UCHWAŁA Nr 46/K/07

Uchwała Nr 9.124.2014
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej
w Warszawie
z dnia 18 marca 2014 roku
w sprawie orzeczenia nieważności uchwały Nr 218/323/14 Zarządu Województwa
Mazowieckiego z dnia 11 lutego 2014 r. w sprawie zmian w planie
wydatków budżetu Województwa Mazowieckiego na 2014 r.
Na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie
województwa (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 596 z późn. zm.) oraz art. 18 ust. 1
pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych
izbach obrachunkowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 1113) –
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie uchwala, co następuje:
§1
Orzeka o nieważności uchwały Nr 218/323/14 Zarządu Województwa Mazowieckiego z
dnia 11 lutego 2014 r. w sprawie zmian w planie wydatków budżetu Województwa
Mazowieckiego na 2014 r. z powodu istotnego naruszenia przepisów art. 49 ust. 1 i 5
ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego
(tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 z późn. zm.) w związku z art. 1 ust. 2
ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz. 151) w
związku z art. 10 ust. 3 tejże ustawy, art. 2a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach
turystycznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r. poz. 196) w związku z art. 25 ust. 1 i art.
32 ust. 2 tejże ustawy, art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach
oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (
Dz. U. z 2012 r. poz. 400), art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie
zdrowia psychicznego (tekst jednolity: Dz. U. z 2011 r. Nr 231, poz. 1375 i Dz. U. z 2011
r. Nr 122, poz. 696) w związku z art. 18 ust. 10 pkt 2 i art. 46 ust. 2b tejże ustawy, oraz z
powodu istotnego naruszenia przepisów art. 249 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia
2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.).
§2
Na niniejszą uchwałę Województwu Mazowieckiemu przysługuje prawo wniesienia
skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w terminie 30 dni od
daty jej doręczenia, za pośrednictwem Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w
Warszawie.
UZASADNIENIE
W dniu 18 lutego 2014 r. do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie
doręczono uchwałę Nr 218/323/14 Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia 11
lutego 2014 r. w sprawie zmian w planie wydatków budżetu Województwa
Mazowieckiego na 2014 r.
Ww. uchwała, stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy o regionalnych izbach
obrachunkowych, podlega nadzorowi Izby.
Badając przedmiotową uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w
Warszawie ustaliło:
Uchwałą Nr 218/323/14 z dnia 11 lutego 2014 r. Zarząd Województwa
Mazowieckiego dokonał zmian w budżecie Województwa na 2014 rok polegających na
zmniejszeniu rezerwy ogólnej o kwotę 100.000,00 zł (dział 758 „Różne rozliczenia”,
rozdz. 75818 „Rezerwy ogólne i celowe”) i przeniesieniu tej kwoty do działu 750
„Administracja publiczna”, rozdz. 75011 „Urzędy wojewódzkie”.
W ww. uchwale wskazano, że ustalone w dziale 750 „Administracja publiczna”, rozdz.
75011 „Urzędy wojewódzkie” wydatki są finansowane ze środków własnych i są
przeznaczone na realizację zadań z zakresu administracji rządowej.
W uzasadnieniu do ww. uchwały wskazano, cyt.: „Zwiększa się plan wydatków Urzędu
Marszałkowskiego Województwa Mazowieckiego o kwotę 100.000 zł z przeznaczeniem
na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej finansowanych środkami
własnymi w tym na:
- wytwarzanie i dostarczanie dokumentów praw jazdy dla personelu przedstawicielstw
dyplomatycznych, urzędów konsularnych itp. – kwota 30.000 zł,
- egzaminy dla kandydatów na przewodników turystycznych i pilotów wycieczek – kwota
16.000 zł,
- integrację środowisk kombatantów – organizację spotkań, seminariów itp. – kwota
24.000 zł,
- realizację postanowień sądowych w sprawie przyjęcia do szpitala psychicznego osoby
chorej psychicznie – kwota 10.000 zł,
- realizację umów z lekarzami specjalistami w dziedzinie psychiatrii upoważnionymi
przez Marszałka Województwa Mazowieckiego do oceny zasadności zastosowania
przymusu bezpośredniego w stosunku do osób chorych psychicznie – kwota 20.000 zł”.
Obecna na posiedzeniu Kolegium Izby w dniu 18 marca 2014 r. radca prawny,
upoważniona do reprezentowania Województwa Mazowieckiego, wskazała, że jest
kwestią sporną wielkość dotacji koniecznej do realizacji przez Województwo zadań
zleconych z zakresu administracji rządowej. W ocenie Województwa Mazowieckiego
zabezpieczona w budżecie państwa - wg informacji otrzymanych od Wojewody
Mazowieckiego - wysokość dotacji na realizację tych zadań przez Województwo
Mazowieckie w 2014 roku jest niewystarczająca.
Trzeba w tym miejscu wskazać, że Izba nie jest w tej sprawie stroną sporu. Izba na
etapie badania nadzorczego uchwały nie jest uprawniona do oceny uchwały pod
względem wielkości zaplanowanych w niej środków na realizację zadań, w tym zadań
2
zleconych. Nadzór sprawowany jest przez Izbę na podstawie kryterium zgodności z
prawem, co wynika z art. 171 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W ustalonym stanie faktycznym, Kolegium Izby zważyło:
W sprawie finansowania „wytwarzania i dostarczania dokumentów praw jazdy
dla personelu przedstawicielstw dyplomatycznych, urzędów konsularnych itp.”
zastosowanie ma art. 10 ust. 3 cyt. ustawy o kierujących pojazdami, który stanowi, że
„Szefom i cudzoziemskiemu personelowi przedstawicielstw dyplomatycznych, urzędów
konsularnych i misji specjalnych państw obcych oraz organizacji międzynarodowych,
korzystających z przywilejów i immunitetów dyplomatycznych lub konsularnych na mocy
ustaw, umów międzynarodowych bądź powszechnie uznanych zwyczajów
międzynarodowych lub na zasadzie wzajemności, oraz innym osobom korzystającym z
tych przywilejów i immunitetów uprawnienie do kierowania pojazdem wydaje
nieodpłatnie - nie zatrzymując prawa jazdy wydanego w państwie wysyłającym marszałek województwa mazowieckiego, na wniosek ministra właściwego do spraw
zagranicznych”.
Zaś w myśl art. 1 ust. 2 cyt. ustawy o kierujących pojazdami zadania samorządu
województwa, o których mowa m.in. w art. 10 ust. 3 stanowią zadania z zakresu
administracji rządowej.
Odnośnie wydatków na egzaminy dla kandydatów na przewodników
turystycznych i pilotów wycieczek trzeba wskazać, że art. 25 ust. 1 cyt. ustawy o
usługach turystycznych stanowi, że „Egzamin na przewodnika górskiego przeprowadza
komisja egzaminacyjna powoływana przez marszałka województwa właściwego ze
względu na obszar górski”.
Zaś stosownie do art. 32 ust. 2 tejże ustawy „Osoby, które nie legitymują się
dokumentami wymienionymi w ust. 1, mogą złożyć egzamin ze znajomości języka
obcego przed komisją egzaminacyjną języków obcych, powoływaną przez marszałków
województw”.
Zatem zaplanowane w badanej uchwale wydatki na finansowanie zadań Marszałka
Województwa związanych z egzaminami dla kandydatów na przewodników
turystycznych i pilotów wycieczek służą finansowaniu zadań z zakresu administracji
rządowej, o czym wprost stanowi art. 2a cyt. ustawy o usługach turystycznych. Przepis
ten stanowi, że zadania marszałka województwa realizowane w oparciu o ustawę o
usługach turystycznych są zadaniami z zakresu administracji rządowej.
Zadania w zakresie „integracji środowisk kombatantów – organizacji spotkań,
seminariów itp.” wynikają z cyt. ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach
będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. W myśl art. 73 ust. 2 tejże
ustawy „Zadaniem z zakresu administracji rządowej realizowanym przez samorząd
województwa jest wykonywanie działań zmierzających do integracji środowisk
kombatanckich i koordynacji ich działań”.
3
Kolejne zadanie, na realizację którego badaną uchwałą zaplanowano wydatki
finansowane ze środków własnych Województwa Mazowieckiego to „realizacja
postanowień sądowych w sprawie przyjęcia do szpitala psychicznego osoby chorej
psychicznie”.
W sprawie ma zastosowanie art. 29 ust. 1 cyt. ustawy o ochronie zdrowia psychicznego,
który stanowi, że „Do szpitala psychiatrycznego może być również przyjęta, bez zgody
wymaganej w art. 22, osoba chora psychicznie:
1) której dotychczasowe zachowanie wskazuje na to, że nieprzyjęcie do szpitala
spowoduje znaczne pogorszenie stanu jej zdrowia psychicznego,
bądź
2) która jest niezdolna do samodzielnego zaspokajania podstawowych potrzeb
życiowych, a uzasadnione jest przewidywanie, że leczenie w szpitalu psychiatrycznym
przyniesie poprawę jej stanu zdrowia”.
Natomiast w myśl art. 46 ust. 2b tejże ustawy „Zapewnienie realizacji postanowienia
sądowego o przyjęciu do szpitala psychiatrycznego osoby, o której mowa w art. 29 ust.
1, należy do marszałka województwa”, przy czym wg art. 6 ust. 3 tejże ustawy
„Zadania, o których mowa w art. 18 ust. 10 pkt 2, art. 40 ust. 1 i art. 46 ust. 2b, są
zadaniami z zakresu administracji rządowej”.
W sprawie „realizacji umów z lekarzami specjalistami w dziedzinie psychiatrii
upoważnionymi przez Marszałka Województwa Mazowieckiego do oceny zasadności
zastosowania przymusu bezpośredniego w stosunku do osób chorych psychicznie” ma
zastosowanie art. 18 ust. 10 pkt 2 cyt. ustawy o ochronie zdrowia psychicznego, który
stanowi, że „Zasadność zastosowania przymusu bezpośredniego przez innego (niż
określony w pkt 1- przypis Kolegium) lekarza, pielęgniarkę jednostki organizacyjnej
pomocy społecznej lub kierującego akcją prowadzenia medycznych czynności
ratunkowych - ocenia, w terminie 3 dni, upoważniony przez marszałka województwa
lekarz specjalista w dziedzinie psychiatrii”.
Natomiast wg art. 6 ust. 3 tejże ustawy „Zadania, o których mowa w art. 18 ust. 10 pkt
2, art. 40 ust. 1 i art. 46 ust. 2b, są zadaniami z zakresu administracji rządowej”.
Zatem wszystkie zadania, na realizację, których badaną uchwałą Zarząd
Województwa wyasygnował środki własne Województwa w łącznej kwocie 100.000 zł
są zadaniami z zakresu administracji rządowej. Na realizację tych zadań Województwo
Mazowieckie winno otrzymać dotacje celowe z budżetu państwa w wysokości
zapewniającej realizację zadania. Wobec tego przyjęty w badanej uchwale sposób
finansowania ww. zadań w sposób istotny narusza również przepisy:
- art. 49 ust. 1 i 5 cyt. ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, z
których wynika, że jednostka samorządu terytorialnego finansuje realizację zadań
zleconych z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami z
dotacji celowych z budżetu państwa, których wysokość winna zapewniać realizację tych
zadań (ust. 1). A dotacje te powinny być przekazywane w sposób umożliwiający pełne i
terminowe wykonanie zlecanych zadań (ust. 5),
4
- art. 249 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy o finansach publicznych, z którego wynika, że
finansowanie zadań zleconych winno następować w ramach planu finansowego zadań z
zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu
terytorialnego odrębnymi ustawami.
Plan finansowy zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych
Województwu odrębnymi ustawami opracowuje Zarząd, przyjmując jako podstawę dla
tego planu kwotę dotacji przyznanych na ten cel z budżetu państwa. Województwo nie
dostało dotacji na cel wskazany w badanej uchwale Zarządu.
Takie stanowisko wyraził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
w wyroku z dnia 18 lipca 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1475/13, cyt. „… Określony w
ustawie o finansach publicznych oraz ustawie o dochodach jednostek samorządu
terytorialnego sposób wykonywania przez jednostki samorządu terytorialnego zadań
zleconych ustawami ma na celu zapewnienie pełnego pokrycia przez Państwo kosztów
realizacji jego zadań, a tym samym ochronę finansów jednostki samorządu
terytorialnego. Ewentualne finansowanie przez jednostkę samorządu terytorialnego
zleconych ustawami zadań ze środków własnych, co słusznie podkreślił organ, wiązałoby
się ze zwiększeniem zadłużenia jednostki samorządu terytorialnego …”.
Rozpatrując skargę na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w
Warszawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23
października 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 2129/13 wskazał, cyt. „…Zadania własne i
zadania zlecone mają odmienny rygor prawny wyrażający się w sposobie określania
zadań zleconych, których zakres wyznaczać mogą tylko ustawy i jedynie wtedy, gdy
wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa, jak również w sposobie finansowania
zadań zleconych – jednostka samorządu terytorialnego musi otrzymywać środki
niezbędne dla realizacji tych zadań (…) W ocenie Sądu, zasadnie zostało wywiedzione w
zaskarżonej uchwale organu nadzoru, iż utrzymanie i konserwacja cieków i urządzeń
melioracji wodnych podstawowych na terenie m. st. Warszawy jest zadaniem zleconym
Samorządu Województwa Mazowieckiego na mocy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r.
Prawo wodne, na które Samorząd winien otrzymać dotacje celowe z budżetu państwa w
wysokości zapewniającej realizację zadania …”.
W wyroku z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 2582/12 Wojewódzki Sąd
Administracyjny w Warszawie wskazał, cyt. „… Ustawa o usługach turystycznych nigdzie
nie zawiera upoważnienia czy zobowiązania marszałka do wykonywania innych
czynności związanych z zapewnieniem powrotu klientom niewypłacalnych biur podróży.
W szczególności nie nakłada na organy państwa obowiązku sfinansowania tych kosztów
ponad kwotę gwarancji. Jak słusznie wskazuje RIO w odpowiedzi na skargę każdy
obywatel polski podczas pobytu za granicą ma prawo opieki ze strony Rzeczypospolitej
Polskiej, co w tym przypadku należy do służb konsularnych. Wobec powyższego
samorząd wojewódzki nie może otrzymać dotacji na sfinansowanie pokrycia kosztów
sprowadzenia turystów do kraju (art. 49 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o
dochodach jednostek samorządu terytorialnego …”.
Kolegium zauważa też, że w przypadku, gdy jednostka samorządu terytorialnego
realizująca zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej oraz inne zadanie zlecone
5
ustawami nie otrzyma z budżetu państwa dotacji celowej w wysokości zapewniającej i
pełne i terminowe wykonanie tych zadań, przysługuje jej prawo dochodzenia należności
w postępowaniu sądowym (art. 49 ust. 6 cyt. ustawy o dochodach jednostek samorządu
terytorialnego).
Z tych względów należało orzec jak w sentencji uchwały.
Przewodniczący Kolegium
Wojciech Tarnowski
6