Raport ZMP synteza

BADANIE WSPÓŁPRACY MIĘDZYSAMORZĄDOWEJ I
MIĘDZYSEKTOROWEJ W POLSCE
SYNTEZA RAPORTU KOŃCOWEGO Z BADANIA DLA ZWIĄZKU MIAST POLSKICH
NAJWAŻNIEJSZE USTALENIA, WNIOSKI, REKOMENDACJE
UMOWA NR: ZMP/6/2015/NOR 2
WYKONAWCA BADANIA:
OPRACOWANIE: Jan Herbst, Jan Jakub Wygnański
Warszawa, 21 kwietnia 2015 r.
Badanie przeprowadzono w ramach projektu „Budowanie kompetencji do współpracy międzysamorządowej i międzysektorowej jako
narzędzi rozwoju lokalnego” realizowanego przez ZMP, ZPP i ZGW RP w ramach Programu Regionalnego MIR (MRR) „Rozwój miast poprzez
wzmocnienie kompetencji jednostek samorządu terytorialnego, dialog społeczny oraz współpracę z przedstawicielami społeczeństwa
obywatelskiego” wspófinansowanego ze środków MF EOG 2009-2014 (Norwegia, Islandia, Lichtenstein) i środków krajowych
Jan Herbst, Jakub Wygnański, Katarzyna Starzyk – Fundacja STOCZNIA
Synteza raportu z badań partnerstw terytorialnych uczestniczących w
projekcie ZMP.
Najważniejsze ustalenia, wnioski, rekomendacje
Inicjatywa Związku Miast Polskich, by przeprowadzić badania funkcjonowania partnerstw lokalnych w
Polsce i ustalić czynniki, które mają znaczenie dla ich rozwoju, wydała nam się nadzwyczaj cenna.
Przystąpiliśmy do niej z przekonaniem, że uczestniczymy w procesie, która ma znaczenie nie tylko dla
przyszłości samych partnerstw, ale dla przyszłości samorządu jako takiego. Choć obecnie pytania o
jakość partnerstw stawia się niejako instrumentalnie, w kontekście wysiłków zmierzających do
wsparcia ich działań, to odpowiedzi na te pytania mają naszym zdaniem znacznie głębszą wymowę i
znacznie dalej idące zastosowanie. Dotyczą one bowiem warunków, w których możliwa staje się
współpraca między różnymi partnerami lokalnymi oraz barier dla tej współpracy w Polsce. W szerszej
perspektywie, te same pytania zasilają refleksję nad procesem ewolucji tradycyjnego, hierarchicznego
modelu zarządzania publicznego do modelu New Public Governance. Istotą tego procesu jest
przemiana samorządu-hegemona lub przynajmniej (głównego) „administratora” lokalnych działań na
rzecz rozwoju w samorząd rozumiany (poniekąd zgodnie z jego oryginalną definicją w założycielskiej
ustawie z 1990 roku) jako trwała wspólnota lokalnych aktorów, zdolnych do komunikacji, uzgadniania
interesów, planów oraz działań, współpracy – jednym słowem, do tworzenia sieci zorientowanej na
określony, mniej lub bardziej dalekosiężny, społecznie legitymizowany cel. Tak właśnie postrzegamy
szerszy plan prezentowanego tu badania.
Przystępując do realizacji badań, dokonaliśmy starannego przeglądu literatury dotyczącej rozwoju
partnerstw lokalnych i wyodrębniliśmy kategorie, które przywołuje się w tej literaturze czy to jako
istotne kryteria oceny poziomu ich rozwoju, czy to jako czynniki determinujące ten rozwój.
Korzystaliśmy przy tym zarówno z pozycji o charakterze naukowym i wyników wcześniejszych badań,
jak i tych przeznaczonych dla praktyków – podręczników i narzędzi dedykowanych partnerstwom,
takich chociażby jak model samooceny rozwoju partnerstw wypracowany przez ZMP we
wcześniejszych etapach projektu „Budowanie kompetencji do współpracy międzysamorządowej i
międzysektorowej jako narzędzi rozwoju lokalnego i regionalnego” (w ramach którego zrealizowano i
niniejsze badanie). Kwerenda ta posłużyła nam do odtworzenia najistotniejszych kryteriów oceny
partnerstw i budowy narzędzi badawczych, z których korzystaliśmy w naszych kontaktach z
partnerstwami. W oparciu o te kryteria zrealizowaliśmy zarówno rozległe badania sondażowe, jak i
pogłębione badania o charakterze jakościowym, w postaci wywiadów indywidualnych, grupowych,
oraz studiów przypadków. Przeanalizowaliśmy także dostępne dane zastane opisujące dynamikę
współpracy międzysamorządowej i międzysektorowej w Polsce, w możliwie długiej perspektywie.
Prosiliśmy o opinie niezależnych ekspertów, zarówno badaczy akademickich (na gruncie socjologii,
ekonomii, zarządzania) jak i praktyków. Wreszcie, ucieraliśmy wstępne ustalenia z przeprowadzonych
badań w dyskusjach z ZMP oraz partnerstwami w trakcie prezentacji i spotkań warsztatowych i
wykorzystywaliśmy wynikające z nich kontrowersje w kolejnych rundach analiz na zebranym materiale.
Poniżej staramy się możliwie syntetycznie opisać najważniejsze konkluzje z tych badań.
2
Od zakupu usług do współodpowiedzialności. O potrzebie instytucjonalizacji partnerstw
Wiele z realizowanych przez samorządy zadań wymaga od nich (lub w każdym razie powinno oznaczać)
nawiązywanie relacji z innymi jednostkami. Wraz z przenoszeniem na nie odpowiedzialności za kolejne
obszary zarządzania publicznego, coraz większym wyzwaniem staje się koordynacja związanych z nimi
działań i planów w ramach obszarów funkcjonalnych wykraczających poza ich granice administracyjne.
Do niedawna, jedyną (za wyjątkiem bilateralnych porozumień dotyczących powierzenie wykonania
usług lub tworzenia spółek z udziałem podmiotów samorządowych) instytucjonalną formułą dla takiej
współpracy były związki komunalne. Równolegle istniejąca instytucja stowarzyszeń jednostek
samorządu terytorialnego nie służy do dostarczania usług publicznych, bowiem nie są one podmiotami
prawa publicznego (nie mogą przejąć dostarczania usług w imieniu jednostek samorządu) – ale mogą
służyć do wspólnego planowania i promocji. Związki komunalne, będące dziś podstawowym
narzędziem współpracy między samorządami w zakresie dostarczania usług, są jednak pod pewnymi
względami dysfunkcyjne. Po pierwsze, wykluczają współpracę między samorządami różnego rodzaju –
w szczególności pomiędzy strukturami powiatowymi i gminnymi. Po drugie, wykluczają angażowanie
do tej współpracy podmiotów spoza sektora samorządowego. Po trzecie, łatwiej je powołać do życia
niż utrzymać funkcjonowanie przy zmieniających się potrzebach o czym świadczy statystyka
działających związków komunalnych. Choć formalnie w podmiotach tego rodzaju uczestniczy nieco
ponad połowa gmin w Polsce, obejmujących łącznie blisko 60% powierzchni kraju, w praktyce 1/3 z
nich nie prowadzi żadnej działalności. W ostatnich latach obserwujemy także nieznaczny, ale wyraźny
regres popularności związków – od 10 lat działa ich (formalnie) coraz mniej, a od co najmniej 5 lat
zmniejsza się także (nieznacznie) populacja zrzeszonych w nich samorządów. Dynamicznie rozwija się
za to (głównie za sprawą ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie) współpraca
samorządów z organizacjami pozarządowymi, także w dziedzinie współpracy o charakterze
pozafinansowym/programowym. Od 2005 roku funkcjonuje instytucja partnerstwa publicznoprywatnego, która jednak nadal jest niezwykle rzadko wykorzystywana.
Wszystkie te rozwiązania służą co do zasady współpracy jednostek samorządu terytorialnego w
zakresie dostarczania wybranych usług i mają charakter projektowy. Brakowało i brakuje wciąż
partnerstw o bardziej holistycznym charakterze, zorientowanych nie na konkretny problem czy
dziedzinę zarządzania publicznego, ale na współpracę przy tworzeniu i wdrażaniu wspólnej wizji
rozwoju danego obszaru. Chodzi o takie rozwiązania instytucjonalne, które mogłyby stać się
platformami synchronizacji i uwspólniania działań rozmaitych partnerów lokalnych w ich
dziedzinowych lub partykularnych (tj. dotyczących poszczególnych jednostek administracyjnych)
działaniach rozwojowych – swego rodzaju „systemami operacyjnymi”, w ramach których możliwe jest
uruchamianie kolejnych „aplikacji” (projektów). Współdziałanie nie oznacza tu tylko „opiniowania”,
czy „wykonywania” określonych działań, ale przyjęcie realnej współodpowiedzialności za całość tych
działań – ich wspólne planowanie (zarówno na poziomie strategicznym, jak i operacyjnym),
koordynację, realizację i ocenę.
Zalążkiem takiej współpracy są partnerstwa zawierane w związku z realizacją programów
finansowanych ze środków Unii Europejskiej lub innych programów zagranicznych. Na terenach
wiejskich, po akcesji taką formułą są tzw. Lokalne Grupy Działania, powstające w związku z realizacją
projektów finansowanych w programie Leader+, później PROW (ok. 340 w skali kraju). W większych
aglomeracjach, ich odpowiednikiem stały się dopiero niedawno tzw. ZIT-y („Zintegrowane Instrumenty
Terytorialne” funkcjonujące w postaci porozumienia lub stowarzyszenia międzysamorządowego, wraz
z odpowiednikami na poziomie subregionalnym), ustanowione jako narzędzie koordynacji wdrażania
programów rozwojowych finansowanych w ramach Regionalnych Programów Operacyjnych.
Partnerstwa międzysektorowe zaczęły także funkcjonować dzięki inicjatywie i wsparciu w ramach
3
innych programów unijnych, takich jak PO PT czy programów finansowanych dzięki środkom
Norweskiego Mechanizmu Finansowego (to ich funkcjonowanie było przedmiotem niniejszych badań).
Wydaje się jednak, że wciąż brakuje formuły prawnej, która umożliwiałaby lokalnym partnerom
zrzeszanie się nie wokół konkretnych (finansowanych z zewnątrz i wewnątrz) projektów, ale także
poza nimi, wokół wspólnych celów. Sytuacja ta naszym zdaniem prowadzi do pewnej
instrumentalizacji pojęcia partnerstwa – wytworzenia kultury zawierania porozumień
podporządkowanych konkretnym projektom i konkretnym możliwościom pozyskania środków
finansowych. Naszym zdaniem, niezbędna jest inicjatywa zmierzająca do instytucjonalizacji
międzysektorowej współpracy także poza horyzontem programów europejskich – jako stałej formy
komunikacji i koordynacji działań między stroną samorządową a innymi podmiotami, wokół
uzgodnionych celów rozwojowych (jak w przypadku brytyjskich Local Area Partnerships). Potrzebne
jest usankcjonowanie tego rodzaju relacji poza (ponad, przed?) domeną „projektów europejskich”, a
także poza obowiązującym dziś paradygmatem gospodarności (o czym szerzej piszemy w dalszej
części), którą w praktyce definiuje się nie jako zdolność do realizacji długofalowej strategii rozwoju
terytorium, ale jako zdolność do skutecznego wykonania (rozliczania) pojedynczych zewnętrznie
finansowanych projektów.
Partnerstwo à la Polonaise: charakterystyka badanych sieci
Omawiane tu badania odnoszą się do dość specyficznej populacji członków partnerstw powstałych w
związku z realizacją projektów POPT oraz EOG, uczestniczących w tzw. projekcie predefiniowanym
ZMP. Tylko dla takich partnerstw wyniki można traktować jako reprezentatywne. O ich składzie oraz
strukturze po części przesądzały kryteria dostępu do ww. funduszy, a także kryteria naboru do samego
projektu predefiniowanego, które wprawdzie sformułowane były dość szeroko, ale zasadniczo
dotyczyły współpracy wokół centrów miejskich. Biorąc jednak pod uwagę brak innych „sztywnych”
kryteriów naboru (w tym np. bardzo elastyczne zapisy dotyczące wielosektorowości partnerstw),
można zaryzykować stwierdzenie, że charakterystyka uczestników projektu przybliża statystyczny
profil ogółu partnerstw zawieranych obecnie wokół projektów europejskich – z zastrzeżeniem, że nie
obejmuje sieci współpracy na terenach typowo wiejskich, przede wszystkim w ramach LGD. Jak
dowodzą statystyki opisane w pierwszej części raportu, struktura tych partnerstw (np. pod względem
lokalizacji ich członków ze względu na typ gminy) w przybliżeniu odpowiada podziałowi terytorialnemu
kraju. Jej analiza, przy powyższych zastrzeżeniach, wydaje się więc pouczająca.
Jak wynika z analizy dokumentacji projektu predefiniowanego, uczestniczą w nim przede wszystkim
partnerstwa przybierające formę porozumień o współpracy, a więc zawierane niejako na potrzeby
konkretnych projektów, choć wśród 60 partnerstw które zgłosiły akces do projektu było także 12
Stowarzyszeń JST i 7 związków międzygminnych. Jak się przekonamy, ostatecznie większość z nich to
jednak struktury, które mają wcześniejszą historię. Sam operat badania tworzyło 37 partnerstw które
wcześnie wzięło udział w projekcie predefiniowanym ZMP, rozlokowanych 13 województwach (poza
Podkarpaciem, woj. podlaskim i świętokrzyskim – gdzie nie występowały). 15 z nich stanowiły
partnerstwa realizujące projekty finansowane w ramach Norweskiego Mechanizmu Finansowego
(nota bene – premiujące przy naborze współpracę międzysektorową), pozostałe 21 – projekty PO PT
(z powodu reguł formalnych wykluczające współpracę międzysektorową). Partnerstwa te różnią się
istotnie pod względem liczebności i składu. Przeciętnie, liczą 16 podmiotów, choć są wśród nich
zarówno takie, w których uczestniczy ich 87, jak i takie, które mają ich zaledwie 3. Zdecydowaną
większość ich członków stanowią samorządy gminne, choć w ponad 40% z nich (są to niemal wyłącznie
projekty EOG) uczestniczą także inni partnerzy, w tym reprezentujący sektor pozarządowy oraz
komercyjny. W składzie 24 partnerstw (2/3 badanej populacji) nie zabrakło także samorządów
4
powiatowych (w jednym z nich stanowią oni nawet 40% członków), a w 2 uczestniczą także samorządy
wojewódzkie. Pamiętając, że wyniki te trudno odnieść do wyobrażonej populacji „wszystkich
partnerstw w Polsce”, możemy zauważyć, że w populacji badania przeciętnie 86% członków partnerstw
stanowią podmioty samorządowe. Są wśród nich jednak i takie, gdzie stanowią one mniejszość
(najmniej – 39%). Udział podmiotów pozarządowych i sektora prywatnego w tej populacji oscyluje
przeciętnie wokół 7% (sięgając maksymalnie 50% w przypadku organizacji pozarządowych i 33% w
przypadku pozostałych podmiotów). Spośród wszystkich podmiotów tworzących partnerstwa,
przeciętnie 41% stanowią te mające siedzibę w gminach wiejskich, a tylko 17% w miastach
powiatowych (niemal 1/3 partnerstw nie obejmuje ani jednego podmiotu z siedzibą w takim mieście).
Już te informacje pozwalają stwierdzić, jak niejednorodną całość tworzą sieci objęte badaniami. Więcej
mówią o nich bardziej szczegółowe dane o członkach partnerstw, zgromadzone w toku badania (dla
319 partnerów, którzy wzięli udział w badaniu1). I tak, wiemy (patrz rozdział 2), że przeciętny uczestnik
partnerstwa utrzymuje jakiekolwiek kontakty z nieco mniej niż połową wszystkich tworzących je
podmiotów (41%), że spośród tych kontaktów ponad połowa (55%) to kontakty w miarę regularne, ale
też – co chyba najistotniejsze, że z reguły nie są to kontakty „świeże” – 70% z nich miało swój początek
jeszcze przed zawiązaniem partnerstwa. Jeśli chodzi o wielkość partnerstw, oprócz kryterium
liczebności, liczy się także ich rozległość w sensie geograficznym. Przeciętna odległość dzieląca
członków typowego partnerstwa w badaniu to w przybliżeniu 25 km. Zdarzają się jednak i takie
sytuacje, kiedy przekracza ona 250 km (partnerami są tu podmioty zlokalizowane w Warszawie). Innym
kryterium „dystansu” może być zróżnicowanie ekonomicznego potencjału poszczególnych partnerów.
Kryterium to, ze względu na ograniczoną dostępność i porównywalność danych, odnosi się wyłącznie
do samorządów gminnych. Mamy tu do czynienia zarówno z układami, w których partnerzy ci
reprezentują bardzo zbliżony potencjał (różnica dochodów per capita poszczególnych jednostek nie
przekraczająca średnio 5%), jak i takimi, gdzie jest on bardzo zróżnicowany (przeciętna różnica ponad
130%). Wreszcie, kryterium bliskości może być zgodność afiliacji politycznych liderów (egzekutywy)
poszczególnych jednostek (samorządowych) – co jednak oczywiście nie oznacza jeszcze zgodności
politycznych biografii lub celów. Na poziomie samych formalnych afiliacji, w przeciętnym partnerstwie
mamy do czynienia ze zgodnością w przypadku połowy partnerów – jeśli uznamy za „zgodnych”
również wójtów/burmistrzów/prezydentów reprezentujących lokalne (niepartyjne) komitety
wyborcze. Są jednak zarówno takie partnerstwa, gdzie każdy wójt/burmistrz/prezydent reprezentuje
inną opcję polityczną, jak i takie, gdzie 90% partnerów jest pod tym względem podobnych.
Te ostatnie wyniki prowadzą do – skądinąd pocieszającego – wniosku, że na poziomie lokalnym
zdolność do podejmowania współpracy wokół wspólnych przedsięwzięć rozwojowych (w każdym
razie tych finansowanych w ramach programów zagranicznych) nie jest zdeterminowana przez układy
polityczne. Co więcej, przynależność partnerów do różnych stronnictw politycznych nie przekłada się
w widoczny sposób na ich skłonność do utrzymywania lub rozwoju wzajemnych kontaktów. Stąd już
tylko krok do hipotezy, iż opisywane tu partnerstwa mogą stanowić zdrową przeciwwagę dla
ewentualnych „gier konkurencyjnych” pomiędzy samorządami, związanych z afiliacjami politycznymi –
platformy dla rozwoju pragmatycznej współpracy „ponad podziałami”. Mniej krzepiąca jest
konstatacja, iż hasło „partnerstwa lokalne” odnosi się w praktyce do niezwykle szerokiego spektrum
układów - tak szerokiego, że trudno o jedną receptę na ich rozwój czy wzmacnianie (a trzeba tu dodać,
że przeprowadzone przez nas badanie nie odnosi się do całej populacji partnerstw, a tylko do ich
wąskiej subpopulacji. W całej populacji, obejmującej również LGD czy partnerstwa wokół konkretnych
inwestycji, niezwiązane z programami europejskimi, zróżnicowanie to jest z pewnością jeszcze
1
Wyniki ważone dla całej populacji członków partnerstw projektu predefiniowanego – por. metodologia
badania.
5
większe). Jeśli pokusić się o próbę redukcji tego zróżnicowania i wyodrębnienia podstawowych
„typów” badanych partnerstw, to dostępne dane2 wskazują na dwa takie typy: Pierwszy z nich to „duże
sieci miejskie”. Cechuje je przede wszystkim duża liczba partnerów, miejski charakter, stosunkowo
duże przestrzenne odległości między partnerami, stosunkowo duży potencjał ekonomiczny,
umiarkowane zróżnicowanie tegoż potencjału, stosunkowo liczna reprezentacja podmiotów
niebędących JST, a także relatywnie wysoki poziom rozwoju instytucjonalnego – w kategoriach
częstotliwości stosowania rozmaitych wymienianych w badaniu narzędzi zarządzania partnerstwem3.
Typ drugi, znacznie liczniejszy, można nazwać „partnerstwami lokalnymi”. Od wyżej wymienionych
odróżnia je mniejsza liczebność, zdecydowanie większy udział partnerów zlokalizowanych w
społecznościach wiejskich, niższy potencjał ekonomiczny, ale większe rozpiętości w tym zakresie, nieco
mniejsze odległości między partnerami, mniejszy udział wśród ich członków partnerów innych niż JST,
jeszcze wyższy poziom rozwoju instytucjonalnego.
Morfologia partnerstw: bilans zdrowia
Jednym z wyróżników przeprowadzonego przez nas badania była koncentracja nie tylko na opiniach
dotyczących funkcjonowania partnerstw, ale także (może przede wszystkim) na rzeczywistych
relacjach wewnątrz nich. Zebraliśmy i przeanalizowaliśmy dane o wzajemnych kontaktach
poszczególnych partnerów w tych sieciach oraz ich planach dotyczących kontynuacji tych kontaktów w
przyszłości, poza horyzontem obecnie realizowanego projektu. Cała ta praca służyła odpowiedzi na
pytanie o rzeczywiste (a nie tylko deklarowane czy uświadomione) uwarunkowania decydujące o
„żywotności” partnerstw (rozumianej jako natężenie czy gęstość sieci kontaktów wewnątrz nich) oraz
czynniki wyznaczające szanse na dalszy rozwój współpracy między ich uczestnikami. Ta ostatnia
kwestia zostanie omówiona nieco niżej (por. pkt. „przyszłość partnerstw”). Jeśli chodzi o same
kontakty, można przede wszystkim powiedzieć, że badane partnerstwa są dość „gęste”, dość dobrze
2
Oprócz wymienionych wyżej, także deklaracje dotyczące istotności partnerstwa dla badanych czy opinie
dotyczące ich „strategicznego” lub „projektowego” charakteru. Wszystkie te dane, zagregowane do poziomu
partnerstw, poddano analizie klastrowej metodą k-średnich.
3
„Indeks rozwoju instytucjonalnego” to wskaźnik dojrzałości instytucjonalnej partnerstw. Bazuje na
deklaracjach poszczególnych członków danego partnerstwa dotyczących podejmowania w nim 11 różnych
działań lub funkcjonowaniu zasad świadczących o wysokim poziomie dojrzałości partnerstwa. Chodzi tu o
następujące procedury/zasady: (1) diagnozowanie potrzeb lokalnych, (2) organizowanie otwartych
debat/spotkań dotyczących lokalnych problemów i szans rozwojowych, (3) dbanie o stały udział różnych
interesariuszy w pracach partnerstwa, (4) informacja zwrotna dotycząca postępów partnerstwa w realizacji
zaplanowanych działań, popełnionych błędów i problemów, (5) wymiana informacji między członkami o ich
działaniach, rezultatach, planach, (6) istnienie ustalonych wspólnych standardów dotyczących jakości usług
świadczonych w ramach partnerstwa, (7) istnienie jednolitych procedur dotyczących zarządzania pracami w
partnerstwie, (8) spotkania wszystkich partnerów służące koordynacji wspólnych działań, (9) działania służące
otwieraniu się partnerstwa na współpracę z podmiotami zewnętrznymi, (10) aktywny udział liderów
poszczególnych partnerów w pracach partnerstwa, (11) korzystanie z narzędzi służących monitoringowi i
ewaluacji działań partnerstwa (por. pytania c4 w kwestionariuszu -> aneks do raportu, załącznik …). Część z tych
kategorii inspirowana jest konstrukcją „narzędzia samooceny partnerstw” opracowanego przez ZMP na
potrzeby projektu predefiniowanego. Inne uwzględniono w badaniu na podstawie przeglądu literatury
przedmiotu. Każde z tych działań było punktowane na skali od 1 do 5, w zależności od tego, jak często w ocenie
respondentów podejmowano je w partnerstwie (odpowiedź „trudno powiedzieć” traktowano jako środek
skali). Wartości indeksu to stosunek sumy punktów dla wszystkich 11 działań do maksymalnej możliwej
wartości indeksu. Maksymalna wartość to 100%, minimalna (ze względu na przyjęte konwencje obliczeniowe –
1 pkt w przypadku braku występowania danego rodzaju działania) - 20%. W przypadku powtarzania badań w
przyszłości rekomendujemy takie przeliczenie wartości indeksu, by zawierał się w przedziale od 0 do 100% ułatwi to jego interpretację.
6
skomunikowane ze sobą (w kategoriach natężenia relacji między poszczególnymi podmiotami) i
bardzo mocno skoncentrowane wokół instytucji - liderów. Trzeba też zaznaczyć, że na poziomie
deklaracji respondentów badania wydają się one funkcjonować bardzo dobrze. Zdecydowana
większość ich członków wyraża zadowolenie tak z różnych aspektów ich funkcjonowania, jak i z ogólnej
jakości współpracy wewnątrz nich. Normą są deklaracje mocnego zaangażowania liderów
poszczególnych podmiotów w działania partnerstw (z pewnymi odstępstwami, o czym więcej niżej)
oraz zapewnienia o ich priorytetowym znaczeniu dla poszczególnych partnerów. Optymizmem napawa
również rozkład odpowiedzi na pytanie o cel udziału w partnerstwie: połowa uczestników badania
widzi je jako narzędzie rozwoju „strategicznej” i „długofalowej” współpracy z innymi uczestnikami, a
jedynie ¼ myśli o nich bardziej zadaniowo (jako o przedsięwzięciach służących rozwojowi czy realizacji
konkretnych zadań) ale również w długim horyzoncie.
Jak te deklaracje mają się do rzeczywistej aktywności w partnerstwach? Przeciętny uczestnik
komunikuje się średnio z 41% innych jego członków, przy czym rozkład tych kontaktów jest
nierównomierny – istnieje grupa partnerów, którzy utrzymują kontakty ze wszystkimi lub niemal
wszystkimi (to oczywiście w większości liderzy partnerstw). Biorąc to pod uwagę, lepiej byłoby
powiedzieć, że połowa badanych podmiotów utrzymywała jakikolwiek kontakt z nie więcej niż 27%
pozostałych partnerów4. Nieco ponad połowa z tych relacji (56%) to kontakty, które można nazwać
regularnymi (przynajmniej raz na 2-3 tygodnie). Można przy tym zauważyć, że cecha ta jest powiązana
z ogólną aktywnością danego podmiotu: im więcej utrzymuje on relacji wewnątrz partnerstwa, tym
częściej relacje te mają charakter regularny. Co może ważniejsze, aktywność w sieci (częstotliwość
kontaktów z innymi) uzależniona jest także w istotny sposób od oceny jego jakości - im jest ono lepiej
oceniane (w szczególności – im lepiej oceniane są przez partnerów te jego aspekty, które uznają oni za
ważne), tym intensywniejsze są relacje partnerów z innymi członkami sieci. Odwracając tą zależność
można zauważyć, że jego niższa ocena idzie w parze z mniejszą aktywnością, a w skrajnych
przypadkach, z całkowitą alienacją partnerów (czysto formalnym udziałem w partnerstwie). Wyniki te
stanowią wyraźny sygnał, że działania związane z podnoszeniem jakości współpracy w ramach
partnerstw i identyfikowaniem problemów lub deficytów w ich funkcjonowaniu mają istotne
znaczenie dla ich żywotności. Aktywność w partnerstwach jest też wprost proporcjonalna do
znaczenia, jakie przypisują im poszczególni partnerzy. Jeśli założyć, że zależność ta jest
odzwierciedleniem roli, jaką w ich aktywności odgrywają przekonania dotyczące domniemanych,
długofalowych korzyści wynikających z udziału w partnerstwie, to można powiedzieć, że to właśnie
wiara w te korzyści determinuje skłonność do aktywnego udziału w działaniach partnerstwa.
Jednak nie te czynniki odgrywają najistotniejszą rolę w wyjaśnianiu różnic w aktywności członków
partnerstw. Ważniejsze (mające większy wpływ na tę aktywność) okazują się kwestie bardziej
przyziemne: rola w partnerstwie oraz jego wielkość (liczba partnerów). Podmioty pełniące rolę liderów
zdecydowanie „ciągną” partnerstwa, kontaktując się przeciętnie z 3-krotnie większą liczbą ich
uczestników niż pozostali członkowie. Choć sama prawidłowość należy do raczej oczywistych, jej skala
dobrze dokumentuje wybitnie „monocentryczny” charakter badanych sieci. Liderzy nie tylko
odgrywają w nich kluczową rolę, ale (jak wynika z analizy tych sieci, dla których dysponowaliśmy
4
Rzetelność tych wskazań weryfikuje wskaźnik ich „wzajemności”, mówiący o tym, jaka część z deklaracji
dotyczących utrzymywania przez podmiot A kontaktów z podmiotami B, C -> k została przez te podmioty
odwzajemniona. Wartość tego wskaźnika sięga przeciętnie (wartość medianowa) 70%. Same w sobie, jego
wartości mają istotną wartość informacyjną, choć ich interpretacja nie jest jednoznaczna. Mówi on bowiem
bądź o tym, jaki jest poziom wiedzy przedstawicieli danej instytucji o jej relacjach z innymi partnerami, bądź o
tym, jaka jest rzeczywista intensywność tych relacji, bądź o tym, jak wiele kontaktów danego partnera
„przyznaje się” do relacji z nim (względnie w jakim stopniu dany podmiot „aspiruje” do relacji z innymi czy też
stara się przedstawiać jako aktywny).
7
danymi o aktywności wszystkich partnerów) spajają je wewnętrznie – są pośrednikami między
większością pozostałych partnerów, a także pomiędzy klastrami tworzonymi przez podmioty silnie
powiązane ze sobą, ale luźno lub wcale z pozostałymi częściami partnerstwa. Liderzy „rozdają karty” w
partnerstwie – nie tylko w tym sensie, że koordynują całość ich działań, ale także w tym, że spajają je
komunikacyjnie - znaczna część z uczestników sieci nie miałaby ze sobą żadnego kontaktu, gdyby nie
ich pośrednictwo. Taka struktura wynika zapewne z rodowodu partnerstw – wszystkie powstały
bowiem na potrzeby realizacji konkretnych projektów finansowanych ze środków EOG lub POPT, a ich
liderzy (projektodawcy) odgrywają w nich z definicji rolę koordynatorów całości działań w projektach
– de facto łączników z grantodawcami (przepływy finansowe). Można jednak zadać pytanie, czy będzie
ona zapewniać trwałość i efektywne funkcjonowanie partnerstw w dłuższej perspektywie, zwłaszcza w
sytuacji, gdyby miały one polegać nie na środkach zewnętrznych, ale np. na wkładach poszczególnych
uczestników. Można także zapytać, czy jest ona efektywna z perspektywy innych niż „wykonawcze”
funkcji partnerstw – np. ich roli jako mechanizmów komunikacji między różnymi środowiskami i
częściami danego obszaru funkcjonalnego, platform dla wspólnego namysłu nad strategią rozwoju
tego obszaru. Pytania te są tym bardziej zasadne, że, jak wskazują deklaracje uczestników sieci
dotyczące ich potencjalnych partnerów (wewnątrz tej sieci) w przyszłości, obecna struktura ma silną
tendencję do odtwarzania się, ale także dalszej centralizacji wokół podmiotów, którzy już teraz
odgrywają w nich rolę „gwiazd socjometrycznych”. Zakładając, że w przyszłości badane sieci nie ulegną
całkowitej rekonfiguracji (tzn. że nie pojawią się w nich nowi liderzy, spoza obecnego układu) oznacza
to, że obecne peryferia sieci mają ograniczone szanse na pozostanie w nich w przyszłości, izolowane
klastry partnerów będą w przyszłości jeszcze bardziej izolowane, a liderzy i podmioty centralne staną
się jeszcze bardziej centralne – a tym samym jeszcze bardziej obciążone (w kategoriach koncentracji
ich funkcji w partnerstwie i znaczenia komunikacyjnego dla pozostałych podmiotów).
Chcąc przeciwdziałać tej tendencji należałoby „zdecentralizować” partnerstwa - uruchomić działania
zmierzające do integracji ich różnych segmentów (np. dodatkowe mechanizmy komunikacji między
partnerami) i bardziej zrównoważonego podziału odpowiedzialności (delegowanie zadań,
wprowadzenie pośrednich szczebli koordynacji/realizacji określonych zadań). Przyszłość partnerstw (a
może również ich istota i poniekąd największa wartość) leży w zdolności do wykorzystywania przez nie
własnej struktury jako dodatkowego zasobu zwiększającego efektywność i elastyczność działań
tworzących je podmiotów. Nawiązując do teorii zarządzania, mówimy o przejściu od organizacji
hierarchicznych do „sieciocentrycznych” (network-centric organisations), czy też, ujmując to w
kategoriach używanych w ramach tej teorii, od „organizacji – maszyn” do „organizacji – ekosystemów”.
W tych drugich pionowa koordynacja działań i struktura komunikacji zastępowana jest przez
komunikację między wieloma mniejszymi, autonomicznymi układami instytucjonalnymi. W ramach
takiej „hybrydowej” organizacji możliwe jest współdziałanie komórek, grup lub podmiotów o
zróżnicowanym charakterze, najlepiej dostosowanym do specyfiki ich zadań, zwiększającym ich
interoperacyjność oraz reaktywność (zdolność do szybkiego odpowiadania na nowe potrzeby i
problemy).
Zastanawia także drugi ze wspomnianych wyżej efektów: wraz ze wzrostem liczby członków
partnerstw, zauważalnie zmniejsza się poziom ich aktywności (wewnątrz partnerstw). Różnice w
wielkości sieci same w sobie tłumaczą 15% całkowitego zróżnicowania natężenia kontaktów między
poszczególnymi partnerami. Zgodnie z modelem, wzrost liczby partnerów o 10 przekłada się na spadek
tak rozumianej aktywności o 6 punktów procentowych. Istotne okazują się także inne kwestie.
Zaskakująco dużą rolę w relacjach odgrywa fizyczny dystans między partnerami. Wzrost odległości
między nimi przekłada się na spadek natężenia ich kontaktów. Co więcej, wiąże się również ze
spadkiem „autentyczności” tych kontaktów, jeśli za jej probierz uznać to, w jakim stopniu deklaracje
partnera A dotyczące kontaktów z partnerem B są odwzajemniane przez tego drugiego. W przypadku
8
podmiotów, które oddalone są od innych partnerów w sieci przeciętnie o ponad 25 km, takie
odwzajemnione relacje stanowią średnio zaledwie połowę wszystkich ich kontaktów, podczas gdy
wśród tych, które od pozostałych partnerów dzieli przeciętnie nie więcej niż 14 km, proporcja ta
oscyluje wokół 83%.
Wyniki te prowadzą do wniosku, iż mimo dostępności rozmaitych narzędzi i technologii
komunikacyjnych, bardzo ważna dla rozwoju współpracy wydaje się wielkość / rozległość
partnerstwa i związana z nią możliwość bezpośredniej komunikacji między partnerami. Powyżej
pewnego progu (wg danych – średnio ok. 30 km) dystans dzielący dany podmiot od innych członków
partnerstwa staje się istotną barierą dla współpracy. Potwierdzają to również inne wyniki badania:
bardziej peryferyjni uczestnicy partnerstw rzadziej skłonni są twierdzić, że rozmawia się w nich o
problemach i postępach związanych z realizacją projektu, odbywa się spotkania służące koordynacji
wspólnych działań, a nawet że hołduje się podobnym wartościom czy posiada długofalową strategię
działania. Nieznacznie częściej za to skłaniają się ku poglądowi, że w partnerstwie funkcjonują
zamknięte grupy, które komunikują się tylko między sobą. Dystans fizyczny przekłada się na dystans
komunikacyjny – na rubieżach partnerstw pojawia się deficyt informacji.
Wyniki te sugerują, że partnerstwa łączące gminy i/lub podmioty relatywnie odległe od siebie
wymagają być może szczególnych, zaprojektowanych dla nich narzędzi lub rozwiązań zarządczych
usprawniających wzajemną komunikację (np. rotacyjne spotkania w różnych miejscach,
tele/videokonferencje, systemy CRM, fora/grupy internetowe itp.). Być może jednak, istota opisanej
wyżej prawidłowości nie tkwi wcale w samym dystansie dzielącym partnerów, ale w czymś innym, co
jest z owym dystansem związane. Chodzi tu o rolę, jaką w działaniach partnerstw może odgrywać ich
lokalny charakter. „Lokalność” to nie tylko ułatwienie w komunikacji wewnętrznej, ale także większe
szanse na istnienie nieformalnych powiązań między partnerami, pewną ich familiarność czy swojskość,
być może także na lepsze wzajemne zrozumienie i zgodę co do celów partnerstwa. Zgodnie z tą
hipotezą, partnerstwa bardziej skoncentrowane terytorialnie to takie, które lepiej wpisują się w
logikę współpracy wokół obszarów funkcjonalnych – skupiają bowiem podmioty, którym łatwiej
osiągnąć konsensus co do diagnozy sytuacji, celów, metod działania, podziału ról.
Przekłada się to na rekomendację, by zawiązując partnerstwa dbać o staranne zdefiniowanie obszaru
funkcjonalnego, który ma być objęty ich działaniami, by obszar ten nie był zbyt rozległy, a także by
liczebność partnerstwa nie przekraczała granicy, powyżej której będzie bardzo trudno utrzymać jego
spójność (względnie by zadbać o wbudowanie w nie mechanizmów, które mogłyby tę spójność
gwarantować).
Aktywność poszczególnych podmiotów w sieci jest także odwrotnie proporcjonalna do skali różnic w
potencjale jej poszczególnych członków (prawidłowość tą analizowaliśmy dla samorządów gminnych,
ze względu na porównywalność danych dotyczących tego potencjału). Statystycznie rzecz biorąc, im
większe są w niej rozpiętości dochodowe (mierzone dochodami per capita) tym niższy okazuje się
poziom aktywności poszczególnych partnerów, mierzony częstotliwością kontaktów z innymi. Można
się domyślać, że stoją za tym po części dysproporcje między dużymi ośrodkami miejskimi i tymi bardziej
peryferyjnymi (i że te pierwsze mogą po prostu pozwolić sobie na większą aktywność ze względu na
zdolność do mobilizacji większych zasobów do udziału w działaniach partnerstwa). Rzeczywiście, choć
ośrodki wiejskie częściej (wg deklaracji respondentów) traktują partnerstwa priorytetowo, rzadziej w
nich intensywnie uczestniczą. Zależności tej nie można jednak tłumaczyć wyłącznie ograniczoną
„wydolnością” mniejszych partnerów, występuje bowiem także w relacjach pomiędzy poszczególnymi
9
tworzącymi je podmiotami (choć w tym przypadku jest słabsza5). Inaczej mówiąc, wzrost nierówności
dochodowych pomiędzy dowolnymi dwoma samorządami w partnerstwie skutkuje statystycznie rzecz
biorąc (nieznacznym) zmniejszeniem szans na kontakt między nimi. Zjawisko to ma także swój wymiar
subiektywny. Te z badanych podmiotów, których przedstawiciele nie dostrzegają tego rodzaju
nierówności (t.j. nie zgadzają się ze stwierdzeniem, iż „o kierunkach działania partnerstwa decydują
zwykle najsilniejsi partnerzy”) utrzymują przeciętnie kontakt z ponad połową pozostałych partnerów,
w porównaniu do mniej niż 1/3 wśród tych, którym ta opinia wydaje się bliska (albo którzy unikają
odpowiedzi na pytanie). Wyniki te wydają się świadczyć o istnieniu pewnego (rzeczywistego lub
odczuwanego) deficytu demokracji w badanych sieciach. Warto zaadresować tego rodzaju zagrożenia
w rozwiązaniach dotyczących zarządzania partnerstwem, w szczególności ustalając na etapie jego
powstawania przejrzyste i demokratyczne mechanizmy podejmowania decyzji. Być może należałoby
opracować modelowe propozycje tego rodzaju rozwiązań/zapisów w umowach partnerskich, np. w
ramach opracowywanego przez ZMP podręcznika dla partnerstw. Warto też rozważyć wsparcie
partnerstw dodatkowymi działaniami szkoleniowymi, adresowanymi do koordynatorów i dotyczącymi
metod wzmocnienia mniejszych / słabszych partnerów w ich działaniach w ramach partnerstwa.
Magiczny pierwiastek? Wielosektorowość w partnerstwach
Jak już wiemy, większość badanych partnerstw składa się wyłącznie z jednostek samorządowych
(przede wszystkim gminnych). Jest wśród nich jednak również wiele takich, w których pracach
uczestniczą partnerzy społeczni, biznes lub inne podmioty. Potencjalnie, wielosektorowość jest
(powinna być) bezwzględnie atutem partnerstw. Każdy z typów współpracujących podmiotów ma tu
do zaoferowania pewną wartość dodaną. Organizacje pozarządowe mogą dostarczyć innym
partnerom kompetencji merytorycznych, związanych z konkretnymi obszarami współpracy. Przede
wszystkim jednak, reprezentują mieszkańców lub określone środowiska objęte oddziaływaniem
partnerstwa. Oferują wiec niezależne spojrzenie na planowane działania z perspektywy społecznej.
Pełnią też często rolę „pośrednika” w relacjach między podmiotami publicznymi a ich otoczeniem,
zarówno instytucjonalnym jak i, być może w szczególności, społecznym. Wreszcie, często legitymizują
partnerstwa w oczach rozmaitych interesariuszy czy też szeroko rozumianej opinii publicznej. Z drugiej
jednak strony, reprezentują specyficzną, „niekompatybilną” z sektorem publicznym kulturę pracy,
opartą na dobrowolności, demokratycznym stylu zarządzania. Dysponują też (z reguły) bardzo
ograniczonymi zasobami. Bywają mało przewidywalne i dogmatyczne. Biznes wnosi w partnerstwa
kompetencje związane z zarządzaniem projektami biznesowymi, planowaniem i monitorowaniem
rezultatów, a także kompetencje i zasoby umożliwiające realizację tych przedsięwzięć. Są jednak
zorientowane na inne cele niż partnerzy reprezentujący pozostałe sektory. Samorządy, jako de iure
„gospodarze” i zarządcy obszarów objętych wspólnymi działaniami, są oczywiście niezbywalnym
składnikiem partnerstw. Mogą także zaoferować doświadczenie w realizacji dużych projektów
inwestycyjnych, dostęp do dokumentacji i danych niezbędnych do ich przeprowadzenia, ułatwiać
przejście przez biurokratyczne procedury związane z realizacją tych projektów. Wnoszą też w
partnerstwa stabilność, związaną z relatywnie trwałym (najczęściej) przywództwem, czytelnymi
regułami działania i proceduralną „sztywnością”. Ta ostatnia cecha jest jednak zarazem – obok
tendencji do „zawłaszczania” przestrzeni i władzy nad tą przestrzenią – jedną z ich największych wad
jako partnerów. Obowiązujące je przepisy i procedury (najczęściej w tym kontekście wymienia się
prawo o zamówień publicznych, ustawę o finansach publicznych oraz wytyczne i interpretacje
5
Być może można ją tłumaczyć innymi charakterystykami tych podmiotów. W modelach uwzględniających
wszystkie omawiane tu czynniki peryferyjność, mierzona gęstością zaludnienia, ma ceteris paribus pozytywne
przełożenie na prawdopodobieństwo kontaktu z innym partnerem.
10
narzucane przez organy kontrolne) sprawiają, że są one mało elastyczne i z punktu widzenia innych
partnerów działają nieracjonalnie.
Jak te założenia mają się do rzeczywistości? Badanie nie dostarcza żadnych dowodów na to, że skład
partnerstw ma jakiś związek ze sposobem ich działania, a więc z częstotliwością stosowania przez nie
rozmaitych procedur lub rozwiązań, które można by łączyć z przedstawionym powyżej stereotypowym
obrazem atutów poszczególnych sektorów. Aktywność organizacji pozarządowych w partnerstwach
(przez poziom aktywności rozumiemy tu częstotliwość kontaktów z takimi podmiotami, nie tylko ich
formalną obecność w gronie partnerów) nie przekłada się w statystycznie istotny sposób na skłonność
do otwierania się tych partnerstw na otoczenie, nacisk na włączanie w nie różnych interesariuszy,
skłonność do poszukiwania partnerów na zewnątrz partnerstwa itp. (choć trzeba zaznaczyć, że
zależności takie występują, jednak są zbyt słabe, aby na gruncie danych z badania uznać je za
statystycznie potwierdzone). Być może, jest to związane z (fałszywym) przekonaniem partnerów
społecznych, iż sama ich obecność w partnerstwie jest potwierdzeniem ich „otwartości” czy
uspołecznienia (to częsty w relacjach między organizacjami pozarządowymi a stroną publiczną w Polsce
syndrom). Analogicznie, większy udział JST w partnerstwach nie skutkuje większym naciskiem na
stosowanie jednolitych procedur dotyczących sposobu zarządzania partnerstwem, a większy udział
partnerów reprezentujących (głównie) biznes nie przekłada się na większą skłonność do
diagnozowania potrzeb lokalnych czy na monitoring efektów działań partnerstw. Być może, brak tego
rodzaju zależności można przypisywać dość krótkiej historii badanych sieci. Nawet jednak jeśli tak jest,
dane te prowadzą do konkluzji, że nie ma przełożenia między kompozycją partnerstw i kulturą
instytucjonalną tworzących je podmiotów a kulturą samego partnerstwa. Inaczej mówiąc, atuty i
szczególne cechy tworzących je instytucji nie przekładają się na sposób funkcjonowania partnerstw
jako całości.
Istnieje kilka hipotez dotyczących przyczyn takiego (domniemanego) zjawiska. Pierwsza stanowi, iż nie
pozwala na to przeregulowanie partnerstw, sprawiające, iż sposób postępowania poszczególnych
partnerów, niezależnie od ich inklinacji, jest podobny. Byłoby to świadectwo bardzo niebezpiecznego
procesu izomorfizacji podmiotów tworzących partnerstwa – upodobniania się poprzez rezygnację z
własnej specyfiki, nawyków i imperatywów wynikających z ich kultury instytucjonalnej. Hipoteza
druga jest jeszcze mniej pocieszająca – mówi bowiem nie o izomorfizacji wynikającej z przeregulowania
zasad funkcjonowania partnerstwa, ale o izomorfizacji wcześniejszej niż partnerstwa (sytuacji, kiedy
rekrutowani są do nich tylko partnerzy reprezentujący zbliżoną kulturę instytucjonalną). W świetle
innych wyników badań (np. wyraźnych różnic w poglądach przedstawicieli poszczególnych sektorów w
kwestii tego, jakie są najistotniejsze cechy „dobrego partnerstwa” – por. więcej o tym niżej) bardziej
przekonująca wydaje się jednak pierwsza z tych hipotez6.
6
Oczywiście (czego nie da się na gruncie wyników badania stwierdzić) nie musi to być proces trwały. Być może,
ogranicza się on tylko do upodobniania się zachowań partnerów w ramach i na potrzeby konkretnego
partnerstwa. Partnerstwo staje się tu pewną konwencją działania, poza którą poszczególni partnerzy prowadzą
inne, bardziej „autentyczne” życie. Nie zmienia to jednak faktu, iż przyjęcie tych konwencji oznacza do pewnego
stopnia wyzbycie się przez partnerstwa atrybutów czy cech szczególnych stanowiących potencjalną „wartość
dodaną” poszczególnych ich stron. Poluzowanie gorsetu procedur i regulacji wyznaczających obecne modus
operandi partnerstw (trybów ich powoływania, sposobu definiowania relacji między partnerami, rozliczeń
finansowych) a zarazem doprecyzowanie oczekiwań dotyczących ich działalności (jasne kryteria efektywności i
skuteczności, precyzyjniej określone oczekiwania dotyczące komunikacji z partnerami zewnętrznymi itp.).
mogłoby stać się impulsem dla lepszego wykorzystania szczególnych kompetencji ich uczestników i przyczynić
się do poprawy ich produktywności / skuteczności.
11
Wyniki badania dostarczają jednak pewnych argumentów na rzecz tezy, iż wielosektorowość służy
partnerstwom. I tak, okazuje się, że wraz ze zwiększającym się udziałem partnerów społecznych i
biznesowych w partnerstwach (przede wszystkim dotyczy to organizacji pozarządowych) wyraźnie
poprawia się przeciętna ocena jakości tych partnerstw, mierzona za pomocą indeksu złożonego z 16
różnych kryteriów oceny7. Różnice w składzie partnerstw pozwalają wyjaśnić blisko 20% wariancji tego
indeksu. Co ważne, dzieje się tak nie dlatego, że sami ci partnerzy oceniają je lepiej (nie ma takiej
prawidłowości), ale dlatego, że cieszą się one ogólnie wyższą oceną (także wśród JST). Przebieg tej
relacji nie ma przy tym charakteru liniowego – wydaje się, że decyduje o niej nie tyle natężenie relacji
z podmiotami reprezentującymi inne sektory, ile samo ich istnienie. W partnerstwach, gdzie takich
podmiotów nie ma (dodajmy – to niemal w całości partnerstwa POPT, co można traktować jako
alternatywne wyjaśnienie omawianych zróżnicowań) wartości indeksu przybierają przeciętnie niższe
wartości (na poziomie 75%). W tych, gdzie te relacje występują, nie tylko są one lepiej oceniane
(przeciętnie 80%), ale także wydają się pozytywnie skorelowane z aktywnością… samorządów. Inaczej
mówiąc, jakość partnerstw „poprawia” sama obecność partnerów społecznych, nie ich aktywność.
Praktyczną implikacją tych prawidłowości jest postulat, by wspierać rozwój partnerstw
wielosektorowych, nie tylko ze względu na potrzebę włączania strony społecznej czy podmiotów
prywatnych w procesy zarządzania rozwojem terytorialnym, ale także ze względu na ich istotny
korzystny wpływ na kulturę współpracy w ramach partnerstw (więcej o tym niżej).
Wielosektorowość „ożywia” partnerstwa. Jeśli należą do nich organizacje pozarządowe, partnerzy (nie
tylko organizacje, ale także samorządy) statystycznie częściej deklarują wolę udziału w nich poza
horyzontem projektu predefiniowanego. Organizacje pozarządowe wydają się także najbardziej
otwartymi na współpracę i zaangażowanymi członkami partnerstw. Aż 95% z nich deklaruje duże
zaangażowanie swoich liderów w działania partnerstwa, a połowa wyraża chęć utrzymywania
kontaktów z przynajmniej 90% pozostałych członków. Co jednak charakterystyczne, same są znacznie
rzadziej wybierane jako potencjalni przyszli partnerzy (przeciętnie przez mniej niż połowę pozostałych
podmiotów). Innymi słowy, organizacje pozarządowe relatywnie często znajdują się w dość kłopotliwej
sytuacji, w której zgłaszają chęć współpracy w ramach partnerstwa, ale niekoniecznie są dla innych
pożądanymi partnerami.
Powstaje pytanie o źródła tej prawidłowości: czy wynika ona z przekonania partnerów publicznych o
ich samowystarczalności, poczucia omnipotencji władzy, czy z tego, iż potencjalny „wkład” organizacji
we współpracę nie może być odpowiednio wykorzystany przez innych partnerów, nie jest dla nich
7
Do pomiaru tej jakości wykorzystano „indeks jakości partnerstw”. Jest to złożony wskaźnik bazujący na
ocenach respondentów dotyczących 16 różnych aspektów funkcjonowania partnerstw wymienionych w pyt.
C12 (por. kwestionariusz badania, aneks do raportu, załącznik… ). Respondenci odpowiadali tu na pytania o to,
w jakim stopniu zgadzają się lub nie zgadzają ze stwierdzeniami dotyczącymi występowania tych cech w ich
partnerstwach. Chodzi tu o takie kwestie jak podzielanie przez partnerów wspólnych wartości, posiadanie
długofalowej strategii działań, zbieżność celów partnerów, jasny podział obowiązków i ról w partnerstwie,
elastyczność partnerów i zdolność do kompromisu, posiadanie przez nich kompetentnych pracowników,
kierowanie się dobrem partnerstwa itp. Silne przekonanie o występowaniu którejś z tych cech w partnerstwie
przekłada się na 5 punktów indeksu, podczas gdy silne przekonanie, iż cecha ta jest w nim nieobecna oznacza 1
punkt (odpowiedź „trudno powiedzieć” stanowi środek skali). Indeks obliczany jest jako stosunek sumy
punktów dla wszystkich 16 cech do maksymalnej możliwej do uzyskania sumy punktów. Przyjmuje wartości od
20% w sytuacji, kiedy zdaniem respondentów żadna z cech dobrego partnerstwa nie jest w nim obecna do
100% w sytuacji, kiedy wszystkie cechy dobrze je opisują. W innych obliczeniach w raporcie wykorzystano także
drugą wersję indeksu, w której w obliczeniach uwzględniono tylko te z cech wymienionych w pyt. C12, które
respondenci uznawali za ważne dla rozwoju partnerstw. W przypadku powtarzania badań w przyszłości
rekomendujemy takie przeliczenie wartości indeksu, by zawierał się w przedziale od 0 do 100% - ułatwi to jego
interpretację.
12
atrakcyjny (na przykład dlatego, że „podaż” organizacji potencjalnie zainteresowanych tego rodzaju
współpracą jest znacznie większa niż popyt), czy może w ogóle nie jest przez nich dostrzegany?
Dodajmy do tego hipotezy znacznie bardziej dla organizacji pesymistyczne: iż relatywnie często nie
mają one po prostu (w oczach innych partnerów) nic do zaoferowania, działają w sposób, który jest dla
innych trudny do zaakceptowania, lub że stosunkowo często są w partnerstwach przysłowiowym
„kwiatkiem do kożucha”: ich udział nie wiąże się z realnymi oczekiwaniami dotyczącymi ich zadań w
partnerstwie, ale wynika bardziej z uregulowań dotyczących dostępu do funduszy. Jeśli istotnie by tak
było, to sytuacja ta obciążałaby nie tylko organizacje pozarządowe, ale również samorządy (lub ich
agendy), które najczęściej występują w procesie tworzenia partnerstw z pozycji dominującej: to one
wybierają partnerów, zmuszając ich przy tym do uczestniczenia w niekiedy całkowicie sztucznych
postępowaniach konkursowych (gwoli sprawiedliwości, w istocie same są do tego zmuszone przez
uregulowania, o których piszemy już gdzie indziej). Jeśli relacje między samorządami i partnerami
społecznymi mają stać się partnerskie, muszą być równe na starcie. Potrzebne są rozwiązania prawne
umożliwiające samorządom i partnerom społecznym podejmowanie współpracy nie tylko w trybie tego
rodzaju „konkursu piękności”, ale także na zasadzie swojego rodzaju „postępowania
niekonkurencyjnego” – doboru polegającego na wzajemnym (i ujawnianym opinii publicznej) zaufaniu
partnerów i przekonaniu o wartości wnoszonej przez nich we wspólne działania.
Jeszcze bardziej zastanawiająca jest pozycja w partnerstwie podmiotów nienależących ani do sektora
pozarządowego, ani samorządowego. Choć nie różnią się one od innych pod względem natężenia
kontaktów z pozostałymi partnerami (a nawet, przy podobnych warunkach, wydają się nieznacznie
aktywniejsze), to same są wskazywane jako kontakty znacząco rzadziej. Zdecydowanie rzadziej są też
wymieniane przez pozostałych członków partnerstwa jako potencjalni współpracownicy w przyszłości.
Wreszcie, co uderzające, deklarują znacznie mniejsze zaangażowanie ich liderów w działalność
partnerstwa (tylko 45% ocenia je jako duże lub bardzo duże, co jest wynikiem niemal dwukrotnie
niższym niż w przypadku samorządów i ponad dwukrotnie niższym niż wśród organizacji
pozarządowych). Ich pozycja w partnerstwach jest szczególna – mają one zarówno ograniczone szanse,
jak i stosunkowo małą ochotę na utrzymanie swojego miejsca w partnerstwie w przyszłości.
Zdecydowana większość z nich to organizacje otoczenia biznesu i samorządu gospodarczego,
uczestnicząca w partnerstwach jako swojego rodzaju łącznik pomiędzy samorządami a
przedsiębiorcami. Są to więc instytucje, które mogłyby mieć stałe miejsce w partnerstwach, na takiej
samej zasadzie, na jakiej przyznaje się je stronie społecznej. Wyniki badania sugerują potrzebę
podjęcia działań na rzecz ich większej integracji z innymi uczestnikami sieci i lepszego umocowania
w partnerstwach.
Podobną wymowę mają porównania dotyczące opinii o przebiegu współpracy w ramach partnerstw.
Wskazują one, że uczestniczące w nich organizacje pozarządowe i inne podmioty niebędące
jednostkami samorządowymi mają pewne problemy z odnalezieniem swojego miejsca w tych
strukturach. O ile w całej badanej populacji zdecydowanie dominują pozytywne oceny jakości
współpracy w partnerstwach, o tyle wśród partnerów spoza sektora pozarządowego i samorządu
(głównie organizacje samorządu gospodarczego) nastroje są znacznie gorsze - prawie 40% z nich ocenia
współpracę średnio, źle lub uchyla się od odpowiedzi na to pytanie. Zarówno organizacje pozarządowe,
jak i inne podmioty prywatne znacznie częściej skarżą się także, że mają ograniczoną wiedzę o
motywacjach, interesach i celach pozostałych partnerów (brak wątpliwości w tej kwestii deklaruje
nieco połowa organizacji i mniej niż 1/3 innych podmiotów sektora prywatnego, w porównaniu do 65%
wśród JST). Co trzecia organizacja pozarządowa (przy 15% wśród ogółu partnerów) uważa także, że nie
ma żadnego wpływu na kierunek działań partnerstwa.
13
Zastanawia pewna „segregacja” reprezentantów poszczególnych sektorów w ramach partnerstw.
Komunikacja wewnątrz tych sektorów jest zdecydowanie intensywniejsza niż pomiędzy nimi. Choć
oczywiście (ze względu na ich liczebność i rolę w partnerstwach) najczęstszym partnerem dla
wszystkich członków partnerstw są samorządy, to jednak uderzające jest, że one same kontaktują się
ze sobą znacznie częściej, niż czynią to inne podmioty. Podobnie, organizacje pozarządowe znacznie
częściej niż inne podmioty kontaktują się z innymi organizacjami, a przedsiębiorstwa częściej niż inne
utrzymują kontakt ze sobą nawzajem. Co przy tym symptomatyczne, w przypadku każdego z tych
rodzajów podmiotów hasło „kontakt” ma inny ciężar. Im większą część tych kontaktów stanowiły
relacje z jednostkami samorządu terytorialnego, tym rzadziej były one „odwzajemnione” – a więc tym
rzadziej domniemani partnerzy sami wskazywali na dany podmiot jako na swój kontakt.
Jeśli częstotliwość i natężenie kontaktów traktować jako miarę dystansu między tymi środowiskami, to
można powiedzieć, że w znacznym stopniu są one „zwrócone do środka”. W języku teoretycznym, tego
rodzaju relacje z własną grupą odniesienia określa się niekiedy mianem „bliskich” lub „silnych” więzi.
Są one bardzo ważne, ponieważ tworzą fundament zaufania wewnątrz danej sieci partnerów,
pomagają dochodzić do konsensusu i redukować niepewność w procesie podejmowania decyzji oraz
koszty związane z negocjowaniem tych decyzji. Równie ważne są jednak tzw. „słabe” więzi, a więc
relacje wykraczające poza własną grupę odniesienia (a także relacje zapośredniczone przez innych).
Pozwalają one wypełnić tzw. dziury strukturalne, a więc łączyć ze sobą klastry podmiotów połączonych
silnymi więziami i transmitować informację oraz budować zaufanie między nimi. To właśnie one są
także kanałami, poprzez które rozprzestrzenia się nowa dla tych klastrów informacja (np. nowe idee,
rozwiązania, procedury czy narzędzia). Wydaje się, że badane partnerstwa cierpią na pewien na deficyt
takich połączeń. Dążąc do rozwoju partnerstw wielosektorowych, warto rozważyć działania
zmierzające do lepszego „skomunikowania ze sobą” różnych zamieszkujących je światów. Można to
osiągnąć poprzez wprowadzenie narzędzi i procedur ułatwiających wymianę informacji o działaniach
poszczególnych partnerów, ale także poprzez taki podział zadań w ramach realizowanych przez
partnerstwa projektów, by przynajmniej część z nich była realizowana wspólnie przez partnerów
reprezentujących różne sektory.
Otwartość partnerstw: ile „świeżej krwi”, ile „starej wiary"?
Aby nowe idee miały szanse przenikać do partnerstw, potrzebna jest nie tylko gęsta sieć powiązań
wewnątrz sieci, ale także „napływ świeżej krwi” - nowi partnerzy i szersze kontakty z ich otoczeniem.
Wyniki badania także tutaj dostarczają interesującego materiału do przemyśleń. Choć w Polsce o
partnerstwach wielosektorowych myśli się najczęściej w kategoriach pewnej innowacji czy szansy na
„otwarcie” samorządów i redefinicję sposobu, w jaki planuje się rozwój i realizuje się zadania publiczne
(takie właśnie nadzieje przyświecają często rozwiązaniom premiującym wielosektorowość w
programach publicznych), okazuje się, że w przypadku badanych partnerstw trudno w praktyce o takim
otwarciu mówić. Organizacje uczestniczące w tych partnerstwach (tak JST, jak i należące do innych
sektorów) rzadko kiedy są w nich bowiem prawdziwymi „nowicjuszami”. Przeciętnie, niemal ¾
kontaktów wewnątrz tych sieci ma historię dłuższą niż same te struktury, zawiązane przecież na
potrzeby konkretnego projektu. Można więc powiedzieć, że są to w znacznej części „starzy znajomi”,
dla których partnerstwo podlegające badaniu jest tylko kolejnym rozdziałem w już ugruntowanych
relacjach.
Choć sytuacja ta z pewnego punktu widzenia jest naturalna (trudno oczekiwać, że wchodząc w
partnerstwo będziemy przedkładać nowych, nieznanych nam partnerów nad partnerów sprawdzonych
– powinny je raczej tworzyć „zgrane drużyny”, i tak wydaje się istotnie być), to można zapytać, w jakim
14
stopniu programy dedykowane partnerstwom terytorialnym rzeczywiście przyczyniają się do
budowania tego rodzaju kooperacji, w jakim zaś są jedynie wzmocnieniem dla kooperacji już
istniejącej. Idąc tym tropem można by także zapytać, w jakim stopniu programy takie przyczyniają się
do poszerzania czy stymulowania współpracy wokół terytorium, w jakim zaś jedynie ją pogłębiają.
Niezależnie od odpowiedzi na to pytanie, wyniki badania dostarczają dowodów na to, że istniejące
partnerstwa stosunkowo rzadko otwierają się nie tylko na nowych członków, ale także na partycypację
szerszego grona osób lub środowisk dotykanych realizowanymi przez nie działaniami. „Nowi gracze”
mają w partnerstwach nieco pod górkę - okupują z reguły miejsca na marginesie tych sieci (wraz z
przeciętnym udziałem kontaktów sprzed partnerstwa zwiększa się ich znaczenie w tej sieci – o czym
więcej niżej).
Co więcej, podobną pozycję wyznaczają im wskazania innych partnerów dotyczące przyszłej
współpracy z innymi podmiotami w partnerstwach. Im mniej kontaktów sprzed partnerstwa, tym
mniejsze jest prawdopodobieństwo nawiązania współpracy z dowolnym innym podmiotem w sieci,
zwłaszcza współpracy o charakterze regularnym. Tym mniejsza także nasza popularność jako partnera
(mierzona natężeniem kontaktów z innymi), zarówno teraz, jak i w przyszłości. Dość powiedzieć, że
zgodnie z ustaleniami badania, przy tych samych innych charakterystykach prawdopodobieństwo
nawiązania relacji z innym partnerem w przypadku podmiotu, który nie ma żadnych kontaktów sprzed
partnerstwa jest o 10 punktów procentowych niższe niż w przypadku podmiotu, który współpracował
przed powstaniem partnerstwa ze wszystkimi swoimi obecnymi partnerami. Wyniki te mają istotne
znaczenie praktyczne: pokazują one, że partnerstwa buduje się na fundamencie wcześniejszych
relacji, i że podstawą ich rozwoju są doświadczenia z wcześniejszych etapów współpracy między
partnerami. Pozytywne doświadczenia są ważne dla obecnej intensywności współpracy i jej trwałości.
Dlatego w programach służących rozwojowi partnerstw równie ważny jak „twarde” rezultaty ich
działań jest sam proces dochodzenia do owych rezultatów – wsparcie w rozwoju relacji między
partnerami i przeciwdziałanie problemom w tych relacjach.
Osobnym problemem są relacje badanych sieci z ich otoczeniem. Jak wynika z opinii ich uczestników,
relatywnie rzadko (choć na poziomie deklaracji wcale nie tak rzadko) zdarza się, by angażowano się w
nich na przykład w organizację otwartych debat, spotkań czy konsultacji wokół działań partnerstwa czy
poszukiwano współpracy z podmiotami spoza dotychczasowego grona partnerów. Wszystkie te wyniki
prowadzą do diagnozy, że zarówno wejście w partnerstwo, jak i jego otwarcie na zewnątrz napotyka
pewne bariery. Rekomendujemy działania zmierzające do uruchomienia procesów sieciowania tak
wewnątrz partnerstw, jak i poza nimi. Jeśli chodzi o ten pierwszy wymiar, mogłyby one polegać np. na
zachętach i tworzeniu okazji do nawiązywania kontaktów między tymi członkami partnerstw, którzy
dotąd ich nie utrzymywali. Znacznie trudniejszym problemem wydaje się kwestia otwierania
partnerstw „na zewnątrz” – a więc dawania im możliwości poszerzania swojego składu,
dokooptowywania nowych partnerów itp. Postulat taki jest trudny do realizacji, jeśli o partnerstwach
myśleć w kategoriach projektów, obwarowanych stosownymi umowami, mających ściśle określony
skład, budżet etc. Mamy jednak przekonanie, że najlepszym dla nich scenariuszem byłoby, gdyby tak o
nich nie myśleć. Pojawia się tu pewien konflikt pomiędzy oczekiwaniami i celami, dla których tworzy
się programy finansujące działania partnerskie a uregulowaniami wyznaczającymi funkcjonowanie
tych partnerstw, odbierającymi im elastyczność i zatrzaskującymi je w sekwencjach działań z góry
zdefiniowanych w ramach konkretnych projektów. W oparciu o wyniki badania nie jesteśmy w stanie
sformułować precyzyjnych wskazówek dotyczących sposobów zaradzenia temu konfliktowi.
Rekomendujemy jednak ZMP podjęcie dyskusji nad tym, jakie mechanizmy mogłyby mu zaradzić.
Podstawą takich działań musiałaby być naszym zdaniem zmiana regulacji i procedur (w tym związanych
z dostępem do publicznego finansowania i sposobem jego rozliczania), która czyniłaby współpracę
opłacalną, a przynajmniej nie obciążałaby jej zbędnym ryzykiem i komplikacjami (piszemy o tym więcej
15
poniżej). Same regulacje jednak nie wystarczą. Potrzebne są działania edukacyjne dotyczące korzyści
wynikających z otwierania się partnerstw na nowe kontakty, wydarzenia służące wymianie
doświadczeń i nawiązywaniu kontaktów pomiędzy partnerstwami lub z potencjalnymi nowymi
partnerami, premiowanie tego rodzaju działań w kryteriach naboru przyszłych konkursów
partnerskich, czy propozycje prawnych rozwiązań umożliwiających wbudowanie w umowy partnerskie
możliwości rozszerzania składu partnerstw (nota bene, wartościowe byłyby również analogiczne
rozwiązania umożliwiające rozwiązywanie współpracy w razie tarć lub problemów w partnerstwie, co
obecnie z reguły napotyka na duże trudności ze względów formalnych. Więcej o tym niżej).
Jakość partnerstw: co o niej decyduje, co jej szkodzi?
Ostatecznym probierzem jakości partnerstw i ich szans na dalsze trwanie jest to, jak są one oceniane
przez partnerów. Oceny te można formułować w sposób ogólny lub pytając o konkretne aspekty
funkcjonowania partnerstw oraz ich wpływ na sytuację członków lub domenę, której dotyczą ich
działania. O wszystkie te kwestie zapytano uczestników badania. Gdyby chcieć podsumować ich
odpowiedzi jednym słowem, należałoby stwierdzić, że ocena ta wypada bardzo dobrze. Trudno się
jednak nie oprzeć wrażeniu, że wypowiedzi na ten temat były przynajmniej w części żyrowane przez
swojego rodzaju „urzędowy optymizm”, czy też polityczną poprawność (przypomnijmy, że omawiane
badania dotyczą wciąż trwających projektów i finansowane są pośrednio przez ich sponsora). Niemniej
należy zanotować, że w świetle tych deklaracji ponad 80% uczestników partnerstw wynosi z nich
ogólnie dobre lub bardzo dobre doświadczenia, przy czym prawie ¼ ocenia je bardzo dobrze.
Przeciętna ocena ze względu na 16 poruszonych w badaniu aspektów partnerstw plasuje się na
poziomie 77% maksymalnej możliwej oceny, a ze względu na te aspekty, które sami partnerzy uznawali
za ważne jest niewiele niższa (76%). Także pod innymi względami, jak poziom rozwoju
instytucjonalnego partnerstw (mierzony za pomocą indeksu złożonego z wypowiedzi dotyczących
funkcjonowania w nich określonych rozwiązań, procedur lub mechanizmów – przeciętnie 74 na 100
punktów8) czy indeks wpływu partnerstw9 (przeciętnie 75 na 100 pkt) wystawia im bardzo wysoką
ocenę.
Z punktu widzenia celów badania dużo ważniejsze niż syntetyczna ocena partnerstw jest jednak
wewnętrzne zróżnicowanie tych ocen. I tak, najlepiej ocenianymi cechami partnerstw okazują się
kwestie związane z ich kulturą organizacyjną i kompetencjami: zdaniem zdecydowanej większości
badanych (nie mniej niż 75%), cechuje je więc szacunek dla suwerenności poszczególnych partnerów,
jasny podział ról, zbliżona kultura pracy, wysokie kompetencje pracowników zaangażowanych w
prace partnerstwa, a także dostęp partnerów do wielu przydatnych kontaktów. Zarazem jednak
cechy te rzadko bywają przez nich uznawane za kluczowe dla rozwoju partnerstw (każdy uczestnik
badania mógł wskazać maksymalnie trzy takie cechy). Kluczowe są ich zdaniem atrybuty odnoszące
się do strategicznego wymiaru funkcjonowania partnerstw oraz decydujące o ich autentyczności:
8
Definicja indeksu – por. przypis 3
Jest to złożony wskaźnik bazujący na odpowiedziach na pytanie C9, dotyczące wpływu partnerstwa na (a)
rozwój organizacji respondenta, (b), szanse na pozyskanie nowych środków, (c), jakość usług publicznych
świadczonych na obszarze partnerstwa, (d) ograniczenie kosztów związanych z realizacją określonych zadań, (e)
rozwój komunikacji i współpracy pomiędzy partnerami. Wartości indeksu oblicza się jako stosunek sumy
punktów uzyskanych w każdym z tych wymiarów (maksymalnie po 5 pkt) do ich maksymalnej możliwej liczby.
Przyjmuje wartości od 20% w sytuacji, kiedy zdaniem respondentów w każdym z ww. wymiarów partnerstwo
przyczyniło się do zdecydowanego pogorszenia sytuacji, do 100% w sytuacji, kiedy w każdym z wymiarów
zadziałało zdecydowanie korzystnie. W przypadku powtarzania badań w przyszłości rekomendujemy takie
przeliczenie wartości indeksu, by zawierał się w przedziale od 0 do 100% - ułatwi to jego interpretację.
9
16
zbieżność celów i wartości, elastyczność / zdolność do kompromisu, posiadanie długofalowej
strategii działania czy zaangażowanie. Także one są oceniane relatywnie dobrze, choć nie tak
powszechnie jak aspekty organizacyjne. Wydaje się więc, że to przede wszystkim tych kwestii,
będących zresztą poniekąd konstytutywnymi cechami samej kategorii pojęciowej partnerstwa,
powinna dotyczyć dalsza praca związana ze wsparciem rozwoju współpracy wokół terytorium. Z tego
punktu widzenia niepokoją zapisy aktualnie publikowanych uszczegółowień Regionalnych
Programów Operacyjnych na okres programowania 2014-20, w których bądź w ogóle nie uwzględnia
się możliwości realizacji projektów partnerskich, bądź przewiduje się dla ich realizacji w
przeważającej mierze tryb konkursowy. Takie rozwiązanie, choć „bezpieczne” dla instytucji
zarządzających dystrybucją środków, jest zaprzeczeniem idei partnerstwa i będzie prowadziło do erozji
dokładnie tych cech oraz kompetencji, w które inwestowano w poprzednich rundach programowania
i które wskazywane są w naszych badaniach jako fundamentalne dla rozwoju partnerstw.
Wśród najmniej powszechnych, ale i najmniej istotnych deklarowanych cech badanych sieci znalazły
się zasobność partnerów, umiejętność absorpcji przez nich środków, wzajemne zaufanie, a także
prowadzenie regularnych badań jakości i efektów prowadzonych działań. Stosunek do dwóch
pierwszych z wymienionych cech można przypisywać okolicznościom zawiązania i bieżącej sytuacji
partnerstw (na obecnym etapie ich działania są przynajmniej w części finansowane z zewnątrz). Jednak
stosunkowo obojętny stosunek do kwestii zaufania oraz pomiaru efektów działań partnerstw
zaskakuje. Co do zaufania, zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w dyskursie publicznym jest to
bowiem nieodmiennie jedna z najbardziej eksponowanych kategorii. Być może, stosunkowo niewielki
nacisk na ten aspekt funkcjonowania partnerstw należy łączyć z charakterem ich aktywności i/lub
stopniem ich proceduralizacji/przeregulowania. Zaufanie nie jest w nich niezbędne dopóty, dopóki
partnerzy nie zależą w istotny sposób od siebie – inaczej mówiąc, gdy problemy lub działania jednego
z nich nie niosą ze sobą realnego ryzyka dla pozostałych (np. gdy stawka nie jest zbyt duża, gdy efekty
projektu nie są mimo wpadek zagrożone, lub wtedy, kiedy nie są precyzyjnie określone). Nie jest też
postrzegane jako istotne, kiedy ryzyko nieprzewidzianych zachowań lub scenariuszy jest nieduże – to
znaczy gdy wszelkie działania w ramach partnerstwa są z góry zaplanowane i obwarowane sankcjami
(jak to jest w przypadku projektów europejskich). Jeśli tak, można zapytać, w jakim stopniu wsparcie
dla takich projektów istotnie stanowi propedeutykę partnerstwa jako filozofii działania? Czy
zewnętrzne źródła finansowania i brak jasnych kryteriów oceny rezultatów działania (wskaźników
„wpływu”) projektów partnerskich nie jest typowym przykładem nauki „pływania w suchym basenie”?
W szczególności, zastanawia dezynwoltura, z jaką uczestnicy badania podchodzą do kwestii oceny
jakości oraz efektów działań partnerstw (tak jakby bardziej chodziło tu o dostęp do środków na
bieżące działania niż efekt długofalowy). Jest to dla nich kategoria zarazem najmniej powszechna i
najmniej istotna. Jasne kryteria sukcesu i nacisk na weryfikację tych planów to podstawowe warunki
rzeczywistego partnerstwa. Bez nich, inne jego elementy – uzgadnianie celów, tworzenie strategii
działań, podział zadań – stają się w dużej mierze fikcją. Powszechny brak nacisku na te kwestie wśród
uczestników badań składa się na niepokojący „syndrom zadowolenia przy bufecie”. Rekomendujemy
położenie zdecydowanie większego nacisku na wsparcie partnerstw w realizacji tego rodzaju zadań
(tym bardziej, że prawie 1/3 ich członków przyznaje, iż nie wie, do kogo mogłaby się z tym zwrócić).
Chodziłoby np. o wsparcie w opracowywaniu narzędzi do pomiaru rezultatów partnerstw, pomoc w
zamawianiu ewaluacji, pomoc w tworzeniu „teorii zmiany”, która powinna być podstawą działań
ewaluacyjnych, szkolenia dot. korzystania z ewaluacji i badań, pomoc we wskaźnikowaniu rezultatów
działań partnerstw, oraz generalnie w budowie kultury monitoringu i ewaluacji jako podejścia do
zarządzania w sektorze publicznym.
Co ciekawe, ocena partnerstw w stosunkowo niewielkim stopniu powiązana jest z charakterystyką
podmiotów, które tej oceny dokonują. Choć poszczególne wskaźniki jakości partnerstw (opinie o
17
jakości współpracy, indeks jakości partnerstw10, indeks wpływu partnerstw11, indeks rozwoju
instytucjonalnego partnerstw12) są oczywiście ze sobą skorelowane, to w niewielkim tylko stopniu dają
się wytłumaczyć różnicami między poszczególnymi podmiotami. Warto jedynie zwrócić uwagę na
istotny (pozytywny) związek pomiędzy tymi ocenami a aktywnością partnerów w sieci (liczbą ich
kontaktów, w stosunku do ogólnej liczby partnerów), znacznie silniejszy związek z zakładaną
aktywnością w przyszłości (% innych partnerów, z którymi badane podmioty chciałyby utrzymywać
kontakt po zakończeniu projektu), umiarkowanie silną zależność między tymi ocenami a liczebnością
partnerstw, a także między wskaźnikiem rozwoju instytucjonalnego partnerstwa (powstałym w wyniku
agregacji odpowiedzi na pytanie o funkcjonowanie wewnątrz partnerstwa rozmaitych procedur lub
mechanizmów świadczących o tejże dojrzałości). Ten ostatni wynik można traktować jako argument
na rzecz wysiłków zmierzających do wzmacniania dobrych standardów funkcjonowania partnerstw, w
szczególności takich jak organizowanie wymiany informacji o działaniach poszczególnych partnerów,
dostarczanie informacji zwrotnej o postępach projektów, monitoring i ewaluacja czy włączanie w
projekt zewnętrznych interesariuszy (to te składowe indeksu dojrzałości instytucjonalnej są bowiem
najmocniej związane z oceną jakości partnerstw). Co do związku między liczebnością partnerstw a ich
ocenami, wypada tylko przywołać spostrzeżenia, które towarzyszyły już analizom wpływu wielkości
partnerstw na poziom aktywności ich uczestników. Wraz ze wzrostem ich liczby, wykładniczo spada
poziom satysfakcji z jakości prac całej sieci. W dużych sieciach jest ona o ok. 5 pp. niższa niż w tych
najmniejszych, przy czym wyraźnie (istotnie statystycznie) obniża się powyżej progu 20 podmiotów.
Zapewne jest to powiązane z trudnościami w funkcjonowaniu w takich partnerstwach wyżej
wymienionych mechanizmów obiegu informacji. Duże struktury, jeśli mają działać płynnie, wymagają
dedykowanych im narzędzi zarządzania. Chodzi przede wszystkim o ww. narzędzia komunikacji
wewnętrznej, ale być może także o podział / delegowanie zadań wewnątrz partnerstw czy też ich
decentralizację – nadanie im wielostopniowej struktury (jak w przypadku jednego z partnerstw w woj.
śląskim, które jest podzielone na 4 osobne subregiony).
Zwraca także uwagę wyraźny pozytywny związek między oceną jakości partnerstw a natężeniem tej
współpracy (częstotliwością kontaktów, teraz i w przyszłości) oraz znaczeniem, jakie przypisuje się jej
w poszczególnych organizacjach. Wraz ze wzrostem (deklarowanego) znaczenia partnerstwa dla
danego podmiotu (a także wraz ze wzrostem zaangażowania liderów tego podmiotu w prace
partnerstwa) rośnie zarówno ogólne zadowolenie ze współpracy, jak i wartość złożonego wskaźnika
jakości partnerstwa, bazującego na wyżej omówionych deklaracjach. Choć na gruncie opisywanych
badań trudno przesądzić o przyczynowo-skutkowym kierunku tej zależności, samo zjawisko wydaje się
ważne. Zakładając, że umiarkowane zaangażowanie w partnerstwo nie jest postawą, która towarzyszy
deklarującym ją podmiotom od początku, ale że jest to postawa nabyta, wydaje się, że możemy mówić
o mechanizmie „samowykluczania się” z partnerstw tych podmiotów, którym współpraca w ich ramach
nie układa się bezproblemowo. W języku teorii organizacji (tzw. modelu EVLN, dla którego punktem
wyjścia była teoria A. Hirshmanna), tego rodzaju postępowanie wpisuje się w strategię „negowania”
istniejącego porządku, poprzez przyjęcie postawy pasywnej i redukowanie wszelkich wysiłków
związanych z uczestnictwem w danej relacji. Co istotne, jest to strategia charakterystyczna dla sytuacji,
kiedy próg wejścia w dany układ czy relację nie jest zbyt wysoki (w innym przypadku typowa jest
strategia „lojalności”) a przy tym istnieją bariery utrudniające realizację innych strategii (np. wyjście z
relacji czy podjęcie działań na rzecz zmiany – tzw. „Voice”). Jeśli wykorzystać tą teorię do interpretacji
danych o badanych partnerstwach, należałoby uznać, że brakuje w nich rozwiązań umożliwiających
realizację tych alternatywnych strategii: kanałów komunikowania problemów oraz procedur, które
umożliwiałyby wyjście z partnerstwa bez ponoszenia prawnych oraz / lub politycznych konsekwencji
10
Definicja indeksu - por. przypis 7
Definicja indeksu - por. przypis 9
12
Definicja indeksu - por. przypis 3
11
18
takiej decyzji. W sytuacji braku takich rozwiązań, optymalną strategią niezadowolonych członków
partnerstw staje się „przeczekanie" do końca aktualnie realizowanego przez nie projektu.
Przypuszczenie to znajduje potwierdzenie w statystykach dotyczących planów związanych z
kontynuacją udziału w partnerstwach po zakończeniu aktualnie realizowanego projektu. Jak nietrudno
się domyślić, wśród podmiotów oceniających współpracę bardzo dobrze dalsze plany z partnerstwem
wiąże 97% respondentów (pozostałe 3% wybierają odpowiedź „trudno powiedzieć”). W grupie
uznających współpracę za „raczej dobrą” kontynuację partnerstwa planuje niewiele mniej, bo 89%
uczestników badania, jednak wśród oceniających ją niżej lub uchylających się od takiej oceny – już tylko
nieco ponad połowa (w tym tylko 16% chce „zdecydowanie” współpracować).
Na kwestię jakości partnerstw można także spojrzeć z perspektywy obowiązujących w nich praktyk i
standardów, a także poprzez pryzmat problemów zgłaszanych przez uczestniczące w nich instytucje.
Obok wspomnianych już wyżej kwestii, takim często poruszanym problemem okazuje się na przykład
brak jednolitych standardów działania i procedur zarządczych, a także nierówny wpływ poszczególnych
członków partnerstw na decyzje. Często poruszano także kwestię braku motywacji i zaangażowania
części partnerów. Co charakterystyczne, zdaniem badanych problem ten dotyczył znacznie częściej
innych członków badanych sieci niż ich samych. Efekt ten, choć do pewnego stopnia typowy dla badań
sondażowych, można traktować jako kolejny symptom pewnych problemów komunikacyjnych
wewnątrz partnerstw. Bierność czy też alienacja części uczestników jest jednym z istotniejszych
zagrożeń dla rozwoju współpracy. Nawet jeśli towarzyszy niewielkiej części podmiotów w danym
partnerstwie, w dłuższej perspektywie może nie tylko przekładać się na problemy w realizacji jego
celów, ale także rozprzestrzeniać się wewnątrz sieci, „zarażając” kolejnych jej uczestników. Szybkie
reagowanie na tego rodzaju problemy i zarządzanie nimi jest ważną rolą koordynatorów partnerstw.
Być może warto wyposażyć ich w narzędzia umożliwiające im szybką identyfikację tego typu
problemów i ich przyczyn – swojego rodzaju „system wczesnego ostrzegania” . Może on obejmować
np. rozwiązania o charakterze komunikacyjnym (np. sondy dot. problemów w partnerstwie, grupy
dyskusyjne) lub zarządczym (np. regularne audyty działań poszczególnych partnerów, rozmowy
ewaluacyjne, powtarzane co roku samooceny jakości rozwoju partnerstwa wg metodologii
przygotowanej w projekcie ZMP, ZGW i ZPP).
Poglądy uczestników badań na temat jakości partnerstw znajdują dopełnienie w wypowiedziach
zajmujących się tą problematyką ekspertów. Także oni zwracają uwagę na rolę, jaką w rozwoju tej
współpracy odgrywają zdolność do zdefiniowania wspólnego celu, który łączyłby wszystkich
członków partnerstwa, jasny podział zadań i odpowiedzialności w ramach partnerstwa czy
zaangażowanie liderów – rozumiane nie tylko jako osobiste zainteresowanie projektami, ale także
autentyczna (nieinstrumentalna) otwartość i orientacja na partnerskie zarządzanie. Akcentują jednak
także szereg innych istotnych elementów, które nie były przedmiotem naszych badań lub nie okazały
się istotne wg ich uczestników. W opinii ekspertów, kluczem dla dobrego partnerstwa jest więc przede
wszystkim „kompetencja strategiczna” – zdolność do dostrzeżenia przez założycieli partnerstwa
rzeczywistego problemu, którego rozwiązanie wymaga współdziałania ponad granicami
administracyjnymi i / lub sektorowymi, względnie umiejętność dostrzeżenia szansy rozwojowej w
podjęciu takiej współpracy. Ten oczywisty skądinąd argument jest o tyle wart podkreślenia, że w
przekonaniu części ekspertów nie jest wcale oczywistym kryterium uruchamiania partnerstw w Polsce.
W ich opinii, decyzje dotyczące wejścia w tego rodzaju współpracę mają często charakter
koniunkturalny, a nowopowstające partnerstwa odtwarzają w gruncie rzeczy zastane układy i sieci
relacji. Po drugie, liczy się „kompetencja menadżerska”: mądre i aktywne przywództwo, zdolność do
negocjowania interesów i kompromisu, umiejętności zarządcze, motywacyjne, techniczne,
administracyjne. Po trzecie – „kompetencje merytoryczne” - tak po stronie liderów, jak i personelu
instytucji zaangażowanych w partnerstwa (wiedza związana z dziedziną objętą partnerstwem). Po
19
czwarte, „kompetencje kulturowe” (np. zdolności przywódcze, charyzma, potencjał wzajemnego
zaufania, kooperatywność). Spoiwem partnerstw i warunkiem ich trwałości jest także dbałość o
transmisję wiedzy i wiary w sens współpracy – wewnątrz partnerstwa, ale także wewnątrz
uczestniczących w nich instytucji – tak, by nie opierała się tylko i wyłącznie na liderze lub pojedynczych
aktywnych podmiotach.
Przyszłość partnerstw: sekrety długowieczności
Dobre partnerstwa to trwałe partnerstwa, bowiem problemy dla jakich zostały zawiązane nie znikną w
ciągu kilku lat. Skłonność do dalszego udziału w tych strukturach, a także skłonność do podtrzymywania
/ nawiązywania współpracy między ich członkami to prawdopodobnie najlepszy wyznacznik ich
rzeczywistej kondycji13. Z tego punktu widzenia, wyniki badania przynoszą nader optymistyczne
prognozy. Zainteresowanie kontynuacją udziału w partnerstwach po zakończeniu projektu
predefiniowanego wyraża blisko 85% ich uczestników. Tak pozytywny stosunek do partnerstw jest o
tyle zrozumiały, że większość z nich zrzesza głównie podmioty, które współpracują ze sobą od dawna,
zwykle w partnerstwach, niezależnie od projektu predefiniowanego. Trzeba jednak także zauważyć, że
udział w projekcie wydaje się stymulować rozwój tych relacji. Przeciętny członek partnerstwa deklaruje
chęć utrzymywania kontaktów z ponad 2 razy większą liczbą innych członków, niż ma to miejsce
aktualnie, a połowa chciałaby mieć w przyszłości przynajmniej 10% więcej partnerów niż obecnie.
Statystyki te skrywają różnice, które mogą wiele powiedzieć o „sekretach długowieczności”
partnerstw. Nie wszystkie są równie entuzjastycznie nastawione do przyszłości – są wśród nich
zarówno takie, których członkowie jednomyślnie opowiadają się za kontynuacją współpracy i wskazują
wielu potencjalnych partnerów, jak i takie, których przyszłość nie rysuje się tak optymistycznie. Co
decyduje o tych zróżnicowaniach?
Po części determinuje je oczywiście sam charakter partnerstwa, w oczach jego uczestników. Ci z nich,
którzy traktują je jako formę realizacji konkretnego projektu czy przedsięwzięcia wykazują znacznie
mniejszą inklinację, by myśleć o kontynuacji udziału w jego pracach (a także by deklarować chęć
współpracy z jego poszczególnymi członkami). Nie mniejsze znaczenie ma waga partnerstwa dla
poszczególnych podmiotów i ich przywódców (im większa, tym więcej planów na przyszłość, zarówno
w odniesieniu do całego partnerstwa jak i jego członków). Krótko mówiąc, przyszłość partnerstw wiąże
się w znacznej mierze z tym, do jakiego stopnia (dla jak wielu tworzących je podmiotów) są one
rzeczywiście partnerstwami. Choć stwierdzenie to zakrawa na tautologię, niesie ze sobą bardzo istotne
przesłanie. Warunkiem trwałości partnerstwa jest przekonanie uczestników o stałym i poważnym
zaangażowaniu poszczególnych członków we wspólne działania. Dopóki zaangażowanie to
realizowane jest „od projektu do projektu”, dopóty trudno im okrzepnąć. Jest symptomatyczne, że
choć zdecydowana większość uczestników badanych przez nas sieci skłaniała się ku kontynuacji
swojego udziału w ich działalności poza horyzontem bieżącego projektu, to pewność tego udziału
wyrażała tylko nieco ponad 1/3 z nich (38%). Znacznie łatwiej przychodziły im stanowcze deklaracje
13
Oczywiście, teza ta tylko częściowo jest prawdziwa. Dotyczy takich partnerstw, które z założenia mają
charakter długofalowy i strategiczny, a także takich partnerów, dla których funkcjonowanie w ich ramach nie
jest koniecznością - którzy nie są z różnych względów (lokalizacyjnych, ekonomicznych, politycznych)
„zmuszeni” do włączania się w te układy i nie mogą z nich wyjść bez ponoszenia dalekosiężnych konsekwencji.
Sama logika projektu predefiniowanego niemal z definicji zakłada, że chodzi tu o właśnie takie sieci i takie
relacje. Świadczą o tym również deklaracje uczestników partnerstw, którzy w zdecydowanej większości myślą o
nich albo w kategoriach wielowymiarowej, stałej współpracy strategicznej, albo w każdym razie jako o trwałych
rozwiązaniach służących świadczeniu określonych usług publicznych.
20
dotyczące chęci współpracy z wybranymi podmiotami w tych sieciach. Wyniki te sugerują potrzebę
intensyfikacji działań związanych z promowaniem w środowiskach lokalnych idei partnerstwa jako
takiego – nie jako etykietki dla kolejnych przedsięwzięć (lub dla prób pozyskania środków
zewnętrznych na realizację takich przedsięwzięć), ale jako autonomicznych instytucji. Potrzebne jest
odwrócenie typowej logiki kreowania partnerstw w Polsce: przejście od sytuacji, w której to projekty
tworzą partnerstwa, do takiej, w której partnerstwa uruchamiają projekty. Oprócz odpowiednich
warunków prawnych (o czym więcej w rekomendacjach), wymaga to pokazywania konkretnych,
praktycznych „świadectw” użyteczności tak rozumianych partnerstw – realnych korzyści, jakie wynikają
z trwałej, długofalowej współpracy i koordynacji działań na rzecz rozwoju.
Kolejnym składnikiem receptury na długowieczność partnerstw jest naturalnie wysoka ocena ich
obecnej kondycji i brak przykrych doświadczeń związanych z ich dotychczasowym przebiegiem (jeśli
nie ewidentne i odczuwalne korzyści z dotychczasowej współpracy). Jakie kategorie oceny i jakie
doświadczenia składają się na tą zależność? Skłonność do pozostania w partnerstwie zależy w
szczególności od tego, czy trawią je konflikty: podmioty, które ich nie napotykały, częściej i śmielej
deklarują chęć dalszej współpracy w partnerstwach niż te, które napotykały je często lub unikały
wypowiedzi na ten temat. Ważne (ważniejsze niż inne kwestie) okazuje się także przekonanie o
istnieniu długofalowej strategii działań partnerów, ich zdolności do kompromisu, zbieżności celów i
wartości wewnątrz partnerstwa. Nawet większą wagę dla ich planów na przyszłość ma także poczucie,
że jest ono dla danego podmiotu korzystne (ściślej, że korzyści przewyższają koszty) i że przyczynia się
do jego rozwoju. Co interesujące, postrzegany wpływ partnerstwa na rozwój organizacji ma większe
przełożenie na skłonność do kontynuacji współpracy niż ocena jego wpływu na to, co jest zapewne
głównym przedmiotem działań partnerstwa – a więc poprawę jakości określonych usług publicznych
czy redukcję ich kosztów. Działania na rzecz rozwoju partnerstw powinny więc obejmować
wypracowywanie mechanizmów zapobiegania lub rozładowywania konfliktów, działań wspierających
planowanie, uzgadnianie i komunikowanie ich strategii, oraz identyfikację i promowanie konkretnych
korzyści, jakie partnerzy mogą wynieść ze wspólnych przedsięwzięć.
Skłonność do pozostawania w partnerstwach jest także powiązana z poziomem ich rozwoju
instytucjonalnego. Brak szeroko pojętej infrastruktury (prawnej, proceduralnej, organizacyjnej,
komunikacyjnej), a także brak „inwestycji” w instytucjonalną obudowę partnerstw (rozwiązania lub
procedury budujące partnerstwa jako instytucje) jest jedną z głównych przyczyn trudności
funkcjonowania partnerstw i główną przyczyną ich nietrwałości. Im częściej ich członkowie raportowali
funkcjonowanie w nich praktyk/procedur świadczących o takiej dojrzałości, tym większa część z nich
opowiadała się za pozostaniem w partnerstwie. Prawidłowość ta dotyczyła wszystkich uwzględnionych
w badaniu procedur, ale nieco silniej manifestowała się w przypadku (a) wymiany informacji o
działaniach, planach i efektach uzyskiwanych przez poszczególnych partnerów, rozmów o efektach
działań, (b) spotkań wszystkich partnerów w celu koordynacji wspólnych działań oraz (c) diagnozy
potrzeb, które powinny być zaadresowane przez partnerstwo, (d) istnienia jednolitych procedur
zarządzania partnerstwem. Wyniki te można sprowadzić do stwierdzenia, iż trwałość partnerstwa
jest powiązana z dostępem jego uczestników do informacji i mechanizmami, które ten dostęp
zwiększają.
Zwraca również uwagę związek między skłonnością partnerów do przyszłej współpracy a jej obecnym
natężeniem. Im gęstsze są relacje w partnerstwach obecnie (im więcej jego członków kontaktuje się z
innymi partnerami i im większa częstotliwość tych kontaktów) tym częściej planuje się takie relacje w
przyszłości. Liczy się tu bardzo historia dotychczasowych relacji. Chcemy pracować przede wszystkim
(choć nie tylko) z tymi, z którymi już współpracowaliśmy (i tym częściej, im większa była częstotliwość
dotychczasowych kontaktów). Prowadzi to do sytuacji, w której (przy założeniu, że preferencje
21
członków partnerstw przełożą się na rzeczywistość) obecna struktura partnerstw ma silną tendencję
do odtwarzania się. Co więcej, okazuje się w związku z tym, że realizacja projektu EOG lub POPT nie
przyczynia się (na razie) w istotny sposób do wyrównywania różnic w aktywności poszczególnych
partnerstw. Te z nich, w których aktywność ta jest obecnie niska nie zyskają dzięki niemu znacząco
więcej „wigoru” niż te, w których już wcześniej była ona wysoka. Gdyby z pieniędzy publicznych
kontynuować wspieranie współpracy w ramach Miejskich Obszarów Funkcjonalnych, to należałoby
zmienić alokację środków i działań w przyszłych projektach służących wsparciu partnerstw, aby
koncentrować te wysiłki odpowiednio do ich potrzeb – zarówno pod względem skali, jak i charakteru
wsparcia. Oznaczałoby to jednak także konieczność przeprowadzenia uprzedniej diagnozy
funkcjonowania i istotnych problemów partnerstw, co samo w sobie wydaje się rozsądnym pomysłem.
Dotychczasowa pozycja podmiotów w partnerstwach w bardzo dużym stopniu (w zależności od
przyjętej miary, nawet do 50%) determinuje ich pozycję w przyszłości14. Nie znaczy to jednak, że nie
obserwujemy w nich żadnych zmian. Wirtualne „partnerstwa przyszłości”15 stają się gęstsze niż obecnie
(zwiększa się liczba powiązań wewnątrz nich). Co jednak istotne, stają się gęstsze przede wszystkim w
obrębie klastrów obecnych kontaktów. Inaczej mówiąc, wewnętrzne podziały, które towarzyszą
partnerstwom, nie ulegają rozmyciu, ale pogłębieniu. Wyłaniają się (a może istnieją od dawna, jednak
obecnie nie zajmują w partnerstwach właściwej im roli?) także nowe „gwiazdy socjometryczne”, które
niekiedy zyskują w nich pozycję silniejszą niż dotychczasowi liderzy16. Statystycznie rzecz biorąc, obecni
liderzy partnerstw cieszą się wyraźnie mniejszą popularnością jako przyszli partnerzy niż wynikałoby to
z ich aktualnej pozycji17 (choć wciąż większą niż przeciętnie inni partnerzy - dziś kontaktuje się z nimi
średnio 86% pozostałych członków, w przyszłości chciałoby to robić już „tylko” 67% z nich).
Jednym słowem, partnerstwa ewoluują. Dynamika ta może być dla nich zarówno szansą, jak i
zagrożeniem – zwłaszcza jeśli zachodzące wewnątrz nich procesy nie będą miały przełożenia na ich
strukturę. Warto wobec tego podjąć działania zmierzające do lepszego rozpoznania wewnętrznych
podziałów i ról wewnątrz partnerstw. W ramach tych działań należałoby zidentyfikować członków
partnerstw, którzy mogą odegrać ważną rolę w zarządzaniu wspólnymi działaniami – np. skupiają
wokół siebie wielu partnerów lub są pośrednikami między różnymi grupami podmiotów. Mogą one
pomóc usprawnić komunikację wewnątrz partnerstw, ale także zapobiec ewentualnym podziałom i
konfliktom. Warto także uwzględnić wewnętrzne podziały w partnerstwach w ich formalnej strukturze.
W szczególności, należy rozważyć decentralizację dużych partnerstw: wprowadzenie pośrednich
elementów w ich strukturze organizacyjnej, a także wyposażenie ich w narzędzia umożliwiające im
14
Oszacowanie bazuje na danych z tych partnerstw, dla których dysponowaliśmy kompletnymi danymi o
obecnych kontaktach poszczególnych podmiotów i ich preferencjach dotyczących przyszłych kontaktów.
15
Hipotetyczne przyszłe partnerstwa, odtworzone na podstawie deklaracji poszczególnych podmiotów dot. ich
kontaktów z innymi partnerami w przyszłości. Oczywiście, analizy te bazują na założeniu, że współpraca ta
będzie podejmowana w ramach partnerstwa i nie uwzględnia ew. kontaktów z podmiotami, których obecnie w
partnerstwach nie ma.
16
Wskaźnikami, które określają tą pozycję w naszych badaniach są: współczynnik nazywany „wektorem
własnym” (Eigenvector centrality) oraz „stopniem pośrednictwa” (Betweenness Centrality). Pierwszy mówi o
tym, w jakim stopniu poszczególne podmioty w sieci są powiązane z innymi „ważnymi” (t.j. również silnie
powiązanymi) podmiotami, drugi o tym, jak często podmioty te znajdują się na najkrótszej możliwej ścieżce
pomiędzy wszystkimi parami podmiotów w sieci (a więc jak często odgrywają rolę pośredników w tej sieci)
17
„Popularność” szacujemy na podstawie udziału uczestniczących w badaniu członków danego partnerstwa,
którzy wskazali na dany podmiot jako swój kontakt. Trzeba zaznaczyć, że wskaźnik ten jest obciążony ze
względu na brak informacji o części kontaktów w poszczególnych partnerstwach. Bazujące na nim oszacowania
mogą w pewnym stopniu odbiegać od takich, które bazowałyby na pełnej informacji o relacjach między
partnerami.
22
sprawne zarządzanie ich strukturą: podział zadań, komunikację wewnętrzną, rekrutację do (i relegację
z) partnerstwa.
O dynamice relacji wewnątrz partnerstw decyduje też wiele innych, obiektywnych czynników. Dotyczy
to nie tylko obecnych kontaktów (o ich uwarunkowaniach pisaliśmy wyżej) ale także przyszłości. Jeśli
rozwój partnerstw definiujemy nie tylko w kategoriach formalnych porozumień, ale przede wszystkim
w kategoriach rozwoju relacji między ich stronami, to ważne staje się pytanie o to, co sprzyja
podejmowaniu/podtrzymywaniu takich relacji, co zaś je blokuje. Pytanie to można zaadresować na
dwa sposoby. Po pierwsze, można zapytać, jakie cechy badanych podmiotów zwiększają ich „ogólną”
atrakcyjność jako potencjalnych partnerów? Po drugie, można zadać to samo pytanie w odniesieniu do
bilateralnych relacji między konkretnymi dwoma podmiotami w partnerstwie: zbadać, jakie cechy
każdej pary partnerów determinują szanse na podtrzymanie/nawiązanie kontaktów między nimi. Jeśli
chodzi o pierwszą z tych kwestii, dostępne dane pozwalają w bardzo dużym stopniu (blisko 50%)
„przewidzieć” różnice w popularności partnerów18. Najważniejszy okazuje się tu ich dotychczasowy
status – podmioty pełniące obecnie rolę liderów partnerstw wybiera na przyszłych partnerów o 15%
więcej pozostałych podmiotów w partnerstwie niż podobne podmioty nie pełniące funkcji lidera.
Istotną rolę odgrywa także dotychczasowa popularność tego podmiotu (liczba dotychczasowych jego
relacji z innymi – im większa, tym większa atrakcyjność w przyszłości), fizyczny dystans dzielący go od
innych (im przeciętnie większy, tym mniej), typ podmiotu (JST są bardziej popularne niż inne jednostki),
a także (w niewielkim stopniu) jego potencjał (ekonomiczny – im większy, tym częściej jest
wskazywany). Jeśli chodzi o czynniki determinujące szanse na podtrzymanie lub nawiązanie relacji
między dowolnymi dwoma podmiotami, liczy się także (i ma wręcz podstawowe znaczenie)
częstotliwość dotychczasowych kontaktów między nimi i podejście do przedsięwzięcia, w którym te
podmioty współuczestniczą (to, czy myślą o nim w kategoriach projektowych, czy też jako o
przedsięwzięciu długofalowym). Istotny okazuje się również poziom ich zaangażowania w partnerstwo,
„zakorzenienie” w dotychczasowych relacjach (udział ich kontaktów sprzed partnerstwa), liczebność
partnerstwa, a także to, o jakiego rodzaju podmiotach mówimy (np. organizacje pozarządowe są
bardziej skłonne do współpracy niż pozostałe podmioty niebędące samorządami, ale same są
relatywnie rzadziej wskazywane jako przyszli współpracownicy).
Co robić?
Celem przedstawionych wyżej badań była identyfikacja najważniejszych trendów związanych z
funkcjonowaniem partnerstw terytorialnych w Polsce, a także sformułowanie rekomendacji
dotyczących przyszłych działań na rzecz ich rozwoju. Część z tych rekomendacji przewijała się już w
tekście raportu. Poniżej, przedstawiamy je w bardziej usystematyzowany sposób.
Podzieliliśmy je na trzy grupy. Pierwsza z nich gromadzi postulaty dotyczące potrzeby systemowych
działań na rzecz umocnienia partnerstwa w Polsce – nie „partnerstw”, ale właśnie partnerstwa,
rozumianego jako filozofia działania. Jest to część zarazem najbardziej ogólna (niekiedy otwarcie
marzycielska), ale też dotycząca najbardziej fundamentalnych warunków rozwoju partnerstw. Trzeba
też zaznaczyć, że jest ona najluźniej powiązana z bezpośrednimi wynikami naszych badań – to raczej
autorska interpretacja tych wyników, czerpiąca tyleż z nich samych, co z naszych własnych
doświadczeń jako uczestników rozmaitych partnerstw. Druga grupa sugestii dotyczy działań służących
18
W tym przypadku wskaźnikiem „popularności” był udział uczestników badania w danym partnerstwie, które
wskazały, że chciałyby w przyszłości kontaktować się z danym podmiotem.
23
instytucjonalizacji partnerstw jako organizacji, trzecia – rozwiązań służących wzmocnieniu
istniejących partnerstw: poprawie jakości i efektywności ich pracy.
Po pierwsze, propartnerskie prawo
Dalszy rozwój współpracy międzysamorządowej i międzysektorowej w Polsce wymaga redefinicji
relacji między różnymi podmiotami biorącymi udział w procesach zarządzania publicznego:
administracją samorządową, państwem, partnerami społecznymi i innymi interesariuszami. Obecny
układ tych relacji bardzo utrudnia podejmowanie rzeczywistej, długofalowej współpracy. Niezbędne
wydają się zmiany uregulowań decydujących o sposobie działania samorządów, w kierunku, który
motywowałby je do podejmowania współpracy. Należy dążyć do odwrócenia obecnej sytuacji, w której
partnerstwo jest (z prawnego i proceduralnego punktu widzenia) wyborem suboptymalnym i wiąże się
(dla samorządów) z koniecznością „uzasadniania” takiego właśnie sposobu realizacji zadań
publicznych. Zdrowy system regulacji wyznaczających funkcjonowanie wspólnot samorządowych
powinien tymczasem sankcjonować partnerstwo jako stan normalny i wymagać takich uzasadnień w
sytuacji, kiedy go brakuje. Kluczowym problemem jest tu przeregulowanie samorządów, które
sprawia, że ich podstawową strategią staje się minimalizacja ryzyka związanego z podejmowanymi
działaniami, a podstawową filozofią – filozofia „stosowania przepisów”. Uregulowania dotyczące
pozyskiwania i rozliczania środków publicznych, a także potencjalne sankcje wynikające z
podejmowania nowatorskich lub jakkolwiek ryzykownych działań przekładają się na tendencję do
„unikania ryzyka kary”. Uwidocznia się ona na różnych etapach rozwoju partnerstwa: od procesu
rekrutacji partnerów (stosowanie trybu konkursowego jako metody wyboru członków partnerstw),
poprzez definiowanie celów projektów (podporządkowanie ich celom, na które można pozyskać środki,
myślenie w kategoriach jednostek administracyjnych zamiast funkcjonalnych), określanie wskaźników
realizacji tych celów („bezpieczne” z punktu widzenia rozliczeń wskaźniki produktów partnerstw, brak
jasnych kryteriów długofalowych rezultatów), po rozliczanie wydatków (kryteria kwalifikowalności w
projektach europejskich, regulacje dot. dyscypliny finansów publicznych).
Rozwój partnerstw wymaga przyznania ich stronom pewnego minimalnego poziomu autonomii. W
obecnym systemie prawnym, trudno o takiej autonomii mówić. Samorządy potrzebują przywrócenia
(praktycznego uznawania przez organa kontrolne) konstytucyjnej gwarancji samodzielności
samorządu terytorialnego, która znalazła swoje potwierdzenie w tzw. klauzuli generalnej – tj.
zgodnie z treścią art. 6 ustawy o samorządzie gminnym, do zakresu działania gminy należą wszystkie
sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów
publicznych. Kwestia ta od kilku lat jest już przedmiotem intensywnych dyskusji w ramach prac nad
tzw. „prezydenckim” projektem nowej ustawy samorządowej. Ciekawą propozycją w ramach tego
projektu są także zapisy zobowiązujące władze lokalne do prowadzenia polityki rozwoju, poprzez
rozdzielenie oceny wykonania budżetów od właściwej oceny realizacji tejże polityki.
Przebudowy wymagają także regulacje dotyczące form współpracy międzysamorządowej i
międzysektorowej. Potrzebne są nowe rozwiązania umożliwiające instytucjonalizację partnerstw
(poza/ponad reżimem projektów europejskich). W tą stronę mogłyby np. iść zmiany w ustawie o
samorządzie terytorialnym, umożliwiające poszerzanie kompetencji związków komunalnych o
prerogatywy związane z prowadzeniem wspólnej polityki rozwoju terytorium (obecnie mają one co do
zasady charakter zadaniowy), a także rozszerzanie ich składu o partnerów reprezentujących różne
szczeble samorządu. Trudno jednak oczekiwać, by mogły one stać się wehikułem dla partnerstw
wielosektorowych. Być może, wsparcie rozwoju takich partnerstw wymaga powołania do życia nowego
rodzaju podmiotu, łączącego w sobie cechy związku i stowarzyszenia (w tą stronę szła np. koncepcja
24
Zespołu współpracy terytorialnej z projektu ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na
rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego i zmianie innych ustaw, zgłoszonego przez Prezydenta RP do
Sejmu w 2013 roku).
Niekorzystny wpływ na rozwój partnerstw mają również regulacje, które godzą w ich autentyczność.
Oczywistym przykładem takiego negatywnego oddziaływania są zapisy ustawy o zasadach
prowadzenia polityki rozwoju (w art. 28a, ust. 4), która obliguje podmioty ubiegające się o realizację
projektów partnerskich ze środków europejskich do otwartego naboru na członków takiego
partnerstwa. Choć można zrozumieć intencje stojące za takim rozwiązaniem, w praktyce stanowi ono
zaprzeczenie naturalnego procesu powstawania partnerstw, którego istotę stanowi świadoma decyzja
o podjęciu współpracy z konkretnymi partnerami, ze względu na wzajemne zaufanie, wcześniejsze
pozytywne doświadczenia, specjalistyczne kompetencje czy wspólne plany. Logika typowa dla sytuacji
zakupu usług zostaje tu, w imię fałszywie pojętej przejrzystości, przeniesiona na proces tworzenia
partnerstw. Porządek formalny i biurokratyczny wypiera w ten sposób myślenie w kategoriach
pewnego ładu społecznego i respektowania zasad kultury politycznej. Z pewnością nie pomaga to w
optymalizacji składu partnerstwa, nie minimalizuje kosztów transakcyjnych związanych ze współpracą,
a w praktyce nie przyczynia się również do zwiększenia przejrzystości procesu tworzenia partnerstw
(naszym zdaniem, jest wręcz przeciwnie). Niektóre z omawianych wyżej wyników badań sugerują
także, że ma charakter czysto fasadowy (np. zdecydowana większość partnerów to de facto podmioty
i tak współpracujące ze sobą już przed partnerstwem). Postulujemy rewizję tych przepisów. Jawność
procesu tworzenia partnerstw nie powinna polegać na uniezależnieniu procesu naboru partnerów
od ich preferencji (czyt. na odbieraniu im możliwości wpływu na decyzję o tym, z kim będą pracowali),
ale wręcz przeciwnie – na ujawnianiu tych preferencji i poddaniu ich pod publiczny osąd.
W bardziej ogólnym planie (w odniesieniu do bilateralnych relacji między samorządami a ich
potencjalnymi partnerami), można także zwrócić uwagę na szerszy kontekst regulacji dotyczących
wydatkowania środków publicznych, które są źródłem opisanych wyżej aberracji. Chodzi o
funkcjonowanie przepisów dotyczących kontraktowania usług publicznych (prawo z zamówień
publicznych), sztywne procedury wydatkowania środków związanych z realizacją programów
finansowanych ze środków Unii Europejskiej lub zagranicznych, a także restrykcje związane z
odpowiedzialnością samorządów za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (w szczególności art.
8-9, 13 oraz 17 odp. ustawy). Uregulowania te (i ich interpretacje przez organy kontrolne)
„promieniują” na całokształt relacji samorządów z innymi podmiotami i decydują o zachowawczym
podejściu do tych relacji – nie tylko przez samorządy, ale także przez ich partnerów (by przywołać
przykład Partnerstw Publiczno-Prywatnych i problemy związane z ograniczoną skłonnością
samorządów do udziału w ryzyku inwestycji lub do zaciągania pod nie zobowiązań). Sprowadzając rzecz
do absurdu, całokształt tych relacji – od współpracy związanej z wykonywaniem zadań publicznych, po
tworzenie partnerstw – podlega logice właściwej dla zakupu długopisów. Uregulowania dotyczące
zamówień publicznych oraz sztywne procedury związane z realizacją programów zagranicznych są
dziś jednym z istotnych ograniczeń dla rozwoju partnerstwa w Polsce. Wydaje się przy tym, że
problemem nie jest jedynie litera prawa, ale jego konserwatywna interpretacja – zarówno przez organy
kontrolne, jak i przez same samorządy w ramach minimalizacji ryzyka. Już teraz nic nie stoi na
przeszkodzie, aby korzystać z wielu dostępnych instrumentów prawnych, które mogłyby przyczynić się
do uelastycznienia relacji związanych z wydatkowaniem środków publicznych. Mówimy tu np. o
rezygnacji z posługiwania się (wyłącznie lub głównie) kryterium ceny w zamówieniach publicznych,
na rzecz preferencji dla kryteriów merytorycznych oraz ujawniania dostępnych środków na dane
zamówienie na etapie uruchamiania postępowania przetargowego (oferenci konkurują obniżką ceny),
o stosowaniu tzw. klauzul społecznych w zamówieniach publicznych czy wprowadzonej niedawno (od
19 października 2014 roku) możliwości uwzględniania aspektów środowiskowych, społecznych czy
25
innowacyjnych w postępowaniach przetargowych (art. 91 ust. 2 Pzp). Popularyzacja tych rozwiązań
może przyczynić się do poprawy warunków dla współpracy przy realizacji zadań publicznych, a
pośrednio także do poprawy warunków rozwoju partnerstw.
Zachowawcze podejście do współpracy ujawnia się także w ograniczonej skłonności partnerów do
jasnego określania ich celów i definiowania ich w kategoriach twardych, mierzalnych rezultatów. Po
części, decyduje o tym również fakt, iż podstawowym sposobem finansowania działań partnerstw,
poza własnymi wkładami, są w ostatnich latach środki publiczne (głównie europejskie). Dostępność
tych środków, a także brak innych mechanizmów instytucjonalizacji partnerstw (w szczególności
międzysektorowych) sprawia, że większość z nich ma dziś silnie „projektowy” charakter. Jak dowodzą
wyniki naszych badań, ma to istotne konsekwencje dla sposobu ich funkcjonowania: przekłada się na
silną monocentryczność i hierarchiczność partnerstw, labilność w definiowaniu celów i niezdolność do
przyjęcia długofalowej perspektywy planowania, trudności z diagnozowaniem problemów,
otwieraniem się na zewnątrz, czy właśnie oceną rezultatów projektów. Sądzimy, że wstrzemięźliwość
w ich definiowaniu i monitoringu stała się w Polsce elementem specyficznej „kultury grantowej”, której
źródłem jest charakterystyczny dla programów publicznych nacisk na rozliczanie wydatków, nie na
dokumentowanie rezultatów i oddziaływania. W dłuższej perspektywie, może ona prowadzić nie tylko
do marnotrawstwa publicznych środków, ale do degeneracji partnerstw. Rekomendujemy, by kwestia
ta stała się przedmiotem systemowych prac ZMP i MIiR jako operatora Programu Regionalnego EOG.
Warto w szczególności promować wprowadzenie w programach finansujących projekty partnerskie
rozwiązań „rozliczania w oparciu o rezultaty”, analogicznych do tych, które są od dłuższego czasu
dyskutowane w kontekście zmian w ustawie o działalności pożytku publicznego i wolontariacie.
Powyższe rozważania mogą prowadzić do pytania, czy w ogóle powinno się wspierać rozwój partnerstw
lokalnych ze środków publicznych, i czy to dostępność tych środków nie jest praprzyczyną rozmaitych
ich „chorób”? Pytanie takie wydaje się źle postawione. Problemy w funkcjonowaniu partnerstw nie są
związane z samym źródłem ich finansowania, ale z uregulowaniami dotyczącymi rozliczania projektów
i niedoskonałym „oprzyrządowaniem” tego finansowania (oczekiwaniami dotyczącymi rekrutacji
partnerów, sposobem wskaźnikowania rezultatów itp.). Nie sposób wszakże nie zauważyć, że – przy
wszystkich ich wadach – programy publiczne są obecnie nie tylko jedyną zewnętrzną „zachętą” dla
tworzenia partnerstw terytorialnych, ale także praktycznie jedynym kontekstem, w jakim
partnerstwa te w ogóle mogą występować jako „oficjalne” struktury (w szczególności dotyczy to
partnerstw wielosektorowych – w przypadku samorządów taką rolę odgrywają po części związki
komunalne, realizujące głównie projekty z zakresu gospodarki wodnej i ściekowej oraz
zagospodarowania odpadów. Nawet one mają jednak ściśle zadaniowy charakter i nie obejmują
współpracy związanej z szerzej rozumianą strategiczną współpracą na rzecz rozwoju terytorium). Z
tego punktu widzenia, ich kontynuacja jest oczywiście pożądana. W naszym przekonaniu, przyszłe
inicjatywy tego typu powinny jednak koncentrować się nie tyle na rozwoju partnerstw, co na
wsparciu partnerskiej metody realizacji konkretnych – precyzyjnie zdefiniowanych – planów rozwoju
obszarów funkcjonalnych. Realizacja takich projektów (uwzględniających element zintegrowanego
podejścia terytorialnego oraz udział partnerstw) powinna być premiowana w systemie oceny
wniosków projektowych w kolejnej rundzie regionalnych i krajowych programów operacyjnych.
Rekomendacja ta wydaje się tym bardziej pilna, iż według naszej wiedzy aktualne propozycje dotyczące
architektury tych programów idą wręcz w odwrotnym kierunku. Mimo znaczenia, jakie przypisano
zarządzaniu terytorialnemu i partnerstwom w strategiach wyższego rzędu (np. Krajowej Strategii
Rozwoju Regionalnego z 2010 r.), w projektach nowych RPO i KPO promuje się niemal wyłącznie
konkurencję - nawet jeśli chodzi o wsparcie w ramach mechanizmu zintegrowanego dla obszarów
funkcjonalnych miast wojewódzkich (ZIT) i mechanizmu zintegrowanego dla subregionów (tzw. RIT),
które są zdominowane przez projekty konkursowe. Wyjątkiem jest tu lubelski ZIT, gdzie wszystkie
26
projekty będą wybierane w oparciu o merytoryczne argumenty i dyskusję partnerstwa z Instytucją
Zarządzającą, ale z pominięciem procedury konkursowej. W pozostałych związkach tego typu bądź
wszystkie, bądź część projektów realizowana jest w drodze konkursowej (w RIT formalnie wszystkie).
Odpowiedzialnością za ten stan rzeczy trudno obarczać samych samorządowców (którzy uczestnicząc
w dość precedensowym przedsięwzięciu muszą częściowo dostosowywać się do odgórnie narzucanych
im reguł gry i zaleceń). Nie zmienia to jednak faktu, iż ostatecznie przyjęte rozwiązania związane z
realizacją projektów partnerskich w ramach ww. mechanizmów mają często niewiele wspólnego z
hasłem „partnerstwo”.
Po drugie, budowanie instytucji
Obecny kontekst funkcjonowania partnerstw lokalnych (ściśle związany z realizacją projektów
unijnych) prowadzi naszym zdaniem do znaczącej instrumentalizacji pojęcia partnerstwa –
podporządkowania tych porozumień konkretnym przedsięwzięciom, a także celom finansujących je
programów. Nie pozostaje to bez wpływu na sposób funkcjonowania partnerstw: determinuje ich
strukturę, reguły naboru i występowania z partnerstw, reguły rozliczeń między partnerami, a także –
może przede wszystkim – horyzont ich planów. Pilną potrzebą wydaje się zwiększenie ich autonomii:
doprowadzenie do sytuacji, w której to partnerstwa tworzyłyby projekty, nie projekty partnerstwa.
Środkiem do tego celu mogłoby być ustanowienie nowego formatu instytucji, dedykowanej stałej
współpracy przy tworzeniu i realizacji strategii rozwoju obszaru zintegrowanego (rozwinięcie
wspomnianej już wyżej propozycji Zespołów współpracy terytorialnej). Powinna to być struktura
otwarta dla podmiotów sektora samorządowego, komercyjnego i partnerów społecznych. Mogłaby
podejmować konkretne projekty rozwojowe (co implikuje posiadanie przez nią osobowości prawnej),
jednak jej podstawowym celem byłaby stała komunikacja między partnerami wokół problemów i
wyzwań danego obszaru funkcjonalnego.
Niezależnie od losów takiej inicjatywy, warto podjąć działania zmierzające do wzmocnienia
partnerstw w ich obecnym kształcie. Działania te powinny być adresowane z jednej strony do liderów
instytucji tworzących partnerstwa, z drugiej strony - w szczególności jeśli chodzi o działania
szkoleniowe, o których więcej na koniec rekomendacji - do kadry menadżerskiej). Mogą one
obejmować przedsięwzięcia związane z opracowywaniem i dostarczaniem partnerom wiedzy i
informacji (poprzez materiały edukacyjne, scenariusze szkoleń, wsparcie doradcze, wizyty studyjne),
budowaniem rozwiązań zarządczych i procedur, a także „sieciowaniem” obecnych i potencjalnych
partnerów. Trudno mówić o tych działaniach w kategoriach uniwersalnych – powinny one bowiem być
dostosowane do problemów i specyfiki konkretnych partnerstw. Warto więc tak zmienić alokację
środków i sekwencję działań w przyszłych projektach służących wsparciu tego rodzaju sieci, aby
koncentrować te wysiłki odpowiednio do ich potrzeb – zarówno pod względem skali, jak i charakteru
wsparcia. Oznacza to konieczność poprzedzenia samej decyzji dotyczącej wsparcia etapem diagnozy
sytuacji w partnerstwach i zdefiniowania obszarów, w których wymagają one pomocy.
Podstawowym narzędziem takiej diagnozy można uczynić metodologię „samooceny” partnerstw,
opracowaną w poprzednich etapach projektu predefiniowanego przez ZMP, ZGWRP i ZPP. Narzędzie
to pozwala uporządkować wiedzę o potrzebach partnerstwa wokół 10 kluczowych zagadnień, z których
większość okazała się istotna dla jakości współpracy także w naszych badaniach. Diagnoza z jego
zastosowaniem może być dobrym punktem wyjścia dla określenia precyzyjnego planu działań na rzecz
wzmacniania poszczególnych partnerstw.
27
Uniwersalny charakter ma jednak zalecenie, by w działaniach na rzecz rozwoju partnerstw
koncentrować się nie tylko na dostarczaniu im twardych narzędzi czy umiejętności, ale także na
budowaniu ich tożsamości – poczucia identyfikacji poszczególnych członków z ich działaniami i
przekonania, że są one stałym mechanizmem współpracy wokół lokalnych problemów i wyzwań.
Wyniki badań nie pozostawiają wątpliwości, że przekonanie o długofalowym i strategicznym
charakterze partnerstw jest jednym z najważniejszych czynników decydujących o ich trwałości.
Wzmacnianiu tego przekonania mogłyby służyć działania o charakterze edukacyjno-formacyjnym: np.
wizyty studyjne w tych z partnerstw, które oceniane są z tego punktu widzenia jako wzorcowe,
opracowanie materiałów prezentujących dobre praktyki, dostarczanie praktycznych „dowodów” na
korzyści płynące z udziału w partnerstwach – zarówno tych dotyczących przedmiotu ich aktywności,
jak i (według wyników badań – przede wszystkim) korzyści dla ich poszczególnych uczestników.
Projektowy charakter partnerstw sprawia, że mają one ograniczone możliwości adaptacji do bieżących
warunków. Zarówno ich działania, jak i skład zdeterminowany jest przez zobowiązania związane z
realizacją konkretnych przedsięwzięć finansowanych ze środków publicznych. Uregulowania związane
ubieganiem się o te środki i rozliczaniem ich „zamrażają” partnerstwa na czas realizacji projektów. Na
dłuższą metę, sytuacja ta może upośledzać ich zdolność do myślenia w kategoriach długofalowej
strategii, ale także (jak wynika z naszych badań) obniżać natężenie współpracy między ich uczestnikami
i wpływać negatywnie na jakość tej współpracy. Rekomendujemy więc wsparcie partnerstw w
opracowywaniu długofalowej strategii ich rozwoju, wykraczającej poza horyzont bieżących
projektów. Z tych samych powodów, wskazane wydają się także działania zmierzające do
wyposażenia partnerstw w mechanizmy umożliwiające im zarządzanie swoim składem. Działając w
reżimie „projektowym” partnerstwa mają ograniczone możliwości dostosowywania swojej struktury
do aktualnych potrzeb lub okoliczności, rekrutacji nowych członków, a także – w praktyce – relegacji
tych członków, którzy nie chcą już uczestniczyć we współpracy lub nie wywiązują się ze swoich
zobowiązań. Wyniki badania sugerują, że brakuje im kanałów komunikowania problemów oraz
procedur, które umożliwiałyby dostosowywanie swojej struktury do rzeczywistej roli odgrywanej przez
poszczególnych partnerów. W sytuacji braku takich rozwiązań, optymalną strategią niezadowolonych
członków partnerstw staje się „przeczekanie" do końca aktualnie realizowanego przez nie projektu.
Warto więc podjąć próbę zwiększenia ich „pola manewru” pod tym względem, np. poprzez
sformułowanie wzorcowych propozycji zapisów w umowach partnerskich, dotyczących warunków
rekrutacji i relegacji/występowania z partnerstw w trakcie realizacji projektów taki sposób, aby
minimalizować związane z tym ryzyko dla wszystkich partnerów oraz zagwarantować płynność działań.
Podstawą dla uruchamiania takich procedur mogłaby być np. cykliczna, kompleksowa samoocena
partnerstw zmierzająca do ustalenia wkładu poszczególnych partnerów w ich prace, ich zastrzeżenia
współpracy i ew. plany wyjścia z partnerstwa. Propozycje tych zapisów i narzędzi można by włączyć w
opracowywany przez ZMP poradnik dla partnerstw.
Istotnym problemem partnerstw jest brak „świeżej krwi” – widoczne trudności w rozszerzaniu ich o
nowych uczestników, ale także bariery w komunikacji wewnątrz partnerstw między podmiotami, które
ze sobą wcześniej nie współpracowały. Ten pierwszy deficyt jest być może istotniejszy z punktu
widzenia ogólnego celu, jakim jest promowanie tej formy współpracy w Polsce niż dla samych
partnerstw (wg wyników badań, nie ma wpływu na jakość partnerstw). W dłuższej perspektywie może
być jednak istotny także dla nich. Warto więc zadbać o rozwiązania umożliwiające im stałe
„odświeżanie” swojej bazy członkowskiej, np. poprzez organizację otwartych spotkań, cykliczne
ogłoszenia o możliwościach przystąpienia do partnerstwa (oczywiście, nie w trybie konkursowym, a
być może w ogóle nie w związku z konkretnymi projektami) itp. Oczywiście, dotyczy to przede
wszystkim partnerów niebędących jednostkami samorządowymi – członkostwo tych ostatnich
powinno być determinowane przez ich położenie w ramach danego obszaru funkcjonalnego. Zwróćmy
28
jednak uwagę, że realizacja tego postulatu wymagałaby w praktyce nadania partnerstwu osobowości
prawnej, a nowi partnerzy mieliby ograniczone możliwości udziału w jego bieżących pracach,
związanych z realizacją projektów europejskich (ze względu na brak możliwości dokooptowywania
partnerów do takich projektów). Biorąc przy tym pod uwagę potencjalne problemy związane z
nadmiernym rozrostem partnerstw (o których więcej niżej), nabór nowych członków powinien mieć
miejsce stosunkowo rzadko, a kryteria oceny kandydatów powinny zapewniać możliwie elitarny
charakter członkostwa. W krótkiej perspektywie, istotniejsze wydaje się jednak „sieciowanie”
wewnątrz partnerstw: działania na rzecz lepszej integracji nowych partnerów w ramach tych
struktur. Mogłyby one przybierać formę wspólnych spotkań, mentoringu („starych” partnerów nad
nowymi partnerami), wzajemnych wizyt itp. W świetle wyników badań, działania te przyczyniłyby się
nie tylko do podniesienia oceny jakości partnerstw, ale także zwiększyć szanse „nowicjuszy” na
pozostanie w nich czy podtrzymanie współpracy z innymi partnerami po zakończeniu aktualnie
realizowanego projektu.
Z powyższymi postulatami wiąże się istotne zastrzeżenie. Wyniki badań wskazują jednoznacznie, że
powyżej pewnego progu wielkości partnerstw (oraz rozległości terytorialnej) zaczynają one borykać się
z rozmaitymi trudnościami. Dlatego rozsądne wydaje się uzupełnienie ww. rekomendacji o dodatkowy
warunek, by wyposażać większe partnerstwa w rozwiązania zarządcze, usprawniające wzajemną
komunikację między partnerami (np. rotacyjne spotkania w różnych miejscach,
tele/videokonferencje, systemy CRM, fora/grupy internetowe itp.), a także o „decentralizację” takich
partnerstw - wprowadzenie pośrednich szczebli w strukturze ich zarządzania, w oparciu o staranną
analizę rzeczywistych ról pełnionych przez ich uczestników, ich zadań, kompetencji i powiązań między
nimi. Wsparcie partnerstw we wprowadzaniu tego rodzaju rozwiązań można by oprzeć na
praktycznych przykładach (np. „Partnerstwa Nysa 2020”, w którym realizacją trzech podstawowych
filarów działań zarządzają trzy różne powiaty). Podział odpowiedzialności i wprowadzenie pośrednich
szczebli koordynacji działań w partnerstwach pomaga wykorzystać istniejące powiązania i
doświadczenia współpracy wewnątrz nich, uruchomić w pełni kompetencje i mocne strony
poszczególnych partnerów, zarządzać ryzykiem związanym z realizacją określonych działań i reagować
na trudności w ich realizacji. Warto także chronić „lokalny charakter” partnerstw – precyzyjnie
wyznaczać granice obszaru funkcjonalnego, który one obejmują (co oznacza również staranną
diagnozę charakterystyki tego obszaru i jego problemów), dbać o to, żeby obszar ten nie był zbyt
rozległy – bo to utrudnia komunikację i osłabia relacje między partnerami.
Interesującą, choć kontrowersyjną receptą na rozwój partnerstw lokalnych są też sugestie niektórych
z uczestniczących w badaniu ekspertów, by wzmocnić znaczenie powiatów (ziemskich) jako
aktywnych „facylitatorów” tego rodzaju współpracy (przypomnijmy, że obecnie pełnią one taką rolę
stosunkowo rzadko, nawet jeśli uczestniczą w partnerstwach). Pomysł ten jest być może ciekawy jako
propozycja lepszego zagospodarowania powiatów jako ciał odpowiedzialnych nie tylko za
wykonywanie zadań publicznych o ponadgminnym charakterze, ale także za koordynację i
harmonizację działań gmin związanych z realizacją ich strategii rozwojowych. Trzeba jednak zaznaczyć,
że rola ta nie mogłaby polegać na „zastępowaniu” samorządów niższego szczebla w ich prerogatywach
czy ograniczaniu ich autonomii. Trudno też traktować tego rodzaju rekomendacje jako rozwiązanie
uniwersalne. Podstawą tworzenia partnerstw terytorialnych powinna być delimitacja obszarów
funkcjonalnych nie w oparciu o kryterium obecnego podziału administracyjnego, ale wyłącznie kryteria
merytoryczne. Powiaty nie powinny więc być stawiane w pozycji twórców partnerstw „z urzędu” –
rozwiązanie takie byłoby chyba najgorszą przysługą tak dla nich samych, jak i samej idei partnerstwa.
Niemniej wydaje się, że w określonych warunkach, jednostki te istotnie mogłyby istotnie odgrywać
dodatkową twórczą rolę, jako koordynatorzy czy brokerzy relacji między gminami.
29
Jednym z największych wyzwań związanych z rozwojem partnerstw terytorialnych jest włączanie w ich
działania partnerów niebędących jednostkami samorządowymi. Jak dowodzą wyniki naszych badań,
wielosektorowość jest dla partnerstw istotną wartością – przekłada się korzystnie na jakość ich działań,
zaangażowanie uczestników, zwiększa ich możliwości działania. Nawet bez badań jest także jasne, że
to właśnie wielosektorowość czyni partnerstwa swojego rodzaju „awangardą” nowoczesnego
podejścia do zarządzania publicznego, szczególnie jeśli podkreślamy znaczenie wymiaru
terytorialnego. Jednak w praktyce rozwój tego podejścia napotyka na wiele trudności. Pisaliśmy już o
pewnej nierównowadze, jaką w relacje między samorządami a ich partnerami wprowadzają regulacje
związane z wydatkowaniem środków publicznych. Jeśli ich relacje mają stać się partnerskie, muszą być
równe „na starcie”. Problemów jest wszakże więcej. Zwraca uwagę relatywnie niewielka popularność
partnerstw o charakterze wielosektorowym, pewna „marginalizacja” partnerów społecznych i
komercyjnych w takich partnerstwach, postrzegany przez nie mniejszy wpływ na sposób
funkcjonowania partnerstw, ich ograniczone szanse na kontynuację współpracy w ramach partnerstw
lub z ich innymi członkami poza horyzontem projektu, czy wreszcie bariery komunikacji między
sektorami. Wyniki te prowadzą do wniosku, że partnerstwa wielosektorowe potrzebują promocji i
wsparcia. Rekomendacje dotyczące jego możliwych form mają w większości charakter „techniczny” –
dotyczą narzędzi, które mogłyby pomóc w rozwoju lub bezproblemowym przebiegu tego rodzaju
współpracy. Tego rodzaju sugestie opisaliśmy w ostatniej części rekomendacji (patrz niżej). W tym
miejscu warto zwrócić uwagę na dwa postulaty o bardziej systemowym charakterze, dotyczące
wsparcia dla procesu tworzenia tego rodzaju struktur. Po pierwsze więc, rekomendujemy
premiowanie partnerstw wielosektorowych w kryteriach oceny partnerskich projektów dot.
zintegrowanych obszarów funkcjonalnych, finansowanych ze środków pomocowych, co samo w
sobie (pomijając nawet wyniki naszych badań) wpisuje się w ogólne priorytety polityki spójności UE.
Po drugie, sugerujemy podjęcie działań edukacyjnych zmierzających do zachęcenia reprezentantów
poszczególnych sektorów do wchodzenia w takie partnerstwa (więcej o nich niżej). Mamy tu na myśli
zarówno zachęty kierowane do samorządów, jak i analogiczne działania skierowane do środowiska
pozarządowego i biznesu.
Po trzecie, know-how i narzędzia
Badanie przyniosło także szereg ustaleń wskazujących na potrzebę wsparcia partnerstw poprzez
dostarczenie im konkretnych narzędzi lub wiedzy umożliwiającej właściwe zarządzanie ich celami i
działaniami. Wsparcie to powinno służyć w szczególności:

zwiększeniu dostępu partnerów do informacji, która w świetle tych wyników okazuje się
jednym z najistotniejszych czynników determinujących obecną kondycję partnerstw,
aktywność poszczególnych partnerów i ich plany związane z kontynuacją współpracy. Działania
te powinny być realizowane na trzech poziomach: dotyczyć informacji o tym, co wokół
partnerstw (wsparcie w przeprowadzeniu diagnozy problemów lokalnych, delimitacji
obszarów funkcjonalnych, definicji, operacjonalizacji i wskaźnikowaniu celów), o tym, co
wewnątrz nich (komunikacja wewnętrzna), oraz o tym, co wynika z ich działań (monitoring i
ewaluacja). Powinny one obejmować zarówno dostarczanie partnerstwom know-how, jak i
opracowanie konkretnych narzędzi zarządczych zwiększających dostęp do informacji i
usprawniających jej obieg wewnątrz partnerstw (więcej o takich narzędziach niżej). Działania
w pierwszym i ostatnim z tych wymiarów (diagnoza problemów, wyznaczenie celów,
monitoring ewaluacja) powinny przy tym być adresowane do wszystkich partnerstw, działania
30




związane z komunikacją wewnętrzną – w szczególności do partnerstw dużych,
wielosektorowych oraz silnie sfragmentaryzowanych (takich, w których istnieją wyraźne
klastry podmiotów współpracujących głównie między sobą, rzadko zaś z innymi członkami sieci
lub innymi klastrami). Diagnoza potrzeb związanych z tego rodzaju wsparciem mogłaby być
prowadzona np. w oparciu o wspomniane już wyżej narzędzie do samooceny partnerstw
opracowane przez ZMP, ZGWRP i ZPP – w szczególności w oparciu o kryterium 7, 8 i 9 tego
narzędzia19 Rekomendujemy też, aby kwestie dialogu zewnętrznego, komunikacji
wewnętrznej oraz monitoringu i ewaluacji były szczególnie mocno eksponowane w
programach szkoleniowych dla partnerstw, a także by opracowano dedykowane im
materiały edukacyjne – np. rezerwując im szczególne miejsce w przygotowywanym obecnie
podręczniku ZMP dla partnerstw lokalnych.
Wprowadzeniu jednolitych standardów i skutecznych mechanizmów zarządczych: służyłyby
temu np. propozycje dotyczące procedur służących negocjowaniu i aktualizacji celów
partnerstw, zarządzaniu ryzykiem związanym z realizacją tych celów, monitoringowi i ewaluacji
(wzory audytów, rozmowy ewaluacyjne, narzędzia dedykowane włączaniu w działania
partnerstw zewnętrznych interesariuszy), rozładowywaniu konfliktów wewnętrznych (np.
mediacje, zapisy dot. konfliktów interesów), a także narzędzi komunikacyjnych (formaty
spotkań wewnętrznych, narzędzia typu CRM, grupy dyskusyjne, narzędzia służące zgłaszaniu
problemów i postulatów, mechanizmy dostarczania informacji zwrotnej o postępach w
projektach). Najpilniejszą potrzebą wydaje się wsparcie partnerstw we wdrażaniu
standardów związanych z monitoringiem i ewaluacją ich działań.
Integracji wewnętrznej partnerstw: promowaniu rozwiązań zwiększających ich
„demokratyczność” (rzeczywisty i odczuwany wpływ na decyzje) i przejrzystość (np. poprzez
opracowanie modelowych propozycji rozwiązań/zapisów w umowach partnerskich
dotyczących procedur uzgadniania i podejmowania decyzji), dostarczaniu narzędzi
umożliwiających lepsze „skomunikowanie ze sobą” tworzących je klastrów (narzędzia
komunikacyjne, szkolenia) oraz rozwiązaniach służących integracji w tych strukturach nowych
partnerów. Działania takie wydają się szczególnie istotne w przypadku partnerstw
wielosektorowych. Wyniki badania sugerują potrzebę silniejszego umocowania w nich
partnerów społecznych i komercyjnych (np. poprzez wizyty partnerskie, podział zadań
promujący współpracę międzysektorową przy realizacji konkretnych zadań i wykorzystanie
specyficznych atutów partnerów społecznych / biznesowych).
Integracji zewnętrznej partnerstw: otwarcia ich nie tylko na nowych członków (ten wątek
został już omówiony), ale także na partycypację w ich działaniach szerszych środowisk
dotykanych realizowanymi przez nie działaniami – np. poprzez wprowadzenie narzędzi
służących komunikacji na zewnątrz celów i planów partnerstw, organizowanie związanych z
tymi planami otwartych debat i konsultacji społecznych.
Wsparciu szkoleniowym, umożliwiającym skorzystanie z ww. narzędzi i rozwiązań.
Rekomendujemy przede wszystkim opracowanie materiałów i scenariuszy szkoleń
dotyczących:
o budowania długofalowej strategii rozwoju partnerstw;
o definiowania ich celów (w kategoriach rezultatów / oddziaływania, nie „produktów”
działań projektowych), diagnozowania problemów lokalnych;
o korzyści wynikających z długofalowej współpracy w partnerstwach;
19
Dotyczą one odpowiednio: komunikacji z interesariuszami, debaty i dialogu między partnerami oraz
monitoringu i ewaluacji działań partnerstwa.
31
o
o
o
o
korzyści ze współpracy międzysektorowej oraz korzystania z konkretnych,
przewidzianych w obecnym prawodawstwie form takiej współpracy (oprócz
partnerstw i konsorcjów np. PPP, spółki komunalne, bilateralne umowy);
zarządzania projektami (umiejętności menadżerskich, rozumianych nie jako zdolność
do rozliczania projektów, ale jako umiejętność prowadzenia komunikacji, pracy w
grupie, motywowania, wyznaczania zadań, egzekwowania rezultatów, dostarczania
informacji zwrotnej, korzystania z odpowiednich rozwiązań informatycznych etc.);
zarządzania partnerstwami wielosektorowymi (np. dot. specyfiki, uwarunkowań i
atutów poszczególnych partnerów)
metod i mechanizmów wymiany informacji o działaniach, planach i efektach
uzyskiwanych przez poszczególnych partnerów;
32