Redystrybucja pozioma — problem beneficjentów na poziomie woje

Z Z /
Cezary Olejnik*
Redystrybucja pozioma — problem
beneficjentów na poziomie województw samorządowych
Streszczenie
Celem niniejszego artykułu jest zbadanie oddziaływania systemu redystrybucji poziomej na
budżety beneficjentów. Redystrybucja pozioma polega na przekazywaniu środków finansowych
z samorządów silniejszych do samorządów słabszych. W opracowaniu, za pomocą wprowadzonych
wskaźników, zbadano udział części regionalnej subwencji ogólnej w dochodach ogółem, wydatkach
majątkowych oraz udział samorządów w systemie redystrybucji poziomej. W toku przeprowadzonej
analizy stwierdzono: rozdrobnienie środków z części regionalnej, dowolność przeznaczenia środków,
niskie oddziaływanie środków na część beneficjentów oraz nieadekwatne kryteria doboru beneficjentów. W opracowaniu zaproponowano nowy podział środków z subwencji, zwiększający znaczenie PKB per capita oraz stopy bezrobocia. Wskazano preferowane obszary finansowane z subwencji
regionalnej. Ponadto zaproponowano wskaźniki mierzące oddziaływanie sytemu oraz nowe kryteria
doboru beneficjentów.
Słowa kluczowe: subwencjonowanie, subwencja regionalna, województwo samorządowe
Wstęp
Celem niniejszego artykułu jest zbadanie zasadności dotychczasowego systemu
redystrybucji poziomej, odnoszącej się do
beneficjentów na poziomie regionalnym.
Redystrybucja pozioma polega na przekazywaniu środków finansowych w ramach
jednego szczebla samorządu, w tym przypadku województw samorządowych. Silniejsze samorządy wpłacają część swoich
dochodów do funduszu (tzw. części regionalnej subwencji ogólnej), gdzie dzielone
są one według obowiązujących kryteriów
i przekazywane samorządom słabszym.
Z powodów redakcyjnych w opracowaniu
przyjęto, że województwa samorządowe są
odzwierciedleniem regionów społecznogospodarczych kraju. W rzeczywistości województwa powstały odgórnie na podstawie
decyzji politycznych. W artykule przyjęto
tezę, że środki z części regionalnej przeznaczane są nieefektywnie. W praktyce pomoc
finansową otrzymują wszystkie samorządy
szczebla wojewódzkiego (rozdrobnienie
środków finansowych), a środki pomocowe przeznaczane są na cele dowolne (nie
zawsze wpływające na bazę podatkową
i atrakcyjność inwestycyjną regionów).
* Mgr Cezary Olejnik — absolwent Wyższej Szkoły Zarządzania / Polish Open University, doktorant Szkoły Głównej
Handlowej w Warszawie.
44
Zarządzanie Zmianami Zeszyty Naukowe 1/2013 (58)
www.pou.pl
A     
W artykule odniesiono się do problemu beneficjentów. Ten obszar jest
najmniej zbadanym obszarem, jednocześnie ważnym dla rozwoju regionów oraz
przedsiębiorstw. Ponieważ każdy szczebel
samorządu terytorialnego posiada odrębny zakres zadań, odniesiono się do
redystrybucji na poziomie województw
samorządowych.
W artykule wyodrębniono trzy podstawowe problemy cząstkowe: problem
podziału środków z części regionalnej,
problem przeznaczenia środków z części regionalnej oraz problem mierzenia
wpływu części regionalnej na budżety
beneficjentów. Artykuł składa się z pięciu
części. W części pierwszej przybliżono
znaczenie systemu redystrybucji poziomej dla rozwoju regionalnego. W drugiej dokonano analizy funkcjonowania
obecnego systemu redystrybucji poziomej. W części trzeciej zaproponowano
wskaźniki za pomocą których zbadano
wpływ środków z subwencji regionalnej
na budżety beneficjentów oraz zbadano
udział beneficjentów w części regionalnej
ogółem. Część czwarta zawiera rekomendację zmiany podziału środków z części
regionalnej, zwiększającą koncentrację
kapitału. W części piątej, zaproponowano nowy sposób przeznaczenia środków
odnoszący się do wydatków prorozwojowych w obszarze podniesienia atrakcyjności inwestycyjnej regionów. Artykuł
kończy podsumowanie oraz aneks, w którym zaprezentowano tabelę z podziałem
środków z części regionalnej subwencji
ogólnej.
Badania przeprowadzone w artykule
odnoszą się do okresu 2003-2013 (redystrybucję poziomą reguluje ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego z 2003 r.) oraz, w przypadku danych
statystycznych, do okresu 2010-2011.
Propozycja nowego podziału środków
dotyczy obecnych warunków społecznogospodarczych na poziomie krajowym
i regionalnym.
1. Znaczenie redystrybucji na poziomie
regionalnym
Celem tej części jest przybliżenie
znaczenia systemu redystrybucji poziomej dla rozwoju regionalnego. Zgodnie
z ustawą do polityki regionalnej województw samorządowych między innymi
należy: tworzenie warunków rozwoju
gospodarczego, utrzymanie i rozbudowa
infrastruktury społecznej i technicznej
o znaczeniu wojewódzkim oraz wspieranie i prowadzenie działań na rzecz podnoszenia poziomu wykształcenia [Ustawa
o samorządzie województwa 1998, art.
11]. Do zadań województw samorządowych między innymi należy: edukacja
publiczna, w tym szkolnictwo wyższe,
zagospodarowanie przestrzenne oraz
przeciwdziałanie bezrobociu [Ustawa
o samorządzie województwa 1998, art.
14]. Zatem województwa samorządowe
są kreatorem środowiska lokalizacyjnego
oraz determinują atrakcyjność inwestycyjną regionów. Działania samorządów
wpływają na makrootoczenie, co przekłada się na wyniki finansowe przedsiębiorstw.
Dotychczasowe badania wskazują na
dysproporcje w rozwoju społeczno-gospodarczym na poziomie regionalnym,
a także subregionalnym (zwłaszcza Mazowsza). Pod względem gospodarczym
województwa różnią się: strukturą PKB,
wielkością PKB per capita, stopą bezrobocia, wysokością płac, wysokością
dochodów do dyspozycji per capita, wysokością nakładów na badania i rozwój
oraz atrakcyjnością inwestycyjną. Polaryzacja ulega pogłębieniu, co obrazują dane
Zarządzanie Zmianami Zeszyty Naukowe 1/2013 (58)
www.pou.pl
45
Z Z /
GUS [Roczniki Statystyczne Województw
2006-2012], a wyjaśniają teorie rdzenia i peryferii oraz biegunów wzrostu
[Strzelecki 2011, s. 27]. Najbiedniejsze
regiony dysponują słabo rozwiniętą infrastrukturą społeczną i techniczną, co
przekłada się na niską atrakcyjność inwestycyjną. Zatem zadaniem władz samorządowych jest poprawa infrastruktury
oraz tworzenie klimatu gospodarczego
na poziomie regionalnym. W 2006 roku
najmniej atrakcyjnym inwestycyjnie województwem (wskaźnik RAI_GN) było
województwo lubelskie, podkarpackie
i świętokrzyskie (tzw. ściana wschodnia),
natomiast najatrakcyjniejsze dolnośląskie
i mazowieckie [Godlewska-Majkowska
2009, s. 34].
Grair Magakin i Monika Magakin
[2012], na przykładzie województwa
świętokrzyskiego, przygotowali opracowanie na temat finansowania rozwoju
regionalnego. W opracowaniu stwierdzono, że wśród determinantów rozwoju
regionalnego znajduje się infrastruktura
techniczna, chłonność rynku oraz położenie przy szlaku komunikacyjnym.
Autorzy podkreślają, że województwo
świętokrzyskie położone jest poza siecią
dróg o znaczeniu transeuropejskim. Krajowe sieci dróg ekspresowych i autostrad
na terenie województwa świętokrzyskiego zostały ograniczone do budowanej
drogi S7. Ponadto wskaźniki społecznogospodarcze należą do najniższych wśród
wszystkich województw. Przekłada się to
na niską atrakcyjność inwestycyjną, a w
konsekwencji na najniższe bezpośrednie
inwestycje zagraniczne wśród polskich
regionów [Magakin, Magakin 2012,
s. 11].
Wśród teorii rozwoju regionalnego
znajduje się teoria rozwoju endogenicznego, według której rozwój następuje
46
w oparciu o zasoby wewnętrzne [Strzelecki 2011, s. 16]. Z powodów historycznych słabe regiony kraju dysponują najmniej rozwiniętymi zasobami [Godlewska-Majkowska 2009, s. 25], co przekłada
się na niskie perspektywy rozwojowe.
Ponadto zasoby regionów peryferyjnych
są eksploatowane, a nie wykorzystywane
[Strzelecki 2011, s. 38]. Rozwój egzogeniczny polega na wykorzystaniu zasobów
zewnętrznych, do których odnosi się
między innymi teoria potrzeb podstawowych, ze strategią „redystrybucji ze wzrostem” [Strzelecki 2011, s. 41]. Następuje
redystrybucja zasobów (w tym środków
finansowych) z regionów silniejszych
do regionów słabszych. Środki finansowe są niezbędne do wzmocnienia bazy
ekonomicznej, w tym zasobów ludzkich
i infrastruktury. Według modelu neoklasycznego [Strzelecki 2011, s. 21], w długim okresie czasu, za sprawą mobilności
zasobów dysproporcje międzyregionalne
wyrównują się.
W Polsce dominuje koncepcja wyrównania szans, zakładająca redystrybucję
dochodów oraz ingerencję w wolny rynek. Swoje odzwierciedlenie ten rodzaj
gospodarki ma w artykule dwudziestym
Konstytucji RP z 1997 r. Korzenie redystrybucji sięgają niemieckiego Ordoliberalizmu [Danowska-Prokop 2005, s. 13
i n.]. Na poziomie samorządowym koncepcję redystrybucji odzwierciedla ustawa o dochodach jednostek samorządu
terytorialnego. Natomiast na poziomie
unijnym koncepcję odzwierciedla polityka spójności. Tym samym kraje i regiony
mocniejsze wspomagają finansowo regiony słabsze. Redystrybucja pozioma zakłada pomoc finansową w ramach danego
szczebla samorządu.
Zarządzanie Zmianami Zeszyty Naukowe 1/2013 (58)
www.pou.pl
A     
2. Funkcjonowanie obecnego systemu
redystrybucji
Celem tej części jest przybliżenie funkcjonowania systemu redystrybucji dochodów na poziomie samorządów szczebla
wojewódzkiego. Jego przedmiotem jest
mechanizm wyboru beneficjentów oraz
podziału środków według obecnych kryteriów. System został uregulowany ustawą o dochodach jednostek samorządu
terytorialnego z dn. 13 listopada 2003 r.
System formalnie nie jest podatkiem, jednak jego konstrukcja odpowiada podatkom od dochodów, wraz z progresywnymi stawkami obciążenia. W przypadku
województw samorządowych pierwszy
próg wynosi 110% średnich dochodów na
mieszkańca dla tego szczebla samorządu
[Sochacka-Krysiak 2008, s. 166]. Wpłata
do funduszu wynosi 80% nadwyżki.
Drugi próg wynosi 170% średnich dochodów, a wpłata stanowi 48% średnich
dochodów oraz 95% nadwyżki powyżej
drugiego progu. Zgodnie z obowiązującymi progami oraz wysokością wpłaty
do systemu redystrybucji, granica dla
dochodów netto wynosi około 120%
średnich dochodów. Gdyby istniał samorząd wojewódzki z dochodami per capita
w wysokości 200% dochodów brutto, jego
dochody netto wyniosłyby 123,5% [obliczenia własne]. Dla przykładu obliczono
dochody netto dla 500% dochodów brutto, które wynosiłyby 138,5% średnich
dochodów.
W literaturze przedmiotu za najsilniejsze województwo uznawane jest
mazowieckie, które jest jedynym płatnikiem netto. W latach 2005-2010 dochody
województwa mazowieckiego spadły ze
167% do 127% średnich dochodów województw samorządowych [Roczniki Statystyczne Województw 2006-2011].
Samorządy wpłacają składkę do spe-
cjalnego funduszu, w tym przypadku regionalnego (część regionalna subwencji
ogólnej), gdzie środki dzielone są według
określonych kryteriów. Zgodnie z ustawą, wśród kryteriów znalazły się: stopa
bezrobocia (20% środków z funduszu),
długość dróg wojewódzkich (40%), wysokość PKB (10%), wielkość przewozów
pasażerskich (15%), a także wysokość
samej wpłaty regionalnej (15%) [Ustawa
o dochodach JST 2003, art. 25]. Andrzej
Niezgoda [2012, s. 333] zauważa, że obecnie przeważają kryteria nawiązujące do
wydatków i ogólnej sytuacji gospodarczej
województwa. Anna Wągrodzka [2011,
s. 41], odnosząc się do generalnych zasad
transferów budżetowych uważa, że podział powinien następować na podstawie
rzeczywistych i jasnych kryteriów.
Według literatury przedmiotu Unia
Europejska przyjmuje PKB, jako główny
wskaźnik w programach pomocowych.
W dalszej części opracowania przedstawiono propozycję oparcia wskaźnika na
PKB per capita, stopie bezrobocia oraz
wysokości dochodów do dyspozycji na
mieszkańca.
Dwa ostatnie wskaźniki mają na celu
bardziej precyzyjne wytypowanie najsłabszych regionów. Dochody do dyspozycji są sygnałem dla przedsiębiorstw,
które w gospodarce opartej na usługach
podążają za klientem.
Zgodnie z zasadą subsydiarności beneficjenci decydują o przeznaczaniu
funduszy otrzymanych z systemu redystrybucji. Samorządy nie są zobowiązane
do przygotowania oceny ekonomicznych
skutków projektów, realizowanych przy
pomocy dochodów z systemu redystrybucji. Jest to sytuacja komfortowa dla
beneficjentów, wpływająca jednocześnie
na brak zewnętrznej kontroli nad przekazanymi funduszami. Następstwem obec-
Zarządzanie Zmianami Zeszyty Naukowe 1/2013 (58)
www.pou.pl
47
Z Z /
nego rozwiązania może być uzależnienie
się beneficjentów od przekazywanej pomocy. Zdaniem autora pomoc powinna
być związana trwałą poprawą dochodów
beneficjentów poprzez budowanie bazy
podatkowej.
Budżety samorządów badane są, pod
względem formalnym, przez Regionalne
Izby Obrachunkowe. Szerokie badania
wpływu systemu redystrybucji na beneficjentów nie są prowadzone. Ministerstwo
Finansów prowadzi analizy budżetów
samorządów pod względem struktury
dochodów oraz wydatków. Wśród wielu
wskaźników nie ma miar, pozwalających
ocenić system redystrybucji poziomej.
Na poziomie rządowym, co zrozumiałe, wszelkie dane zagregowane są na poziomie krajowym, co wyklucza szczegółową analizę. W literaturze powszechnie
wykorzystuje się wskaźniki Ministerstwa
Finansów [Strzelecki 2011, s. 102], wśród
których można znaleźć wskaźnik samofinansowania samorządu. Specyfika tego
wskaźnika agreguje wszelkie subwencje
w jedną miarę, która w sposób analityczny nie odnosi się do problemu redystrybucji poziomej.
Do wad obecnego systemu redystrybucji na poziomie samorządów szczebla
wojewódzkiego zaliczyć można: nieadekwatne kryteria doboru beneficjentów
pod względem ilościowym i jakościowym, uznaniowość przeznaczenia środków przez beneficjentów, a także brak
analizy efektywności systemu redystrybucji poziomej na powszechną skalę.
3. Propozycja wprowadzenia nowych
wskaźników
Celem tej części jest zaproponowanie
wskaźników, za pomocą których możliwe
jest zmierzenie wpływu systemu redystrybucji poziomej na budżet beneficjen48
tów. Zaproponowano trzy wskaźniki:
WrDo =
CR
Do
WRWM =
WR% =
CR
Wm
CR
FRo
(wskaźnik 1)
(wskaźnik 2)
(wskaźnik 3)
gdzie:
WRDo — wskaźnik udziału części regionalnej w dochodach ogółem (wskaźnik 1),
WRWm — wskaźnik udziału części regionalnej w wydatkach majątkowych
(wskaźnik 2),
WR% — wskaźnik udziału samorządu
w części regionalnej (wskaźnik 3),
CR — wielkość otrzymanych środków
z części regionalnej w złotych,
Do — dochody ogółem,
Wm — wydatki majątkowe,
FRo — fundusz redystrybucji ogółem
w złotych.
Wyniki dla województw samorządowych przedstawia tabela 1 z aneksu.
Ocena zasadności obecnego systemu
redystrybucji poziomej jest problemem
złożonym. Powszechnie w zarządzaniu
finansami publicznymi oraz finansami
przedsiębiorstw stosuje się udział badanej pozycji w przychodach ogółem.
Zatem jest to badanie struktury budżetu. W przypadku województw samorządowych badaną pozycją jest udział
części regionalnej w dochodach ogółem
(wskaźnik 1), który świadczy o stopniu
samodzielności finansowej beneficjentów systemu redystrybucji. Do słabych
stron wskaźnika (1) zaliczyć można po-
Zarządzanie Zmianami Zeszyty Naukowe 1/2013 (58)
www.pou.pl
A     
minięcie roli, jaką samorządy odgrywają
w kreowaniu atrakcyjności inwestycyjnej
regionów, ponieważ wskaźnik ten nie pokazuje sposobu wykorzystania środków
pomocowych. Przykładem zwiększania
atrakcyjności inwestycyjnej są wydatki
samorządów na transport i edukację. Wydatki samorządów składają się z dwóch
podstawowych części: wydatków bieżących i wydatków majątkowych. Wydatki
bieżące związane są z administracją
i wykorzystaniem istniejącej infrastruktury. Wydatki majątkowe pozwalają tę
infrastrukturę zmodernizować oraz rozbudować do nowych potrzeb regionalnej
i lokalnej gospodarki. W 2010 r. ponad
90% wydatków majątkowych województw samorządowych przeznaczonych
zostało na inwestycje [obliczenia własne
na podstawie danych GUS].
Ponieważ warunkiem budowania
trwałej atrakcyjności inwestycyjnej regionów są wydatki inwestycyjne (szerzej
majątkowe), w niniejszym opracowaniu
zaproponowano badanie udziału części
regionalnej w wydatkach majątkowych
(wskaźnik 2). Zatem za pomocą wskaźnika (2) można zbadać udział części
regionalnej w wydatkach majątkowych.
Różnicę pomiędzy zaproponowanymi
wskaźnikami (1 i 2) można zaobserwować
na przykładzie województwa warmińsko-mazurskiego. W 2011 r. województwo warmińsko-mazurskie otrzymało
równowartość 9,9% dochodów ogółem
(wskaźnik 1) lub 26,29% wydatków majątkowych (wskaźnik 2) [obliczenia własne na podstawie danych GUS 2012-13
i Ministerstwa Finansów 2012, tabela 1
w załączniku]. Zatem dobór wskaźników
determinuje ocenę funkcjonowania systemu redystrybucji poziomej. Wskaźnik
(1) zaniża znaczenie redystrybucji dla
beneficjentów, natomiast wskaźnik (2)
informuje o znaczeniu dla wydatków
prorozwojowych.
Z założenia za pomocą systemu redystrybucji poziomej następuje przepływ
środków finansowych z samorządów najsilniejszych do samorządów najsłabszych.
Zgodnie z obecnym systemem w 2011 r.
odnotowano 1 płatnika i 16 beneficjentów. Oznacza to, że wszystkie samorządy
zostały uznane za najsłabsze, co wpływa
na rozdrobnienie środków finansowych.
Zatem, aby zmniejszyć rozdrobnienie
środków finansowych lista beneficjentów powinna ulec skróceniu. Wskazówką
przy zmianie obecnego systemu może
być rozkład normalny, gdzie około 68%
wartości nie należy do wartości skrajnych
[Rószkiewicz 2002, s. 96]. Innymi słowy,
większość samorządów nie powinna brać
udziału w systemie ponieważ są za słabe,
aby wpłacać składkę i jednocześnie za
silne, aby pobierać subwencję.
W literaturze przedmiotu problem
rozdrobnienia środków z systemu redystrybucji poziomej nie jest omawiany
powszechnie. Problem konstrukcji systemu jest poruszany przy okazji omawiania
finansów jednostek samorządu terytorialnego [Sochacka-Krysiak 2008, s. 165].
Rozdrobnienie środków finansowych
wpływa na zmniejszenie efektywności
pomocy, jakiej samorządy udzielają sobie
nawzajem. Koncentracja kapitału wpływa na wzrost środków, które otrzymują
najsłabsze województwa, co wpływa na
poprawę atrakcyjności inwestycyjnej
regionów. Nowe inwestycje napędzają regionalną gospodarkę, przyczyniają się do
zmniejszenia bezrobocia oraz wpływają
na wyniki finansowe lokalnych kooperantów, co przekłada się na zwiększenie
bazy podatkowej samorządów. Zatem pomiar koncentracji środków finansowych,
w ramach redystrybucji, pozwala ocenić
Zarządzanie Zmianami Zeszyty Naukowe 1/2013 (58)
www.pou.pl
49
Z Z /
wpływ systemu na beneficjentów oraz
wprowadzić ewentualne zmiany.
Dlatego w niniejszej części zaproponowano wskaźniki, odnoszące się do wpływu subwencji na beneficjentów systemu
redystrybucji poziomej. W literaturze
przedmiotu podobne wskaźniki nie są
wymieniane. Użycie zaproponowanych
wskaźników pozwala na dokonanie
oceny obecnego systemu redystrybucji
poziomej. Pomiaru wpływu subwencji
dokonano (aneks, tabela 1) za pomocą
badania udziału środków z funduszu
w dochodach ogółem i wydatkach majątkowych. W uproszczeniu, wskaźnik
udziału samorządów w funduszu ogółem
jest odzwierciedleniem problemów społeczno-gospodarczych regionów. Analiza
statystyczna udziału wskazuje na stopień koncentracji środków finansowych
z funduszu redystrybucji. Kolejna część
artykułu dotyczy zwiększenia koncentracji środków finansowych w najsłabszych
województwach samorządowych.
4. Propozycja zmiany podziału środków
z części regionalnej
Celem tej części jest zaproponowanie
nowego podziału środków z części regionalnej subwencji ogólnej i zmniejszenie
liczby beneficjentów. Nowy podział jest
konieczny, ponieważ środki finansowe
wpłacane przez płatników są w praktyce
dzielone na wszystkie województwa, co
przekłada się na brak zmian jakościowych budżetów beneficjentów. Zmiana
jakościowa to trwałe uniezależnienie się
beneficjentów od redystrybucji poziomej
(samorząd-samorząd) i pionowej (budżet
centralny-samorząd).
Uniezależnienie
beneficjentów może nastąpić przez
budowanie bazy podatkowej, do czego
wymagana jest poprawa atrakcyjności
inwestycyjnej. Poprawa atrakcyjności
50
inwestycyjnej wymaga dużych nakładów
finansowych. Zatem rozdrobnienie środków finansowych wpływa negatywnie na
zmiany jakościowe budżetów beneficjentów. Poniżej przedstawiono obliczenia na
podstawie zaproponowanych wskaźników z części trzeciej [obliczenia własne
dla 2011 r. na podstawie danych GUS].
Zgodnie z obecnym podziałem
środków minimalny udział samorządu
w funduszu wynosił 1,42%, maksymalny 16,68%, przy średnim udziale 6,25%
i medianie 5,18%. Niskie wartości średniej oraz mediany wskazują na duże
rozdrobnienie środków pomocowych.
Rozdrobnienie jest konsekwencją obecnych kryteriów doboru beneficjentów,
które obejmują w praktyce wszystkie województwa. Innymi słowy, średnio beneficjent otrzymał niewielką część środków,
które płatnik wpłacił do systemu.
Minimalny udział części regionalnej
w wydatkach majątkowych beneficjentów wynosił 1,22%, maksymalny 26,29%,
przy średnim udziale 13% i przy medianie 14%. Wartości skrajne dostarczają
argumentów zarówno przeciwnikom,
jak i zwolennikom utrzymania obecnego
systemu redystrybucji poziomej. Przeciwnicy (płatnicy) mogą wskazywać na
minimum, gdzie środki pomocowe nie
mają dużego wpływu na budżety beneficjentów. Zwolennicy (beneficjenci) mogą
wskazywać na duży udział środków pomocowych (przy wartościach maksymalnych), co w przypadku likwidacji systemu
miałoby dalece idące konsekwencje dla
największych beneficjentów. Minimalny
udział części regionalnej w dochodach
ogółem wynosił 0,68%, maksymalny
11,27%, przy średnim udziale 5% i medianie 7%. Wyniki obliczeń na podstawie
wskaźnika udziału części regionalnej
w dochodach ogółem (1) pozwalają na
Zarządzanie Zmianami Zeszyty Naukowe 1/2013 (58)
www.pou.pl
A     
dokonanie ogólnej oceny systemu redystrybucji poziomej. Dlatego bardziej
precyzyjnym wskaźnikiem jest wskaźnik
udziału części regionalnej w wydatkach
majątkowych (2), mających wpływ na
atrakcyjność inwestycyjną.
Rozwiązaniem problemu rozdrobnienia środków finansowych może być ich
koncentracja w regionach najsłabszych.
W celu zwiększenia koncentracji środków pomocowych konieczne jest zmniejszenie liczby beneficjentów, co wymaga
zmiany obecnych kryteriów. Jeżeli
wszystkie regiony można uznać za słabe,
w porównaniu z płatnikiem netto, to należy z nich wybrać te najsłabsze. Punktem
odniesienia może być część programów
unijnych, gdzie siłę gospodarki mierzy
się wysokością PKB per capita. Ponieważ
jedno kryterium nie jest wystarczające do
oceny siły gospodarki regionu, zaproponowano dwa kolejne: stopę bezrobocia
oraz wysokość środków do dyspozycji
per capita. Użycie większej liczby wskaźników pozwala na bardziej precyzyjne
wytypowanie najsłabszych regionów, ale
nadmiernie komplikuje wybór.
Zaproponowano procedurę, według
której samorządy zostaną wpisane na trzy
listy, w kolejności pod względem wysokości PKB per capita, wysokości bezrobocia
oraz kwoty środków do dyspozycji. Aby
zmniejszyć liczbę beneficjentów, posłużono się kwartylami. Obecnie samorządy,
które spełniają kryteria otrzymują subwencję, co rozszerza listę beneficjentów
do wszystkich województw samorządowych (czwarty kwartyl). W niniejszym
artykule posłużono się medianą (kwartyl
drugi). Zatem z każdej listy, według propozycji, wybranych zostałoby po osiem
(mediana) najsłabszych samorządów
szczebla wojewódzkiego. Dla 2011 r. takich samorządów byłoby w sumie dzie-
sięć. Aby wyeliminować incydentalne
pojawienie się samorządów na liście beneficjentów zostałaby utworzona czwarta
lista. Na nią zostałyby wpisane samorządy,
które znalazłyby się na co najmniej dwóch
z trzech wcześniejszych list. Dla badanego
roku wytypowano osiem na szesnaście
samorządów (zbieżność z medianą przypadkowa). Dla poszczególnych okresów
liczba samorządów może ulegać zmianie.
Mocną stroną tej propozycji jest wyeliminowanie najsilniejszych beneficjentów,
gdzie udział subwencji nie wpływa na
zmiany jakościowe. Według propozycji
podziału środków z funduszu, samorządy
otrzymałyby równą kwotę, w przeliczeniu
na mieszkańca regionu. Dla badanego
roku osiem najsłabszych beneficjentów
otrzymałoby więcej środków, w ujęciu
procentowym i kwotowym, niż otrzymuje obecnie.
Innymi słowy, nastąpiłaby koncentracja środków finansowych w regionach
najsłabszych. Do słabych stron obliczania
subwencji na podstawie liczby ludności
zaliczyć można migracje ludności, przez
co dane faktyczne odbiegają od zapisów
urzędowych. Według autora taki sposób
obliczania wysokości części regionalnej
subwencji ogólnej jest lepszy od kryterium związanego z długością dróg i kolejowych przewozów pasażerskich (zob.
część 2).
Celem subwencji jest zwiększenie dochodów beneficjentów poprzez wzmocnienie rozwoju gospodarki regionalnej.
Według obecnego systemu pokrywane są
koszty, związane z transportem, które ponoszą samorządy szczebla wojewódzkiego. Zatem nastąpi przesunięcie środków
pomocowych z wydatków bieżących do
wydatków majątkowych, co jest poruszane w następnej części.
Zarządzanie Zmianami Zeszyty Naukowe 1/2013 (58)
www.pou.pl
51
Z Z /
5. Propozycja doprecyzowania przeznaczenia środków z części regionalnej
Celem tej części jest zaproponowanie
nowego przeznaczenia środków, które
otrzymują samorządy w ramach systemu
redystrybucji poziomej. Nowe przeznaczenie dotyczy koncentracji środków
finansowych w projektach prorozwojowych. Zgodnie z przedstawioną wcześniej
propozycją możliwa jest koncentracja
środków finansowych przeznaczonych
na realizację inwestycji podnoszących
atrakcyjność inwestycyjną regionów, co
przyczyniłoby się do zwiększenia bazy
podatkowej samorządów. Zgodnie z zasadą subsydiarności samorządy podejmują
samodzielne decyzje dotyczące realizacji
projektów i ich finansowania. Mocną
stroną tego rozwiązania jest dopasowanie
wydatków do aktualnych i specyficznych
potrzeb samorządów terytorialnych oraz
skrócenie czasu podjęcia decyzji. Zatem
zasada subsydiarności wpływa na efektywność. Rozwiązanie jest zgodne z artykułem dziewiątym Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, odnoszącym się
do nieskrępowania wydatków ze środków
pomocowych. Słabą stroną rozwiązania
jest utrata kontroli nad przekazanymi
środkami w ramach udzielonej pomocy
finansowej. Zdarza się, że samorządy
przeznaczają środki efektownie, choć nie
zawsze efektywnie.
Aby zwiększyć efektywność redystrybucji zaproponowano ograniczenie
przeznaczenia środków do wydatków
prorozwojowych, zwłaszcza zwiększających bazę podatkową. Tym samym rozwój wewnętrzny regionów najsłabszych
byłby uzależniony w mniejszym stopniu
od pomocy zewnętrznej. Zaproponowane
zmiany nie są w sprzeczności z zapisem
dziewiątym Europejskiej Karty, ponieważ
zawężeniu przeznaczenia ulega jedynie
52
część środków pomocowych (część regionalna). Ponadto zaproponowany cel jest
w praktyce elastyczny. Według założeń
propozycji samorządy zostałyby zobowiązane do oceny wpływu projektów na
atrakcyjność inwestycyjną regionu oraz
analizy kosztów i korzyści (analiza CBA)
[Kasiewicz 2009, s. 60]. Sporządzałyby
listę alternatywnych inwestycji i z niej
wybierały najbardziej efektywne ekonomicznie projekty, wpływające na makrootoczenie przedsiębiorstwa. Realizowane
projekty powinny być zgodne ze strategią
rozwoju i specjalizacją regionu. Zgodnie
z zasadą subsydiarności decyzja wyboru projektu należałaby do samorządu.
Regionalne Izby Obrachunkowe sprawdzałby zgodność przeznaczenia środków
z deklaracjami samorządów. W przypadku niewykorzystania środków, samorząd
zostałby wykluczony z systemu przez
najbliższe dwa lata. Środki spożytkowane
niezgodnie z przeznaczeniem (np. na finansowanie wydatków bieżących) zostałby zwracane do funduszu regionalnego.
Diagnoza przyjęta w opracowaniu
w zakresie przeznaczenia środków jest
zgodna z założeniami ustawy przygotowanej przez Związek Stowarzyszeń Praskich (kilkanaście organizacji i instytucji
z terenu prawobrzeżnej Warszawy). Jak
podaje Serwis Samorządowy, propozycja
zakłada finansowanie konkretnych projektów zamiast dowolnego celu [Dudrewicz 2010]. Słabą stroną projektu ustawy
jest subiektywna ocena projektów, przeznaczonych do realizacji. W przypadku
zewnętrznej komisji, wybór najefektywniejszych projektów może być problematyczny, co nie oznacza, że wewnętrzne komisje dokonują najbardziej efektywnych
ekonomicznie wyborów i są wolne od
subiektywizmu. Zasada subsydiarności
jest wpisana do Europejskiej Karty Sa-
Zarządzanie Zmianami Zeszyty Naukowe 1/2013 (58)
www.pou.pl
A     
morządu Terytorialnego, czym należy się
kierować przy projektowaniu sytemu.
Z kolei pomoc unijna zakłada finansowanie konkretnego celu zamiast
konkretnych projektów. To beneficjent
wykazuje zgodność projektu z celem.
W tym przypadku propozycja przyjęta
w opracowaniu jest bardziej elastyczna
i zgodna ze standardami międzynarodowymi. Z podobnymi problemami efektywności borykają się niemieckie kraje
związkowe. Bawarski minister finansów
krytykuje chybione, jego zdaniem, inwestycje w Berlinie [Lepiarz 2013]. Zatem
problem efektywności pomocy ma charakter uniwersalny.
Inwestycje infrastrukturalne prowadzone są w okresie wieloletnim. Związane jest to ze strategicznym podejściem do
zarządzania finansami publicznymi (planowanie i organizowanie) oraz specyfiką
inwestycji publicznych, uwzględniającą
organizację przetargów i konsultacji
społecznych. Nie bez znaczenia jest wysoka kapitałochłonność i czasochłonność
inwestycji infrastrukturalnych. Z tego
powodu samorządy rozliczałyby inwestycję w okresie czterech lat od otrzymania
środków, co zapewniłoby bezpieczeństwo
finansowe i zwiększyło motywację do oddania inwestycji w terminie.
Innymi słowy, propozycje zmiany
przeznaczenia środków z funduszów
pomocowych sprowadzają się do ograniczenia dowolności wydatków, na rzecz
wydatków zwiększających atrakcyjność
inwestycyjną regionów. Wzrost atrakcyjności może przyczynić się do wzrostu
inwestycji, które przełożą się na zwiększenie PKB w regionie, zmniejszenia
stopy bezrobocia, a w konsekwencji do
zwiększenia wpływów podatkowych od
osób fizycznych oraz prawnych.
Podsumowanie
Celem artykułu było zbadanie zasadności dotychczasowego systemu redystrybucji poziomej na poziomie województw samorządowych. Zdaniem autora system spełnia swoją rolę, jeśli trwale
poprawia sytuację budżetową beneficjentów. W trakcie studiów literaturowych
poszukiwano mierników odnoszących
się do redystrybucji poziomej. Ponieważ
powszechnie nie wykorzystuje się takich
mierników, autor zaproponował własne.
Po przeprowadzeniu badań przy pomocy zaproponowanych mierników
stwierdzono wysokie rozdrobnienie
środków finansowych, co jest efektem
obecnych kryteriów doboru beneficjentów. W konsekwencji faktyczny wpływ
części regionalnej subwencji ogólnej na
budżet beneficjentów jest ograniczony.
W celu zwiększenia wpływu środków
pomocowych na budżet beneficjentów
autor zaproponował podział środków
według nowych kryteriów. Zmiana kryteriów spowodowałaby zmniejszenie liczby
beneficjentów, czego konsekwencją byłby
wzrost otrzymywanych środków pomocowych dla najbiedniejszych województw
samorządowych.
Według obecnego systemu redystrybucji beneficjenci przeznaczają środki
z subwencji na cel dowolny. Zdaniem
autora środki pomocowe powinny trwale
poprawić sytuację budżetową beneficjentów. Drogą do tego celu jest poprawa
atrakcyjności inwestycyjnej, a w konsekwencji zwiększenie bazy podatkowej
i dochodów własnych samorządów.
Zarządzanie Zmianami Zeszyty Naukowe 1/2013 (58)
www.pou.pl
53
Z Z /
Bibliografia
Danowska-Prokop B., Przybyla H., Zagóra-Jonoszta U. [2005], Liberalne kierunki współczesnej myśli ekonomicznej, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Katowicach, Katowice.
Dudrewicz A. [26.11.2010], Janosikowe do
zmiany, www.samorzad.lex.pl.
Godlewska-Majkowska H. [2009], Atrakcyjność inwestycyjna regionów Polski, Oficyna
Wydawnicza SGH, Warszawa.
Europejska Karta Samorządu Terytorialnego,
Dz.U. 1994 Nr 124 poz. 607.
Kasiewicz S., Rogowski W. [2009], Inwestycje hybrydowe, Oficyna Wydawnicza SGH,
Warszawa.
Lepiarz J. [06.02.2013], Niemieckie landy też
walczą przeciwko Janosikowemu, www.samorzad.lex.pl.
Magakin G., Magakin M. [2012], Finansowanie rozwoju regionalnego w województwie
świętokrzyskim na tle rozwiązań teoretycznych
i praktycznych, Stowarzyszenie na Rzecz Postępu i Demokracji ERWIN, Ostrowiec Świętokrzyski.
Niezgoda A. [2012], Podział zasobów publicznych między administrację rządową i samorządową, Wolters Kluwer, Warszawa.
Rószkiewicz M. [2002], Statystyka, kurs podstawowy, Efekt, Warszawa.
Sochacka-Krysiak H. [2008], Gospodarka finansowa jednostek samorządu terytorialnego
w warunkach decentralizacji zarządzania sektorem publicznym, Oficyna Wydawnicza SGH,
Warszawa.
Strzelecki Z. [2011], Gospodarka lokalna i regionalna w Polsce, czynniki i bariery, Oficyna
Wydawnicza SGH, Warszawa.
Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r., o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.
Ustawa z 5 czerwca 1998 r., o samorządzie
województwa.
Wągrodzka A. [2011], Federalizm fiskalny,
decentralizacja i mechanizm subwencjonowania, „Samorząd terytorialny” nr 1-2, Wolters
Kluwer, Warszawa.
Horizontal Redistribution — the Problem of the Beneficiaries of the Provincial-Level Government
Summary
e purpose of this article is to analyze the impact of horizontal redistribution system on its
beneficiaries. Redistribution involves the transfer of funds from stronger state governments to the
weaker ones. In this paper, the following shares are analyzed, using the introduced indicators: the
share of subsidies in total income of beneficiaries, the share of subsidies in assets expenditure and
the share of beneficiaries in the fund of redistribution. During the analysis it proved that: because
of wrong selection of beneficiaries, the funds from the regional fund are fragmented, which means
low impact on the beneficiaries. In addition, beneficiaries allocate funds for any purpose, which may
indicate inefficient use. is paper proposes a new allocation of subsidies which increases the importance of two indicators: GDP per capita and the unemployment rate. Preferred areas to be financed
with regional subsidies are identified. Moreover, a new set of indicators to measure the impact of the
system and new criteria for selection of beneficiaries are proposed.
Keywords: subsidization, regional subsidy, state government
54
Zarządzanie Zmianami Zeszyty Naukowe 1/2013 (58)
www.pou.pl
Zarządzanie Zmianami Zeszyty Naukowe 1/2013 (58)
www.pou.pl
Dolnośląskie
Kujawsko-pomorskie
Lubelskie
Lubuskie
Łódzkie
Małopolskie
Mazowieckie
Opolskie
Podkarpackie
Podlaskie
Pomorskie
Śląskie
Świętokrzyskie
Warmińsko-mazurskie
Wielkopolskie
Zachodniopomorskie
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
2,05%
7,23%
8,11%
8,77%
1,74%
0,68%
0,79%
6,48%
11,27%
7,18%
2,98%
0,76%
8,88%
9,90%
2,42%
7,69%
3,99%
21,69%
18,33%
23,71%
3,41%
1,22%
3,02%
14,85%
25,25%
14,71%
6,15%
1,70%
19,78%
26,29%
4,79%
13,28%
WRWm=CR/Wm
WRDo=CR/Do
0,00%
43,35%
29,31%
28,15%
0,00%
0,00%
0,00%
25,82%
26,02%
25,72%
0,00%
0,00%
28,06%
35,07%
0,00%
0,00%
PWRDo=PCR/Do
25,36
53,26
69,02
43,73
14,09
8,94
-608,48
29,63
104,75
34,88
26,21
10,20
45,80
55,27
30,18
57,16
WRzł=CRn
Wielkość
środków netto
(mln zł)
0,00
106,46
110,35
51,91
0,00
0,00
-627,89
51,53
107,97
60,99
0,00
0,00
64,95
73,73
0,00
0,00
PWRZł=L×SRn
Proponowane
nowe środki
netto (mln zł)
Wskaźniki redystrybucji
Proponowany
udział części
regionalnej
brutto w
wydatkach
majątkowych
4,04
8,48
10,99
6,96
2,24
1,42
3,09
4,72
16,68
5,56
4,17
1,62
7,29
8,80
4,81
9,10
WR%=CR/FRo
Udział w części
regionalnej
L = Udział w
ludności wśród
proponowanych
beneficjentów
0,00%
16,95%
17,57%
8,27%
0,00%
0,00%
0,00%
8,21%
17,19%
9,71%
0,00%
0,00%
10,34%
11,74%
0,00%
0,00%
Proponowany
udział w części
regionalnej
(według liczby
ludności)
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Finansów (http://www.archbip.mf.gov.pl/11296.html, [29.01.2013]) oraz Rocznika Statystycznego Województw 2012 [2013], GUS, Warszawa.
Województwo
samorządowe
Lp.
Udział części
regionalnej
brutto w
wydatkach
majątkowych
Udział części
regionalnej
brutto w
dochodach
ogółem
Tabela 1. Wskaźniki redystrybucji dla 2011 roku
Aneks
A     
55