BAS-WAL-923/10 Opinia prawna w sprawie

Warszawa, dnia 10 czerwca 2010 r.
BAS-WAL-923/10
Opinia prawna
w sprawie konsekwencji braku przepisów prawnych w Prawie budowlanym,
regulujących lokalizację i budowę farm wiatrowych
I. Teza opinii
Brak przepisów w Prawie budowlanym jak również brak rozporządzenia w
sprawie warunków technicznych dla elektrowni wiatrowych nie może stanowić
podstawy do uznania wydanych pozwoleń na budowę za nieważne z mocy prawa.
II. Przedmiot opinii
Przedmiotem zlecenia jest ustosunkowanie się do kwestii, „Czy brak
jednoznacznych zapisów dla elektrowni wiatrowych w ustawie - Prawo budowlane
oraz brak w polskim systemie prawnym rozporządzenia wykonawczego w zakresie
warunków technicznych budowy i odbioru elektrowni i farm wiatrowych może być
przesłanką powodującą, że wydane pozwolenie na budowę w myśl Prawa
budowlanego jest z mocy prawa nieważne?”.
III. Uzasadnienie prawne tezy
1. Zgodnie z art. 7
ust.1 i 2
ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.
- Prawo
budowlane1http://10.1.2.26/lex/index.rpc
hiperlinkText.rpc?hiperlink=type=wersje_jednostki:nro=Powszechny.520956:part=a7
&full=1
1. Do przepisów techniczno-budowlanych zalicza się:
1
t.j.Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz.1118 ze zm.
-
1) warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich
usytuowanie, uwzględniające wymagania, o których mowa w art. 5;
2) warunki techniczne użytkowania obiektów budowlanych.
2. Warunki, o których mowa w ust. 1 pkt 1, określą, w drodze rozporządzenia:
1)
minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i
mieszkaniowej dla budynków oraz związanych z nimi urządzeń;
2) właściwi ministrowie, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw
budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, dla obiektów budowlanych
niewymienionych w pkt 1.
Z powyższego wynika, że dla obiektów budowlanych innych niż budynki oraz
związane z nimi urządzenia, warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty
budowlane i ich usytuowanie, określają, w drodze rozporządzenia, właściwi
ministrowie. Użyte przez ustawodawcę sformułowanie „określą” oznacza obowiązek
wydania przez tych ministrów odpowiednich rozporządzeń.
Na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2) zostało wydanych szereg rozporządzeń,
określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać poszczególne obiekty
budowlane. Brak takich warunków w odniesieniu do elektrowni wiatrowych może
oznaczać brak wypełnienia przez ministra nałożonego na niego przez ustawę
obowiązku. Elektrownia wiatrowa bowiem, jako budowla stanowiącą całość
techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, jest obiektem budowlanym
(art. 3 pkt 3).
Nie oznacza to jednak, że w obecnym stanie prawnym, przy braku
odpowiedniego rozporządzenia, wydane pozwolenie na budowę jest nieważne.
Zgodnie z definicją (art. 3 pkt 12) przez „pozwolenie na budowę” należy
rozumieć decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie
budowy
lub
wykonywanie
robót
budowlanych
innych
niż
budowa
obiektu
budowlanego. Jako decyzja administracyjna pozwolenie na budowę podlega
generalnie przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przepisom
regulującym nieważność decyzji. Zgodnie z art. 156 k.p.a., który tę kwestię normuje
§ 1. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:
1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,
2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem
prawa,
3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,
2
4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,
5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter
trwały,
6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,
7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
§ 2. Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt
1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także
gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.
Jest to katalog zamknięty przyczyn, które powodują nieważność decyzji, co
oznacza, że decyzja administracyjna nie może być uznana za nieważną z innych
przyczyn niż wymienione w art. 156 par. 1 k.p.a.2
Jak rozumiem, wątpliwość Komisji dotyczy możliwości uznania decyzji
(pozwolenia na budowę) za nieważną z mocy prawa a więc z powodu przesłanki
zawartej w pkt 7).
Odpowiedź na to pytanie musi być negatywna.
W punkcie tym chodzi mianowicie o przypadki, kiedy przepisy szczególne
przewidują expressis verbis sankcję nieważności3.
Przepisy odrębne rzadko podają taką przyczynę nieważności. Jest to obecnie
np. art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym4, dotyczący nieważności uchwały rady gminy.
Przedstawiona w zleceniu sytuacja w postaci braku aktu wykonawczego nie
może być zatem przesłanką powodującą nieważność decyzji.
2. Nie można również w omawianej sytuacji powołać się na przesłankę o
której mowa w pkt. 2) a mianowicie, że decyzja wydana została bez podstawy
prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Wydanie decyzji „bez podstawy prawnej” oznacza, że decyzja nie ma
podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym charakterze
2
Do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia może dojść wyłącznie w wypadku
stwierdzenia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 par. 1 (wyrok NSA z 10.06.1998 r., IV SA
1290/96, wyrok NSA z 8.06.1998 r., IV SA 1490/96, wyrok NSA z 30.12.1998 r., IV SA 2319/96.
3
por. np. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1988 r.,sygn. IV SA 941/87,gdzie stwierdzono, że Przepis art.
156 § 1 pkt 7 k.p.a. może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jedynie wtedy, gdy przepis
prawa materialnego wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność
4
Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.
3
materialnym, zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia
ustawowego5.
Wydanie
decyzji
z
rażącym
naruszeniem
prawa
oznacza
natomiast
konieczność stwierdzenia, że naruszenie prawa jest oczywiste.
Jak wskazał np. wsa w Warszawie z dnia 13.05.2009 r.6
3. Podstawową zasadą ogólną postępowania administracyjnego jest zasada
trwałości decyzji administracyjnej wyrażona w art. 16 k.p.a. Stwierdzenie nieważności
decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji
administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też
zaistnienie przesłanki
powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste.
4. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy określona
decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie
prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich
odmówiono. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w
sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą.
5. Wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. mają charakter materialny. Ich
występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny,
albo w ogóle się on nie nawiązuje. Wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy
stosunku prawnego podmiotowego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w
wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej
bezskuteczności
decyzji
administracyjnej.
Nie
są
to
wady
o
charakterze
proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów
o wznowieniu postępowania. Oznacza to, że źródłem wadliwości pozostają jedynie
merytoryczne treści.
Również w wyroku z dnia 2.07.2009 r. NSA wskazał, że
Wady przesądzające o nieważności mają charakter materialny i tkwią w samej
decyzji (postanowieniu) jako akcie stanowiącym podstawę stosunku prawnego.
Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący" gdy akt administracyjny został
wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew
wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew
tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą
5
6
P.Przybysz – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., LexisNexis, W-wa 2009, s.379.
I SA/Wa 284/09
4
rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią
przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą.
Na gruncie prawa budowlanego stwierdzono np. nieważność decyzji z powodu
rażącego naruszenia prawa w wypadku, gdy decyzja
o pozwoleniu na budowę
została wydana mimo braku zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na
realizację inwestycji. WSA w Warszawie7 uznał mianowicie, że decyzja taka została
wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.
Zgodnie z art. 35 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu
na budowę właściwy organ ma obowiązek m.in. sprawdzić zgodność projektu
zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.
W razie stwierdzenia naruszeń nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia
wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego
bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i
udzielenia pozwolenia na budowę. Natomiast w
razie spełnienia wymagań
określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić
wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
W przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na
budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ
wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które
przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki.
Z powyższego wynika oczywiście, że projekt, na który wydaje się pozwolenie
na budowę musi być zgodny z warunkami technicznymi, jednak braku określenia
takich warunków nie można interpretować jako sprzeczności z nimi. W razie braku
takich warunków właściwy organ ograniczy się do badania zgodności projektu z
innymi,
obowiązującymi
przepisami.
Brak
przepisów
w
postaci
warunków
technicznych nie uzasadnia też – w świetle powyższych przepisów - odmowy
udzielenia pozwolenia na budowę.
Zgodnie z art. 4 Każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli
wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem
zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.
7
wyrokiem z dnia 8 lipca 2009 r . VII SA/Wa 789/09
5
Brak zatem przepisu (określenia warunków technicznych) nie powinien stać na
przeszkodzie zabudowie nieruchomości. Zastosowanie znajdą wówczas ogólne
przepisy dotyczące wymagań stawianych obiektom budowlanym (art. 5), jak również
bardziej szczegółowe wymagania, stawiane przez przepisy ustawy – Prawo
budowlane oraz przez przepisy innych ustaw.
Autorka:
Zofia Monkiewicz
radca prawny
w Biurze Analiz Sejmowych
Akceptował:
Dyrektor Biura Analiz Sejmowych
Michał Królikowski
Deskryptory Bazy „Rex”: prawo budowlane
6