różnice w postrzeganiu roli instytucji

Magdalena Hampel
Wielka Brytania i Wspólnoty
Europejskie - różnice w postrzeganiu
roli instytucji
Studia Politicae Universitatis Silesiensis 2, 204-216
2006
M agdalena Hampel
Wielka Brytania i Wspólnoty Europejskie różnice w postrzeganiu roli instytucji
P rzy w iązan ie do P a rla m e n tu , k tó ry był in sty tu c ją w o ln ą ju ż w cza­
sach, kiedy re s z ta E uropy znajdow ała się pod panow aniem desp o ty z­
m u, je s t bardzo silne w W ielkiej B ry tan ii. Świadomość odm ienności,
w pozytyw nym zn aczen iu tego słow a, pozo stała b ardzo siln a w śród
społeczeństw a brytyjskiego n aw et wówczas, gdy w pozostałych p a ń ­
stw ach rów nież zapanow ały reg u ły u stro ju dem okratycznego. Ś w ia­
domość ta je s t głównie o p arta n a w yjątkow ej h isto rii in sty tu cji b ry ­
tyjskich, k tó re Zjednoczone K rólestw o p rag n ie zachować w n iezm ie­
nionym stan ie, a k tó re w y d ają się zagrożone przez proces in teg racji
europejskiej. Liczni auto rzy p o tw ierd zają tę tezę: „N asza d u m a z sy s­
tem u rządów p a rla m e n ta rn y c h je s t w pełni u zasad n io n a”1. A ndre S ieg ­
fried ta k podsum ow ał postaw ę Brytyjczyków: „Anglicy nie lu b ią n isz ­
czyć instytucji: pozw alają raczej, aby k u rz na nich o siad ał”2. To p rzy ­
w iązanie do narodow ych in sty tu cji i h isto rii odnajdujem y w słow ach
M a rg a re t T h atch er, k tó re zostały w ypow iedziane podczas u ro czy sto ­
ści z okazji rocznicy Rewolucji F rancuskiej: „Rewolucja F ran cu sk a była
u to p ijn ą p ró b ą obalenia tradycyjnego p o rząd k u - k tó ry z pew nością
m iał liczne niedoskonałości - w im ię ab strak c y jn y ch idei p różnych
in te le k tu a listó w i nie przez p rzy p ad ek , ale przez słabość i z łą wolę
obróciła się w czystki, zbiorow e m ordy i wojnę. [...] W p rz e c iw ie ń ­
stw ie do niej an g ielsk a trad y cja wolności była coraz siln iejsza z b ie ­
giem czasu: jej główne cechy to ciągłość, poszanow anie p raw a i zm ysł
' L. A m e ry: T h ou g h ts on the C o nstitu tion . Oxford 1964, s. 10.
2A. S i e g f r i e d : L'Angleterre a u j o u r d ’hui. P a ris 1924. s. 316.
Magdalena Hampel: Wielka Brytania i Wspólnoty.
205
rów nowagi, czego przy k ład em może być »Rewolucja W spaniała« z 1688
ro k u ”3. P olityka S tu artó w była bardzo n ie p o p u larn a i w ko n sek w en ­
cji doprow adziła do p rzew ro tu politycznego i objęcia tro n u przez Wil­
h elm a III O rańskiego, k tó ry zapew nił, że będzie dążył do zab ezp ie­
czenia religii p ro testan ck iej, wolności, w łasności, wolnego p arla m e n tu
i o b alen ia ab so lu ty zm u . To w yd arzen ie n azw an o w łaśn ie „G lorious
R ev o lu tio n ”.
P rezen tu jąc tę opinię, M a rg aret T h atch er w pisuje się w n u r t m y­
ślow y E d m u n d a B u rk e ’a k ry ty k u ją c y rew olucję f r a n c u s k ą poprzez
p rzeciw staw ienie jej stopniow ej ewolucji trad y cji K onstytucji an g iel­
skiej: „Widzimy, że od M agna C a rta [1215 r.] do D ek laracji P raw [Bill
o f Rights, 1689 r.] n a sz a K onstytucja zaw sze p o tw ierd zała i broniła
naszy ch wolności, będących dziedzictw em naszy ch przodków i które
my z kolei przekażem y naszym dzieciom; s ą to dobra należące do ludu
tego k ró le s tw a ”4.
P e te r W. P re s to n p isze o „ideologii n ieid eo ło g iczn ej” po w stałej
w k u ltu rz e politycznej W ielkiej B ry tan ii, w opozycji do k o n ty n en tu ,
a w szczególności do F ran cji. W angielskiej k u ltu rz e politycznej nie
zn ajd u jem y u n iw ersaln e g o pow ołania lub k o n stru k c ji ideologicznej:
„Ideologia oficjalna Zjednoczonego K ró lestw a to sposób, w ja k i sy s­
tem się p rzed sta w ia, sk ład ając się ze zbioru idei, k tó re w yszczegól­
n ia ją i c eleb ru ją w yjątkow ość W ielkiej B ry tan ii. W przeciw ieństw ie
do roszczeń ró ż n o ra k ic h p rojektów p o litycznych będących r e z u lta ­
tem m odernizm u kulturow ego, oficjalna ideologia Zjednoczonego K ró­
lestw a czerpie sw ą legitym ację z h isto rii p ań stw a, a bardziej dokład­
nie ze swojej k lasy rządzącej. J e s t to ideologia nieideologiczna, k tó ra
opiera się na ciągłości i ewolucji, obowiązku i posłuszeństw ie, i na idei
w zm ac n ian ia d o b ro b y tu ”5. B rytyjscy przeciw nicy in teg racji eu ro p ej­
skiej w y k o rzy stali tę m yśl, u za sa d n ia ją c sw ą negację tego procesu.
P rzykład em może tu być przem ów ienie Enocha Pow ella, eu ro scep ty ­
ka, członka p a rtii konserw atyw nej, zap rezen to w an e w Lyonie w 1971
roku, w którym u z a sa d n ia on odrzucenie idei in teg racji oraz tra n s fe ­
ru su w eren n o ści do zg ro m ad zen ia i inn ych in sty tu c ji eu ropejskich.
„W asze zgrom adzenia, w przeciw ieństw ie do P a rla m e n tu b ry ty jsk ie­
go, pow stały w sk u tek uchw alanych aktów politycznych i to w w ięk­
szości aktów całkiem niedaw nych. Z atem pow ołanie do życia nowej,
:iM. T h a t c h e r : The D o w n i n g S treet Years. L ondon 1993, s. 753.
4 E. В u г к e: Reflections on the Revolution in France. London 1790; cyt. za: A. M o r ·
V a n. J.-F . G o u r n a y, F. L e s s a y : H isto ire d es idées d a n s les îles B r ita n n iq u e s . P aris
1996, s. 208.
P.W. P r e s t o n : Europe. D em ocracy a n d the D issolution o f Britain. An E ssa y on the
Issue o f E u ro p e in U K P u b lic Discourse. D a rtm o u th 1994, s. 2 1 -2 2 .
206
Stosunki m iędzynarodow e
niepodległej in sty tu cji je s t dla w as sp ra w ą zw ykłą, podczas gdy nam
w ydaje się to rzeczą dziw ną, by nie powiedzieć niep o jętą”6.
W W ielkiej B ry tan ii nie m a tak iej konstytucji, ja k w innych p a ń ­
stw ach Europy, gdzie je s t to a k t no rm aty w n y o ch a ra k te rz e n a d rz ę d ­
nym w sto su n k u do innych aktów, b ra k tu ta j kodyfikacji p raw a. Nie
oznacza to je d n ak , że W ielka B ry ta n ia nie je st pań stw em k o n s ty tu ­
cyjnym, tyle tylko, że k o nsty tu cja b ry ty jsk a to zbiór norm różnego po­
chodzenia, dotyczących podstaw politycznego u stro ju p ań stw a p o w sta­
łych w nieprzerw an y m rozwoju in sty tu cji. Źródła brytyjskiego p raw a
k o n sty tu c y jn e g o s ą n a s tę p u ją c e : p raw o zw yczajow e, o rzeczn ictw o
sądów, konw enanse konstytucyjne, praw o pisane. Źródła te nie s ą kon­
k urencyjne w zględem siebie i nie m a n ad nim i sądowej kon tro li k o n ­
stytucyjności, co spraw ia, że je st to praw o elastyczne7. (G abinet, który
je s t najw ażniejszy w rządzie, pow stał w drodze p rak ty k i, nie je s t w spo­
m nian y w żadnym tekście pisanym , jego istn ien ie w ynika z konw e­
n a n su konstytucyjnego).
W przeciw ieństw ie do system u brytyjskiego, system y europejskie
o p ie ra ją się n a P raw ie Rzym skim i s ą skodyfikow ane.
W praw ie przyw iązanie do insty tucji przejaw ia się tym, że ustawy,
będące w y razem woli P a rla m e n tu , s ą n o rm ą n ajw yższą. S zanow ać
P a rla m e n t znaczy być obyw atelem szanującym praw o, w tak iej s y tu a ­
cji je s t rzeczą tr u d n ą akceptow ać in n e normy.
P róba w yjaśnienia przyczyn niechęci i odrzucania zobowiązujących
tekstów - tak ich jak tra k ta ty europejskie - b ry ty jsk ą tradycją, p ra k ty ­
kam i k o nsty tu cy jn y m i oraz cecham i ch arak tery sty czn y m i com m on law
wydaje się w zw iązku z tym upraw niona. T rak taty europejskie i praw o
w spólnotow e m a ją zdecydow anie in n y c h a ra k te r od stan d ard o w y ch
um ów m iędzynarodow ych. Te p ierw sze m a ją moc w iążą cą zarów no
wobec rządów, ja k i obyw ateli poszczególnych państw , n ak ład ają c zo­
bow iązania i p raw a w poszczególnych, ściśle określonych dziedzinach.
S uw erenność P a rla m e n tu , będącego źródłem b ry ty jsk iej leg itym acji
politycznej, stanow i więc d u żą przeszkodę n a poziomie in teg racji e u ­
ropejskiej. Zwolennicy zbliżenia W ielkiej B ry ta n ii z E u ro p ą p ró b u ją
przekonać opinię publiczną, że proces te n nie zag raża suw erenności
P a rla m e n tu .
W Zjednoczonym K rólestw ie, ja k ju ż w cześniej w spom niano, nie
ma in sty tu cji T ry b u n ału K onstytucyjnego an i żadnej innej in sty tu cji,
k tó ra m ogłaby ko n tro lo w ać P a rla m e n t. P o n ad to nie is tn ie je żad en
6 Cyt. za P. S t e p h e n s : P olitics a n d the P ound: The Theories, the E conom y a n d E u ­
rope. L ondon 1997, cap t 10.
7 E. G d u l e w i c z , W. K r ę c i s z : Ustroje p a ń s t w w spółczesnych . L ublin 1997, s. 15.
M agdalena Hampel: Wielka Brytania i Wspólnoty..
207
tek st, który byłby nadrzędny do praw ustanow ionych w drodze głoso­
w ania. S y tuacja jed n ak uległa zm ianie w roku 1972 w zw iązku z p rzy ­
stąp ien iem do integ ru jącej się Europy, m ającym n a celu w prow adze­
nie dla p ań stw członkow skich u n ii celnej, u su n ięcie b a rie r h a m u ją ­
cych przepływ k ap itału , ludzi i usług, a w rezu ltacie - ustan o w ien ie
w spólnej p o lity k i gospodarczej p ań stw członkow skich E u ro p ejsk iej
W spólnoty G ospodarczej8, a n a stę p n ie w roku 1997 w raz z p rz y s tą ­
pieniem rząd u Tony’ego B laira do Europejskiej K onwencji P raw Czło­
w ieka. J a k już sygnalizow ano, P a rla m e n t b ry ty jsk i był do tej pory je ­
d y n ą in sty tu c ją p o siad ającą p e łn ą suw erenność, n a to m ia st te ra z m u ­
siał się n ią podzielić z in sty tu cjam i europejskim i. Praw o wspólnotowe
p osiada bow iem p ierw szeństw o n ad praw em narodow ym bez w zglę­
du na c h a ra k te r p raw a narodow ego, nie w yłączając p raw a k o n sty tu ­
cyjnego. F a k t ten stal się silnym narzędziem w rękach eurosceptyków.
D nia 2 sierp n ia 1962 ro k u podczas debaty w Izbie G m in n ad p ierw ­
sz ą k a n d y d a tu rą W ielkiej B ry ta n ii do EWG dep u to w an y p a rtii k o n ­
serw aty w n ej D erek W alter-S m ith w y raził n a s tę p u ją c ą opinię: „S u ­
w erenność P a rla m e n tu i P aństw o P raw a sta n o w ią dw a filary naszej
K onstytucji i naszego sposobu życia, podczas gdy u »szóstki« P a r la ­
m en t nie m a ta k silnej trad ycji i praw dopodobnie nie cieszy się ta k
w ielkim szacunkiem , ja k u n a s”9.
W tym sam ym czasie lider P artii Pracy, będącej wówczas w opozy­
cji, stw ierdził, iż federalizm europejski oznacza koniec W ielkiej B ry ta ­
nii jako wolnego p ań stw a narodowego oraz koniec tysiąca la t historii.
K w estia suw erenności pozostaje centralnym p u n k tem debaty eu ro ­
pejsk iej w W ielkiej B ry ta n ii. E uroscep ty cy b ry ty jscy p rzek o n y w ali
m iędzy innym i, iż przyjęcie tr a k ta tu z M a a stric h t pociągnie za sobą
u tra tę suw erenności narodow ej. W odpow iedzi n a to byli oni o s k a r­
żani o ksenofobię; n a te n zarz u t w swojej książce n astęp u jąco odpo­
w iad a M a rtin H olm es: „E urosceptycy nigdy nie u w ażali, aby su w e­
ren n o ść p a rla m e n ta r n a stan o w iła przeszk o d ę dla zobow iązań m ię­
dzynarodow ych i trak tato w y ch : n a to m ia st zaw sze tw ierdzili, iż tr a n s ­
fer w ładzy z W estm insteru do B rukseli spowoduje u tra tę wolności de­
m okratycznej. S tw ierdzenie, iż społeczeństw o bry ty jsk ie pow inno być
kierow an e tylko przez swoich w łasnych dem o k raty czn y ch re p re z e n ­
tan tó w i przez nikogo innego, nie może w żadnym w ypadku być u w a­
żane za przejaw jakiejkolw iek ksenofobii”10.
я H. Z i n s : P o lity k a z a g r a n ic z n a Wielkiej B ry tan ii. L u b lin 2 0 0 1 , s. 83.
“ C yt. za A. S a m p s o n: A n a to m y o f B rita in . L ondon 1962.
10 Μ. Η о 1 ni e s: The E u ro sce p tica l Reader. London 1996, s. 400.
208
Stosunki m iędzynarodow e
Z kolei zwolennicy integracji europejskiej zarzu cają insty tucjon al­
nem u system ow i b rytyjskiem u, że nie ew oluow ał, że przywódcy b ry ­
tyjscy z obu n ajsiln ie jszy ch p a rtii: P a r tii K o n serw aty w n ej i P a r tii
Pracy, n ie d o strzeg li konieczności ponow nego zdefiniow ania b ry ty j­
skiej tożsam ości narodowej, aby sta ła się ona bardziej kom patybilna ze
w sp ó łczesn ą rzeczy w isto ścią cec h u jącą się w sp ółzależn ością ek on o­
m iczną, g lo b alizacją oraz b u d o w ą w spólnej E u ro p y 11. Nie p rz e d s ta ­
wili je d n a k k o n tra rg u m e n tu na z a rz u t eurosceptyków broniący tezy,
iż suw erenność p a rla m e n ta rn a i integ racja europejska nie m ogą w spół­
is tn ie ć 12.
Były s e k re ta rz w rządzie M a rg a re t T hatch er, Geoffrey Howe, z a ­
sta n a w ia się n ad praw dziw ym znaczeniem pojęcia suw erenności w obec­
nych czasach olbrzym ich współzależności w ta k wielu domenach: „Ro­
dzaj ab so lu ty sty c z n e j definicji su w e ren n o śc i bron io ny n a p rz y k ła d
przez Enocha Powella lub P ete ra Shore’a podczas debaty n ad p rz y stą ­
pieniem do E uropejskiej Wspólnoty, ja k rów nież i później, m a w so­
bie coś dziw nie nie-brytyjskiego. N ie je st przecież naszym zwyczajem
obstaw ać przy nienaruszalności uzgodnień konstytucyjnych lub zasad
(bez w zględu n a to, czy będzie to dotyczyć suw erenności p a rla m e n ­
ta rn e j, p rero g aty w królew skich czy też in teg raln o ści im perium ) i b ro ­
nić ich bez w zględu n a w szystko, nie będąc gotowym do kom prom isu.
B ard ziej c h a ra k te ry s ty c z n e dla n a s je s t pozwolić im sp o n tan iczn ie
ew oluow ać, zgodnie z potrzebam i i w aru n k a m i w danym m om encie”13.
W edług G eoffreya H ow e’a, su w eren n o ść p a ń s tw a w dobie w sp ó łza­
leżności oznacza jego rzeczyw istą, ja k n ajw ięk sz ą możliwość w pływ a­
nia n a sytuację w świecie. Niem niej jed n ak M arg aret T hatch er uw aża,
iż rz ą d H e a th a , k tó rem u udało się w prow adzić W ielką B ry ta n ię do
W spólnot E uropejskich, nie przyw iązyw ał należytej w agi do kw estii
suw erenności. W swoich p am iętn ik ach cytuje ona część Białej Księgi
rz ą d u H ea th a : „Nie m a tu ta j mowy o jakiejkolw iek erozji su w eren n o ­
ści narodow ej: proponujem y tylk o d zielenie i ro zszerzan ie poszcze­
gólnych su w eren n o ści narodow ych w in te re s ie w szy stkich ”14.
Tę s a m ą opinię, co w Białej Księdze, p rzed sta w ił E dw ard H e a th
w Izbie G m in: „Przynależność do EWG nie pociąga za sobą an i u tr a ty
tożsam o ści narodow ej, an i ro zp ad u p o d staw su w eren n o ści”15. N a le ­
żałoby przez to rozum ieć, że n aw et jeśli p a rla m e n t bry tyjski m usi dzie" W. W a l l a c e : Foreign Policy a n d N a tio n a l Id en tity In the United K ingdom . “In ter­
n a tio n a l A ffairs” 1991, No 67, s. 69.
13 G. R a d i c e : Offshore, B r ita in a n d the E u r o p e a n Idea. London 1992.
1:1G. H o w e : S ov ereign ty a n d Interdependence. “In tern a tio n a l A ffairs” 1999. N o 66.
14 M. T h a t c h e r : The P a th o f Power. L ondon 1995, s. 209.
l:> P a r l i a m e n t a r y Debates. M an sard 1971. N o 81 8, L 3 1 -4 7 .
M agdalena Hampel: Wielka Brytania i W spólnoty..
209
lic się częścią swojej w ładzy ze W spólnotą Europejską, to i ta k zawsze
do niego będzie należało „o statn ie słowo” i może w każdej chw ili zad e­
cydować o w ycofaniu Zjednoczonego K rólestw a ze s tr u k tu r eu ro p ej­
skich.
W illiam W allace pod k reśla, że różnica pom iędzy pojęciem suw e­
renności i autonom ii polega n a tym , że ta pierw sza oznacza zdolność
p ań stw a do działan ia zgodnie ze sw oją wolą, a nie pod dyk tan do in ­
nego lub innych państw , podczas gdy au ton om ia p a ń stw a to z kolei
możliwość o siąg an ia zam ierzonych celów poprzez d z ia ła n ia u n ilater a ln e 16.
Globalizacja ekonom iczna przyczyniła się do zm iany postrzegania
pojęcia autonom ii n iem al we w szystkich k raja ch w spółczesnego św ia­
ta . Zmiany, k tóre zaszły n a tym polu, nigdy nie stanow iły problem u
dla rządów brytyjskich, bez w zględu na to, czy były to rządy P a rtii Kon­
serw atyw nej czy też P a rtii Pracy; wręcz przeciwnie, były one przychylne
zasadom otw artej gospodarki, w zrostow i m iędzynarodow ej w ym iany
gospodarczej i wolnej konkurencji. Ponadto W ielka B ry tan ia je st w j a ­
kim ś sto pniu zależna od S tanów Zjednoczonych, niem niej je d n a k ten
fa k t nigdy nie był przedm iotem debaty czy sprzeciw u opinii publicz­
nej. J e s t rzeczą oczywistą, że je st to zależność korzystna, niem niej jed ­
n ak nie tłum aczy to obaw przed in te g ra c ją z E uropą, k tó ra rów nież
p rzy n o si W ielkiej B ry ta n ii profity.
Pojęcie suw erenności stanow i c en traln y elem en t bry ty jskiej k u l­
tu ry politycznej i in te g ra ln ą część d y sk u rsu politycznego dwóch n ajsil­
niejszych partii. W rezultacie, k u ltu ra polityczna ch arak tery zu jąca się
siln ym i trad y cjam i suw eren no ści p a rla m e n ta rn e j, z asad a m i k o n sty ­
tucyjnym i i ogólnie cała h isto ria Zjednoczonego K ró lestw a stan o w ią
d u ż ą p rzeszk o d ę n a drodze do pełnej ak ce p tacji p ro cesu in te g ra c ji
e u ro p ejsk iej.
M ożna przyjąć, iż w debacie n a te m a t in sty tu cji w W ielkiej B ry ta ­
nii pojaw iają się dw a najw ażniejsze punkty. Po pierw sze, p róba u z n a ­
nia, iż tra n sfe r władzy narodow ej w stronę instytucji europejskich nie
je s t tożsam y ze w zrostem ingerencji p ań stw a w spraw y gospodarcze
i w zrostem k o n tro li jed n o stek . P rzyczyna takiego p o strzeg a n ia s ta ­
nu rzeczy tkw i w ogólnym przek on aniu , iż U nia E u rop ejska w kracza
o wiele dalej w spraw y gospodarcze i społeczne, niż czyni to brytyjskie
państw o. Po drugie, przypuszczenie bardzo realn e, że p rzyszła U nia
E u ro p e jsk a b ęd zie k o m b in a c ją p a ń s tw czło n k o w sk ich i in s ty tu c ji
w spólnotow ych, czyli że będzie to w yjątkow a k o n stru k cja w historii.
111W. W a l l a c e : What Price Independence? S overeignty a n d In terdependence In B r i­
tish Politics, “In tern a tio n a l A ffa irs” 1986, N o 86. s. 367.
14 S t u d i u Pol itic ae.
210
Stosunki m iędzynarodow e
W p o ró w n an iu do system ów fe d eraln y ch U n ia E u ro p e jsk a n ie m a
centralnego rządu, nie posiada też żadnej innej instytucji, k tó ra byłaby
c e n tru m i p o siad ała rzec zy w istą w ładzę. N a to m ia s t w p o ró w n an iu
z in sty tu c ja m i m iędzynarodow ym i U E je s t je d n a k sy stem em p o sia ­
dającym rząd centralny. N ależy w tym m iejscu przypom nieć, że celem
W spólnot E uropejskich nie było przecież nigdy sta n ie się k o lejn ą o r­
g an izacją m iędzynarodow ą, ale osiągnięcie takiego porozum ienia n ie ­
zależnych państw , k tó re pozwoliłoby n a podzielenie się sw oją su w e­
ren n o ścią w ściśle określonych dom enach17. P o d staw ą ram in stytucjo­
naln ych obecnej U E je st zdolność p ań stw członkow skich, sp ad k o b ier­
ców różnych ideologii i trad y c ji k u ltu ro w y ch oraz politycznych, do
po d ejm o w an ia w spólnych decyzji. M odel p o d ejm o w an ia decyzji n a
poziom ie eu ro p ejsk im je s t z kolei możliwy dzięki w spólnej d la tych
p ań stw k u ltu rz e negocjacji i tw orzeniu koalicji. Zyskując n a znacze­
niu, zarów no polityki, ja k i in sty tu cje europejskie m iały isto tn y wpływ
n a form ow anie się dem okratycznego sy stem u wspólnotowego i w k o n ­
sekw encji je s t to sy stem k o n ty n e n taln y , o p a rty w dużej m ierze n a
koncepcjach założycieli i ich p ra k ty k a c h politycznych.
F u n d am e n tem k o n stru k cji europejskiej je s t ciągły proces „w ym ia­
ny dóbr”, rodzaj h an d lu , gdzie dajem y i otrzym ujem y coś innego w z a ­
m ian, gdzie n ik t nie może liczyć na otrzym anie wszystkiego, czego p ra g ­
nie, ale za to zaw sze m a w iększy lub m niejszy wpływ na to, co się
wokół niego dzieje. W przeciw ień stw ie do tak ieg o sy stem u fu n k cjo ­
no w ania, model b ry ty jsk i oferuje swoim wyborcom łatw iejszy wybór
pomiędzy dwoma p a rtia m i n ap rzem ien n ie trzym ającym i ste r rządów,
p rezen tu jący m i odm ienne p rogram y wyborcze i odm ienne a rg u m e n ­
ty, k tó re m a ją p rzek o nać wyborcę. P a rla m e n ta rz y śc i b rytyjscy o b a­
w iają się - ja k m ożna sądzić - tej odm ienności w sposobie funkcjono­
w a n ia 18. To z kolei sk łan ia do zastan o w ien ia się n ad problem em defi­
cytu d em o k racji n a poziom ie U E. D eficyt te n z p ew n o ścią w y n ik a
w dużej m ierze z b rak u klarow ności i przejrzystości w procesie podej­
m ow ania decyzji, słabej rep rezen tacji politycznej i b ra k u rów now agi
pom iędzy U n ią a in sty tu cjam i narodow ym i. Te słabe stro n y sy stem u
w p ływ ają n a p o strzeg an ie legalności, stanow ionego p raw a w spólno­
towego, ale bardzo w ażne w ydaje się podkreślenie w tym m iejscu, iż
w aga, ja k ą przyw iązuje się do fak tu legalności, je st różna w zależności
od poszczególnych p ań stw członkowskich. J e s t bardzo praw dopodob­
ne, iż W ielka B ry ta n ia p ostrzega model europejski jako c h a ra k te ry ­
zujący się k u ltu r ą kom prom isu i koalicji, a więc w rezu ltacie m ający
11 E. W i s t r i с h: A fter 1992: The U n ite d S ta te s o f Europe. L ondon 1989.
18 M. F r a η к 1 i η, М. W i l k e : B r i t a i n ’s F u tu re in Europe. London 1990, s. 93.
Magdalena Hampel: Wielka Brytania i Wspólnoty.
211
b ardzo n isk i poziom przejrzystości i będący n a ra ż a n y m n a ró ż n o ra ­
kie nacisk i. K w estia deficytu dem okracji je s t najczęściej podnoszona
podczas d eb at dotyczących u p raw n ień P a rla m e n tu Europejskiego (ale
nie tylko - gen eraln ie, za rz u t te n dotyczy rów nież pozostałych in s ty ­
tu c ji eu ro p ejsk ich ) oraz ograniczonego w pływ u p a rla m e n tó w n a ro ­
dowych n a podejm ow anie decyzji n a poziom ie w spólnotow ym .
Te dw ie k w estie w zb u d zają w ielkie zain tereso w an ie we w sz y st­
kich p a ń stw a c h członkow skich, niem niej je d n a k k w estia roli p a r la ­
m entów narodow ych w ydaje się m niej is to tn a w n iek tó ry ch z nich.
B ry ty jsk a opinia publiczna je st dość podzielona w k w estii istn ieją ce­
go poziom u deficytu dem okracji - część społeczeństw a je s t zdania, iż
je s t on znaczny, podczas gdy p o jaw iają się rów nież opinie, że w tej
k w estii dokonały się bardzo ko rzy stn e zmiany, biorąc pod uw agę po­
czątk i budow y wspólnej Europy. M ożna przypuszczać, iż poziom defi­
cy tu d e m o k ra c ji w P a rla m e n c ie E u ro p e jsk im je s t w y o lb rzy m ian y
przez tych, którzy d ążą do w zm ocnienia jego roli, ja k rów nież i przez
tych, k tó rzy u w a ż a ją iż W estm in ster je st tym jedynym legalnym i efek ­
tyw nym . W edług M ichaela F ra n k lin a , W spólnota E u ro p ejsk a cierpi
n a deficyt dem okracji, poniew aż to R ad a pozostaje jej głów ną in s ty ­
tu c ją u s ta n a w ia ją c ą praw o na podstaw ie konsensów określonych przez
n ią sam ą. P onadto deficyt ten w z ra sta proporcjonalnie do ro zszerza­
jących się u p raw n ień Wspólnoty. R eform a in sty tu cji je s t k w e stią n a j­
w a ż n ie js z ą spośród w szy stk ich in n y ch koniecznych reform , aczk o l­
wiek je s t rzeczą oczyw istą że na tym etapie integracji niemożliwe je st
zerw anie z obecnym system em opartym na konsensie i zastąp ien ie go
m odelem czysto dem okratycznym . Legalność i skuteczność p o zo stają
n ajw ażn iejszy m i i podstaw ow ym i k w estiam i dla UE i należy dążyć do
ich o siąg n ięcia19. Aby UE zbliżyła się do sy stem u bardziej d e m o k ra ­
tycznego, bez w ątp ien ia P a rla m e n t E uropejski m usi mieć możliwość
sp raw o w an ia k ontroli n ad procesem legislacyjnym . N iem niej je d n a k
p ro ced u ry w spółpracy i w spółdecydow ania, choć s ą bardzo skom pli­
kow ane, stan o w ią duży krok do przodu w kw estii w zrostu znaczenia
P a rla m e n tu Europejskiego. Członek P artii Pracy, deputow any do P a r ­
la m e n tu Europejskiego, w swoim raporcie przyjętym przez PE 12 lipca
1990 roku, proponuje przyznać tej in sty tu cji ta k ie sam e u p raw n ien ia
ustaw odaw cze, jak ie posiada R ada, tym sam ym zrów nując kom petencje
obu in sty tu c ji n a tym polu20.
Propozycje zaw arte w raporcie zostały odrzucone zarów no przez
W ielką B rytanię, jak i Francję, ale otrzym ały poparcie Belgii, Niem iec
19 Ibidem .
R aport D a v id a M artina p rzyjęty p rzez FE 12 lip ca 1990.
14'
212
Stosunki m iędzynarodow e
i Włoch oraz brytyjskiej P a rtii Pracy. N a słabość PE, jako in sty tu cji
m ającej rep reze n to w ać społeczeństw o eu ro p ejsk ie, w pływ a rów nież
b rak ujednoliconej procedury w y łan ian ia deputow anych do PE —ró ż­
ny w poszczególnych p ań stw ach członkow skich. W ielka B ry ta n ia je st
tu ta j jed y n y m k raje m n ie sto su jący m głosow ania p ro porcjonalnego.
Innym czynnikiem osłabiającym efektyw ność P a rla m e n tu s ą jego dwie
siedziby: w B ru k seli i w S trasb u rg u . W ielka B ry ta n ia od daw n a już
p ostu lu je um ożliw ienie P arlam en to w i pracy w jednym m iejscu, k tó ­
rym byłaby B ru k sela. K om petencje P a rla m e n tu E urop ejsk ieg o n ie ­
w ątp liw ie pow inny się zw iększyć, je d n a k dopóki fak ty c zn a w ład za
u staw odaw cza pozostaje w ręk ach Rady U nii Europejskiej, zw iększyć
się p o w in ien rów nież wpływ p a rla m e n tó w narodow ych n a procesy
decyzyjne U E na p rzy k ład przez w spółpracę PE z p a rla m e n ta m i n a ­
rodowymi. Innym możliwym rozw iązaniem mogłoby być w łączenie p a r­
lam en tó w narodow ych w proces decyzyjny R ady U nii E u ro p ejsk iej.
Brytyjczycy, m ając n a uw adze specyfikę każdego z p ań stw członkow ­
skich, proponują, aby rozw iązanie tej kw estii n astąp iło n a poziom ie
narodow ym , a nie n a poziomie w spólnotow ym . J e d n a z ich propozycji
polega n a u tw o rzen iu k o m itetu złożonego z p a rla m e n ta rz y stó w n a ­
rodowych, k tórzy byliby upow ażnieni do p rzed sta w ian ia w łasnego s ta ­
n o w isk a dotyczącego p rojektów w spólnotow ych i w p ew ien sposób
do k o n tro lo w an ia m inistrów .
K olejna propozycja rów nież polega n a pow ołaniu k o m itetu, k tóry
uczestniczyłby w pracach Rady, p rzedstaw iając swoje opinie dotyczące
projektów decyzji. M ichael F ran k lin w swojej książce pt. B r ita in ’s F u ­
ture in Europe uw aża, iż te propozycje jeszcze bardziej kom plikow ały­
by cały system , k tó ry je st już w ystarczająco złożony. P onadto p o d k re­
śla też, że w konsekw encji wcale nie przyczyniłoby się to do w zrostu
zaan g ażo w an ia p arla m en tó w narodow ych.
Pom im o trudności, jak ie w y stęp u ją z określeniem roli p a rla m e n ­
tów narodow ych w UE, w spółpraca P E z p a rla m e n ta m i narodow ym i
pow inna się wzmocnić, choć nie będzie to łatw e, n a p rzykład w W iel­
kiej B ry tan ii, gdzie m ożna zaobserw ow ać duży b ra k zau fan ia pom ię­
dzy P a rla m e n te m W e s tm in s te rs k im a b ry ty jsk im i c z ło n k am i P E .
W o sta tn im czasie sy tu acja ta popraw iła się, choć dalej głów nie p a r ­
la m en ta rzy ści narodow i z d y stan sem odnoszą się do swoich eurodeputow anych i z tego w zględu w spółpraca nie je st ła tw a 21.
M ichael H e se ltin e i V alery G iscard d 'E s ta in g p o p ie ra li pom ysł
u tw o rz e n ia d ru g iej izby PE - s e n a tu , k tó ry byłby złożony z r e p r e ­
The R eport o f the Mouse o f Commons. “T he Scrutiny o f European L egislation ” 1989,
Vol. 1.
M agdalena Hampel: Wielka Brytania i Wspólnoty..
213
zentantów parlam entów narodowych. Propozycja niem iecka szła w tym
sam ym k ie ru n k u , z t ą różnicą, że Niemcy proponow ali, aby s e n a t s k ła ­
dał się z p rz e d sta w ic ie li regionów. Z p ew n o ścią je d n a k u tw o rzen ie
trzeciej in sty tu c ji uczestniczącej w procesie legislacyjnym sk o m p li­
kow ałoby jeszcze bardziej cały proces i zagroziłoby skuteczności sys­
te m u in sty tu cjo n aln eg o UE, k tóry je s t d ru g im obok dem okratyzacji
zasadniczym celem W spólnot. Pojaw iła się jeszcze in n a b ry ty jsk a p ro ­
pozycja ze stro n y ko m isarza B ruce’a M ilana, k tó ra polegała n a um oż­
liw ie n iu p a r la m e n ta r z y s to m n aro d o w y m s p o tk a ń z o d p o w ied n im
k o m ite te m w S tra s b u rg u lub B ru k seli; s p o tk a n ia te m iałyby mieć
m iejsce przed o b rad am i PE. G eneralnie, Brytyjczycy opow iadają się
za e la sty c z n ą fo rm ą współpracy, k tó ra byłaby efektem porozum ienia
i nie stan o w iłab y przedm iotu reform y tr a k t a tu 22.
R ada U nii E uropejskiej je st in sty tu cją, gdzie rów now aga pom ię­
dzy w ym ogiem dem okracji i skuteczności je s t bardzo isto tn a. In s ty ­
tu cja ta podejm uje najw ażniejsze decyzje dla Europy, a sw oją leg ity ­
mację d em ok raty czn ą czerpie przede w szystkim z faktu, że sk ład a się
z m in istró w rządów p ań stw członkow skich, którzy s ą odpow iedzial­
ni p rz e d p a rla m e n ta m i narodow ym i, że re a liz u je p ro ced u ry w sp ó ł­
decydow ania oraz obowiązek k o n su ltacji K o m itetu Społecznego, Ko­
m ite tu Regionów i innych organów konsultacyjnych. J e d n a k ta k a le ­
gitym acja dem okratyczna nie w ydaje się w y starczająca i dlatego rów ­
nież należałoby zwiększyć rolę P a rla m e n tu E uropejskiego i p a rla m e n ­
tów narodow ych, lecz w sposób, który nie zagrażałby skuteczności p ro ­
cesu decyzyjnego. Z kolei propozycja u p u b liczn ie n ia prac R ady je s t
in te re su ją c a , ale prak ty czn ie niew y k o n aln a dlatego, że proces decy­
zyjny je st tu ta j bardzo skomplikowany, mało przejrzysty, często o party
na u zg odnieniach kuluarow ych, w zw iązku z tym jedynym możliwym
ro zw iąz an iem byłoby dopuszczenie sp o łeczeń stw a do form alnej d e ­
baty, zorganizow anej na potrzeby mediów, co w dużej m ierze byłoby
pozbaw ione sensu.
T rudności, jak ie tow arzyszą znalezieniu złotego środka pom iędzy
sk u tecz n o śc ią a leg ity m acją d em o k ra ty czn ą w procesie decyzyjnym ,
znakom icie p reze n tu je p ro ced u ra głosow ania w iększością kw alifik o ­
w aną. Decyzje podjęte w głosow aniu w iększością k w alifikow aną m ają
legitym ację porów nyw alną do tej, gdzie decyzje są podejmowane jedno­
głośnie, pod w aru n k iem , że zostały podjęte przez m inistrów i że p a ń ­
stw a członkow skie zaakceptow ały up rzed n io ta k ą procedurę, ra ty fi­
kując tra k ta ty . N ależy zauw ażyć jed n ak , iż je st to zgoda bardzo for­
m aln a, poniew aż w rzeczyw istości tru d n o byłoby uzyskać akceptację
22 “T h e E co n o m ist”, 7 J u ly 1990.
214
Stosunki m iędzynarodow e
p o lity czn ą danego p a ń s tw a dla decyzji, gdyby jego p rzed sta w iciele
głosow ali przeciw ko niej. Aby decyzje podejm ow ane k w alifik o w a n ą
w iększością głosów były akceptow ane, m u szą dotyczyć w spólnych ce­
lów nad rzęd n y ch , co do których istn ieje ogólna zgoda. K om isja oraz
P a rla m e n t E uropejski s ą tym i in sty tu cjam i, k tó re d ą ż ą do zw iększa­
nia liczby dziedzin, gdzie decyzje byłyby podejm ow ane kw alifikow a­
n ą w iększością głosów. B ry ty jsk a P a rtia P racy opow iada się za ro z­
szerzeniem głosow ania w iększością k w alifik o w an ą n a pro b lem aty k ę
społeczną i środow iska, poniew aż zdaje sobie sp raw ę z tego, iż spo­
woduje to szybsze podejm ow anie decyzji, a R ada m usi być in sty tu cją,
k tó ra m a m ożliw ość szybkiego re a g o w a n ia . D o św iadczenie n ab y te
przez W ielką B ry tan ię podczas w alki o bardziej re s try k ty w n ą po lity ­
kę b udżetow ą U E i o reform ę W spólnej Polityki Rolnej spowodowało,
że w zasadzie p ań stw o to było przychylne ro zszerzan iu zak resu gło­
sow ania w iększością k w alifik o w an ą w prow adzonego przez Jed n o lity
A kt E uropejski, a K om itet Spraw Z agranicznych u zn ał to rozszerze­
nie za bardzo k o rzy stn e d la W ielkiej B ry ta n ii23. Reform a ta nie sta ła
się obiektem d eb aty w społeczeństw ie b ry ty jsk im i została zaak cep ­
to w a n a 24.
W sto su n k u do instytucji, ja k ą je st Komisja E uropejska, Brytyjczy­
cy fo rm u łu ją przede w szystkim z a rz u t zbytniej b iurokracji, a k w estia
sposobu no m in o w an ia K om isarzy lub zw ięk szen ia ich d em o k raty cz­
nej w ładzy nie je s t podejm ow ana. P o stu lu je się raczej zm niejszenie
zasięgu kom petencji tej instytucji, co - biorąc pod uw agę stanow iska
pozostałych p a ń stw członkow skich w tej k w estii - je s t bardzo m ało
p raw d o p o d o b n e.
R ozm iary K om isji w ydają się wręcz za m ałe w porów naniu do z a ­
dań, k tó re zostały jej przypisane. Brytyjczycy nie m ieli w y starczają­
cej liczby swoich p rzedstaw icieli w tej in sty tu c ji25, co z założenia nie
powinno mieć znaczenia, ponieważ K om isja m a być in sty tu c ją re p re ­
z e n tu jąc ą in te re sy całej UE, a nie poszczególnych p ań stw członkow ­
skich. N iem niej je d n ak W ielka B ry tan ia poczyniła odpowiednie kroki
i w konsekw encji zw iększyła liczbę swoich przedstaw icieli w Komisji.
W ynika to m iędzy innym i z przek o n an ia, iż F ran cja odnosi sukcesy
we w spólnej E u ro p ie w łaśn ie dzięki swojej licznej ta m re p r e z e n ta ­
cji. S tanow isko rz ą d u J o h n a M ajora w sp raw ie reform y Komisji pole­
gało n a d ążen iu do zm niejszenia liczby członków tej in sty tu cji przez
p rzy zn an ie najw ięk szy m państw om UE tylko jednego w niej r e p re ­
24 M. F r a n k l i n , M. W i l k e : B r i t a i n ’s F u tu re in E urope..., s. 97.
24 P. S с h n a p p e r: La G r a n d e B reta gn e et I 'Europe. “P r e sse s de S cien ce Po” 2 0 0 0 .
2Г>M. F r a n к 1 i n, M. W i l k e : B rita in s F u ture in Europe...
M agdalena Hampel: Wielka Brytania i Wspólnoty..
215
ze n ta n ta , czego efektem je s t zw iększenie roli m niejszych p ań stw i na
odw ró t.
W ielka B ry ta n ia opow iadała się rów nież za w prow adzeniem do
system u instytucjonalnego UE stanow iska om budsm ana w celu zapew ­
n ien ia ochrony jednostkom przed ew en tu aln y m i nadużyciam i ze s tro ­
ny K om isji, w zorow anego n a sy stem ie sk an d y n aw sk im i przejętego
n a stę p n ie przez pozostałe k raje z W ielką B ry ta n ią w łącznie. W pro­
w adzenie przez tr a k ta t z M aastric h t instytucji m ediatora było zgodne
z d ążen iam i W ielkiej B rytan ii. Od tej pory obyw atele U nii E u ro p ej­
skiej m a ją m ożliw ość w n iesien ia sk a rg i za p o śred n ictw em członka
P a rla m e n tu E uropejskiego, co wzmocniło znacznie rolę tej in sty tu cji.
W ielkiej B ry ta n ii udało się rów nież przekonać pozostałe p ań stw a
członkow skie do zw iększenia k o n tro li finansow ej i k o n tro li sy stem u
w ydatków . U n ia E u ro p ejsk a, a w szczególności P a rla m e n t E u ro p ej­
ski, m ogła sk o rzy stać z dośw iadczenia brytyjskiego Public A ccounts
C om m ittee of th e H ouse of Common i w prow adzić podobną in s ty tu ­
cję z odpow iednim i adap tacjam i.
W p ro w ad zen ie z a sa d y su b sy d ia rn o ś c i było b ard zo p o zy ty w n ie
przyjęte w W ielkiej B ry tan ii z n astęp u jący ch powodów: przede w szy st­
kim upew niło ono eurosceptyków brytyjskich, że proces integracji eu ro ­
pejsk iej, aby o siąg n ąć założone cele, n ie w ykroczy poza n iezb ęd n e
m inim um , następ nie, że instytucje europejskie nie b ęd ą obciążone zbyt
w ielk ą liczbą zad ań , których nie mogłyby w tedy w ykonywać sk u tecz­
nie oraz że zasad a ta uznaje w pew ien sposób podział w ładzy w po­
szczególnych p ań stw ach członkow skich26. Zarysow uje się tu ta j obraz
obaw, ja k ie to w arzy szą Wielkiej B rytan ii, uczestnikow i procesu in te ­
gracji europejskiej. Z asad a subsydiarności je s t zgodna z jej dążeniem ,
aby p ań stw o pozostało zaw sze tym podm iotem , którego p o lityka b ę­
dzie p ierw szo rzęd n a i n ajw ażn iejsza, i żeby to p aństw o decydow ało
o o stateczn y m podziale kom petencji pom iędzy nim a U n ią E u ro p ej­
ską. Z asad a subsyd iarn o ści je st więc w y artykułow aniem dążeń W iel­
kiej B ry ta n ii27.
S ek reta rz Spraw Zagranicznych Wielkiej B rytanii w arty k u le w Le
M onde w skazał cztery podstaw ow e cele, do których realizacji pow in­
na dążyć U n ia E uropejska, aby być bardziej efektyw na i praw ow ita:
- UE pow inna być bardziej d em o k raty czn a i bliższa społeczeństw u,
- in sty tu cje u n ijn e pow inny być bardziej efektyw ne,
- z a sa d a su b sy diarn o ści pow inna być p rzestrz eg an a,
-(iM . W i 1 к e, H. W a l l a c e : S u b s i d ia r i ty A p p ro a ch es to P o w er-sh a rin g in the E u ro ­
pea n C o m m u n ity . “R IIA D iscu ssio n P aper” N o 27, L ondon 1990.
-7 Ibidem .
216
Stosunki m iędzynarodow e
- w spólnota pow inna pozostać o tw a rta pod każdym względem n a re sz ­
tę św ia ta 28.
W ym ienione propozycje b ry ty jsk ie s ą w y razem d ą ż e n ia p rzed e
w szy stk im do w zm o cn ien ia sk u teczn o ści d z ia ła ń W spólnoty, k tó ra
staje się jeszcze tru d n iejsza do osiągnięcia po rozszerzeniu o p ań stw a
E uropy Środkowej i W schodniej. J e s t to podejście ewolucyjne, z a k ła ­
dające ad ap tację istniejących s tr u k tu r do zm ieniającej się rzeczyw i­
stości i odrzucające jakiekolw iek nagle zm iany w system ie. Podejście
b rytyjskie c h ara k tery zu je się w dużej m ierze pragm atyzm em , w p ro ­
ponow anych zm ian ach k ład zie się siln iejszy n acisk n a zw iększenie
skuteczności niż n a dem okratyzację UE.
28 „Le M onde”, 2 3 J u n e 1990.