Nr akt BDF1/4900/61/68/10/1656

Warszawa, 13 września 2010 r.
GŁÓWNA KOMISJA ORZEKAJĄCA
w Sprawach o Naruszenie
Dyscypliny Finansów Publicznych
Nr akt BDF1/4900/61/68/10/1656
ORZECZENIE
Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych
składzie:
Przewodniczący:
Członek GKO::
Przemysław Szelerski
Członkowie:
Członek GKO:
Barbara Potocka (spr.)
Członek GKO:
Jadwiga Walaszczyk-
w
Fedorowicz
Protokolant:
Anna Jedlińska
rozpoznała na rozprawie w dniu 13 września 2010 r. - przy udziale Zastępcy Głównego
Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych – Pawła Laudańskiego - odwołanie wniesione
przez Obwinionego (...) – pełniącego w czasie zarzucanego naruszenia dyscypliny finansów
publicznych funkcję Dyrektora Samodzielnego Zespołu Publicznego Zakładów Opieki
Zdrowotnej (...), od orzeczenia Regionalnej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie
dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Warszawie z dnia 22
kwietnia 2010 r., sygn. akt: RIO-IV-R-133/08-K-01/09, w zakresie uznania Obwinionego (...)
winnym nieumyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych polegającego na:
1. udzieleniu w dniu 9 października 2007 r., umową Nr 158/2007, wykonawcy (...) z siedzibą w
(...) zamówienia publicznego na wykonanie studium wykonalności dla zadania pn.: "Budowa
obiektu dla nowej lokalizacji Bloku Operacyjnego, oddziału Pooperacyjnego i Oddziału
Intensywnej Terapii" w trybie z wolnej ręki o wartości szacunkowej 344.262,30 zł, co
stanowi równowartość 78.473,28 EURO (wg protokołu postępowania o udzielenie
zamówienia), a wg umowy Nr 158/2007 z dnia 9 października 2007 r. o wartości 90.297,50
zł netto, tj. 110.162,95 zł brutto.
PowyŜszym naruszył art. 67 ust. l pkt 3 i 4 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo
zamówień publicznych, określający przesłanki stosowania trybu z wolnej ręki oraz
dyscyplinę finansów publicznych w rozumieniu art. 17 ust. l pkt 2 lit. a ustawy o
odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych;
2.
nieterminowym dokonaniu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób
Niepełnosprawnych
a. za październik 2007 r. nieterminowo uiszczono 32.039,98 zł (kwota naleŜna do zapłaty wg
deklaracji DEK-I-0 - 32.041,00 zł w nw. kwotach i datach:
- 3.170,10 zł dn. 20.12.2007 r.,
- 3.135,10 zł dn. 21.01.2008 r.,
- 3.101,10 zł dn. 20.02.2008 r.,
Orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej
strona 2.
- 21.896,85 zł dn. 03.03.2008 r.,
- 736,83 zł dn. 27.05.2008r.,
b. za listopad 2007 r. nieterminowo uiszczono 31.659,00 zł (kwota naleŜna do zapłaty wg
deklaracji DEK-I-0 - 31.659,00 zł) w nw. kwotach i datach:
- 3.129,90 zł dn. 21.01.2008 r.,
- 3.095,90 zł dn. 20.02.2008 r.,
- 25.120,19 zł dn. 03.03.2008 r.,
- 313,01 zł dn. 27.05.2008 r.
PowyŜszym naruszył art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i
społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz dyscyplinę finansów publicznych w
rozumieniu art. 14 pkt 5 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów
publicznych.
Za przypisane Obwinionemu (...) czyny, Komisja Orzekająca I instancji wymierzyła mu karę
upomnienia oraz obciąŜyła go obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania na rzecz Skarbu
Państwa w wysokości 271,67 zł.
Główna Komisja Orzekająca - biorąc pod uwagę zebrane w sprawie materiały - na podstawie:
− art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny
finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 z późn. zm.) – zwanej dalej ustawą,
− art. 147 ust. 1 pkt 1 ustawy,
orzeka:
Utrzymuje w mocy zaskarŜone orzeczenie Regionalnej Komisji Orzekającej w sprawach
o
naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w
Warszawie.
Pouczenie:
Orzeczenie niniejsze jest prawomocne w dniu jego wydania (art. 142 ustawy).
Stosownie do art. 169 ustawy na niniejsze orzeczenie - w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia
- słuŜy skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skargę wnosi się za
pośrednictwem Głównej Komisji Orzekającej.
Przewodniczący
Składu Orzekającego GKO
/-/
Członkowie Składu Orzekającego GKO
/-/ /-/
Na oryginale właściwe podpisy.
Orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej Nr BDF1/4900/61/68/10/1656
strona 3.
Uzasadnienie
Zawiadomienie o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych złoŜył Marszałek
Województwa (...) pismem z dnia 23 lipca 2008 r. znak KOO.ZE.I.WW.0913-3/08 informując, Ŝe
w wyniku kontroli przeprowadzonej w okresie od dnia 14 lutego 2008 r. do dnia 12 marca 2008
r. w Samodzielnym Zespole Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej (...) ujawniono:
1. przekroczenie terminu dokonania wydatków publicznych oraz zapłatę odsetek od zobowiązań
czym naruszono art. 35 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
czym wypełniono znamiona czynu będącego naruszeniem dyscypliny finansów publicznych
określonego w art. 16 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów
publicznych;
2. dokonanie wyboru firmy (...) dla realizacji zadania pn. „Budowa obiektu dla nowej lokalizacji
Bloku Operacyjnego, Oddziału Pooperacyjnego i Oddziału Intensywnej Terapii” w trybie
zamówienia z wolnej ręki czym naruszono art. 7 ust. 3 ustawy - Prawo zamówień
publicznych, co wypełnia znamiona czynu będącego naruszeniem dyscypliny finansów
publicznych określonego w art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o odpowiedzialności za
naruszenie dyscypliny finansów publicznych;
3. niedopełnienie obowiązku, wynikającego z art. 21 ust. 1 obowiązującej w czasie popełnienia
czynu ustawy z dnia 27 sierpnia 1977 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz
zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, dotyczącego opłacenia składek na PFRON od
wynagrodzeń wypłaconych pracownikom czym wypełniono znamiona czynu określonego
w art. 14 pkt 5 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
Jako osoba, której zarzucono naruszenie dyscypliny finansów publicznych wskazany
został Pan (...) – Dyrektor Samodzielnego Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej.
Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych właściwy w sprawach rozpoznawanych
przez Regionalną Komisję Orzekającą w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów
publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Warszawie:
I. postanowieniem z dnia 15 października 2008 r. – wobec wystąpienia okoliczności, o których
mowa w art. 78 ust. 1 pkt 3 i 7 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny
finansów publicznych – odmówił wszczęcia postępowania w sprawie naruszenia dyscypliny
finansów określonego w art. 16 ust. 1 tej ustawy;
II. postanowieniem z dnia 15 października 2008 r. wszczął postępowanie wyjaśniające wobec
Pana (...) za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w rozumieniu:
1. art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów
publicznych - polegające na udzieleniu w dniu 12 października 2007 r., umową
Nr 158/2007, zamówienia publicznego wykonawcy (...) z siedzibą (...) o wartości
344.262,30 zł w trybie z wolnej ręki z naruszeniem art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 29
stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych, określającego przesłanki stosowania
trybu z wolnej ręki;
2. art. 14 pkt. 5 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
– polegające na niedokonaniu wpłat na PFRON:
- za październik 2007 r. – w kwocie 28.836,90 zł,
Orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej Nr BDF1/4900/61/68/10/1656
strona 4.
- za listopad 2007 r. – w kwocie 31.659,00 zł,
oraz dokonaniu w dniu 20 grudnia 2007 r. wpłaty na PFRON w kwocie 3.204,10 zł
tytułem wpłaty za październik 2007 r.,
co było sprzeczne z art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji
zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, zgodnie z którym
wpłaty powinny być dokonane do dnia 20 następnego miesiąca po miesiącu, w którym
powstał obowiązek wpłat.
Stosownie do zawartego w postanowieniu pouczenia Pan (...) złoŜył wyjaśnienia i
wnioski dowodowe w piśmie z dnia 30 października 2008 r.
We wniosku o ukaranie z dnia 19 grudnia 2008 r. Rzecznik Dyscypliny Finansów
Publicznych wniósł o uznanie Pana (...), będącego w dacie popełnienia zarzucanych czynów
Dyrektorem Samodzielnego Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej (...) – na
zasadzie art. 19 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów
publicznych – winnym umyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych i wymierzenie
Obwinionemu kary nagany. Obwiniony przed popełnieniem zarzucanego Mu czynu nie był
karany za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
W uzasadnieniu wniosku o ukaranie Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych odniósł
się do wyjaśnień Obwinionego, złoŜonych w toku postępowania wyjaśniającego, stwierdzając
m.in., Ŝe:
-
przedstawione okoliczności popełnienia czynu nie mogą zwalniać Obwinionego
z odpowiedzialności, gdyŜ nie zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 27 ustawy
o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych,
- brak jest podstaw do umorzenia postępowania, gdyŜ nie występuje Ŝadna z przesłanek
określonych w art. 78 ust. 1 wym. ustawy,
- w zaistniałej sytuacji nie istniała przesłanka z art. 67 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo zamówień
publicznych,
- decyzję o wyborze trybu udzielenia zamówienia publicznego Obwiniony podjął w znanym Mu
stanie faktycznym oraz, Ŝe będąc kierownikiem jednostki musiał wiedzieć o niezgodności
z prawem nieterminowego regulowania zobowiązań z tytułu wpłat na PFRON.
Regionalna Komisja Orzekająca rozpoznawała sprawę na 5 rozprawach.
1.
W dniu 2 kwietnia 2009 r. – z udziałem Obwinionego i aplikanta radcowskiego, działającego
na podstawie upowaŜnienia do zastępowania, wystawionego przez Obrońcę Obwinionego,
prawidłowo powiadomiony Obrońca Obwinionego nie stawił się – został zgłoszony wniosek
obrony o odroczenie rozprawy. Skład orzekający postanowił o odroczeniu rozprawy
i uzupełnieniu materiału dowodowego o korespondencję dotyczącą rozłoŜenia na raty
płatności wobec PFRON oraz o wskazane dokumenty dotyczące postępowania
przetargowego, których obowiązek sporządzenia wynika z art. 68 ust. 1 ustawy - Prawo
zamówień publicznych.
2.
W dniu 2 lipca 2009 r. stawili się uczestnicy obecni na poprzedniej rozprawie i ponownie nie
stawił się prawidłowo powiadomiony Obrońca Obwinionego. Uwzględniając wniosek obrony
o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka na okoliczność podejmowanych przez
Orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej Nr BDF1/4900/61/68/10/1656
strona 5.
Obwinionego działań w zakresie umorzenia składek na PFRON – skład orzekający
postanowił przesłuchać świadka i odroczyć rozprawę.
3.
W dniu 22 października 2009 r. z udziałem uczestników poprzedniej rozprawy i pod
nieobecność prawidłowo powiadomionego Obrońcy Obwinionego Regionalna Komisja
Orzekająca po przesłuchaniu świadka i wątpliwościami dotyczącymi płatności składek na
PFRON postanowiła odroczyć rozprawę i uzupełnić wskazane dowody w sprawie.
4.
W dniu 28 stycznia 2010 r. nie stawił się Obwiniony składając wniosek o odroczenie
rozprawy. Obwiniony prawidłowo uzasadnił swoją nieobecność i wniósł o zapewnienie
moŜliwości obrony i składania wniosków dowodowych.
Na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2010 r., z udziałem Obwinionego i aplikanta
radcowskiego upowaŜnionego przez Obrońcę Obwinionego, na podstawie zgromadzonego
w sprawie materiału dowodowego, złoŜonych wyjaśnień i przeprowadzonych dowodów Skład
Orzekający ustalił, co następuje:.
W dniu 9 października 2007 r. Obwiniony udzielił wykonawcy – (...) zamówienia
publicznego na wykonanie studium wykonalności dla zadania pn. „Budowa obiektu dla nowej
lokalizacji Bloku Operacyjnego, oddziału Pooperacyjnego i Oddziału Intensywnej Terapii”.
Zamówienia udzielono w trybie z wolnej ręki na podstawie art. 67 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy - Prawo
zamówień publicznych. Wartość zamówienia netto wyniosła kwotę 90.297,50 zł.
Analizując okoliczności zastosowania, przy udzieleniu zamówienia, trybu z wolnej ręki
na podstawie art. 67 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo zamówień publicznych, wynikające z bardzo
krótkiego czasu na dokonanie wyboru wykonawcy oraz wykonanie zadania ( zgodnie z umową
z dnia 10 września 2007 r. na podstawie, której Szpital otrzymał z budŜetu Województwa (...)
dotację na dofinansowanie przedmiotowego zadania - sprawozdanie z jego wykonania powinno
być złoŜone do dnia 10 grudnia 2007 r.) Regionalna Komisja Orzekająca nie stwierdziła
zaistnienia w rozpatrywanym przypadku sytuacji niewynikającej z przyczyn leŜących po stronie
zamawiającego a wymagającej natychmiastowego wykonania zamówienia.
Komisja, analizując okoliczności przy udzieleniu zamówienia trybu z wolnej ręki na
podstawie art. 67 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo zamówień publicznych, stwierdziła, iŜ tryb ten
moŜe być zastosowany, jeŜeli w prowadzonych w prowadzonych kolejno postępowaniach,
z których co najmniej jedno prowadzone było w trybie przetargu nieograniczonego albo
przetargu ograniczonego, nie wpłynął Ŝaden wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu,
nie zostały złoŜone Ŝadne oferty lub wszystkie oferty zostały odrzucone. Ze stwierdzonego stanu
faktycznego sprawy wynika, Ŝe zamawiający przeprowadził jedno postępowanie w trybie
przetargu nieograniczonego, które z powodu braku ofert zostało uniewaŜnione. Zatem
okoliczność przeprowadzenia tylko jednego postępowania wobec ustawowych wymogów
prowadzonych kolejno postępowaniach – co oznacza prowadzenie co najmniej dwóch
postępowań – nie stanowi podstawy do korzystania przy udzieleniu zamówienia z trybu z wolnej
ręki.
W związku z powyŜszym w okoliczności braku przesłanek umoŜliwiających
zastosowanie trybu z wolnej ręki naruszono art. 7 ust. 3, art. 10 ust. 2, art. 67 ust. 1 pkt 3 i 4
ustawy - Prawo zamówień publicznych, co skutkowało naruszeniem dyscypliny finansów
publicznych określonego w art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o odpowiedzialności za naruszenie
dyscypliny finansów publicznych.
Podnoszona przez Obwinionego okoliczność konieczności wykorzystania dotacji przed
końcem 2007 r., nie mogła stanowić przesłanki do udzielenia tego zamówienia ani na podstawie
art. 67 ust. 1 pkt 3, ani na podstawie art. 67 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo zamówień publicznych.
W ocenie Komisji, w zaistniałej sytuacji Obwiniony mógł, wykorzystując przepisy art. 43
ust. 1 i art. 49 ust. 1 ustawy - Prawo zamówień publicznych, przeprowadzić procedurę zlecania
Orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej Nr BDF1/4900/61/68/10/1656
strona 6.
wykonania zamówienia publicznego zgodnie z przyjętym trybem podstawowym. Obwiniony nie
podjął Ŝadnej próby, aby przeprowadzić kolejne postępowanie zgodnie z ustawą, natomiast po
pierwszym postępowaniu przetargowym, które uniewaŜnił – udzielił zamówienia w trybie
z wolnej ręki.
Rozpatrując zarzut naruszenia dyscypliny finansów publicznych polegający na
niedokonaniu wpłat na PFRON za październik i listopad 2007 r. oraz dokonaniu częściowej
wpłaty za październik w grudniu 2007 r. – Regionalna Komisja Orzekająca ustaliła, na podstawie
zgromadzonych w sprawie dokumentów, w tym otrzymanych z PFRON oraz wyjaśnień
Obwinionego i świadka przesłuchanego na tę okoliczność, Ŝe naruszenie dyscypliny finansów
publicznych polegało na nieterminowym dokonaniu wpłat za październik i listopad 2007 r.
Powodem niepłacenia w terminie składek na PFRON była – wg wyjaśnień Obwinionego – trudna
sytuacja finansowa spowodowana strajkami pracowników i protestami związków zawodowych.
Dokumenty uzyskane z PFRON wykazały, Ŝe Fundusz nie wyraził zgody na rozłoŜenie
na raty naleŜności za październik i listopad 2007 r., a na wniosek Zespołu wydał w dniu 20
czerwca 2008 r. decyzję, w której umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, poniewaŜ
naleŜność w kwocie głównej wraz z odsetkami została uregulowana. Fundusz nie dokonywał
równieŜ umorzeń zaległości, poniewaŜ takich wniosków nie otrzymał.
Regionalna Komisja Orzekająca nie kwestionowała, Ŝe Szpital miał trudną sytuację
finansową, a akcje strajkowe pogarszały ją. Nie uznała jednak, Ŝe sytuacja ta miała charakter
zdarzenia losowego, a naleŜne PFRON składki miały decydujące znaczenie dla jej pogorszenia.
Odnosząc się do kwestii odpowiedzialności za popełnione naruszenie dyscypliny
finansów publicznych Komisja ustaliła, Ŝe umowę w sprawie zamówienia publicznego podpisał
Obwiniony, ponadto odpowiedzialność Obwinionego za popełnienie zarzuconych Mu czynów
wynika z:
- art. 4 pkt 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz
- art. 44 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.
Analizując kwestię winy Komisja uwzględniła, Ŝe z wyjaśnień Obwinionego wnikało, iŜ
nie podejmował On jednoosobowo decyzji o wyborze przyjętego trybu postępowania, a w tym
zakresie doradzało Mu więcej osób; ponadto postawa Obwinionego wskazywała na nieumyślność
naruszenia dyscypliny finansów publicznych.
Odnosząc się do wymiaru kary jako okoliczności łagodzące Komisja I instancji,
uwzględniła dobrą opinię o pracy Obwinionego, natomiast jako okoliczność obciąŜającą –
znaczną kwotę udzielonego zamówienia.
Skład Orzekający nie uwzględnił wniosków Obrońcy o uniewinnienie Obwinionego lub
umorzenie postępowania, poniewaŜ nie zaistniały przesłanki do takiego rozstrzygnięcia, o czym
stanowi przepis art. 78 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów
publicznych. Nie moŜna bowiem podzielić stanowiska Obrońcy o małej szkodliwości dla
finansów publicznych oraz, Ŝe nie spowodowało to Ŝadnych skutków, poniewaŜ to prawidłowe
stosowanie, przy udzielaniu zamówień publicznych, ustawy - Prawo zamówień publicznych daje
gwarancje wyboru najkorzystniejszej oferty.
Komisja Orzekająca I instancji nie mogła teŜ odstąpić od wymierzenia kary, poniewaŜ
Obwiniony orzeczeniem Regionalnej Komisji Orzekającej z dnia 2 listopada 2009 r. sygn. akt
RIO-IV-156/07-K-10/08, został uznany winnym naruszenia dyscypliny finansów publicznych
a Komisja odstąpiła od wymierzenia kary. W dacie orzekania nie nastąpiło zatarcie ukarania
z mocy prawa.
Biorąc powyŜsze pod uwagę Komisja Orzekająca I instancji, orzeczeniem z dnia 22
kwietnia 2010 r., sygn. Akt RIO-IV-R-133/08-K-01/09 - uznała Pana (...) winnym naruszenia
dyscypliny finansów publicznych wskutek nieumyślnego popełnienia czynów, o których mowa w
art. 17 ust. 1 lit. a i art. 14 pkt 5 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów
publicznych i wymierzyła Obwinionemu łączną karę upomnienia i obciąŜyła Go kosztami
Orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej Nr BDF1/4900/61/68/10/1656
strona 7.
postępowania. Komisja uznała, Ŝe wymierzona kara jest adekwatna do popełnionych czynów,
odniesie skutek zapobiegawczy, dyscyplinujący w pracy bieŜącej i w przyszłości.
Od powyŜszego orzeczenia Regionalnej Komisji Orzekającej Obwiniony wniósł
odwołanie w dniu 31 maja 2010 r., w którym wniósł o uchylenie zaskarŜonego orzeczenia
i rozstrzygnięcie co do istoty poprzez umorzenie postępowania. Uzasadniając odwołanie,
Obwiniony podniósł fakt wydania przez Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych
postanowienia o wszczęciu postępowania po upływie 60 dni od dnia otrzymania zawiadomienia,
tj. z naruszeniem art. 97 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów
publicznych - co naruszyło prawa i wolności Obwinionego.
Zdaniem Obwinionego przepis ten ma na celu ochronę ewentualną Obwinionego przed
wydłuŜaniem decyzji o wszczęciu lub umorzeniu postępowania – co ma wpływ na zachowanie
Obwinionego. Wobec tego nie moŜna uznać przepisu za instrukcyjny, gdyŜ godzi on w prawa
i wolności Obwinionego, co ma miejsce w rozpatrywanej sprawie.
Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów
Publicznych, rozpatrując odwołanie Obwinionego, po wysłuchaniu Jego wyjaśnień, w których
podniósł, Ŝe naruszenie przez Rzecznika terminu zakończenia czynności sprawdzających
utrudniło Mu przygotowanie obrony (Obwiniony od dnia 1 stycznia 2009 r. przestał być
pracownikiem Zespołu) oraz, Ŝe zaistniały okoliczności uzasadniające umorzenie postępowania,
o których mowa w art. 78 pkt 8 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów
publicznych – zwaŜyła, co następuje.
Obwiniony nie kwestionuje stwierdzonych faktów i okoliczności ustalonych w toku
postępowania przed Komisją Orzekającą I instancji, nie kwestionuje równieŜ jej ocen.
W Samodzielnym Zespole Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej (...) udzielono w
dniu 9 października 2007 r., zamówienia publicznego o wartości 90.297,50 zł netto w trybie z
wolnej ręki mimo, iŜ nie istniały przesłanki określające zastosowanie takiego trybu oraz, Ŝe w
październiku i listopadzie 2007 r. nieterminowo dokonywane były wpłaty na Państwowy
Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, a osobą odpowiedzialną za zaistnienie tych
faktów był Obwiniony. W tym zakresie Główna Komisja Orzekająca podziela argumentację
przedstawioną przez Komisję Orzekającą I instancji. Zgodnie z art. 97 ust. 1 i 3 ustawy o
odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych rzecznik dyscypliny, w
terminie nie dłuŜszym niŜ 60 dni od dnia otrzymania zawiadomienia powinien zakończyć
czynności sprawdzające i wydać postanowienie o wszczęciu postępowania albo o odmowie jego
wszczęcia; w przypadku gdy nie jest to moŜliwe Główny Rzecznik na uzasadniony wniosek
rzecznika moŜe przedłuŜyć ten termin nie dłuŜej niŜ o 90 dni.
Główna Komisja Orzekająca reprezentuje pogląd, Ŝe przepisy o terminach
obowiązujących rzecznika w postępowaniu o naruszenie dyscypliny finansów publicznych mają
na celu dyscyplinować go do takiego działania, aby w sposób prawem przewidziany szybko
reagować na przypadki naruszenia dyscypliny finansów publicznych. W przepisach
określających termin zakończenia przez rzecznika czynności sprawdzających, czy teŜ
wyznaczających termin do złoŜenia wniosku o ukaranie ustawodawca nie wypowiedział się co do
skuteczności wniosku złoŜonego po terminie, ani nie określił procedury przywracania tego
terminu. Zatem konieczne jest uznanie, Ŝe terminy te mają wyłącznie charakter instrukcyjny,
porządkowy.
Taki pogląd przedstawił takŜe Zastępca Głównego Rzecznika, występujący w sprawie,
zauwaŜając, iŜ gdyby nie były to terminy instrukcyjne, to ustawa określałaby skutki procesowe
Orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej Nr BDF1/4900/61/68/10/1656
strona 8.
przekroczenia terminu, a tego ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów
publicznych w tym zakresie nie określa.
W tej kwestii wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
w wyroku z dnia 4 sierpnia 2010 r., sygn. V S.A./Wa 739/10, cyt. „terminy te (przypis GKO:
zarówno 30 i 60 dni) mają charakter instrukcyjny. Ich niedotrzymanie rzutuje na ocenę pracy
rzecznika dyscypliny, nie powoduje natomiast bezskuteczności czynności dokonanych po ich
upływie, wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym, a w konsekwencji braku
przedmiotu postępowania administracyjnego prowadzącego do umorzenia postępowania.
Przy formułowaniu tej oceny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił
treść uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn.
l OPS 12/09. NSA odnosząc się do dorobku orzecznictwa i piśmiennictwa zawarł w powołanej
uchwale wskazania dotyczące zakwalifikowania terminu jako termin instrukcyjny, mające
zastosowanie takŜe do rozstrzygnięcia tego zagadnienia na gruncie rozpoznawanej sprawy.
Za Naczelnym Sądem Administracyjnym naleŜy przyjąć, iŜ na gruncie prawa administracyjnego
uzasadnione jest oparcie się na poglądach wyraŜonych w doktrynie prawa cywilnego, zgodnie
z którymi, jeŜeli termin zakreśla granice czasowe dla dokonania czynności procesowej jest
terminem prawa procesowego. Terminy nakładające obowiązek lub podjęcia danej czynności
w określonym terminie są stosowane zarówno w stosunku do organów administracji publicznej
jak i sądów. Upływ takiego terminu nie zwalnia organu od obowiązku załatwienia sprawy
(wydania orzeczenia), chociaŜ wydanie orzeczenia po jego upływie moŜe być oceniane jako
naruszenie przepisu określającego termin załatwienia sprawy. Będzie to jednak naruszenie
przepisu, które moŜe pociągać skutek w postaci odpowiedzialności organu (pracownika) a nie
niedopuszczalności wydania decyzji. Charakter tego terminu pełni bowiem taką samą funkcję jak
inne przepisy (głównie ustawowe) nakazujące załatwienie sprawy w określonym terminie.
WaŜny interes publiczny, przejawiający się potrzebą wyjaśnienia czy nie doszło do
naruszenia dyscypliny finansów publicznych przez jednostkę sektora finansów publicznych
z jednej strony i interes jednostki jak najszybszego wyjaśnienia sprawy uzasadnia ponaglenie
rzecznika dyscypliny przy podejmowanych przez niego czynnościach. Sformułowanie
„w terminie nie dłuŜszym niŜ 30 dni” naleŜy zatem traktować jako podkreślenie i wzmocnienie
obowiązku rzecznika niezwłocznego podjęcia zadań określonych w art. 104 ustawy
o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
Potwierdzeniem przyjętego stanowiska, uzasadniającym odniesienie terminów z art. 104
do czynności podejmowanych przez rzecznika jest takŜe nieobowiązujące juŜ uregulowanie
zawarte w art. 138 ust. 1 pkt 16 ustawy o finansach publicznych z 1998 r., zgodnie z którym
zawiniona zwłoka Rzecznika dyscypliny w złoŜeniu przez niego wniosku o ukaranie uznawana
była za naruszenie przez samego rzecznika dyscypliny finansów publicznych. Jakkolwiek na
gruncie obecnie obowiązującej ustawy nastąpiła depenalizacja zwłoki w złoŜeniu przez rzecznika
dyscypliny wniosku o ukaranie, to jednakŜe nadal niedotrzymanie przez niego terminów z art. 97
i 104 ustawy moŜe pociągnąć negatywne dla niego skutki, włącznie z odwołaniem ze stanowiska
zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy.
Gwarancję nie przekraczania granic czasowych dozwolonej karalności dla strony
dopuszczającej się naruszenia dyscypliny finansów publicznych stanowi nie - jak to wywodzi
SkarŜący - art. 104 oraz 78 ust. 1 pkt 8 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny
finansów publicznych, lecz normujący przedawnienie ukarania art. 38 tej ustawy. Przepis ten
stanowi, iŜ karalność naruszenia dyscypliny finansów publicznych ustaje, jeŜeli od czasu jego
popełnienia upłynęły 3 lata. JeŜeli jednak w tym okresie wszczęto postępowanie o naruszenie
dyscypliny finansów publicznych, karalność ustaje z upływem 2 lat od zakończenia tego okresu.”
W związku z powyŜszym GKO nie moŜe uznać, Ŝe naruszenie terminów obligujących
rzecznika do zakończenia czynności sprawdzających oraz skierowania wniosku o ukaranie
Orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej Nr BDF1/4900/61/68/10/1656
strona 9.
stanowi przesłankę powodującą obowiązek umorzenia postępowania na podstawie art. 78 ust. 1
pkt 8 ustawy.
Główna Komisja Orzekająca nie moŜe teŜ podzielić poglądu Obwinionego, Ŝe wskutek
uchybienia przez Rzecznika terminowi do wniesienia wniosku o ukaranie wobec odejścia
Obwinionego z pracy w Zespole – miał ograniczone moŜliwości obrony. Obwiniony wiedział, Ŝe
jest prowadzone przeciwko Niemu postępowanie ww. sprawie i mógł zgłaszać wnioski
dowodowe. GKO zwraca uwagę, iŜ postępowanie w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów
publicznych jest niezaleŜne od pozostawania przez obwinionego w stosunku pracy. GKO nie
stwierdziła w toku postępowania naruszenia art. 74 ustawy dotyczącego prawa do obrony, przez
Komisję Orzekającą I instancji, jak i Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych. ponadto,
zgodnie ze stanowiskami przedstawicieli doktryny, cyt. „prawo do obrony nie jest ograniczone
czasowo i przysługuje obwinionemu przez cały czas trwania postępowania, zarówno
w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przez rzecznika dyscypliny finansów publicznych,
w postępowaniu przed komisją orzekającą, jak i postępowaniu odwoławczym przed GKO. Prawo
do obrony naleŜy rozumieć jako całokształt czynności podejmowanych przez obwinionego
w celu ochrony swoich interesów w postępowaniu. Na prawo do obrony składa się prawo do
obrony materialnej i obrony formalnej.” (p. L. Lipiec - Komentarz do ustawy z dnia 17 grudnia
2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych – Lex OMEGA
39/2005).
GKO nie zgadza się z poglądem przedstawionym przez Komisję Orzekającą I instancji,
która wymierzając karę Obwinionemu uznała, iŜ (cyt. z uzasadnienia orzeczenia) „nie moŜe
odstąpić od wymierzenia kary, poniewaŜ Obwiniony orzeczeniem Regionalnej Komisji
Orzekającej z dnia 2 listopada 2009 r. sygn. akt RIO-IV-156/07-K-10/08, został uznany winnym
naruszenia dyscypliny finansów publicznych a Komisja odstąpiła od wymierzenia kary. W dacie
orzekania nie nastąpiło zatarcie ukarania z mocy prawa.” Zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy,
odstąpienia od wymierzenia kary nie stosuje się wobec sprawcy naruszenia dyscypliny finansów
publicznych popełnionego w czasie, gdy nie uległo zatarciu ukaranie za inne naruszenie
dyscypliny finansów publicznych. O moŜliwości zastosowania tej instytucji decyduje dzień
popełnienia naruszenia. Obwiniony czyn popełnił w dniu 9 października 2007 r., przed wydaniem
orzeczenia, na które powołuje się Komisja. Komisja miała więc moŜliwość odstąpienia od
wymierzenia kary.
Biorąc powyŜsze pod uwagę Główna Komisja Orzekająca w sprawach o naruszenie
dyscypliny finansów publicznych orzekła jak w sentencji.
Przewodniczący
Składu Orzekającego GKO
/-/.
Orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej Nr BDF1/4900/61/68/10/1656