budżetu jest przedstawiany kilka miesięcy przed programem konwergencji - to w drugim dokumencie dane niekiedy
wymagają aktualizacji. Poza tym program nie jest przygotowywany przez
departament, który przygotowuje budżet roczny. Założenia makroekonomiczne wykorzystywane przy obliczaniu przyszłych wielkości pochodzą
z Ministerstwa Finansów i uwzględniają prognozy wzrostu gospodarczego, inflacji i stopy bezrobocia. Choć obliczanie tych wartości wymaga
niemałych wysiłków, to w praktyce nie są one niczym innym niż tylko prognozami. Mają charakter orientacyjny i nie mają rangi ustawowej, więc
rządy nie są zobowiązane do ich przestrzegania w przyszłości. Dokumenty
przedstawiane parlamentowi zawierają jedynie oświadczenia natury informacyjnej.18 Cele fiskalne nie mają ustalonej hierarchii, która pozwałaby
określić wpływ całkowitej kwoty na poszczególne ministerstwa. W dalszej
części raportu oceniamy funkcjonowanie tych planów w praktyce.
Proces podejmowania decyzji w Radzie Ministrów
Obecnie proces podejmowania decyzji budżetowych w rządzie generalnie
przebiega w sposób podany poniżej. Ministerstwo Finansów przygotowuje
prognozy dochodów wiosną poprzedzającą następny rok budżetowy. Następnie określa ogólne wytyczne budżetowe, ustala proponowany poziom
deficytu i opracowuje prognozy “sztywnych” wydatków, które to prognozy obejmują jedynie następny rok. Ministerstwo Finansów zwraca się następnie do poszczególnych ministrów z zapytaniem o potrzeby dotyczące
wydatków w następnym roku. Suma kwot podanych przez ministerstwa
jest zwykle wyższa niż powinna być, gdyby zachować proponowany poziom
deficytu. Następnie rozpoczynają się dwustronne negocjacje pomiędzy
Ministerstwem Finansów i innymi ministerstwami, które trwają do końca
lata. Mniej więcej na początku września sprawy są finalizowane i albo poziom deficytu jest zwiększany albo propozycje ministerstw ograniczane bądź
stosowane są obie te operacje.19
Tabela 1. Wskaźnik planowania długoterminowego
Zasada
Opis
Wynik
Cel wieloletni
Dług / deficyt
2
Horyzont planowania
Trzy lata
2
Typ planu
Zaktualizowany, w oparciu
o ramy makroekonomiczne
4
Status
Orientacyjny
2
Razem, planowanie długoterminowe
10 z 16 (62,5%)
Cel wieloletni: 4- całkowita wielkość budżetu; 2- wydatki lub przychody z podatków; 0-brak. Horyzont
planowania: 4- pięć lat; 3-cztery lata; 2- Trzy lata; 1- Dwa lata; 0- brak. Typ planu: 4- Zaktualizowany
na podstawie stabilnych ram makroekonomicznych; 3- Zaktualizowany, ale nie w oparciu o stabilne ramy;
2- Prognozy stałe; 1 Prognoza ad hoc; 0- Brak prognozy. Status zobowiązania: 4- Prawny; 3- Polityczny;
2- Orientacyjny; 1- Do uż. wewn.
słabość ministra finansów
W całym tym procesie minister finansów ma raczej słabą pozycję. Choć prowadzone są bilateralne negocjacje, to minister nie ma żadnych specjalnych
uprawnień. Minister finansów nie proponuje wielkości budżetu dla poszczególnych ministerstw (jak to ma miejsce we Francji) i nie ma prawa weta,
dzięki któremu mógłby ograniczać żądania konkretnych ministerstw (jak
w Niemczech). Biorąc pod uwagę słabą pozycję strukturalną minister
finansów może być skuteczny w potyczkach politycznych w Radzie Ministrów jedynie dzieki pełnemu poparciu premiera. Jeśli nie ma wsparcia premiera, albo musi pogodzić się, że przegra niektóre ze sporów budżetowych
albo powinien być gotów do złożenia rezygnacji. I faktycznie, najnowsza
historia polityki finansowej w Polsce zawiera aż nadto przypadków rezygnacji po przegranych debatach budżetowych w Radzie Ministrów. Marek Belka
na przykład zrezygnował z teki ministerialnej w lipcu 2002, co było wyrazem
jego protestu przeciwko ustaleniu przez ministrów wydatków przekraczających o 2,5 miliarda złotych kwotę, której się domagał (Zubek 2006a, 7).
Choć pod względem instytucjonalnym pozycja ministra finansów jest już
obecnie bardzo słaba, można się spodziewać dalszego ograniczania jego
roli. Premier Marcinkiewicz ogłosił 4 listopada 2005 roku, że rząd planuje
w roku 2007 częściowo – a w roku 2008 całkowicie – przejść na budżet
23
„zadaniowy”. W tym systemie to Kancelaria Premiera, a nie Ministerstwo
Finansów będzie opracowywała i kontrolowała budżet państwa. Ministerstwo Finansów pozostanie jednak odpowiedzialne za monitorowanie i kontrolowanie wydatków.20
Poniżej prezentujemy dwie tabele podsumowujące najważniejsze elementy procedury budżetowej i kompetencje ministra finansów w oparciu
o metodologię Hallerberga, Straucha i von Hagena (2001 i 2006). Pierwsza
kolumna zawiera informację o generalnych ograniczeniach, z jakimi ma
do czynienia rząd. Najwyższy wynik jest przyznawany systemom, w których
ustala się zarówno zakładany poziom wydatków, jak i deficytu. W Polsce
ustalany jest jedynie cel dotyczący deficytu. Jeśli chodzi o podmiot dominujący w procesie budżetowym, najwyższy wynik jest przyznawany systemom,
w których minister finansów proponuje poziomy wydatków dla poszczególnych ministerstw, a wynik najniższy – systemom, w których minister jedynie
zbiera wnioski budżetowe innych ministerstw. Kategoria „Normy budżetowe” pokazuje, jak szeroko zakrojone są cele – jeżeli koncentrują się tylko
na deficycie, to przyznawana jest najniższa ocena. Kategoria „Struktura negocjacji” sprawdza, czy minister finansów prowadzi negocjacje bilateralne
z pozostałymi ministrami - wtedy dany system otrzymuje wynik najwyższy,
czy też udział w tych negocjacjach biorą wszyscy ministrowie z rady ministrów – wtedy wynik wynosi zero. System polski jest systemem pośrednim,
w którym występują zarówno negocjacje dwustronne jak i, w niektórych
przypadkach, rozmowy z całym gabinetem. Na 16 możliwych punktów odpowiadających strukturze najbardziej scentralizowanej Polska uzyskuje wynik 7,33.
Tabela 2. Struktura negocjacji w rządzie
Zasada
Opis
Wynik
Generalne ograniczenia
Dług / deficyt
2
Podmiot dominujący
MF proponuje wstępne cele, rada
ministrów może je zmienić
2
Normy budżetowe
Dług / deficyt, wybrane specjalne normy
1,33
Struktura negocjacji
Wielostronna
Razem
2
7,33 z 16 (46%)
Ogólne ograniczenie: 4- Całkowita wielkość budżetu, limit wydatków i limit deficytu; 3- Złota reguła; 2- Deficyt i zadłużenie; 1- Określona wielkość; 0 Brak. Ustalanie planu prac: 4- MF proponuje, nie ma indywidualnego
głosowania nad propozycjami; 2- Minister wydatkujący może poprosić o indywidualne głosowanie nad propozycją, rada ministrów może zmienić decyzję MF; 0- MF zbiera propozycje. Normy budżetowe 4- “Ogólne;”
2,66- “Ogólne i ściśle określone;” 1,33- “ Ściśle określone ;” 0- Jedynie deficyt / wydatki. Struktura negocjacji
4- MF -tylko bilateralne; 2- Wielostronne; 0- Z udziałem wszystkich członków rady ministrów.
Druga tabela dotyczy jedynie pozycji ministra finansów i jest opracowana
na podstawie metodologii opisanej w Hallerberg, Strauch i von Hagen
(2001). Wyniki te po części pokrywają się z tymi w Tabeli 2. W Tabeli 3
obecność danej cechy jest oceniana na “4”, a jej brak - na „0”. Minister
Finansów w Polsce uzyskuje 8 z 24 możliwych punktów, czyli 33% możliwych do zdobycia punktów.
Tabela 3. Pozycja ministra finansów
Zasada
Opis
Wynik
Wstępne negocjacje bilateralne
Tak
4
Ministrowie mogą prosić o decyzje RM dot. propozycji
budżetowych
Tak
0
Bilateralne negocjacje
Tak
4
Minister ma specjalne uprawnienia (weto wobec propozycji
innych ministrów, konieczność zatwierdzania zmian, itp.)
Nie
0
Spory rozstrzyga Rada Ministrów w pełnym składzie
Tak
0
Rada ministrów w pełnym składzie może zmienić decyzje MF
Tak
Razem
0
8 z 24 (33%)
Negocjacje bilateralne i specjalne uprawnienia ministra finansów otrzymują 4 jeśli odpowiedź jest twierdząca a 0 jeśli przecząca, pozostałe pytania otrzymują 0 jeśli odpowiedź jest twierdząca a 4 jeśli przecząca.
Parlament i prezydent
Uzgodniony przez rząd projekt budżetu jest przesyłany do parlamentu, który ma cztery miesiące na jego przyjęcie. Sejm, jest ważniejszą
z dwóch izb parlamentu i jako pierwszy otrzymuje projekt budżetu. Izba niższa nie może proponować budżetu niezależnie od rządu. Najważniejszą informacją podawaną przez rząd jest deficyt budżetowy. Zgodnie z konstytucją
parlament nie może zmienić tej wartości, może jednak proponować zmiany
w dystrybucji wydatków (zasada kompensacji).21 Poprawki muszą więc mieć
neutralny wpływ na równowagę budżetową, co oznacza, że Sejm może zwiększyć wydatki proponowane przez rząd, jednak musi zapewnić analogiczny
wzrost dochodów. Nie ma ograniczeń ilościowych ewentualnych poprawek.
Z zasady głosuje się nad nimi przed głosowaniem nad całością budżetu.
Jednak w latach 1997-01 dwukrotnie zdarzyło się, że minister finansów nalegał, by najpierw odbyło się głosowanie w Komisji Finansów Publicznych
nad poziomem wydatków. Celem tego było uniemożliwienie wprowadzania
zmian parlamentarnych w dochodach.22
znaczenie salda budżetu
niska dyscyplina fiskalna
w parlamencie
W ostatnich latach obniżył się poziom dyscypliny parlamentarnej w kwestiach
budżetowych. Jednym z przejawów jest to, że kilkakrotnie pojawiały się pozarządowe projekty ustaw o znacznych implikacjach budżetowych w sytuacji,
gdy rząd nie miał większości.23 Po raz pierwszy miało to miejsce pod rządami AWS w latach 2000-01, a następnie pod rządami koalicji, która zastąpiła AWS, tj. SLD-UP-PSL. W okresie poprzedzającym wybory w 2005 roku
parlament uchwalił pozarządowe projekty ustaw, które miały poważne kon-
25
sekwencje dla budżetu. Projekty te obejmowały zmiany w dostępie do wcześniejszych emerytur górniczych, waloryzację emerytur oraz budowlane i remontowe ulgi podatkowe w zakresie podatku VAT (MFW 2005a; informacje
w prasie polskiej). Obejmując władzę na jesieni 2005 roku, obecny rząd również nie miał większości w parlamencie i miał podobne problemy z poselskimi
inicjatywami legislacyjnymi. Najważniejsza z uchwalonych ustaw zwiększyła
poziom pomocy budżetowej dla rodzin.24 Na wykresie poniżej przedstawiona jest liczba poprawek zgłoszonych do rządowego projektu budżetu. Należy pamiętać, że rządy zwykle same wnoszą autopoprawki. Dane te wyraźnie
pokazują, że z roku na rok zwiększa się liczba poprawek sejmowych (proponowanych w 2 czytaniu).
Wykres 1. Liczba poprawek do rządowego projektu budżetu zaproponowanych w Sejmie
i Senacie
250
200
150
100
50
0
1998
1999
2000
2001
2002
Sejm
2003
2004
2005
2006
Senat
Źródło: Zestawienie własne opracowane na podstawie danych dostępnych na http://www.sejm.gov.pl.
zbyt elastyczne reguły
kompensacji poprawek
Istnieją poważne wątpliwości co do skuteczności zasady kompensacji w praktyce. Zakres zmian w rządowym projekcie budżetu nie jest znaczny. Tabela 4
przedstawia wartość wszystkich zmian wprowadzonych przez parlament jako
procentowy udział w stosunku do projektu budżetu. Tylko raz parlament dokonał zmiany rzędu 1 procenta wartości postulowanej przez rząd zarówno po
stronie dochodów, jak i wydatków. Zmiana ta była zwiększeniem dochodów
(w roku 2004). Co więcej, tabela wykazuje, że wzrostom wydatków towarzyszył wzrost całkowitych dochodów, co oznacza, że zasada kompensacji została zastosowana prawidłowo. Jednak brak ustalonych zasad dotyczących akceptowalnego poziomu kompensacji może stanowić problem.
Przykładem może być planowana rezerwa na obsługę zadłużenia, która w
październiku 2005 roku wynosiła 5,3 miliarda złotych. Po przejęciu władzy
przez nowy rząd, Minister Finansów Teresa Lubińska zmniejszyła tę kwotę o
200 milionów złotych. Komisja Finansów Publicznych – w tym także człon-
kowie z PiS - nie zaufała ocenie ministra finansów i zdecydowała o ograniczeniu obsługi zadłużenia o 350 milionów złotych i zatwierdzeniu poprawek budżetu na zwiększone wydatki o tę sumę. Podajemy zmianę kosztów
obsługi zadłużenia jako przykład, ale trzeba pamiętać, że w zasadzie każda
“wartość prognozowana” może zostać zmieniona bez faktycznych cięć wydatków.
Tabela 4. Wpływ poprawek parlamentu (zmiana procentowa w stosunku do projektu
rządowego)
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Wydatki
0,003%
0,02%
-0,36%
0,62%
0,48%
0,88%
0,46%
0,50%
Dochody
0,004%
0,02%
0,35%
0,79%
0,60%
1,28%
0,55%
0,58%
Źródło: Zestawienie własne opracowane na podstawie danych dostępnych pod adresem http://www.sejm.
gov.pl. Dane dla lat 2000, 2004 i 2006 obejmują autopoprawki.
zakres poprawek senatu
Zanim przejdziemy do następnego zagadnienia, chcielibyśmy omówić rolę
dwóch innych uczestników procesu budżetowego w Polsce, tj. Senatu i prezydenta. Senat także zajmuje się budżetem i może wprowadzać do niego
poprawki. System wyborczy do Senatu ma charakter mniej proporcjonalny
niż wybory do Sejmu, a to oznacza, że partia, która zebrała najwięcej głosów ma większe szanse na kontrolę w tej izbie. Na przykład - w poprzednim
Senacie SLD miał większość, a w obecnym PiS reprezentuje dokładnie połowa ze 100 senatorów. Choć rząd powszechnie wykorzystuje możliwość
dokonywania poprawek senackich, aby zmodyfikować budżet na swoją
korzyść, głos ostateczny należy do izby niższej – to Sejm głosuje nad poprawkami Senatu i prawem stają się te poprawki, które Sejm przyjmie.25
Prezydent nie posiada formalnych uprawnień w procesie opracowywania
budżetu. Choć może zgłaszać weto wobec innych ustaw, to nie ma prawa weta wobec budżetu. Zgodnie z Artykułem 224 Konstytucji, prezydent
musi podpisać ustawę budżetową w ciągu siedmiu dni po jej otrzymaniu.
Zasada ta dotyczy także prowizoriów budżetowych. Stanowisko prezydenta ma znaczenie tylko w przypadku nie przyjęcia przez parlament budżetu
w ciągu czterech miesięcy od jego przedłożenia przez rząd. Wtedy prezydent
ma prawo, ale nie musi, rozwiązać parlament. W przypadku budżetu na
rok 2006 potrzebne było ponad cztery miesiące na jego zatwierdzenie, jednak wbrew przewidywaniom mediów Prezydent Lech Kaczyński nie ogłosił
nowych wyborów.
rola prezydenta
niski stopień centralizacji
Tabela 5 przedstawia nasze obliczenia poziomu centralizacji procesu budżetowego w parlamencie. Polska uzyskała 6 punktów na 16 możliwych.
27
Tabela 5. Faza uchwalania budżetu
Zasada
Opis
Wynik
Ograniczenie poprawek
Nie
0
Kompensowanie kwot wynikających
z poprawek
Tak, nie może mieć
wpływu na deficyt
2
Poprawki mogą spowodować upadek rządu
Nie
0
Jedno głosowanie nad wydatkami
Nie, część po części
0
Głosowanie ogólne nad całością budżetu
Tak
4
Razem
6 z 24 (25%)
Ograniczenie poprawek: 4- Tak; 0- Nie. Kompensowanie poprawek: 4- Jakiekolwiek zwiększenie wydatków wymaga analogicznych cięć w innych wydatkach; 2- Zwiększenie wydatków wymaga analogicznych cięć
w innych wydatkach i/lub zwiększenia dochodów; 0- Nie. Poprawki mogą spowodować upadek rządu:
4- Tak; 0- Nie. Wydatki w jednym głosowaniu 4- Część po części; 0- Nie. Głosowanie ogólne nad całością
budżetu: 4- Tak; 0- Nie.
Monitorowanie i przejrzystość budżetu
Im bardziej kompleksowa ustawa budżetowa, tym łatwiej zrozumieć priorytety rządu. Najlepiej byłoby, gdyby wszystkie stosowne wartości – jak na
przykład fundusze celowe i pożyczki – były uwzględnione w projekcie budżetu. Ponadto, im częściej rząd udostępnia dane budżetowe w trakcie wykonywania budżetu, tym większe prawdopodobieństwo, że można wprowadzić
niezbędne korekty.
fundusze specjalne
w budżecie
przyjrzystość budżetu
W Polsce projekt budżetu uwzględnia większość państwowych funduszy
celowych. Jak już wspomniano w rozdziale poświęconym planowaniu wieloletniemu, największym, nieuwzględnionym funduszem jest Krajowy Fundusz
Drogowy. Podobnie sytuacja wygląda w przypadku Narodowego Funduszu
Zdrowia – jego środki pochodzą głównie ze składek na ubezpieczenie zdrowotne, więc jest funduszem nie włączonym do ustawy budżetowej, choć niektóre kwoty na Narodowy Fundusz Zdrowia pochodzą z budżetu państwa
i są w budżecie wyraźnie określone.26 Ustawa budżetowa nie obejmuje też
niektórych agencji. Generalnie liczba takich jednostek pozabudżetowych
w ostatnich latach zmniejszyła się, ale jednocześnie zwiększa się wielkość
funduszy, jakie otrzymują. Ustawa budżetowa jest publikowana jako jeden
dokument, który umożliwia porównanie różnych pozycji. Poproszeni o ocenę całkowitej przejrzystości respondenci ze skali obejmującej “raczej nieprzejrzysty”, „nie w pełni nieprzejrzysty” i “całkowicie przejrzysty” wybrali
ocenę środkową. Pożyczki rządowe są uwzględnione w projekcie budżetu.
Wprowadzenie bezpośrednich odniesień do rachunków narodowych przeważnie ułatwia zrozumienie założeń przyjętych przy obliczaniu niektórych
kategorii wydatków. Pod tym względem polski projekt budżetu wygląda
stosunkowo słabo, gdyż kwoty deficytu pojawiają się w ujęciu rachunków
narodowych tylko w dokumentach pomocniczych i jest to kwota orientacyj-
na. Wreszcie podniesieniu poziomu przejrzystości w parlamencie pomaga
głosowanie nad poszczególnymi częściami – parlamentarzyści są świadomi
wielkości wydatków dla różnych kategorii. W Polsce parlament głosuje nad
poszczególnymi poprawkami, jednak po ich zatwierdzeniu następuje jedynie ogólne głosowanie nad całością budżetu.
Tabela 6. Kompleksowość procesu budżetowego
Zasada
Opis
Wynik
Fundusze celowe
Większość
2
Budżet stanowi jednolity dokument
Tak
4
Ocena przejrzystości
Nie w pełni przejrzysty
2
Odniesienie do rachunków narodowych
Możliwe
1,33
Uwzględnienie pożyczek sektora rządowego
Tak
Razem
4
13,33 z 20 (67%)
Fundusze celowe: 4- Tak; 3- Tak, ale jako aneks do budżetu; 2- Większość; 1- Częściowo; 0- Brak. Budżet
jednym dokumentem: 4- Tak; 2- Ostatnio tak; 0- Nie. Ocena przejrzystości: 4- Całkiem przejrzysty; 2- Nie
w pełni przejrzysty; 0- Całkiem nieprzejrzysty. Odniesienie do rachunków narodowych: 4- Bezpośrednie
odniesienie podane; 2,66- Podane w osobnym dokumencie; 1,33- Możliwe; 0- Niepodane. Uwzględnienie
pożyczek rządowych: 4- Tak; 0- Nie.
sprawozdawczość budżetowa
W zakresie raportowania nie ma potrzeby dokonywania ocen ilościowych.
Wiadomo natomiast, że lepsze są częstsze informacje. W Polsce minister
finansów udostępnia dane średnio co miesiąc z 2-tygodniowym opóźnieniem. Dane te są podawane na poziomie rządu, ministerstwa i części budżetu. Dochody są też podane jako wielkość całkowita i według ich źródeł (np.
dla poszczególnych podatków). Dane dla samorządów z kolei są podawane
kwartalnie, z 10-tygodniowym opóźnieniem. Fundusze ubezpieczeń społecznych nie są udostępniane na bieżąco, ale minister finansów otrzymuje
raport półroczny z 4-tygodniowym opóźnieniem. Wymogi formalne zdają
się odpowiadać najnowszym standardom, jednak przynajmniej jedna organizacja międzynarodowa zasugerowała usprawnienia. Po niedawnych
konsultacjach według Artykułu IV Międzynarodowy Fundusz Walutowy
stwierdza, że choć statystyki dostarczają informacji “adekwatnych” do zamierzonych celów, to “jakość i wymogi czasowe dla kwartalnych rachunków
narodowych oraz ogólnych rachunków rządowych wymagają usprawnienia” (MFW 2005a, 1).
Wykonanie budżetu
Budżet może być doskonale skonstruowany, a dyscyplina fiskalna i tak
może zostać zachwiana, jeżeli nie będzie on sprawnie wykonywany.
W Europie znanych jest wiele przypadków, gdy pomimo obiecanej konsolidacji finansów politycy pozwolili sprawom wymknąć się spod kontroli
w trakcie realizacji budżetu.
29
cel deficytu
na etapie wykonania budżetu
minister finansów
a wykonanie budżetu
rezerwy finansowe
Reguły rządzące etapem wykonywania budżetu mają zagwarantować przestrzeganie limitu deficytu podanego w budżecie rocznym. Limit ten ma status obowiązującego prawnie, podobnie jak całkowita wielkość wydatków.
Oznacza to, że gdy dochody są wyższe niż planowano, po prostu ogranicza
się deficyt. Zarówno w 2004, jak i w 2005 roku wyższe dochody bezpośrednio doprowadziły do obniżenia deficytu. Jeżeli w trakcie realizacji budżetu
staje się jasne, że limit zostanie przekroczony, to rządy mają do wyboru jedno
z trzech rozwiązań: dokonanie cięć w samych wydatkach, zwrócenie się do
parlamentu z wnioskiem o zwiększenie dochodów bądź zmianę limitu deficytu i planowanych wydatków w formie nowelizacji ustawy budżetowej.
Choć istnieją kategorie wydatków zależne od kondycji gospodarki, najczęstszą przyczyną zwiększenia deficytu są niższe od przewidywanych dochody.
Ponieważ konta są prowadzone w ujęciu kasowym, rządowi mogą dosłownie skończyć się pieniądze.
Co do zasady, minister finansów odgrywa ważną rolę w fazie wykonywania budżetu. Może blokować wydatki w trakcie trwania roku budżetowego.
Choć nie ustala konkretnych limitów wydatkowanych pieniędzy, zatwierdza
wszystkie wypłaty środków. Tak długo, jak jest popierany przez sejmową
Komisję Finansów Publicznych, może też dokonywać przesunięć wydatkowych pomiędzy poszczególnymi częściami budżetu, a transfery takie są możliwe tylko za jego zgodą. Istnieją również reguły przewidujące transfer niewykorzystanych funduszy na następny rok bez zgody ministra finansów, jednak
z przyczyn księgowych kwoty te są traktowane tak, jakby zostały wykorzystane w roku, dla którego zostały zabudżetowane.
Oprócz ważnej roli ministra finansów, istnieją dodatkowe dwa rodzaje rezerw,
które pomagają łagodzić ewentualne wstrząsy budżetowe. Pierwszym z nich
jest rezerwa celowa, która może zostać wykorzystana do konkretnych celów
– na przykład jako fundusz rezerwowy na obsługę zadłużenia. Rezerwy te
mogą mieć znaczny rozmiar – każda może wynieść 1% PKB. Drugim typem
jest rezerwa ogólna. W Polsce premier ma do dyspozycji środki w wysokości około 0,1% PKB, które może wykorzystywać w nieprzewidzianych sytuacjach. Jak wskazaliśmy w rozdziale dotyczącym parlamentu, parlamentarzyści mają prawo zmieniać poziom tych rezerw i często z niego korzystają.
Obecny system sprawdza się jedynie w przypadku gdy istnieje potrzeba
wprowadzenia niewielkich korekt. W ciągu roku minister finansów wnioskuje o wprowadzenie ok. 20-30 zmian, które rozpatruje Komisja Finansów
Publicznych i które z zasady są akceptowane. Drobne cięcia w wydatkach
nie stanowią problemu. Jednak w przypadku poważniejszych zawirowań
system zawodzi. Minister finansów zwykle nie ma poparcia politycznego dla
wprowadzenia niezbędnych zmian. Na przykład w maju 2001 roku miał miejsce znaczny spadek koniunktury, który doprowadził do znacznego spadku
dochodów. Ówczesny Minister Finansów Jarosław Bauc zaproponował cięcia
rzędu 1% PKB, jednak Rada Ministrów nie wyraziła zgody. Dochody spadały,
a Rada Ministrów odrzucała kolejne wnioski ministra finansów zmierzające do
ograniczenia wydatków. Stało się jasne, że limit deficytu zostanie przekroczony,
więc rząd nie miał innego wyboru jak zwrócić się do parlamentu o uchwalenie
nowelizacji ustawy budżetowej, zwiększającej limit deficytu budżetowego.
nowelizacja budżetu
w parlamencie
Nowelizacja jest dla rządu najgorszym rozwiązaniem. Kilku z naszych rozmówców zaznaczyło w wywiadach, że rządy starają się za wszelką cenę unikać
nowelizowania budżetu w parlamencie. Jeżeli umożliwi się parlamentarzystom
modyfikację budżetu, to “wszystko się może zdarzyć”. Nowelizacje ustawy
budżetowej były w ostatniej dekadzie uchwalane dwukrotnie – w 1997 i w 2001
roku. W obu przypadkach ucierpiała na tym dyscyplina fiskalna. W analitycznej części opracowania omówimy inne sposoby zarządzania wykonaniem
budżetu, które pozwalają skuteczniej radzić sobie z trudnościami gospodarczymi niż obecny system. Tabela 7 ocenia proces budżetowy w fazie wykonywania,
Polska otrzymuje 13,66 punktu na 24 możliwe.
Tabela 7. Ocena fazy wykonania budżetu
Zasada
Opis
Wynik
Minister finansów blokuje wydatki
Tak
4
Minister finansów ustala limity na
środki pieniężne
Nie
0
Minister finansów zatwierdza wypłaty
Tak
4
Transfery
Ograniczone, wymagają
zatwierdzenia przez MF
1,6
Zmiany budżetu
Niedozwolone
4
Przewidziane przeniesienia
Bez ograniczeń
0
Wykonanie razem
13,6 z 24 (57%)
Blokady Ministra Finansów: 4- Tak; 0- Nie. MF ustala limity na środki pieniężne: 4- Tak; 0- Nie. Minister
Finansów zatwierdza wypłaty: 4- Tak; 0- Nie. Transfery: 4- Tylko w obrębie resortów, wymagana zgoda
ministra finansów lub niedozwolone; 3,2- Tylko w obrębie resortów; 2,4- Tylko pomiędzy częściami; 1,6Ograniczone, wymagana zgoda ministra finansów; 0,8- Ograniczone; 0- Nieograniczone. Zmiany budżetu:
4- Zmiany niedozwolone; 0- Zmiany dozwolone. Przewidziane przeniesienia: 4- Przeniesienia niedozwolone;
2,66- Ograniczone, wymagana zgoda ministra finansów; 1,33- Ograniczone; 0- Nieograniczone.
Polityka fiskalna na szczeblu regionalnym
W niniejszym raporcie skupiamy się na instytucjach rządu centralnego i wynikach jego polityki, należy jednak pamiętać, że o poziomie wskaźników,
które Komisja Europejska wykorzystuje do oceny Polski decyduje obraz
całego sektora finansów publicznych. Poważne problemy na poziomie samorządowym mogą poczynić spustoszenie w zasobach rządu centralnego,
o czym przekonały się rządy Belgii i Włoch w latach 80-tych.
31
W Polsce istnieją trzy poziomy administracji samorządowej. Gmina jest
podstawową jednostką samorządu. Drugi z poziomów – poziom powiatowy – został utworzony po roku 1998. Wreszcie poziom trzeci stanowi szesnaście województw. Uprawnienia władz lokalnych są do pewnego stopnia
ograniczone regułami finansowymi. Ustawa o Finansach Publicznych przewiduje, że zadłużenie samorządów nie może przekraczać 60% ich dochodów, a roczne spłaty zadłużenia nie mogą być wyższe niż 15% ich rocznych
dochodów. Jak już wspominaliśmy we wcześniejszej części raportu, wartość
ta jest zmniejszana do 12%, gdy w ubiegłym roku dług publiczny przekroczył
55% PKB.
źródła dochodów
jednostek samorządu
Ustawa o Finansach Publicznych dość precyzyjnie określa źródła dochodów
samorządów. Mają one stały, procentowy udział w określonych podatkach.
Na przykład gmina otrzymuje 39,34% dochodów z podatku dochodowego od osób zameldowanych w danej gminie i 6,71% wpływów z podatku
dochodowego od osób prawnych. Ta nieelastyczność może prowadzić do
problemów, kiedy władze lokalne muszą pozyskać środki na realizację zadań ustawowych a nie mają możliwości wprowadzania zmian w bazie podatkowej. Jednak, naszym zdaniem, do tej pory nie stanowiło to problemu.
W ciągu ostatnich kilku lat sektor samorządowy bilansował swoje budżety
(np. w 2004) albo miał niewielki deficyt (od 0,2% do 0,5% PKB).
Wyniki polityki fiskalnej w Polsce
od 1998 roku
Ocena problemów, porównanie z innymi krajami i rekomendacje
W tej części opracowania analizujemy wyniki polityki fiskalnej w Polsce.
Rozpoczynamy od porównania polskiego systemu fiskalnego z systemami
innych nowych państw członkowskich Unii Europejskiej. Polska poprawiła
swoją pozycję z jednego z najgorszych miejsc w latach 90-tych na jedno
z najlepszych w roku 2001, choć ostatnio notowania te nieco się pogorszyły.
Następnie sprawdzamy, czy w Polsce mamy do czynienia z instytucjami
wspierającymi centralizację opartą na delegacji czy kontrakcie. W porównaniu z krajami UE-15 Polska konsekwentnie wypada najgorzej – nie posiada
ani silnego ministra finansów ani mechanizmów ułatwiających zawieranie
kontraktów fiskalnych. Raport następnie zestawia wyniki analizy polskich
instytucji fiskalnych z wynikami sektora finansów publicznych. Nasze dane
wskazują, że kondycja fiskalna państwa jest szczególnie nieodporna na zewnętrzne wstrząsy.
porównanie z innymi państwami
rekomendacje reform
Na zakończenie przedstawiamy dwie wersje zalecanych reform – w zależności od typu rządu. Jeżeli dominować będą rządy koalicyjne lub mniejszościowe, najlepszym kierunkiem rozwoju instytucjonalnego byłyby kontrakty
fiskalne. W okresie obowiązywania obecnej konstytucji w Polsce często mieliśmy do czynienia z rządami mniejszościowymi – takimi, jak rząd premiera
Kazimierza Marcinkiewicza do maja 2006 roku. Ciekawym przykładem jest
Szwecja. We wczesnych latach dziewięćdziesiątych, kiedy zasady instytucjonalne były podobne do panujących obecnie w Polsce, a rządy często miały
charakter mniejszościowy, Szwecja przeżywała poważne problemy fiskalne.
Jednak w połowie lat 90-tych ubiegłego wieku przeprowadzono w Szwecji poważne reformy wprowadzające wieloletnie cele fiskalne o charakterze
norm prawnych. Od tamtej pory Szwecja co roku ma nadwyżki budżetowe
i może być doskonałym przykładem dla Polski – pod warunkiem, że dominować będą rządy koalicyjne lub mniejszościowe.
Druga wersja rekomendacji dotyczy sytuacji, w której w Polsce normą staną się jednopartyjne rządy większościowe. Aktualnie debatuje się w Polsce
o zmianie ordynacji proporcjonalnej na większościowy system wyborczy.
Zmiana ta prawdopodobnie zmniejszyłaby liczbę partii w parlamencie i Polska przypominałaby Wielką Brytanię, gdzie ordynacja większościowa zdecydowanie sprzyja powstawaniu jednopartyjnych rządów większościowych.
W takim przypadku Polska skorzystałaby ze znacznie mocniejszej pozycji
ministra finansów w procesie budżetowym.
33
Wyniki polityki fiskalnej w Polsce od 1998 roku
Zwiększenie uprawnień rządu w konfrontacji z parlamentem i podniesienie
całkowitego poziomu przejrzystości są zaleceniami dodatkowymi, które nie
zależą od preferowanej formy zarządzania finansami publicznymi.
Porównanie z nowymi członkami Unii Europejskiej
Poniżej porównujemy proces budżetowy w Polsce do systemów obowiązujących w innych krajach Europy Środkowej i Wschodniej, które niedawno dołączyły do Unii Europejskiej lub które prawdopodobnie dołączą w przyszłym
roku, tj. w 2007. Nasze dane dotyczące tych krajów nie są ani tak szczegółowe ani tak aktualne, jak dane dla krajów UE-15, jednak kilka wcześniejszych projektów badawczych daje odpowiednią podstawę porównawczą.
Na przykład, Gleich i von Hagen (2002) analizują efektywność instytucji
chroniących dyscyplinę fiskalną w nowych krajach UE. Autorzy zauważają,
że państwa te nie stosują planowania długookresowego i proponują nieco
inną metodologię określania stopnia centralizacji procesu budżetowego, na
którą składa się trzynaście zmiennych (miar), z których każda może przyjąć
wartość od 0 do 4. Wyniki te są następnie ważone i uśredniane.
podstawa porównania
z państwami Środkowej Europy
Obliczając wynik dla Polski, po pierwsze sprawdzamy, czy obowiązują generalne reguły fiskalne – na przykład wymóg równoważenia budżetu. Konstytucja Polski przewiduje limity zaciągania długu publicznego, co daje
2 punkty. Drugim czynnikiem są fazy przygotowywania projektu budżetu.
Jest to zmienna najtrudniejsza do obliczenia. Polski minister finansów informuje o obowiązującym limicie deficytu, co przekłada się na maksymalny
możliwy wynik, czyli 4 punkty. Ministrowie jednak ustosunkowują się do stanowiska ministra finansów przedkładając propozycje budżetowe, co może
zmienić (i jak wiemy zmieniało) saldo końcowe budżetu. Limity są stosowane, więc Polska uzyskuje ocenę pośrednią 2. Trzeci czynnik odnosi się do
tego, czy minister finansów prowadzi negocjacje bilateralne, czy też jedynie
zbiera wnioski budżetowe - wywiady z pracownikami ministerstwa finansów sugerują, że choć negocjacje bilateralne mają miejsce, to we wstępnej
fazie (czyli po określeniu limitu deficytu) duża część negocjacji nie ma formy kontaktów bilateralnych. Tak więc ocena wynosi 2. Wreszcie, gdy chodzi
o rozstrzyganie sporów, to ostatnie doświadczenia wskazują, że decyzję ostateczną podejmuje cała rada ministrów, co daje ocenę 0, czyli odpowiednik
maksymalnej decentralizacji.
Ocena Polski jest lepsza w przypadku komponentów legislacyjnych. Polska
izba wyższa – Senat – posiada bardzo ograniczone możliwości ingerencji
w ustawę budżetową, więc w kategorii „pozycja drugiej izby” Polska uzyskuje 2 punkty. Parlament nie może zmienić limitu deficytu, co oznacza, że
w kategorii “ograniczenia uprawnień parlamentu do poprawiania rządowego projektu budżetu” przyznajemy maksymalna liczba punktów (4).
W odniesieniu do kolejności głosowań ocena wynosi zero, gdyż przeprowa-
dzane jest tylko głosowanie nad ostatecznymi wielkościami budżetowymi.
W kategorii „uprawnienia rządu”, prawo prezydenta do ogłoszenia nowych
wyborów, jeżeli parlament nie przyjmie nowego budżetu, oznacza ocenę 4.
Wreszcie zakładamy, że w przypadku państw Europy Środkowej i Wschodniej silna pozycja prezydenta w procesie budżetowym osłabia poziom centralizacji, gdyż głowa państwa ma własnych wyborców, o których interesy
pragnie zabiegać. Z uwagi na to, że jedyną funkcją prezydenta w Polsce jest
podpisanie budżetu, który uchwalił parlament lub rozwiązanie parlamentu,
jeżeli w ciągu czterech miesięcy budżet nie zostanie uchwalony, przyznajemy
ocenę 4.
Ostatni zestaw wskaźników analizuje wykonanie budżetu i Polska ponownie uzyskuje dość wysoki wynik. W przypadku trzech z czterech czynników
– elastyczności przy zmianach budżetu (do zmiany ustawy potrzebna jest
w Polsce nowelizacja ustawy budżetowej), transferów wydatków (wymaga zgody ministra finansów) i procedur na wypadek nadmiernego wzrostu
deficytu (minister finansów może zablokować wydatki) – Polska otrzymuje
maksymalną notę 5 punktów. Jedynie za przepisy przewidujące przeniesienie
środków budżetowych na następny rok, które są w Polsce nieograniczone
przyznano ocenę 0.
Wykres 2 porównuje Polskę z roku 1997, 2001 i 2006 z pozostałymi państwami w latach 2001-02. W roku 2001 Polska jest w pierwszej trójce, jednak
później jej pozycja spada – do pierwszej czwórki w roku 2006. Najważniejszą różnicą pomiędzy rokiem 2001 i 2006 jest zmiana roli ministra finansów
w opracowywaniu projektu budżetu. W 2001 ministra finansów uważano
za bardziej wpływowego, niż w 2006 - pozycja Polski osłabła i kraj z czołówki
rankingu przesunął się do jego środkowej części.27 MFW (MFW 2005c)
wykonał podobne obliczenia dla roku 2003 i wykazały one, że pozycja Polski
jest nieco wyższa – wraz z Estonią Polska zajmowała najwyższe miejsce spośród nowych państw członkowskich pod względem jakości reguł fiskalnych.28
Badania te zakładały też, że minister finansów w Polsce ma silniejszą pozycję niż wskazują przeprowadzone przez nas wywiady. Należy zauważyć, że
po uchwaleniu nowej Konstytucji i nowej Ustawy o Finansach Publicznych
w latach 1997-98 Polska znacznie awansowała w tym rankingu. Wyniki te
pokazują, że na początku badanego okresu Polska miała jeden z najsłabszych systemów fiskalnych. Pozycja w środkowej części rankingu z roku 2006
jest nadal znacznie lepsza niż sytuacja krajów z końcówki listy, jak na przykład Rumunii czy Węgier.
pozycja Polski na tle państw
Środkowej Europy
Choć nie posiadamy najnowszych danych dla pozostałych dziewięciu krajów
umożliwiających zaktualizowanie zestawień porównawczych, to i tak wyniki
analiz wyraźnie wskazują, że reguły fiskalne mają duży wpływ na stan sektora
finansów publicznych. Analiza lat 1994-1998 Gleicha (2003) wykazuje, że
centralizacja jest ściśle skorelowana z lepszą dyscypliną fiskalną. Yläoutinen
35
(2005) poszerzył zakres tej analizy o lata 1998-2002 i doszedł do podobnych wyników, tak samo MFW (2005c) w badaniu okresu od roku 1997 do
2003.
Wykres 2. Porównanie państw Europy Środkowej i Wschodniej, wskaźnik Gleicha i von
Hagena (2002)
Rumunia
Węgry
Polska '97
Bułgaria
Litwa
Słowacja
Czechy
Polska '06
Słowenia
Polska '01
Łotwa
Estonia
0
1,7
3,4
5,1
6,8
8,5
Źródło: Hallerberg, Strauch i von Hagen (2006) na podstawie Gleicha (2003) i własne obliczenia dla Polski
w 2006 w oparciu o dane przedstawione w niniejszym raporcie.
sprawniejsze instytucje
poprawiają efektywność
sektora publicznego
Różne konfiguracje instytucji fiskalnych mogą mieć wpływ nie tylko na saldo
budżetu. Umożliwiając decydentom zdobycie szerszego spojrzenia na koszty
i korzyści polityk publicznych, centralizacja procesu budżetowego poprawia
efektywność wydatków publicznych. W opublikowanych niedawno wynikach badań empirycznych, Schuknecht i Tanzi (2006) przedstawiają analizę
efektywności sektora publicznego w kilku krajach przystępujących do UE
i w krajach rozwijających się. Szczególnie interesowało ich ile dóbr i usług
sektor publiczny dostarcza przy danych kosztach. Analiza zawiera szczegółową metodologię obliczania efektywności uwzględniającą zestawienie nakładów i wyników sektora publicznego, a także ocenę wszystkich nowych
państw członkowskich UE, kilku krajów rozwijających się i dwóch państw,
które najprawdopodobniej wkrótce zostaną do UE przyjęte (Bułgaria
29
i Rumunia). Należałoby oczekiwać, że bardziej sprawne reguły fiskalne powinny prowadzić do efektywniejszego wykorzystania publicznych zasobów.
Chociaż poniższy wykres przedstawia jedynie dziesięć krajów, to wyraźnie
wskazuje, że zdrowe reguły finansowe zapewniają wyższą efektywność sektora finansów publicznych. Korelacja tych dwóch czynników wynosi 0,47.
Wykres 3. Efektywność sektora publicznego i skuteczność reguł fiskalnych
Efektywność sektora publicznego
0,95
Słowacja
Łotwa
0,9
Estonia
Słowenia
Litwa
Rumunia
Węgry
0,85
Czechy
Polska
0,8
Bułgaria
0,75
5
6
7
Efektywność sektora publicznego
8
9
Dopasowanie liniowe
Dane dotyczące reguł fiskalnych pochodzą z wyliczeń sporządzonych na użytek tego raportu, podczas gdy dane
odnoszące się do efektywności sektora publicznego z publikacji Schuknechta i Tanziego (2006), Tabela 3.
Porównanie z krajami „piętnastki”
W pierwszym rozdziale niniejszego raportu wskazaliśmy na dwa alternatywne rozwiązania problemu wspólnej puli zasobów. Zgodnie z pierwszym,
określonym jako centralizacja poprzez delegację, minister finansów posiada
w procesie opracowywania budżetu pozycję strategiczną. Prowadzi on dwustronne negocjacje z ministrami, a postulaty poszczególnych ministerstw
nie są poddawane głosowaniu przez całą radę ministrów. W takim systemie, parlament powinien odgrywać mniejszą rolę, aby nie osłabiać dyscypliny finansowej narzuconej przez ministra finansów. Minister dysponuje
także szczególnymi uprawnieniami w fazie wykonywania budżetu. Może on
blokować wydatki w ciągu roku, a zmiany alokacji środków w ramach budżetu wymagają jego aprobaty. Średniookresowe plany budżetowe nie mają
w tym systemie wielkiego znaczenia.
słabość reguł delegacji
w Polsce
Wykres zamieszczony poniżej przedstawia wskaźnik „delegacji” obliczony
dla UE-15 i Polski. Sumuje on wskaźniki składowe: negocjacje, parlament
i wykonanie budżetu przy zachowaniu zasad oceny poszczególnych parametrów przedstawionych w załączniku i oceny przyznane Polsce na podstawie
wyliczeń przedstawionych w poprzednim rozdziale. Oceny zostały znormalizowane tak, że kraj ze wskaźnikiem 0 nie posiada żadnych mechanizmów
instytucjonalnych, które powinny występować w systemie opartym na delegacji, a kraj o wskaźniku 1 posiada wszystkie mechanizmy. Jak widać, naj-
37
silniejsze mechanizmy instytucjonalne w systemie delegowania występują
w Wielkiej Brytanii i Francji,30 w przeciwieństwie do Polski, w której mechanizmy delegowania są najsłabsze w całej grupie i uzyskały ocenę 0,43.
Wykres 4. Wskaźnik delegacji, dane najnowsze (2004 - kraje „piętnastki” i 2006 - Polska)
Polska
Holandia
Belgia
Finlandia
Hiszpania
Dania
Portugalia
Niemcy
Austria
Luksemburg
Włochy
Szwecja
Grecja
Irlandia
Francja
Wlk. Brytania
0
0,225
0,450
0,675
0,900
Źródło: Hallerberg, Strauch i von Hagen (2006) dla krajów „piętnastki” i własne obliczenia dla Polski
Wyniki te nie są w zasadzie żadną niespodzianką. Jak wskazujemy w pierwszym rozdziale, państwa, w których dominują rządy wielopartyjne i/lub rządy mniejszościowe, pozycja ministra finansów nie będzie silna. W procesie
planowania budżetu biorą bowiem udział decydenci, których aprobata jest
konieczna, a którzy posiadają inne preferencje polityczne niż minister finansów, w związku z czym nie są skłonni do przyznawania specjalnych uprawnień ministrowi.
Okazuje się, że Polska jest klasycznym przykładem takiego systemu. Wystarczy tylko spojrzeć na liczbę osób piastujących stanowisko ministra finansów
w ciągu ostatnich lat i powody ich dymisji. Na przestrzeni ostatnich siedmiu lat Polska miała dziewięciu różnych ministrów. Jarosławowi Baucowi
wielokrotnie nie udało się uzyskać zgody innych członków rządu na przeprowadzenie cięć wydatków publicznych, gdy w 2001 roku nastąpił spadek
rozwoju gospodarczego i za swoje starania został zdymisjonowany przez
premiera pod zarzutem zbyt późnego poinformowania rządu o problemach
budżetowych.31 Marek Belka ustąpił ze stanowiska w lipcu 2002 po tym,
jak Rada Ministrów nie zgodziła się na proponowane przez niego limity wydatków publicznych. Grzegorz Kołodko podał się do dymisji, gdy Premier
Leszek Miller poparł sprzeczne z propozycją Ministra Finansów stanowisko Ministra Gospodarki Jerzego Hausnera w kwestiach podatkowych. Do
końca kadencji poprzedniego rządu konieczność uzyskania zgody Ministra
Hausnera oznaczała, że minister finansów nie posiadał najsilniejszej pozycji nawet w kwestiach budżetowych i ekonomicznych. Pierwszy Minister
Finansów w obecnym rządzie - Teresa Lubińska, wytrwała na tym stanowisku mniej niż trzy miesiące.
niesprzyjające warunki
dla silnego ministra finansów
Ze względu na dynamikę polityczną w Polsce wyraźne wzmocnienie ministra finansów jest raczej mało prawdopodobne. Aby system delegacji
funkcjonował prawidłowo, minister finansów musi być wspierany przez
premiera w kluczowych sporach, a pozostali członkowie rządu muszą ufać,
że podejmuje on bolesne decyzje dla dobra rządu i dobra rządzącej partii politycznej. Fakt pełnienia przez obecną Minister Finansów Zytę Gilowską jednocześnie funkcji wicepremiera nie gwarantuje, że uda się jej prowadzić spójną politykę fiskalną rządu. Funkcja ta nie zapewniła przecież
żadnej przewagi Ministrowi Grzegorzowi Kołodce w czasie wewnątrzrządowych sporów z ministrami. Poza tym Minister Zyta Gilowska pochodzi
z innej partii politycznej niż pozostali ministrowie, co oznacza, że może jej
zabraknąć politycznego wsparcia przy podejmowaniu ewentualnych trudnych decyzji.
Chociaż nasza analiza pokazuje, że realne wzmocnienie pozycji ministra
finansów jest i będzie mało prawdopodobne, nie popieramy dalszego osłabiania jego pozycji. Obawiamy się, że plany obecnego rządu dążą do dalszego ograniczania roli ministra finansów. Rząd zamierza do 2008 roku wprowadzić budżetowanie „zadaniowe”. W tej chwili nie wiadomo jeszcze, jak
ma to przebiegać w polskich warunkach, jednak zwykle reformy tego rodzaju
koncentrują się na ocenie efektywności wydatków publicznych przy realizacji
pewnych zadań. Jedną z metod jest budżetowanie od zera (zero-based budgeting), w którym rozważana jest najbardziej efektywna alokacja wydatków
bez odnoszenia ich do dotychczasowych poziomów wydatków. Inna metoda
zakłada regularną kontrolę celów wszystkich programów rządowych i zakresu, w jakim cele te są rzeczywiście realizowane. Doświadczenia państw stosujących system delegacji (np. Wielka Brytania) i system kontraktów (np.
Holandia) sugerują, że mogą one znacznie przyczynić się do wzrostu poczucia odpowiedzialności ze strony resortów i zwiększenia efektywności pracy
rządu. Zmusza to bowiem wszystkich do uzasadniania stawianych wymagań
finansowych. Ważne jest jednak, aby procedury te uzupełniały, a nie zastępowały reguły mające na celu centralizację procesu budżetowego.
utrzymanie obecnych
kompetencji ministra finansów
39
Wydaje nam się, że wprowadzenie budżetu „zadaniowego” w Polsce przyczyni się do przeniesienia odpowiedzialności za przygotowanie wstępnego
projektu budżetu z Ministerstwa Finansów do Kancelarii Premiera. Łudząco
przypomina to sytuację w Niemczech, gdzie gabinet Helmuta Kohla zdecydował o przeniesieniu kompetencji budżetowych z Ministerstwa Finansów
do Urzędu Kanclerskiego. Zmiana ta doprowadziła do częściowej utraty
kontroli nad decyzjami budżetowymi i nieuwzględniania wszystkich kosztów
generowanych przez dodatkowe wydatki. W konsekwencji, transfer uprawnień do Urzędu Kanclerskiego przyczynił się do wyraźnego pogorszenia sytuacji sektora finansów publicznych w Niemczech na początku i w połowie lat
90-tych (Strauch i von Hagen, 1999). Jest to precedens, którego nie należy
w Polsce powtarzać.
Zważywszy, że od roku 1997 w Polsce mamy do czynienia z rządami koalicyjnymi albo mniejszościowymi, najlepszym sposobem scentralizowania procesu budżetowego jest kontrakt fiskalny. Doświadczenia z ustalaniem celów
fiskalnych nie okazały się pozytywne. Na przykład koalicja SLD-UP-PSL, po
objęciu rządów, przeprowadziła negocjacje w sprawie „kontraktu fiskalnego” (Zubek, 2006a) obejmującego także wieloletnie cele budżetowe. Jednak już kilka miesięcy po zatwierdzeniu tych celów Rada Ministrów podjęła
decyzję o ich przekroczeniu. Niedawno Premier Kazimierz Marcinkiewicz
złożył obietnicę utrzymania wysokości deficytu budżetowego na poziomie
30 mld złotych w ciągu następnych lat. Nie istnieją jednak żadne cele pomocnicze służące realizacji tej obietnicy. Ponadto można by się zastanowić,
czy sam cel jest wystarczająco ambitny.32
słabość reguł kontraktu
w Polsce
Jednak Polska nie wypada wcale lepiej pod kątem centralizacji w oparciu
o kontrakt. Wykres 5 porównuje warunki instytucjonalne dla istnienia wieloletnich celów budżetowych będących istotnym elementem centralizacji
poprzez kontrakt w państwach „piętnastki” i w Polsce. Trudno nie zauważyć, że wiele państw ze słabymi regułami delegacji stosuje mocne reguły
kontraktu. Holandia na przykład zajmuje ostatnie miejsce wśród państw
„piętnastki” pod względem wskaźnika delegacji, ale drugie miejsce według
wysokości wskaźnika stosowania kontraktów fiskalnych. W Holandii regularnie formowane są rządy wielopartyjne i metoda kontraktu jest najodpowiedniejszym systemem tworzenia budżetu w tym kraju. Gdyby warunki
instytucjonalne w Polsce sprzyjały centralizacji poprzez kontrakt, powinna
ona otrzymać ocenę podobną to ocen Belgii, Finlandii czy Holandii. Jednak
w ocenie tego wskaźnika Polska znów zajmuje ostatnie miejsce. To zjawisko
niepokojące i wymagające zmiany.
W tym miejscu zasadne wydaje się pytanie, czy różnice w wartościach wskaźnika reguł kontraktu przekładają się na rezultaty polityki fiskalnej. Poniżej
zamieszczono wyniki analizy metodą regresji dla krajów, dla których metoda kontraktu wydaje się najlepsza, czyli tam, gdzie istnieją wielopartyjne
Wykres 5. Wskaźnik reguł kontraktu, dane najnowsze (2004 - kraje „piętnastki”
i 2006 - Polska)
Polska
Grecja
Irlandia
Wlk. Brytania
Hiszpania
Włochy
Francja
Dania
Austria
Szwecja
Portugalia
Niemcy
Finlandia
Holandia
Luksemburg
Belgia
0
0,25
0,50
0,75
1,00
Źródło: Hallerberg, Strauch i von Hagen (2006) dla krajów „piętnastki” i własne obliczenia dla Polski
rządy koalicyjne lub rządy mniejszościowe, które do przeforsowania swoich propozycji w parlamencie wymagają poparcia przynajmniej jednej partii opozycyjnej. Analizie poddaliśmy okres od 1998 do 2004 roku, czyli od
pierwszego roku obowiązywania w Polsce nowej konstytucji do ostatniego roku, dla którego posiadamy dane. Zmienna zależna to bilans budżetu
zgodny ze standardem księgowania ESA 95 na podstawie danych z Komisji Europejskiej. Analiza uwzględnia zmiany wartości PKB odzwierciedlające aktualną koniunkturę gospodarczą. Zmienna zero-jedynkowa (dummy
variable) wskazuje, czy w danym roku w kraju odbywały się wybory, a wskaźniki delegacji i reguł kontraktu pochodzą z niniejszego raportu.
Tabela 8 pokazuje wyraźnie, że kraje o silnych instytucjach fiskalnych, zgodnych z zasadą kontraktu, mogą wykazać się wyższą równowagą budżetową.
Kraj, w którym funkcjonują wszystkie mechanizmy instytucjonalne zwykle ma
saldo budżetu średnio o 3,5 punktu procentowego lepsze niż kraj, w którym
nie istnieje żaden z tych mechanizmów. Wyniki analizy pokazują także, jakie
korzyści może przynieść Polsce reforma reguł rządzących organizacją procesu
41
zalecane wzmocnienie
reguł kontraktu
budżetowego. Gdyby Polska poprawiła aktualny proces budżetowy tak, aby
przypominał on strukturę instytucjonalną obowiązującą obecnie w Belgii to,
zgodnie z wynikami regresji, jej średnie saldo budżetu znacznie by się podniosło. Mimo, że poniższa analiza obejmuje względnie małą ilość krajów i raczej
wąskie ramy czasowe ze względu na brak danych, w związku z czym nie należy
jej wyników nadinterpretować, to jednak płynące z niej wnioski pokrywają
się z wieloma badaniami empirycznymi obejmującymi kraje z całego świata
i znacznie dłuższy okres: wyższa wartość wskaźnika reguł kontraktu w państwach z rządami koalicyjnymi lub mniejszościowymi przekłada się na wyższą
dyscyplinę fiskalną (np. Hallerberg, Strauch, von Hagen, 2001, 2006).
Tabela 8. Znaczenie mechanizmów funkcjonowania sektora publicznego dla bilansu
budżetowego w krajach o systemie kontraktowym i w Polsce, 1998 - 2004
Zmienna
Współczynnik
(błąd standardowy)
Wartość P
Bilans t-1 (równowaga budżetu)
0,70** (0,11)
0,00
Zmiana PKB
0,28** (0,11)
0,00
Wybory
-1,02 (0,59)
0,08
Wskaźnik kontraktowania
3,50* (1,56)
0,025
Wskaźnik delegacji
-0,33 (2,04)
0,88
Wielkość stała
-3,13 (1,77)
0,077
N=56, r-kwadrat=0,71. Metoda Panel-Corrected Standard Errors. Dane pochodzą z Komisji Europejskiej (2005).
* <0,05, **<0,01.
doświadczenia rządów
mniejszościowych
Warto się oczywiście zastanowić nad rodzajem kontraktu, jaki należałoby
stosować. Rodzaj kontraktu fiskalnego zależy od tego, czy mamy do czynienia z rządem większościowym czy mniejszościowym, przy czym dla rządów
mniejszościowych zalecane są kontrakty wieloletnie o charakterze normy
prawnej. Takie typy rządów występowały w Polsce najczęściej. Dwa poprzednie rozpoczęły pracę jako rządy większościowe, lecz przekształciły się
w rządy mniejszościowe, a gabinet, który istniał od jesieni 2005 roku od
maja 2006 roku miał charakter mniejszościowy. Rządy te były w stanie przetrwać i uchwalić ustawy budżetowe głównie dzięki specyficznym uwarunkowaniom politycznym. Po upadku koalicji AWS-UW w połowie 2000 roku,
Unia Wolności Leszka Balcerowicza wciąż popierała rząd w głosowaniach
nad budżetem. Podobnie SLD utraciło większość wraz z odejściem PSL.
Obecny rząd stosował podobną taktykę podczas przygotowań do uchwalenia budżetu na rok 2006. Sondaże opinii publicznej sugerowały, że dwie
małe partie popierające rząd PiS w kwestiach budżetowych - Liga Polskich
Rodzin i Samoobrona - musiałyby się liczyć z utratą miejsc w parlamencie
w przypadku przyspieszonych wyborów, podczas gdy PiS mógłby wprowadzić do niego więcej posłów. Zapewniło to PiS mocną pozycję negocjacyjną
przed głosowaniem nad budżetem przedstawionym przez rząd.
Mimo to dotychczasowy bilans osiągnięć rządów mniejszościowych nie jest
najlepszy. Chociaż SLD skutecznie wykorzystało słabą pozycję posłów niezależnych, aby zyskać ich poparcie bez konieczności ustępstw przy uchwalaniu
rocznego budżetu, to niemniej borykało się z problemem utrzymania dyscypliny finansowej w projekcie budżetu na rok 2005. Działo się tak dlatego,
że rząd nie miał możliwości zablokowania poselskich projektów ustaw. Trzy
przykłady są równie pouczające, co niepokojące. W pierwszym przypadku
dwa projekty poselskie zgłoszone przez posłów partii rządzącej oraz obywatelski projekt ustawy dały podstawę do przyznania wcześniejszych emerytur
dla górników w lipcu 2005. Drugi przypadek dotyczył zwrotu podatku VAT
za materiały budowlane. Dwa poselskie projekty ustaw zostały poparte przez
wszystkich posłów obecnych w czasie głosowania. Choć prezydent zawetował ustawę, Sejm odrzucił weto głosami wszystkich parlamentarzystów,
oprócz trzech. Prezydent podpisał więc ustawę w sierpniu 2005. Ostatni
przykład dotyczy poselskiego projektu ustawy odnoszącej się do waloryzacji
rent i emerytur, który został uchwalony stosunkiem głosów 393/4 w mniej
33
więcej tym samym czasie. Ustawy te niosły ze sobą natychmiastowe lub
nieco odsunięte w czasie implikacje finansowe.34
dyscyplina fiskalna
a rządy mniejszościowe
Wykres 6. Równowaga budżetowa a rządy mniejszościowe w Polsce
0
-1
-2
-3
-4
-5
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Saldo sektora finansów publicznych
Saldo skorygowane o cykl koniunkturalny
Dane pochodzące z Komisji Europejskiej (2005b) zostały przestawione jako % PKB i są wyrażone zgodnie ze
standardem ESA 95. Obszary zacienione reprezentują okres rządów mniejszościowych.
Dane dotyczące wyników sektora finansów publicznych potwierdzają, że
dyscyplina fiskalna znacznie się rozluźnia przede wszystkim przy rządach
mniejszościowych. Wykres 6 przedstawia zmiany w saldzie sektora finasów
publicznych i saldzie skorygowanym o cykl koniunkturalny od 1998 roku.
Zacieniony obszar oznacza czas funkcjonowania w Polsce rządów mniejszościowych. Z wykresu wynikają dwa wnioski. Po pierwsze, równowaga
43
budżetowa ulega większemu zachwianiu po objęciu władzy przez rządy
mniejszościowe. Po drugie, nawet po uwzględnieniu czynników cyklicznych,
saldo budżetu wciąż pozostaje ujemne. Sprawne instytucje powinny działać
prawidłowo zarówno w rządach większościowych jak i mniejszościowych.
W następnej części przedstawimy szczegółowe zalecenia umożliwiające
realizację tego celu.
Innym sposobem analizy tych danych jest przyjrzenie się zmienności komponentów bilansu budżetowego. Wykres 7 porównuje wydatki i dochody
jako procent PKB. Wydatki maleją i utrzymują stabilny poziom od 2000
roku osiągając wartość 45-46% PKB. Dochody zachowują się podobnie,
poza latami 1999 – 2001, kiedy następuje ich znaczny spadek, po czym od
2002 roku ustabilizowują się na poziomie 41 - 42% PKB. Stabilizacja ta jest
godna uwagi, jeśli uwzględnimy zmiany ekonomiczne, które zaszły w tym
czasie. Po spadku do około 1% realny wzrost gospodarczy osiągnął w 2003
roku prawie 4% i ponad 5% w 2004. W tym czasie składowe budżetu nie
zmieniły się jednak w stopniu odpowiadającym wzrostowi gospodarczemu.
Przypuszczamy więc, że sprawujące władzę rządy mniejszościowe nie były
w stanie wprowadzić odpowiednich dostosowań w budżecie ani po stronie
35
dochodów ani wydatków.
Wykres 7. Poziomy wydatków i dochodów
50
Procent PKB(ESA95)
48
46
44
42
40
1996
1998
2000
2002
Wydatki
2004
2006
Dochody
Dane za lata 1997 - 2004 pochodzą z bazy danych AMECO i Komisji Europejskiej; dane za rok 2005 z Programu Konwergencji przedstawionego przez polski rząd w styczniu 2006. Wszystkie wartości są zgodne
z systemem księgowania ESA95.
Ostatnią kwestią wymagającą rozważenia jest poziom przejrzystości sektora
finansów publicznych. W tym przypadku nie spodziewamy się różnic między
państwami, dla których najodpowiedniejszy jest system delegacji a tymi,
w których najlepiej funkcjonowałby system kontraktu. Większa przejrzy-
Wykres 8. Wskaźnik przejrzystości, EU15 + Polska
Portugalia
Włochy
Polska
Grecja
Dania
Belgia
Austria
Wlk. Brytania
Hiszpania
Irlandia
Szwecja
Niemcy
Francja
Luksemburg
Finlandia
Holandia
0
0,25
0,50
0,75
1,00
Źródło: Hallerberg, Strauch i von Hagen (2006), i własne obliczenia dla Polski w 2006 w oparciu o dane
przedstawione w niniejszym raporcie.
stość pozwala politykom we wszystkich krajach na pełną ocenę podejmowanych przez nich decyzji, co powinno pomóc w zminimalizowaniu problemu wspólnej puli zasobów. Wykres 8 pokazuje, że chociaż Polska nie
zajmuje ostatniego miejsca pod tym względem, to jednak nie ma też powodów do optymizmu. Przejrzystość finansów sektora finasów publicznych
w Polsce oceniana jest na poziomie podobnym do Portugalii, Grecji i Włoch.
Poziom ten powinien być znacznie wyższy. Przykład Holandii jest tu wielce
pouczający i warty naśladowania.
relatywnie niska
przejrzystość budżetu
45
Rekomendacje
W jaki sposób można usprawnić proces budżetowy w Polsce i uodpornić
finanse publiczne na wstrząsy? Zalecane przez nas reformy wynikają ze zdiagnozowanych problemów.
Reguły rządzące procedurą budżetową, choć sprawniejsze niż w niektórych
innych państwach środkowoeuropejskich, pozostawiają wiele do życzenia.
Kierunek działań naprawczych zależy od typu rządu sprawującego władzę.
W czasie, gdy pisaliśmy ten raport, władzę w Polsce sprawował jednopartyjny rząd mniejszościowy, który działał dzięki wsparciu dwóch małych
partii opozycyjnych. W ostatnich latach w Polsce generalnie dominowały
rządy koalicyjne i mniejszościowe. Powodem takiej sytuacji jest ordynacja
proporcjonalna, która choć uniemożliwia najmniejszym partiom wejście do
parlamentu, i tak dzieli mandaty pomiędzy kilka partii, z których żadna nie
zdobywa absolutnej większości.36 W pierwszym scenariuszu reform zakładamy zatem, że typ rządu się nie zmieni. Oznacza to, że w Polsce najlepiej
sprawdzałby się kontrakt fiskalny polegający na ustalaniu wieloletnich limitów wydatków.
Jednak w przyszłości typ rządu może się zmienić. Opracowaliśmy zatem
drugi scenariusz na wypadek powstania jednopartyjnych rządów większościowych. W takim przypadku kontrakt fiskalny nie zdałby egzaminu,
a rozwiązaniem optymalnym byłaby delegacja strategicznych uprawnień
budżetowych silnemu ministrowi finansów. Dominacji jednopartyjnych
rządów większościowych można oczekiwać jeżeli obecna ordynacja wyborcza zostanie zmieniona na większościowy system wyborczy.37 Choć jest to
mało prawdopodobne w obecnej sytuacji politycznej, to jednak możliwość
taką należy uwzględnić.
Scenariusz I: Rządy mniejszościowe lub koalicyjne
doświadczenia rządów
mniejszościowych
W lutym 2006 roku mniejszościowy rząd Kazimierza Marcinkiewicza osiągnął porozumienie w sprawie Paktu Stabilizacyjnego z Ligą Polskich Rodzin
i Samoobroną RP. W założeniu ma on dać rządowi stabilną większość parlamentarną przez okres roku.38 Pakt ten obejmuje 144 projekty ustaw, które
rząd planuje uchwalić. Porozumienie uwzględnia także przyjęcie budżetu na
rok 2006, co już się stało, i obietnicę przyjęcia budżetu na rok 2007. Pakt
Stabilizacyjny nie przewiduje żadnych konkretnych celów lub ograniczeń
fiskalnych.
Doświadczenia rządów mniejszościowych w Europie Zachodniej pokazują, że pakty stabilizacyjne są powszechne i że mogą być skuteczne zarówno
w promowaniu, jak i wymuszaniu dyscypliny fiskalnej, jeżeli będą trakto-
rekomendacje
wane jako wiążący kontrakt fiskalny. Przykładem wartym naśladowania
w Polsce jest wprowadzenie w Szwecji nowego systemu w połowie lat dziewięćdziesiątych. Przed rokiem 1994 proces opracowywania budżetu w tym
kraju był zdecentralizowany. Rządy miały charakter mniejszościowy i regułą
stało się, że partia opozycyjna blokowała zatwierdzenie budżetu ustępując
dopiero, gdy zwiększono najistotniejsze z punktu widzenia opozycji wydatki.
Często zgłaszano poselskie projekty ustaw, a lewica z prawicą tworzyły doraźne sojusze mające na celu pokonanie rządu w głosowaniach nad budżetem. Sytuacja ta doprowadziła na początku lat 90-tych do wzrostu deficytu
budżetowego powyżej 9% PKB. Szwecja przeprowadziła wówczas szereg reform procesu budżetowego i od tego czasu sytuacja fiskalna w tym kraju jest
jedną z najlepszych w Unii Europejskiej, a nadwyżki budżetowe są normą.
System szwedzki funkcjonuje w sposób następujący. Na początku procesu przygotowywania budżetu rząd negocjuje cele fiskalne w dwudziestu
siedmiu obszarach budżetowych, które składają się na rządowe założenia
budżetowe. W negocjacjach uczestniczą członkowie rady ministrów i liderzy
partii koalicyjnych. Limity wydatków ustalane są na trzy lata i po zaakceptowaniu zyskują moc normy prawnej. Co ważne dla rządu mniejszościowego – limity zachowują moc obowiązującą, chyba że większość parlamentarna zmieni je w kolejnych latach. Na tym etapie opozycja może proponować
poprawki, jednak musi przedkładać kompletne propozycje modyfikacji
budżetu. Wszystkie poprawki zatwierdzane są jedynie w komisji finansów.
Po przyjęciu limitów rząd opracowuje szczegółowy projekt wydatkowania
środków. Suma poszczególnych propozycji nie może przekroczyć przyjętych
przez parlament limitów.39
doświadczenia szwedzkie
System szwedzki ma kilka cech wspólnych z polską praktyką. Sejmowa
Komisja Finansów Publicznych jest miejscem arbitrażowym, gdzie omawiane
są wszystkie poprawki do budżetu. Rząd ustala limit deficytu, którego parlament nie może zmienić. Niemniej oba systemy dzielą istotne różnice. Po
pierwsze, model skandynawski przewiduje ustalanie wieloletnich, prawnie
wiążących limitów wydatków, które są szczególnie ważne dla rządów mniejszościowych. W polskich warunkach politycznych rząd obejmujący władzę
po wyborach dość szybko staje przed problemem niskiej dyscypliny wewnątrzpartyjnej i wewnątrzkoalicyjnej.40 Słabnąca pozycja parlamentarna
rządu przekłada się na coraz większe kompromisy w głosowaniach, co osłabia dyscyplinę fiskalną. Wieloletni charakter limitów w modelu szwedzkim
oznacza, że rząd może uchwalić stosunkowo ambitne cele, które pozostaną
wiążące, nawet gdyby pozycja rządu z czasem osłabła. Do zmiany limitów
potrzebna jest nowa większość parlamentarna. Po drugie, w modelu tym
negocjacje koncentrują się na wydatkach. Po ustaleniu limitów, jakiekolwiek
zwiększenie wydatków oznacza konieczność dokonania analogicznych cięć
w innych obszarach. Polska praktyka budżetowa nie zapewnia takiej szczelności – nietrudno przegłosować nowe dochody lub uchwalić poza debatą
znaczenie limitów wydatków
47
rekomendacje
budżetową ustawy, które mają wpływ na finanse państwa. Stosowanie na
wzór szwedzki limitów wydatków wymusiłoby kompensowanie większych
wydatków w jednym obszarze mniejszymi w innych obszarach i uczyniło
proces podejmowania decyzji budżetowych bardziej przejrzystym.
znaczenie kilkuletnich,
prawnie wiążących
limitów wydatków
implementacja paktów
w Polsce
Jak w praktyce należałoby wprowadzić taki system w Polsce? Międzynarodowy Fundusz Walutowy zalecił nowemu rządowi przyjęcie Ustawy o Odpowiedzialności Fiskalnej (z ang. Fiscal Responsibility Law), która wprowadziłaby normy związane z zarządzaniem wydatkami, uzupełniając tym samym
konstytucyjną regułą dotyczącą długu publicznego. MFW sugeruje też
wprowadzenie trzyletnich kroczących prognoz budżetowych (MFW 2005
a, b). Nie są to złe rozwiązania, jednak my od zmian konstytucyjnych preferujemy rozwiązania zakorzenione w dynamice polskiej polityki. W Szwecji rząd i jedna lub więcej partii opozycyjnych uzgadniają kontrakt fiskalny,
który następnie uzyskuje moc prawną. W przypadku Polski, proponujemy
Pakt dla Stabilności Fiskalnej. Pakt ten byłby umową wieloletnią, najlepiej
trzyletnią, która koncentruje się na wydatkach i ma moc prawną. W takim
ujęciu, nawet gdyby w czasie trawania Paktu wystąpiły różnice poglądów
pomiędzy partiami lub obniżyła się dyscyplina partyjna (co jest w Polsce
częstym zjawiskiem), jakiekolwiek zmiany postanowień paktu wymagałaby
zbudowania nowej większości w parlamencie.
Pakt przewidywałby również istotną zmianę procedury budżetowej, a konkretnie – coroczny proces przygotowania budżetu rozpoczynałby się od negocjacji limitów wydatków dla resortów i innych dysponentów pomiędzy
członkami rady ministrów i przywódcami partii koalicyjnych. Limity te musiałyby być zgodne z wieloletnimi celami zapisanymi w Pakcie dla Stabilności Fiskalnej oraz prognozami makroekonomicznymi dla kolejnego roku.
Ustalenia dotyczące limitów mogłyby również zostać poddane głosowaniu
w Sejmie, aby zwiększyć ich znaczenie. W budżecie utworzona zostałaby również rezerwa na przeciwdziałanie nieprzewidzianymi wstrząsom gospodarczym. Minister finansów uzyskałby uprawnienia do egzekwowania ustaleń
budżetowych, w tym wyłączne prawo do korzystania z rezerwy i aprobowania transferów środków budżetowych na lata następne.
Należy zauważyć, że Pakt dla Stabilności Fiskalnej nie wprowadzałby budżetów wieloletnich, co wymaga zmiany konstytucji. Umiejscawiałby natomiast
roczny budżet w szerszych ramach planu wieloletniego. Choć procedura budżetowa zachowałaby cykl roczny, co daje możliwość weryfikacji i zmian
celów fiskalnych każdego roku, jak pokazują doświadczenia innych państw,
wieloletnie pakty stanowią niezwykle skuteczny instrument. Ich skuteczność
opiera się na tym, że – po pierwsze – częste zmiany celów fiskalnych są lepiej
widoczne i bardziej dotkliwe w sensie politycznym a – po drugie – dynamika
rządów koalicyjnych i mniejszościowych umacnia trwałość celów fiskalnych,
gdyż jakiekolwiek zmiany wymagają renegocjacji politycznych.
rekomendacje
Proponowana reforma jest niewątpliwie ambitna i osiągnięcie sukcesu takiego jak Szwecja będzie wymagać czasu i wysiłku. Pierwszym krokiem mogłoby
być zawiązanie rocznego paktu dla stabilności fiskalnej. Krok ten pozwoliłby
na dokonanie zmian w procedurze budżetowej bez konieczności ustalania
celów fiskalnych w wieloletniej perspketywie. Byłby to jednak niewątpliwie
duży krok naprzód. Pakt stabilizacyjny, który rząd Kazimierza Marcinkiewicza podpisał z partiami opozycyjnymi w lutym 2006 był w jakimś stopniu
realizacją tej idei. Jednak istnieją dwie istotne różnice między tym paktem
a paktem, który miałby szanse na poprawienie wyników polityki fiskalnej.
Po pierwsze, należałoby ustalić konkretne limity dla różnych kategorii wydatków, które stanowiłyby podstawę negocjacji na początku procesu budżetowego. Po drugie – jak to ma miejsce w Szwecji - powinny one mieć moc
prawną. W takim ujęciu nawet gdyby spadło poparcie polityczne dla paktu, dla wprowadzenia jakichkolwiek zmian konieczne byłoby zbudowanie
nowej większości. Tego typu porozumienia wywodzą się z Danii. Od wczesnych lat 80-tych duńskie partie ustalają roczne, a nie wieloletnie kontrakty
fiskalne i od czasu przyjęcia tej zasady sektor finansów publicznych
w Danii niezmiennie osiąga dobre wyniki.41 Wprowadzenie takich rozwiązań
w Polsce byłoby możliwe bez konieczności zmiany konstytucji czy ustawy
o finansach publicznych.
Scenariusz 2: Rządy jednopartyjne większościowe
instytucje fiskalne
a zmiana ordynacji wyborczej
System partyjny determinuje typ rządu. Jeżeli w parlamencie reprezentowane są tylko dwie partie, to zwykle jedna z nich ma absolutną większość,
co jest rzadkością, jeśli partii jest więcej. Ordynacja wyborcza wpływa na
kształt systemu partyjnego. Neto i Cox (1997) dowodzą, że ordynacja proporcjonalna jest niezbędnym, choć niewystarczającym warunkiem powstania systemu wielopartyjnego. Pod jej rządami system partyjny może przybrać postać taką, jak w Holandii, gdzie w parlamencie reprezentowanych
jest wiele partii, ale parlament może mieć też charakter bardziej dwubiegunowy – jak w Austrii w połowie lat 90-tych. Polska jest dobrym potwierdzeniem tej tezy. Choć ordynacja wyborcza do Sejmu jest proporcjonalna
(z progiem wyborczym) i bardziej prawdopodobne jest powstanie systemu
wielopartyjnego, w pewnym okresie (lata 1993-2001) system polityczny
zmierzał w kierunku dwubiegunowości – lewica kontra prawica. Proces ten
jednak został przerwany i system partyjny jest obecnie niestabilny i raczej
wielopartyjny (Zubek 2006b). Struktura rządu zależy zatem od partii, które
wchodzą do parlamentu. Nie można jednak wykluczyć, że system partyjny w Polsce na powrót zacznie przyjmować formę bardziej dwubiegunową
charakterystyczną dla końcówki lat 90-tych. Mogłaby się do tego przyczynić
rozważana przez niektóre partie polityczne zmiana obecnego systemu wyborczego na ordynację większościową. Reforma taka spowodowałaby, że
wraz z upływem czasu w Polsce powstałby system dwupartyjny, podobny do
brytyjskiego, i zaczęłyby dominować jednopartyjne rządy większościowe.
49
rekomendacje
pozycja ministra finansów
Przy takim scenariuszu reforma procedury budżetowej powinna skupić się
na zmianie roli ministra finansów.42 Jak omówiono w poprzednich rozdziałach, pod względem formalnych uprawnień polski minister finansów jest
słabszy niż którykolwiek z ministrów finansów krajów „piętnastki.” Jego pozycja mogłaby zostać wzmocniona na kilka sposobów. Warto na przykład
zaczerpnąć z doświadczeń brytyjskich. Minister finansów Wielkiej Brytanii
proponuje limity wydatków dla pozostałych ministerstw i prowadzi negocjacje bilateralne z ministrami. Spory rozstrzygane są na forum niedużego
komitetu, w skład którego wchodzą ministrowie bez teki, lub po prostu
przez premiera. Rada ministrów w pełnym składzie prawie nigdy nie głosuje
nad kwestiami budżetowymi. W fazie wykonywania budżetu minister finansów może dokonywać jednostronnych cięć w wydatkach. Pozycja premiera
także musi być wystarczająco silna, by był on w stanie wspierać ministra
finansów w sporach wewnątrzrządowych. Polski minister finansów posiada niektóre z uprawnień ministra finansów Wielkiej Brytanii, jednak jego
pozycja musiałby ulec wzmocnieniu. Na przykład, poprzez nie głosowanie
nad budżetem w radzie ministrów i wprowadzenie dwustronnych negocjacji
między ministrem finansów a innymi ministrami. Jak już sygnalizowaliśmy,
obecny rząd zakłada osłabienie w ciągu najbliższych lat pozycji ministra
finansów poprzez przeniesienie etapu opracowywania budżetu do Kancelarii Premiera. Byłby to bez wątpienia krok w niewłaściwym kierunku. Choć
uprawnienia formalne premiera nie są wystarczająco silne pomimo reform
przeprowadzonych w połowie lat 90-tych (Zubek 2006b, 99), jego rola
w procesie budżetowym powinna opierać się na wspieraniu roli ministra
finansów, a nie przejmowaniu jego kompetencji.
W Polsce nie występują obecnie jednopartyjne rządy większościowe i przy
obowiązującej ordynacji wyborczej nie jest to prawdopodobne w przyszłości, dlatego też reformy według scenariusza pierwszego są właściwsze.
Należy jednak pamiętać o drugim przedstawionym przez nas scenariuszu na
wypadek zmiany sytuacji politycznej.
Dodatkowe reformy, które powinny zostać przeprowadzone
bez względu na wybór formy centralizacji procesu budżetowego
Wprowadzenie bardziej restrykcyjnych reguł uchwalania ustaw (finansowych) przez
parlament
Nawet jeżeli w perspektywie krótkookresowej wprowadzenie wieloletnich
limitów wydatków regulowanych ustawowo okaże się trudne do realizacji, istnieje potrzeba szybkiego wprowadzenia bardziej restrykcyjnych reguł
uchwalania przez parlament ustaw mających wpływ na budżet. Przykłady
ustaw dotyczących wieku emerytalnego górników, zwrotu podatku VAT
oraz waloryzacji rent i emerytur dowodzą, że już po uchwaleniu budżetu
przyjmowane są projekty ustaw o niezaprzeczalnych implikacjach budże-
rekomendacje
towych. Jak pokazują Goetz i Zubek (2005) w analizie procesu legislacyjnego w Polsce jest to zjawisko, które występuje nie tylko w przypadku kwestii
budżetowych. Reguły uchwalania ustaw są zdecentralizowane i zachęcają
ministrów do promowania projektów ustaw korzystnych dla stosunkowo
wąskich grup wyborców kosztem projektów, z których skorzystałby ogół
społeczeństwa. Pierwsze z tych ustaw pogłębiają problem wspólnej puli zasobów, o którym była mowa w pierwszej części niniejszego raportu. Proponujemy trzy konkretne modyfikacje procesu uchwalania budżetu przez
parlament: (1) poprawki nie mogą zmieniać stanu rezerw ani planowanych
wydatków na odsetki, (2) wprowadzenie ścisłego podziału ustaw na “finansowe” i “niefinansowe” oraz (3) zgłaszane poprawki powinny prowadzić do
pełnej kompensacji, czyli propozycjom zwiększenia wydatków w jednym obszarze muszą towarzyszyć propozycje cięć wydatków w innych (za wyjątkiem
kosztów obsługi zadłużenia i wydatków na odsetki).
reformy reguł rządzących
procesem budżetowym
w parlamencie
Istnieją również inne rozwiązania, których wprowadzenie nie wymaga zmiany Konstytucji a zwiększy stabilność fiskalną.
Wzmocnienie roli ministra finansów w fazie wykonywania budżetu
Poprzednie rządy w Polsce nie radziły sobie z kryzysami fiskalnymi, więc
reformy powinny zmierzać do zwiększenia zdolności instytucji do reagowania na nieprzewidziane sytuacje. Istotnym tego elementem będzie przyznanie ministrowi finansów prawa wprowadzania limitów i cięć w wydatkach
w trakcie trwania roku budżetowego. Innym rozwiązaniem byłoby wyposażenie ministra finansów w prawo do ustalania miesięcznych lub kwartalnych limitów kasowych dla resortów.
Usprawnienie rządowej fazy tworzenia budżetu
Należałoby wprowadzić limity wydatków dla poszczególnych ministerstw
i całego rządu oraz limit deficytu budżetowego uwzględniający kwoty przyznane resortom i prognozę dochodów. Limity powinny być podawane do
wiadomości publicznej. Należy zapewniać wewnętrzną spójność ustalanych
limitów wydatków.
Zwiększenie przejrzystości
Niektóre pozycje ustawy budżetowej są przejrzyste, ale możliwa jest znaczna
poprawa. Wszystkie państwowe fundusze celowe powinny być uwzględnione w ustawie budżetowej. Oznacza to przede wszystkim, że Krajowy Fundusz Drogowy powinien zostać ponownie włączony do budżetu. Wyliczenia
sald rachunków narodowych także powinny być jasno podawane w propozycji budżetu.
51
rekomendacje
reformy planowania
budżetowego w rządzie
Zgodnie z naszymi wskaźnikami Polska znajduje się na jednym z ostatnich
miejsc pod względem przejrzystości finansów publicznych, jednak nie tylko my uważamy, że potrzebne są działania zwiększające jawność procesu
budżetowania. Misiąg (2005b) twierdzi, że budżet państwa nie obejmuje
wszystkich wydatków i dochodów jednostek budżetowych. Co więcej, nie
uwzględnia on wszystkich instytucji podległych administracji publicznej.
W jednym z ostatnio opublikowanych artykułów prasowych ponownie
zwrócono uwagę na fakt, że ponad połowa zasobów państwowych nie jest
uwzględniona po stronie dochodów budżetowych. W tej samej publikacji
podano, że rząd przygotowuje reformę mającą na celu zwiększenie przejrzystości finansów publicznych, który to cel w pełni popieramy.43
Podsumowanie
Niniejszy raport omawia organizację procesu budżetowego w Polsce i jego
funkcjonowanie od momentu uchwalenia nowej Konstytucji w 1997 roku.
Opisuje każdą fazę procesu budżetowego - od planowania, poprzez uchwalanie, do wykonywania budżetu państwa. Raport dowodzi konieczności
centralizacji procesu budżetowego ze względu na zjawisko nazywane w fachowej literaturze problemem wspólnej puli zasobów. Problem ten polega
na tym, że politycy mają skłonność do oceniania implikacji decyzji wydatkowych przez pryzmat korzyści i kosztów dla własnego elektoratu. Dlatego
przy podejmowaniu decyzji konieczne jest uwzględnianie pełnych implikacji
podatkowych. Bardziej scentralizowane mechanizmy budżetowania prowadzą do pełniejszej analizy obciążeń podatkowych obywateli, a przez to
zmniejszają skalę problemu wspólnej puli zasobów.
znaczenie centralizacji
Istnieją dwie praktyczne metody scentralizowania procesu budżetowego:
(i) delegacja specjalnych uprawnień silnemu ministrowi finansów lub (ii)
zawarcie kontraktu fiskalnego. Według opracowanego przez nas wskaźnika delegacji i reguł kontraktu, polski system budżetowy nie spełnia kryteriów centralizacji według żadnej z tych metod. W zestawieniu z krajami
UE-15, Polska zajmuje ostatnie miejsce pod względem wskaźnika delegacji
i wskaźnika reguł kontraktu fiskalnego.
Raport dowodzi, że wybór optymalnej metody centralizacji zależy od typu
rządu. Państwa, w których dominują jednopartyjne rządy większościowe
powinny preferować system oparty na delegacji, podczas gdy dla państw,
w których władzę najczęściej sprawują rządy mniejszościowe lub koalicyjne,
najbardziej adekwatny jest system oparty na kontrakcie. Ponieważ w Polsce dominują rządy koalicyjne i mniejszościowe, uważamy, że centralizacja
oparta na kontrakcie jest najwłaściwsza. W raporcie rozważaliśmy również
drugi scenariusz na wypadek gdyby, polski system partyjny uległ większej
konsolidacji. W tym przypadku centralizacja procesu budżetowego powinna opierać się na wzmocnieniu słabej obecnie pozycji ministra finansów
(zwłaszcza na etapie przygotowywania budżetu).
Analiza mechanizmów instytucjonalnych stoi w sprzeczności z tradycyjnym
w Polsce postrzeganiem systemu finansów publicznych, w którym najważniejsze znaczenie przykłada się do kwestii personalnych, nieformalnych powiązań i systemu partyjnego. Między charakterem debaty w Polsce a opisywanymi problemami istnieje ścisły związek. Personalne atrybuty polityków
mają największe znaczenie, gdy mechanizmy instytucjonalne są słabe, a indywidualne inicjatywy mogą znacząco wpłynąć na budżet państwa. System
partyjny odgrywa tu też pewną rolę, lecz ogranicza się ona do zagadnień
poruszanych w tym raporcie – rodzaj systemu partyjnego determinuje to,
53
podsumowanie
czy proces centralizacji systemu budżetowego powinien przebiegać przy wykorzystaniu mechanizmów delegacji czy też kontraktu fiskalnego.
Centralizacja procesu budżetowego przyczyni się do realizacji ważnych
celów każdego polskiego rządu. Wspiera ona bowiem stabilność gospodarczą i pozwala na skuteczne reakcje w momentach osłabienia koniunktury.
Sytuacja w sektorze finansów publicznych pogorszyła się wraz ze spowolnieniem wzrostu w latach 2001-2002, lecz wbrew oczekiwaniom nie powróciła do stabilnego poziomu. Gdyby podjęto reformę instytucji, powrót
do stabilności fiskalnej następowałby znacznie szybciej. Aktualnie toczy
się debata o tym, czy przystąpienie do Unii Gospodarczo-Walutowej jest
korzystne dla Polski. Jeśli członkostwo w EMU stanie się priorytetem rządu,
to reformy instytucji pozwolą na łatwiejsze osiągnięcie deficytu budżetowego na poziomie poniżej 3% PKB. Pragniemy jednak podkreślić, że najwięcej
na reformach instytucji skorzystają polscy obywatele, co oznacza, że ich
wdrożenie powinno zostać podjęte bez względu na to, czy Polska zdecyduje
się na przyjęcie Euro.
Przypisy
1
Chcielibyśmy podziękować Bartłomiejowi Osiece za wsparcie w pracach badawczych i Randallowi Stone oraz Hubertowi Tworzeckiemu za pomoc w zidentyfikowaniu osób, z którymi
przeprowadziliśmy wywiady w Warszawie.
2
“A ‘Continuous Adventure’: The Pursuit of Stability and Growth in Modern Economies.”
[przyp. tłum.: “Przygoda bez końca: współczesne gospodarki w poszukiwaniu stabilności
i wzrostu.” Odczyt otwarty w Wyższej Szkole Przedsiębiorczości i Zarządzania im. Leona
Koźmińskiego, Warszawa, Polska, 30 stycznia 2006 roku.
3
Patrz: Dąbrowski 1993.
4
OECD 2005, Economic Outlook Nr 79, październik.
5
Komisja Europejska. 2005. European Economy. Nr 5. Economic Forecasts**, jesień.
6
MFW 2005a.
7
Niektóre części tego rozdziału odwołują się do innych opracowań, na przykład Hallergberga
i von Hagena (1999), Hallerberga, Straucha i von Hagena (2001 i 2006), a zwłaszcza von
Hagena (2002).
8
Problem ten powstaje niezależnie od tego, czy istnieją stabilne zależności pomiędzy grupami beneficjentów i ich politycznymi reprezentantami. Praktyka pokazuje, że występuje on
również – jeśli nie częściej – w sytuacjach, gdy politycy wykazują “biznesowe” podejście do
polityki i nieustannie poszukują nowych grup, które mogliby dołączyć do swego elektoratu,
co często ma miejsce w młodych demokracjach. Tacy „przedsiębiorcy polityczni” prawdopodobnie będą w mniejszym stopniu zwracać uwagę na to, jaki wpływ dla całości społeczeństwa ma ich polityka, co jest przyczyną problemu wspólnej puli.
9
Inną możliwością jest Międzynarodowy Fundusz Walutowy. Stone (2002) wykazuje, że choć
po przywróceniu demokracji w Polsce Fundusz odegrał ważną rolę w tworzeniu odpowiednich warunków do działań reformatorskich, ostatnio nie odgrywa znaczącej roli.
10
Szczególnie chcielibyśmy podziękować Bartłomiejowi Osiece za pomoc w badaniach przeprowadzanych w Warszawie i za jego wsparcie przy pracy z dokumentami w języku polskim.
11
Artykuł 216.5 Konstytucji: “Nie wolno zaciągać pożyczek lub udzielać gwarancji i poręczeń
finansowych, w następstwie których państwowy dług publiczny przekroczy 3/5 wartości
rocznego produktu krajowego brutto. Sposób obliczania wartości rocznego produktu krajowego brutto oraz państwowego długu publicznego określa ustawa”.
12
Warsaw Voice, 20 lutego 2006roku. Aktualizacja Planu Konwergencji z 2005 roku opublikowana w styczniu 2006 określa tę wielkość jako “zakotwiczenie deficytu budżetu państwa.”
13
14
15
Poland Business Report Weekly, 30 września 2004 roku.
Aktualizacja Programu Konwergencji z roku 2005, opublikowana w styczniu 2006.
Kwoty wydane na drogi były ujmowane w budżecie przed utworzeniem Krajowego Funduszu
Drogowego.
16
17
Wywiad, Ministerstwo Finansów.
Na przykład niektóre z instytucji badawczych są z natury prywatne / publiczne i – ze względu
na to, że ponad 50% ich przychodów pochodzi z działalności gospodarczej – nie są uwzględnianie w ESA 95. Podobnie z zyskami z Banku Narodowego, których 98% jest wpłacanych do
budżetu państwa, jednak wszelkie zyski z rynków wymiany walut nie są uwzględnione w ESA
95. Poziom zadłużenia państwa obliczany do celów wewnętrznych uwzględniał w obliczeniach
także gwarancje państwowe dla firm, choć to zostało już zmienione. Jak podaje pracownik
Ministerstwa Finansów, zmiana ta zmniejszyła poziom zadłużenia o około 1,5% PKB.
18
W przypadku Programu Konwergencji jest podobnie - według urzędnika parlamentu Komisja
Finansów Publicznych Sejmu nigdy nie omawiała tych danych w Programie Konwergencji.
55
przypisy
19
Trzecia opcja – zwiększenie dochodów – generalnie nie jest na tym etapie rozważana. Nowe
podatki wymagają zatwierdzenia przez parlament i na tym etapie uczestnicy procesu skupiają się raczej na wydatkach budżetowych.
20
Oświadczenie to jest opublikowane na stronie: http://kprm.gov.pl/tanie_panstwo.pdf.
Osobą odpowiedzialną w Kancelarii Premiera za przygotowywanie „zadaniowych” komponentów budżetu na rok 2007 jest była Minister Finansów Teresa Lubińska, która zrezygnowała ze swego stanowiska w styczniu 2006.
21
Artykuł 220 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej mówi, że “zwiększenia wydatków lub ograniczenie dochodów planowanych przez Radę Ministrów nie może powodować ustalenia przez
Sejm większego deficytu budżetowego niż przewidziany w projekcie ustawy budżetowej.”
22
Wywiad z pracownikiem kancelarii Sejmu.
23
Sporna jest sprawa tego, jak duży wpływ mają te ustawy na budżet roku, w którym zostały przyjęte; więcej informacji na temat poszczególnych ustaw podano w przypisie nr 34.
Generalną zasadą jest, że w przypadku wpływu na budżet tego samego roku oznaczają one
utratę dyscypliny budżetowej większą niż w przypadku innych lat (patrz dyskusja poniżej).
Przypadki, gdy projekty ustaw miały wpływ na budżet następnego roku zwiększyły stopień
rozproszenia procesu budżetowego w Polsce.
24
Należy zauważyć, że PiS obiecał w kampanii wyborczej przyznanie „becikowego,” jednak
jego wielkość została ustalona w poselskim projekcie ustawy.
25
Kwestią sporną jest stopień, w którym w praktyce Senat może wpływać na decyzje budżetowe. Dane orientacyjne sugerują, że Senat jest ważny w procesie tworzenia budżetu – na
przykład w 2006 roku izba wyższa zaproponowała 31 poprawek do budżetu i Sejm przyjął
wszystkie poza jedną. Trudno jednak ocenić, na ile istotne są te poprawki. Senatorowie wiedzą, czego można się spodziewać po Sejmie i mogą proponować tylko takie, które mają duże
prawdopodobieństwo przyjęcia.
26
ZUS 2005, 58-9.
27
Jak wspomniano, minister finansów podał się do dymisji w roku 2001 i 2002 ze względu na
budżet – w jednym z przypadków minister finansów nie zdołał uzyskać poparcia rady ministrów dla swej wstępnej propozycji budżetu. Przypadki te mogą być wyjaśnieniem, dlaczego
urzędnicy ankietowani do raportów Gleicha (2003) i Yläoutinena (2005) oceniali wyżej pozycję ministra finansów niż respondenci niniejszego raportu.
28
MFW (2005) wykorzystał kodowanie Hagena (2002), przy czym wprowadzono jedną modyfikację – usunięto atrybut “uprawnienia izby wyższej”.
29
Obliczenia efektywności sektora publicznego opierają się na ocenach administracji, kapitału
społecznego, zdrowia, dystrybucji środków, stabilności i sytuacji ekonomicznej. Szczegółowe informacje, patrz: Schuknecht i Tanzi (2006).
30
Czytelników może zainteresować fakt, że w ostatnich latach pozycja ministra finansów we
Francji uległa osłabieniu i był to także czas rozluźnienia dyscypliny finansowej. Patrz: Hallerberg, Strauch, von Hagen 2006.
31
Business Week, 10 września 2001.
32
MFW (2005c) po wizycie roboczej w listopadzie 2005, ocenił cel w wysokości 30 mld złotych jako niezbyt ambitny.
33
Łatwość, z jaką te poprawki zmieniły poziom wydatków każe odrzucić szeroko rozpowszechnione przekonanie, że wydatki są w Polsce zbyt „sztywne”, aby można je było szybko zmienić.
Patrz także: Markiewicz i Siwińska-Gorzelak (2003), które dowodzą, że hipoteza „sztywności” to
wyłącznie mit.
34
Ustawy określały wejście tych przepisów w życie w różnych terminach. Ustawa o waloryzacji
rent i emerytur zaczęła obowiązywać w 14 dni od jej ogłoszenia, przepisy o zwrocie podatku VAT weszły w życie w styczniu 2006, a ustawa o wcześniejszych emeryturach górniczych
- w styczniu 2007.
przypisy
35
Wyraźne załamanie strukturalne w latach 2000-2001 wpływają na obliczenia dotyczące
elastyczności dochodów i wydatków w powiązaniu ze stopą wzrostu. W roku 2000 stopa
wzrostu wynosiła 4-5%, a zarówno dochody, jak i wydatki wyrażane jako procent PKB malały. W ciągu kilku ostatnich lat stopa wzrostu powróciła do poprzedniego poziomu, jednak
dochody i wydatki właściwie nie uległy zmianie.
36
Próg wyborczy w wyborach w 2005 roku wynosił 5% dla partii i 8% dla koalicji.
37
Zarówno PiS, jak i PO rozważały zmianę ordynacji z proporcjonalnej na większościową.
Warsaw Voice, 23 marca 2006.
38
Raport powstał przed podpisaniem w kwietniu 2006 roku umowy koalicyjnej między PiS
a LPR i Samoobroną. Wydarzenie to nie zmienia zasadniczo konkluzji raportu.
39
Pierwotnie całkowite limity wydatków uchwalano wiosną, a szczegółowe ustawy finansowe
- jesienią. Jednak towarzyszyły temu protesty parlamentarzystów, że zbyt wiele czasu poświęcano sprawom budżetowym i system został zreformowany, więc teraz pomiędzy głosowaniami przerwa jest znacznie krótsza. Wciąż w pierwszej kolejności są uchwalane całkowite
limity, ale głosowania nad konkretnymi wydatkami mają miejsce wkrótce po tym.
40
W poprzednim rządzie zdarzały się nawet przypadki wydalenia członków partii. Bez względu
na przyczynę odejścia posła z partii efekt jest zawsze taki sam.
41
Szczegółowo omawia to Hallerberg (2004).
42
Taki przypadek miał już miejsce – Dimitrow i in. (2006, Rozdział 8) wykazali, że rządy w późnych latach 90-tych ubiegłego wieku umacniały rolę ministra finansów i to właśnie wtedy,
gdy dwubiegunowość systemu partyjnego była największa, co potwierdza tezę stawianą w
niniejszym opracowaniu.
43
Warsaw Voice, 15 marca 2006
57
Bibliografia
Alesina, Alberto, Ricardo Hausmann, Rudolf Hommes, and Ernesto Stein.1999. “Budget
Institutions and Fiscal Performance in Latin America.” Journal of Development Econom ics. 59
(2): 253–73.
Alt, James, and David Dryer Lassen. 2003. “Fiscal Transparency, Political Parties, and Debt in
OECD Countries.” Working Paper, Uniwersytet w Kopenhadze.
Bratkowski, Andrzej, and Jacek Rostowski. 2005. “Jakie zmiany instytucjonalne są potrzebne,
aby wzmocnić dyscyplinę budżetową w Polsce?” Ius et Lex Nr (III) 1/2005.
Dąbrowski, Marek. 1993. Metody opracowania budżetu państwa. Rozwiązania polskie a systemy innych państw
demokratycznych. Warszawa, 1993: Centrum Analiz Społeczno-Ekonomicznych, Warszawa.
Dimitrov, Vesselin, Klaus Goetz, Hellmut Wollman, with Radoslaw Zubek and Martin Brusis.
2006. Governing After Communism: Institutions and Policy. Rowman & Littlefield Publishers.
Duverger, Maurice. 1954. Political Parties: Their Organization and Activity in the Modern State. Nowy
Jork: Wiley.
Eichengreen, Barry. 1990. “One Money for Europe?” Economic Policy. 10, 117-187.
Eichengreen, Barry, and Jürgen von Hagen. 1996. “Fiscal Policy and Monetary Union: Federalism, Fiscal Restrictions, and the No-Bailout Rule.” W: Monetary Policy in an Integrated World
Economy, (red.) Horst Siebert, 211-231. Tübingen, Niemcy: JCB Mohr.
Feld, Lars P, and Gebhard Kirchgässner. 2004. “On the Effectiveness of Debt Brakes: The Swiss
Experience.” Praca prezentowana na konferencji CESifo-LBI “Sustainability of Public Debt,”
Monachium, 22 październik 2004.
Gleich, Holger. 2002. “The Evolution of Budget Institutions in Central and East
European Countries.” Praca doktorska, Uniwersytet w Bonn.
Gleich, Holger. 2003. “Budget Institutions and Fiscal Performance in Central and Eastern
European Countries.” ECB Working Paper No. 215. Luty.
Goetz, Klaus H., and Radosław Zubek. 2005. “Law-making in Poland: Rules and Patterns of
Legislation.” Raport Programu Ersnt & Young Sprawne Państwo.
Hallerberg, Mark, and Jürgen von Hagen. 1998. “Electoral Institutions and the Budget Process.” W: Democracy, Decentralization, and Deficits in Latin America, (red.) Kiichiro Fukasaku and
Ricardo Hausmann. Paris: OECD Development Centre.
Hallerberg, Mark, and Jürgen von Hagen. 1999. “Electoral Institutions, Cabinet Negotiations,
and Budget Deficits in the EU.” W: Fiscal Institutions and Fiscal Performance, (red.) Jim Poterba
and Jürgen von Hagen, 209-232. Chicago: University of Chicago Press.
Hallerberg, Mark, Rolf Strauch, and Jürgen von Hagen. 2001. “The Use and Effectiveness of
Budgetary Rules and Norms in EU Member States.” Raport przygotowany dla Ministerstwa
Finansów w Holandii, Lipiec.
Hallerberg, Mark, Rolf Strauch, and Jürgen von Hagen. 2006. Fiscal Governance: Evidence from
Europe. Manuskrypt niepublikowany.
Hallerberg, Mark. 2004. Domestic Budgets in a United Europe: Fiscal Governance from the End of Bretton Woods to EMU. Ithaca, NY: Cornell University Press.
MFW. 2005a. “Article IV Consultation—Staff Report; Staff Supplement; Public Information Notice on the Executive Board Discussion; and Statement by the Executive Director for the Republic of Poland.” IMF Country Report No. 05/263. Lipiec.
MFW. 2005b. “Republic of Poland: Selected issues.” IMF Country Report No. 05/264. Lipiec.
MFW. 2005c. “Poland—Concluding Statement after the IMF Staff Visit.” 21 Listopad 2005.
Kiewiet, D. Roderick, and Kristin Szakaly (1996), “Constitutional Limits on Borrowing: An
Analysis of State Bonded Indebtedness.” Journal of Law, Economics and Organization 12, 62-97.
Lao-Araya, Kanokpan. 1997, “The Effect of Budget Structure on Fiscal Performance: A Study
of Selected Asian Countries.” IMF Working Paper, Waszyngton.
Mackiewicz, Marta, Elzbieta Malinowska, Wojciech Misiąg, Adam Niedzielski, and Marcin To-
bibliografia
malak. 2002. Public Finance in Poland 1989-2001: Case Study of Transformation. Warsaw: IBnGR.
Markiewicz, Małgorzata, and Joanna Siwinska-Gorzelak. 2003. “Wydatki Sztywne Budzetu
Panstwa” CASE Studia i Analizy Nr 249, Warsaw.
Misiąg, Wojciech. 2005a. „Nowa ustawa o finansach publicznych” Biuletyn Finasów Publicznych 2005/3.
Misiąg, Wojciech. 2005b. „Czy finanse publiczne w Polsce są jawne i przejrzyste?” Biuletyn
Finasów Publicznych 2005/4.
Neto, Octavio Amorim, and Gary W. Cox. 1997. “Electoral Institutions, Cleavage Structures,
and the Number of Parties.” American Journal of Political Science 41, 1 (Styczeń): 149-174.
Persson, Torsten, and Guido Tabellini. 1999. “The Size and Scope of Government: Comparative
Politics with Rational Politicians.” European Economic Review. 43: 699–735.
Persson, Torsten, and Guido Tabellini. 2004. “Political Economics and Public Finance.” Mimeo. W:
Handbook of Public Finance, (red.) Alan Auerbach and Martin Feldstein. Amsterdam: North-Holland.
Persson, Torsten, Gérard Roland, and Guido Tabellini. 1997. “Separation of Powers and Political Accountability.” Quarterly Journal of Economics. 112: 1163–202.
Persson, Torsten, Gérard Roland, and Guido Tabellini. 2000. “Comparative Politics and Public Finance.” Journal of Political Economy. 108, 1121-1161.
Schuknecht, Ludger, and Vito Tanzi. 2006. “Public Sector Efficiency.” European Central Bank
Working Paper No. 581.
Stone, Randall. 2002. Lending Credibility. Princeton: Princeton University Press.
Strauch, Rolf R. 1998. “Budget Processes and Fiscal Discipline: Evidence from the US States.” ZEI
Working Paper. Zentrum für Europäische Integrationsforschung, Uniwersytet w Bonn, Niemcy.
Tanzi, Vito, and Ludger Schuknecht. 2000. Public Spending in the 20th Century. Cambridge:
Cambridge University Press.
von Hagen, Jürgen. 1991. “A Note on the Empirical Effectiveness of Formal Fiscal Restraints.”
Journal of Public Economics. 44: 199–210.
von Hagen, Jürgen. 1992. “Budgeting Procedures and Fiscal Performance in the European Communities.” European Commission Economic Papers 96, Luksemburg.
von Hagen, Jürgen. 1997. “The Economics of Kinship.” Going Global. (red.) Padma Desai,173
- 208. Boston: MIT Press.
von Hagen, Jürgen. 1998. “European Experience with Fiscal Initiatives: Fiscal Institutions, Maastricht Guidelines, and EMU.” W: Fiscal Targets and Economic Growth, (red.) Thomas J. Courchene
and Thomas A. Wilson, 331-350. Kingston, ON: John Deutsch Institute, Queen’s University.
von Hagen, Jürgen. 2002. “Budgeting Institutions and Public Spending.” W: Anwahr A. Shah,
red., Assuring Accountability When There is no Bottomline. Waszyngton: Bank Światowy.
von Hagen, Jürgen, and Barry Eichengreen. 1996. “Federalism, Fiscal Restraints, and European
Monetary Union.” American Economic Review. 86 (Maj): 134–38.
von Hagen, Jürgen, and Ian Harden. 1994a. “Budget Processes and Commitment to Fiscal
Discipline.” European Economic Review. 39: 771–79.
von Hagen, Jürgen, and Ian Harden. 1994b. “National Budget Processes and Fiscal Performance.” European Economy. Reports and Studies 3: 315–418.
von Hagen, Jürgen, and Ian Harden. 1996. “Budget Processes and Commitment to Fiscal
Discipline.” IMF Working Paper. MFW, Waszyngton.
Yläoutinen, Sami. 2005. “Development and Functioning of Fiscal Frameworks in the Central
and Eastern European Countries.” Praca dyplomowa, Uniwersytet Jyväskylä.
Zubek, Radoslaw. 2006a. “Poland: Unbalanced Domestic Leadership in Negotiating Fit.”
W: Kenneth Dyson, Ed., Enlarging the Euro-Zone: The Euro and the Transformation of East Central
Europe. Oxford: Oxford University Press.
Zubek, Radoslaw. 2006b. “Poland: A Core Ascendant?” W: Dimitrov, Vesselin, Klaus Goetz,
Hellmut Wollman, with Radoslaw Zubek and Martin Brusis, red., Governing After Communism:
Institutions and Policy. Rowman & Littlefield Publishers.
ZUS. 2005. Social Insurance in Poland: Information, Facts. Warszawa.
59
Załącznik
Tabela 1: Struktura wskaźników centralizacji
Czynniki ważenia
Czynnik instytucjonalny
A. Planowanie długoterminowe
1. Cel wieloletni
a. Wielkość budżetu
b. Wydatki lub przychody z podatków
c. Brak
2. Horyzont planowania
a. Pięć lat
b. Cztery lata
c. Trzy lata
d. Dwa lata
e. Brak
3. Charakter planu
a. Aktualizowany w opraciu o spójne ramy
makroekonomiczne
b. Aktualizowany, ale nie w oparciu
o spójne ramy makroekonomiczne
c. Prognozy stałe
d. Prognozy ad hoc
4. Status planu
a. Norma prawna
b. Zobowiązanie polityczne
c. Zobowiązanie orientacyjne
d. Tylko do użytku wewnętrznego
B. Struktura negocjacji
1. Ogólne ograniczenie
a. Całkowita wielkość budżetu, limit
wydatków i limit deficytu
b. Złota reguła
c. Deficyt i zadłużenie
d. Określona wielkość
e. Brak
2. Podmiot dominujący
a. MF proponuje, propozycja nie podlega
glosowaniu
b. Członek rady ministrów może poprosić
o głosowanie nad propozycją, rada
ministrów może zmienić decyzję MF
c. MF zbiera wnioski
3. Założenia budżetowe
a. “Ogólne”
b. “Ogólne” i “Ściśle określone”
c. “Ściśle określone”
d. Jedynie wydatki/deficyt
4. Struktura negocjacji
Wskaźnik
Wsk.
składowy
Pozycja
Wynik
liczbowy
0,33
0,25
4,00
2,00
0,00
0,25
4,00
3,00
2,00
1,00
0,00
0,25
4,00
3,00
2,00
1,00
0,25
4,00
3,00
2,00
1,00
0,25
0,25
4,00
3,00
2,00
1,00
0,00
0,25
4,00
2,00
0,00
0,25
4,00
2,66
1,33
0,00
0,25
załącznik
Czynniki ważenia
a. MF tylko bilateralnie
b. Wielostronne
c. Z udziałem wszystkich członków rady
ministrów
C. Uchwalanie budżetu
1. Ograniczenie poprawek
a. Tak
b. Nie
2. Zasada kompensacji poprawek
a. Tak
b. Nie
3. Poprawki mogą spowodować upadek rządu
a. Tak
b. Nie
4. Jedno głosowanie nad wydatkami
a. Część po części
b. Nie
5. Głosowanie ogólne nad całością budżetu
a. Tak
b. Nie
D. Wykonanie
1. MF może blokować wydatki
a. Tak
b. Nie
2. Limity kasowe
a. Tak
b. Nie
3. MF zatwierdza wypłaty
a. Tak
b. Nie
4. Transfery
a. Tylko w obrębie resortów, wymagana
zgoda MF
b. Tylko w obrębie resortów
c. Tylko w ramach części
d. Ograniczone, wymagana zgoda MF
e. Ograniczone
f. Nieograniczone
5. Zmiany budżetu
a. Zmiany niedozwolone
b. Zmiany dozwolone
6. Przeniesienia środków
a. Przeniesienia niedozwolone
b. Ograniczone, wymagana zgoda MF
c. Ograniczone
d. Nieograniczone
Wskaźnik
Wsk.
składowy
Pozycja
Wynik
liczbowy
4,00
2,00
0,00
0,25
0,20
4,00
0,00
0,20
4,00
0,00
0,20
4,00
0,00
0,20
4,00
0,00
0,20
4,00
0,00
0,25
0,17
4,00
0,00
0,17
4,00
0,00
0,17
4,00
2,67
0,17
4,00
3,20
2,40
1,60
0,80
0,00
0,17
4,00
0,00
0,17
4,00
2,66
1,33
0,00
61
załącznik
Tabela 2: Wskaźnik dla krajów europy środkowej i wschodniej
Struktura wskaźnika: konfiguracje instytucjonalne i wartości
wskaźnika
Czynniki ważenia
A. Etap przygotowania budżetu
Wskaźnik
Wsk.
składowy
Pozycja
Kodowanie
numeryczne
0,33
1. Istnienie prawnie umocowanych reguł
fiskalnych
a. Wymóg równoważenia budżetu
0,25
4,00
b. Limit długu publicznego
2,00
c. Brak limitu długu publicznego
0,00
2. Kolejność podejmowania decyzji
budżetowych
a. MF ustala ogólny i szczegółowe cele
budżetowe w nocie budżetowej
b. MF proponuje, a rada ministrów
podejmuje decyzje dotyczące
zagregowanych kwot dochodów
i wydatków a limity wydatków
są wyznaczane poszczególnym
ministerstwom zanim ministerstwa
przygotują propozycje budżetowe
c. MF proponuje, a rada ministrów
podejmuje decyzje dotyczące
zagregowanych kwot dochodów
i wydatków zanim ministerstwa
opracują propozycje budżetowe
d. Cele budżetowe są wyznaczane na
podstawie wniosków budżetowych
e. Cele budżetowe nie są wyznaczane
0,25
3. Opracowanie projektu budżetu
0,25
4,00
3,00
2,00
1,00
0,00
a. Ministerstwo finansów prowadzi
dwustronne negocjacje
z poszczególnymi ministerstwami
b. Ministerstwo finansów jedynie
zbiera propozycje budżetowe
i przygotowuje ich zestawienie
na sesję rady ministrów
4. Członkowie rządu odpowiedzialni za
rozstrzyganie sporów
a. MF lub Premier może zawetować lub
uchylić decyzję rady ministrów
b. Komitet rady ministrów, następnie
cała rada ministrów
c. Cały rząd (tj. rada ministrów)
B. Etap uchwalenia budżetu
5. Uprawnienia izby wyższej
a. Izba wyższa nie ma uprawnień
dotyczących uchwalania budżetu lub
parlament jest jednoizbowy
b. Izba niższa ma pewne uprawnienia
4,00
0,00
0,25
4,00
2,00
0,00
0,33
0,20
4,00
2,00
załącznik
Czynniki ważenia
Wskaźnik
c. Obie izby mają takie same uprawnienia (np. wspólne posiedzenia)
6. Ograniczone uprawnienia
parlamentu w zakresie wnoszenia
poprawek
a. Deficyt podany w projekcie
budżetu nie może zostać
przekroczony lub wszystkie
poprawki muszą proponować
zmiany kompensujące
b. Brak ograniczeń
Kodowanie
numeryczne
0,20
4,00
0,00
0,20
a. Wstępne głosowanie nad całkowitymi dochodami budżetowymi,
wydatkami i deficytem
b. Ostateczne głosowanie nad
zagregowanymi kwotami dochodów
i wydatków
8. Uprawnienia rządu w porównaniu
z uprawnieniami parlamentu
a. Rada ministrów może połączyć
głosowanie nad budżetem
z wotum zaufania
b. Projekt budżetu jest wykonywany,
jeżeli parlament nie uchwali budżetu
przed rozpoczęciem roku
budżetowego
c. Parlament może zostać rozwiązany
w przypadku nieuchwalenia budżetu
w ustawowo przewidzianym terminie
9. Uprawnienia prezydenta w procesie
budżetowym
a. Brak specjalnych uprawnień
10. Możliwość zmiany zagregowanych
kwot dochodów i wydatków w trakcie
wykonywania budżetu
a. Wszelkie zwiększenia całkowitych
dochodów, wydatków i deficytu
muszą być zatwierdzane przez
parlament jako nowelizacja budżetu
Pozycja
0,00
7. Kolejność głosowań
b. Prezydent ma prawo weta
(prezydent wybierany przez
parlament)
c. Prezydent ma prawo weta
(prezydent wybierany
w bezpośrednich wyborach
powszechnych)
d. Prezydent ma prawo weta (decyzja
prezydenta może zostać uchylona
większością kwalifikowaną)
C. Etap wykonania budżetu
Wsk.
składowy
4,00
0,00
0,20
0,33
4,00
0,33
4,00
0,33
4,00
0,20
4,00
2,67
1,33
0,00
0,33
0,25
4,00
63
załącznik
Czynniki ważenia
Wskaźnik
Wsk.
składowy
1,33
0,00
0,25
4,00
b. MF lub rada ministrów mogą
zatwierdzać transfery pomiędzy
częściami budżetu
c. Ograniczone
2,67
d. Nieograniczone
0,00
12. P
rzeniesienia niewykorzystanych środków na kolejny rok budżetowy
a. Przeniesienia niedozwolone
1,33
0,25
4,00
b. Tylko jeśli przewidziane we
wstępnym projekcie budżetu lub za
zgodą ministra finansów
c. Ograniczone
2,67
d. Nieograniczone
0,00
13. P
rocedura reagowania na zwiększanie
się deficytu budżetowego (w związku
z nieprzewidywanymi spadkami
przychodów lub wzrostami wydatków)
a. MF może blokować wydatki
b. Rada ministrów może blokować
wydatki
c. Blokada wydatków wymaga
zatwierdzenia przez parlament
d. Nie są podejmowane żadne działania
Kodowanie
numeryczne
2,67
b. Nieprzewidywane dochody można
przeznaczać na zwiększenie wydatków
bez konieczności uchwalania tego
przez parlament pod warunkiem,
że deficyt się nie zwiększy
c. Można jednocześnie zmieniać
dochody i wydatki bez konieczności
zgody parlamentu pod warunkiem,
że nie zmieni się saldo budżetu
d. Jednostronna decyzja rządu
11. T
ransfery wydatków pomiędzy
poszczególnymi częściami budżetu
(tj. pomiędzy budżetami resortów)
a. Wymagają decyzcji parlamentu
Pozycja
1,33
0,25
4,00
2,67
1,33
0,00
vêh
qQêêo
qQêêoêêêêêjêzIê
pêlêê|êêiê~êê¡©©¢¾¡©©¦ê
ê ê ê ê ê pê zIê ¾
êê|êêt±êêê¡©¨§¾©¢ê ê ê
|ê ê pê qê Iê ê ê
8ê Aê ê ê ±ê ê A¾
±êêê ê ê ê ê
ÄÍ¾Å
têo
tê oê ê ê ê ~ê uê wê ê
|ê lê ê hê ~ê ê ¡©©©¾¢ªª¤ê ê ê
|êêw±êêêê¡©©¦¾¡©©©êênêpê
ê{êqê Iêêê8êAê
êêêIê8êA±êê8Iê
êêêêêêFê|lê
Ä¢ÍÅ
4QPFQ10<
9CTU\CYC
VGN
HCZ
YYYG[EQORNDGVVGTIQXGTPOGPV
YYYURTCYPGRCPUVYQRN

v•Š„`Œ „† „ê“•`†ˆ–˜ê ˜‡Xˆ—`šˆŠ`êšêw` –†ˆê

Transkrypt

Podobne dokumenty

Pismo KWRiST do premier Beaty Szydło

DYPLOM

DYPLOM

dyplom

MSN Pani Teresa Piotrowska Minister Spraw Wewnętrznych Opinia

uzasadnienie BOSiR

Dzisiaj poznamy skład rządu?

Organizacja procesu budżetowego w Polsce - EY

Generuj PDF

GP Malezji 2010